政策执行偏差：广东省垦造水田政策 的执行问题及对策研究

　摘 要

垦造水田作为一项广东省XX在耕地占补平衡执行过程中的制度创新，其政策目标在于建设30万亩高质量规模化的水田，截止到2020年11月广东省已经完工30.5万亩，但是在实际调研中发现，部分垦造出来的水田质量参差不齐。那么在政策执行过程中究竟遇到了哪些问题？其背后的原因又是什么？

本文通过文献研究法、深度访谈法，跟随耕地保护政策研究课题组，对广州、深圳、汕头、湛江、江门、韶关六市的自然资源局进行实地调研访谈，并在此基础上，本人通过对现有文献、政策文件、访谈资料等材料的分类汇总，探索耕地占补平衡及垦造水田政策制定和执行过程中，不同级别XX层面的行动策略及执行偏差表现。根据史密斯政策执行过程模型和委托—代理理论，本文将从政策层面、执行主体、目标群体、环境因素、后期管护、行动策略6个方面阐述垦造水田政策执行偏差的表现。其中，政策层面、执行主体层面和后期管护层面的问题是各市公认的执行困难的主要表现。本文试图从政策设计、执行主体、目标群体、政策环境四个层面探索垦造水田政策执行偏差的原因，并从制度设计、政策支持、创新优化三大维度切入为垦造水田政策的执行提出相关建议。

　关键词：垦造水田；耕地占补平衡；政策执行偏差；政策执行过程模型

一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

（1）政策制定层面：最严耕地占补平衡政策不断深化

耕地资源作为保障粮食安全和可持续发展的重要资源，中央数次发文强调耕地保护的重要性。为了协调发展建设与保护耕地之间的关系问题，中发〔1997〕11号文、1998年《土地管理法》的修订正式确立了占用耕地补偿制度。针对政策执行中所出现的数量上——“占多补少”、质量上——“占优补劣”、地类上——“占水田补旱地”等问题，中央在实际运行过程中逐步提出“先补后占”的运行规范、“占一补一”的数量管控、“占优补优”的质量要求、“占水田补水田”的地类限制等要求。并于2005年明确“省级耕地保护责任目标考核”，2006年建立“土地督察制度”，严格管控非法占用耕地。

面对各省占补平衡过程中的历史欠账现实困境，国土资规〔2016〕8号文提出“提质改造+改补结合”等相关措施；国土资规〔2017〕13号文中提出要严格落实指标核销制度。至此，国家层面通过建立三类指标库、探索异地代保、改补结合、算大账、严格土地监管、实施土地督察、纳入责任考核等途径不断优化耕地占补平衡政策体系，这也反映出在政策执行过程中，中央XX与地方XX之间的互动博弈，也深刻影响了地方XX在进行耕地占补平衡时的行动策略选择。

（2）政策执行层面：广东省垦造水田政策的尝试探索

广东省经济发展水平一直位居我国前列，对于建设用地资源的需求量较大，在2007年广东省曾尝试利用国家园地、山坡地的相关政策，开发补充耕地200多万亩，但是在近年来的三调与土地变更调查过程中，由于核算途径及调查方式的变更，广东省较多补充耕地指标被核减，耕地占补平衡压力增大。原国土资源部曾通知称：“如果承诺无法按期兑现，将暂停相关省份耕地占补平衡的承诺兑现方式”。为兑现耕地占补平衡承诺，按期核销指标，破解“以水田补水田”的困境，广东省在借鉴浙江省、贵州省相关尝试基础上，于2016年7月提出广东省的垦造水田建设方案，并在2017年4月提出要在2020年实现垦造水田30万亩的目标。截至到2020年11月，广东省以30.5万亩的成绩超额完成了30万亩的预期目标。

但是在对广东省多市的自然资源管理部门进行调研访谈的过程中，发现垦造水田政策在执行过程中仍然存在较多问题，例如：在制度体系设计过程中的两对不对称关系——上级与下级政策职权的不对称、同级职能部门权责利的不对称；垦造水田执行过程中的三对倒挂关系——粮食价格与其他作物价格倒挂、地方耕地保有量与财政支撑倒挂、占卜指标价格与水田开垦成本倒挂；在后期管护过程中面临的水田碎片化与规模化管理的矛盾、管护经费与责任归属等问题。广东省内的市XX们也期望通过与上级XX的谈判协商、同级职能部门的合作与责任划分、政策执行的变通甚至是进行合法化等形式应对政策执行过程中的遇到的困境。

垦造水田作为一种地方XX探索创新，其制度设计本身就是政策执行变通与合法化的结果。在实际运行过程中，广东省的各级XX是如何应对上级的政策目标与实际差异的？又出现了哪些执行上的偏离？其背后的地方XX行动逻辑又是怎样的？本文试图通过对以上问题的探讨与回应，探索广东省地方XX在垦造水田政策执行过程中的偏差表现及运行逻辑，以期能够更好地发挥耕地占补平政策应有的效力。

　2.研究意义

通过对耕地占补平衡及垦造水田政策过程中不同政策主体的互动及行动策略选择、政策目标与政策执行现状的对比，探索垦造水田政策执行偏差的主要表