摘要：改革开放以来，我国农村建设取得了长足的进步，但是随着时间的推移，在二元结构的城乡公共产品供给体系下，农村和城市的公共产品供给差距日益扩大，越来越难以满足农村居民对美好生活的需求，如何才能实现农村公共产品的有效供给成为社会和谐发展必须要关注的问题。本文回顾了公共产品的理论，界定了农村公共产品的概念和分类。在此基础上，本文对金沙县当前农村公共产品供给问题进行了总结，分析了农村公共产品供给问题的成因，寻求有效解决这些问题的途径，并提出对策和对策。金沙县农村公共物品供给体系改善提案,为金沙县的“三农”问题政策的制定提供参考。
关键词：农村公共产品；供求矛盾；财政政策；金沙县
一、引言
中国xxx第十九次全国代表大会的报告鲜明的指出，“三农”问题与国家经济发展和群众生活水平息息相关，伴随着经济的发展,我国农民更加关注事关自身的各项权利，人们对公共物品的期望和要求更高，例如农村道路，卫生和社会保障。但是，涉及的公共物品供给却长期是农村经济和社会的薄弱环节。农村公共产品的供求矛盾突出，极大程度上制约着农村经济的发展。金沙县作为中国西部百强县，长期存在产业发展不平衡的问题，第一产业与第二三产业同比增速长期存在较大差距，当地农村经济发展对农村公共产品的投资需求越来越大，而金沙县XX作为农村公共产品供给主体却未能很好处理好这些矛盾，很大程度上阻碍了乡村振兴战略的实施。本文的研究丰富了我国西部农村公共产品供给相关理论。西方的公共产品供给研究相对成熟，但对于我国西部地区的关注和研究却不够，而我国幅员辽阔，各区域农村公共产品供给千差万别，必须对各地区的具体情况进行研究，才能更好指导农村工作的展开，因此对金沙县农村公共产品的供给问题进一步研究，为当地农村建设贡献一些力量，为进一步深入研究农村公共产品服务体系、制定其相关政策提供一些参考。
二、相关概念及理论基础
（一）公共产品理论
1、公共产品的概念
公共产品是与私人物品相较来阐述的。公共物品一词的标准定义出现在1954 年，并被萨缪尔森的纯公共支出理论普遍接受。在书中，纯粹的公共物品是一个人的消费不会减少另一个人的消费。即，公共物品是可以同时被许多人消费的商品或服务，消费该商品或服务的效果和生产成本不会因享受该商品的人数而改变[8]。如国防、环保、法律等。萨缪尔森的观点被张承福采用，“就商品和服务而言，没有在市场中反映出消费者的偏好，市场就根本无法分配资源，商品和服务就不能满足市场需求。这种就是公共产品，例如国家安全、公共服务，基础教育等。”
2、公共产品的基本特征
非排他性，任何人消费它都难以有效排除他人消费使用，或者可以排除但排除费用太高不经济。
非竞争性，没有人的消费会降低其他人消费相同公共物品的效用。这有两层意思。一方面，拥挤的边际成本为零，每个人的消费不会影响数量或质量；另一方面，没有消费拥挤[9]。
3、公共产品的分类
公共物品通过两个基本特征区分纯公共物品和准公共物品。纯粹的公共产品是一种不能完全排除的产品，具有非竞争性特征。
半公共物品是非排他性和非竞争性的不同时存在的物品，是介于纯公共物品和私人物品之间的中间物品。具体来说，可以分为三类：
（1）非排他性但非竞争性和不完整的产品，例如初等教育。
（2）产品在消费上没有竞争力，但具有一定的垄断地位。比如道路交通。
（3）非竞争性、非排他性、不完备性，但与市场具有相似特征，具有更大外部利益的公共产品，如国内法律、医疗保险等。[10]
4、公共产品的供给原则
效率原则，公共产品的效率标准是社会净效益或净所得最大化。
公平原则，公共物品的成本必须由全国所有城市和农村地区，发达地区和落后地区的社会各阶层平均承担，公共物品的供应差距也必须合理[11]。
（二）农村公共产品
1、农村公共产品定义
农村公共物品是相对于农村私人物品而言，与给定农村地区的农民和农业密切相关的社会商品或服务，用于满足农村群众的需要，农村居民消费非竞争性、非排他性的共同消费[12]。
2、农村公共产品的特殊性
农村公共产品有限。由于农村公共产品来自各级XX的供给，具有一定的等级制度，因此在供给农村产品时必须充分考虑城乡平衡。注重城市供给，忽视农村需求。
农村公共产品回报率低。农村人口分散，公共产品具有独特性。投入后运营成本较高但公众受益范围较小，由此的分散性导致利用率较低，很难依靠收取费用来收回成本，因此，在城市中，这种公共物品通常由市场提供，而在农村地区，则取决于XX。同时，由于在该领域最开始推广某些新产品和技术的时候，农民对新事物的了解较少，会表现出对新产品和技术的拒绝，这将导致市场需求不足，推广者将会冒有赔钱的风险[13]。
农村公共品具有层次性。农村面积广阔包括山区、牧区等多种类型，农业产业类型多样，不同农村地区的受教育程度、收入水平、风俗习惯等方面不相同，这样，不同地区的农村居民对公共物品的需求就不会相同。
农村公共产品依存度高。个体农业经营的分散经营模式，让农民依靠农村公共物品供给生产私人物品。
农村公共产品具有很强的连锁反应。与城市公共产品相比，农村公共产品具有正向的连锁反应。提供道路、信息网络等公共产品，不仅改善了农村投资环境，还增加了收入，促进了消费，促进就业和刺激经济增长方面发挥了明显作用。环境治理对农村公共产品也有很强的积极溢出作用，它不仅可以恢复当地的生态环境，而且在改善整个国家的生态环境方面也起着很大的作用。至于虫害控制，只有在当地进行控制，它才不会扩散到周围地区并造成大范围的损失[14]。
三、金沙县县级财政对农村公共产品的促进作用及具体实施要求
（一）金沙县简介
金沙，位于贵州省西北部，毕节市东部，该县总面积2528平方公里，辖26个乡（镇，街道）和241个村庄（社区）。2019年实现地区生产总值226.13亿元，财政总收入55.44亿元，同比增长3.9％。其中，地方财政收入34.47亿元，同比增长3％。
（二）财政政策促进作用
一是促进公共文化特色化发展。发现、开发和利用多元民族、民俗文化资源，丰富公共文化，促进人格发展。通过实施非物质文化遗产传统工艺振兴规划，促进传统工艺与现代创意设计的融合发展。保护和发展文化遗产，扶持民族民间艺人，在校园、社区、工地、军营等地推广民族文化、非物质文化遗产和地方戏曲。继承和发展民族民间传统体育。
二是促进公共文化融合发展。以经济社会发展为中心，推动公共文化旅游、大健康、大数据、生态文化、教育培训等服务业融合发展。开展民族艺术、民族体育、民族科普等大众文化体育活动。开展群众性法治文化活动，推动“法制金沙”建设；传承和弘扬中华民族优秀传统文化，推动孝德文化、家教家风文化建设，共建美丽金沙，营造和谐社会环境。
（三）实施要求
首批县级公共文化服务相关单位和镇（晋、分区）按照职能职责和职责分工制定具体实施方案，明确具体实施措施、工作步骤和时间安排，确保达标遵守以下规定：实施工作科学、规范、有效。
二是将执行标准的相关内容纳入县级公共文化服务单位和乡（晋、分）XX年度目标责任书，按照《金沙县公共文化服务绩效考核办法(试行)》进行考核。最高层应建立标准执行动态监测机制和绩效评价机制。积极聘请社会第三方开展公众满意度评估，推动批评公众满意度低的群体，及时总结推广最佳做法和经验。
四、金沙县农村公共产品供给存在的问题
（一）农村基础设施类公共产品供给存在的主要问题
农村公共产品供给方面，十三五”期间，通过项目实施，极大增强了农业生产能力，提高了农业机械化水平，农业综合生产能力不断提高，群众连续增产增收，产业结构不断优化。但是，基础设施类公共产品供给总量存在严重不足、供给结构与需求不匹配还没有得到有效缓解等需改进方面。
1、防治水土流失的设施数量少、需求缺口大
水土流失是金沙县的一大顽疾，虽然XX一直在投入资金修建各种水利工程防范水土流失，年末共有34座水库以及其他一些水利设施但是与农村实际需求相差极大。2018年金沙县地域面积为2528平方千米，水土流失面积753.8平方公里，占国土面积的28.92％，其中中度和重度流失面积420.2平方公里，达到总面积55.74%。然而2019年全年治理水土流失面积仅20平方公里，2019年农林水项目中水利工程建设支出决算仅为56.54万元[15]，由此水土流失急需治理，且治理难度较困难。
2、产业融合发展基础设施建设滞后
2019年农林水方面基础设施建设投入5218万元，从已建设的农村园区基础设施分析，产业类园区水利建设和交通较为落后；娱乐类的设施和设备简陋，还保持在最低一级阶段修建，缺乏吸引旅客的休闲娱乐的相关建设；循环发展类园区缺少先进的循环设备，缺少将废弃物加工销售和水肥一体化设备。基础设施供需矛盾突出。
3、农村道路建设投入不足，公共交通养护资金缺乏稳定来源
农村道路管理和养护的人力、物力和资金投入没有得到充分落实，农村道路养护效果难以保证。2018年金沙县仅建设22个乡道安全生命防护工程，处置隐患里程150.788公里，而工程总投资1096万元，但至2020年该批项目总体完成工程进度为30%，完成率低。2018年底，金沙县公路通车总里程为到6907.038公里，养护费用约522.879万元，平均约757元/公里。2019年交通运输支出6435万元，比上年减少13207万元，下降67.24%。相当一部分已经建成的农村公路因管理不善发现损毁情况[16]。
（二）农村文化教育类公共产品供给存在的主要问题
1、农村公共文化供给的资金投入不足，农村公共文化产品严重匮乏
2018年，在金沙县新建8个综合文化站，建设239个村级综合文化服务中心，建设94个村级文化体育活动广场[17]。2019年，金沙县继续增加投资，建设了19个村级体育休闲活动广场，金沙县辖26个乡，241个村。镇级综合文化站，村级综合文化服务中心和农村二级体育娱乐活动广场尚未完全覆盖整个区域。2019年金沙县的文化体育与传媒支出3416万元，较2018年下降43.71%[18]，群众公共文化活动空间需求仍未得到满足。而且从事文化工作的人员十分缺乏，特别是专业人才稀少，新毕业的大学生不愿到农村工作，整体的文化服务人员素质不高，难以为农村居民提供满意的服务。因此金沙县农村基本设施差、人才缺乏、素质低下、活动资金的缺乏使公共文化机构难以开展正常工作，从而难以保证农村地区公共文化产品的供应。
2、农民文化生活相对单一，城乡不均衡
金沙县农村文化建设投入有限，文化服务供给和文化产品供给的数量和类型难以满足农村群众的实际需求。2020年金沙县新增广电云“户户用”22818户，主要新增用户集中在农村，XX组织放映农村公益电影1823场。而同时城市举办数十场文化活动，各类群众性体育赛事100余场，新建2个社会足球场[19]，城乡之间文化产品投入不均衡，XX对农村文化投入依然以“送”为主，缺乏“种”的相关内容。无法满足农村地区人民的精神文化层面的渴求。
3、农村基础教育的投入仍然不足
近几年金沙县增加了对农村基础教育的支出，但依旧存在教育相关资金不足。2019年金沙未成年187144人，有留守儿童21319人[20]，教育类资金投入不足。经济困难的寄宿生家庭的生活补助资金为1846.23万元，受助31441人次，平均587元/年；启动193所幼儿园实施农村学前教育儿童营养改善计划，下拨资金116.45万元，平均6034元/所[21]。
（三）农村社会保障类公共产品供给存在的主要问题
1、农村养老保障落后
截至2019年底，全县总人口70.84万，其中农村人口37.74万，占总人口的53.27％。该县农村人口比例较高。但是，2019年有33.13万城乡居民参加了基本养老保险，农村基本养老保险的覆盖率低于城镇地区。由此金沙县中年农民的主流思想仍然是传统养儿防老，根据调查问卷，中年农民对养儿防老持一般态度的为29%，持赞成倾向的达到49.8%[22]。并且养老相关的公共服务水平不高，敬老院数量少且硬件水平落后，人均拥有的资源少，2018年金沙县60周岁及以上89286人，比重12.6%，而2018全年全县共拥有农村敬老院18所，床位940张，2020年金沙共计农村敬老院18所，床位948张[23]，且均为XX机构，未实现乡镇全覆盖。
2、农村卫生资源供给严重不足，农村医疗服务落后
伴随着老龄化问题日益突出，医疗卫生与计划生育支出资金投入不足，与经济增速不相匹配（见图1），医疗体系所承担的压力日益增大，难以满足农村的医疗需求。
图4.1 金沙县2016年-2019年卫计经费增速与经济增速比较
数据来源：由2016年－2019年《金沙县国民经济和社会发展统计公报》汇总
2019年末，金沙县共有注册医疗卫生机构620家，其中医院29家，卫生院25家。医疗机构拥有床位3040张，其中医院2002张，医院956张。共有医学专业技术人员4002人，其中执业（助理）医师1608人，注册护士2394人[24]。农民主要是在医务室和卫生院就医，但这些地方基础设施条件落后，医疗服务水平低下。而且农村居民的疾病预防和治疗主要依靠卫生院，但是他们的盈利能力较低，XX的财政补贴又不够，使一些卫生院的运转捉襟见肘。
伴随着我国西部农村经济社会的快速发展，金沙县农业产业结构也在调整升级，金沙县农民也在根据市场不断调整自己的经营类型，减少了水稻和玉米等粮食作物的种植面积，大幅增加了茶叶、辣椒和有机高粱的种植面积，以求获得更高的经济收益，这些变化和升级对农业基础设施建设和农民的技能水平提出了更高的要求，农民难以通过自助服务满足需求。这就需要XX来提供产业转型所需的基础设施建设和农民面对转型所需的技术培训以及相关的科技投入，但是，现在金沙县XX仍然主要依靠XX部门做出单独决策，而没有深入群众进行详尽的调研，不仅无视农户对农村公共产品的需求的快速变化，而且所做出的决策缺乏数据支撑，由此导致对农业产业转型的应对政策始终落后市场一步，无法及时满足农村的需求，这其中反而出现了一些较易出政绩或见效较快的短期公共项目，这些公共设施的使用效率都较低，许多的公共资源被浪费，直接导致了供给与需求的不匹配，加剧了供需结构失衡，最后的结果就是出现以金沙县发展的特色产业有机高粱为代表的亩产偏低，产量逐年下降，严重影响农民种植积极性，严重制约金沙县农村经济的发展。
（二）农村公共产品供给体制不完善，财与责不匹配
分税制改革后金沙县乡镇XX的可支配的资金与其承担的职责越来越不匹配。乡镇XX和相关的机构需要直面基层，与农村居民进行直接接触，承担着最为繁重的任务，但是相关的财政资金却一直难以满足他们的日常运行需要，并且还有本应该由县级XX提供的农村公共产品却让乡镇XX来提供，进一步加大了他们的财政压力。而县级XX的制度内财政收入有限，2019年贵州省财政厅核定金沙县地方XX债务限额59亿元，但金沙县XX债务余额已达58亿元[25]，XX债务余额接近XX债务上限，对XX收支平衡造成巨大压力，难以有效填补乡镇XX资金缺口，金沙县乡镇XX不得不举债运行，导致了XX难以解决农村公共产品供给短缺问题。
（三）财政管理不合理，资金使用效率低
金沙县有太多与农村公共物品有关的机构，几乎每个单位都涉及相关的资本支出，但缺乏整体的协调和系统化。资本投资分散化的现象比较严重，不时出现各种政策在服务群众时相互制约的现象。并且金沙县财政收入很大程度上依赖上级补助收入（见图2），这些资金限制性较强，影响了金沙县XX对农村公共产品的供给主动性，在很大程度上影响了公共财政覆盖农村的有效性。
图5.1 2019-2020年金沙县地方财政收入与上级补助收入
数据来源：2018—2019年《金沙县国民经济和社会发展统计公报》
而这归咎于缺席与越权。缺席的主要原因是支出总额不够，支出结构不够科学，效益不强。越权主要是指XX对农村的支持过多，而XX承担了本应由私营部门提供或由市场调节提供的产品或服务。
六、金沙县农村公共产品供给的对策建议
当前金沙县农村公共产品供给存在供给数量不够、重视程度低、结构失衡等毛病。产生这些毛病的源头在于城市和乡村双轨的供给思路没有有效改变、服务农村的最基本的供给体制不够完善、总量供给不足等。因此，要解决农村公共产品供给中所存在的问题，金沙县就必须从根源上改变落后的发展理念，把农民的需求作为供给目标，树立科学的公共产品供给理念，树立城乡平等的公共产品供给理念。
（一）建立“自下而上”的需求表达机制
农村公共物品的供给必须要围绕农村居民的真实需求。要加快推进农村基层民主制度建设，让农村居民和XX有效沟通，充分表达自己对于农村公共物品供给的意见和建议，并且让农民有资格参加到农村公共产品供给政策的制定流程，使农村公共产品供给政策能够符合绝大多数农村居民的需要。
（二）进一步完善财政体制
对财政系统进行调整优化升级，规范相关供给行为。要进一步调整农村公共财政资源制度结构，做到全盘规划，协调有序，责任明确。在农村公共物品供给过程中，居民有权了解XX财政支出状况和公共物品供给状况。不仅XX应定期公告，居民也有权随时查询。要改革现行的单一财政支农的支出方式，让支出方式以多种形式相结合的。既要运用好也要监管好资金。
（三）完善权责清晰对等的农村公共产品供给制度
必须重新定义各级农村公共产品的XX管理权，合理划分各级XX的供应责任。应该由中央XX承担的责任，当地XX也要积极争取中央和省财政得进一步加强对地方XX的转移支付，严格落实地方XX提供的公共产品和提供的公共产品，及时有效。明确各级XX的财政职能，建立有效的农村公共产品供给体系。
（四）加大财政投入，集中力量解决影响农民生产生活的公共产品供给问题
加快农村信息化建设；按照金沙县“十四五”规划的总体布局，围绕推进生态文明建设，保卫好空气水源和土壤，努力实现社会的建设转向资源节约型和环境友好型，构建绿色、低碳、可持续的生产生活体系，构建绿色生态发展新格局，积极创建国家生态文明示范县。加大水土流失的治理力度，发展经果林，水保林，修建小型蓄水池，沉沙池，排水沟，过水涵洞等；同时，通过大力向全社会宣传水土保持知识，加强网络宣传，进一步提高社会各界对水土保持的认识；完善监管制度，形成有效的监督执法网络，严格监督检查标准，及时防控人为因素造成新的水土流失。以农村网络覆盖率为重点，尽快实现4G网络全覆盖。农村公共文化方面，加快综合文化站，文化活动室和综合服务中心等服务农村的文化设施全覆盖，加强人员技能培训，积极吸纳大学毕业生回乡工作，同时增加农村文化投入，举办农村文化活动演出。协调城市和乡村教育发展，着力扶持农村落后的学校。吸引优秀本科生到农村学校就业，提高农村中小学教育能力。建立城乡学校教师合作制度。我们将支持和鼓励大型城市学校和小型农村学校与教师合作，以帮助逐步缩小县和地区两级教师之间以及城乡之间的差距。增加对学生的经费投入。加快完善社会保障网络，做到底线与援助；完善农村居民低保制度。农村公共卫生事业方面：完善县乡村医疗保健和预防服务体系。
（五）实现公共产品供给主体的多元化
进一步调整农村公共物品供给中现存的主体唯一、供给不够的问题，也要适当尝试采取XX与市场混合供给的方法，在明确产权的前提下，积极引进私人投资，XX给予适当的政策优惠和经济补贴。并根据金沙县的实际情况，探索农村公共产品供给新途径，丰富农村公共产品供给主体多元化，满足农村公共产品合理需求。简而言之，我们应该建立一个以XX为核心力量的农村公共产品供应体系，其他社会部门也应参与其中。必须聚集所有社会力量，提供农村公共物品，促进实现“公共服务均等化”。
结语
根据上述对金沙县农村的公共产品供给问题的相关剖析可以得出结论，金沙县的公共产品供给制度所存在的这些问题是制约当地农业农村现代化发展的重要因素，是推动我国乡村振兴战略加快实施所必须要解决的问题，必须要引起金沙县XX的高度重视。金沙县XX必须要转变发展观念，树立城乡统筹的公共品供给观念，建立和完善农村公共品供给体系，才能促进社会主义新农村的健康发展。
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致谢
生活，仿佛就在昨天，一切的美好与欢笑，历历在目。小学开启知识的大门，初中助力学习的进步，高中登上更高的阶梯，大学时见识更广阔的天地，一步一步走来，不断朝着梦想努力，感谢母校的呵护，感谢老师的教导。大学的生活多彩而又充实，2018年9月，迈入大学的大门，对大学的生活无限憧憬；2019年9月，重在学习生活，再上一层楼；2020年9月进行社会实践，生活无比充实；2021年9月，努力学习，不断加强能力；2022年6月，即将离开母校……走出学院的大门，我也会时刻铭记自己是财大商院人，在社会上也会积极奋斗，不负四年的努力。
在此，感谢母校的辛苦培养，感谢辅导员老师的尽心帮助，感谢导师的耐心指导，感谢参与论文答辩、评分及相关工作的老师和领导们的勤恳负责；感谢大学四年舍友的陪伴，同学的关爱；感谢本文所引文献资料的作者的辛苦著作。
谢谢你，我的母校，贵州财经大学商务学院。
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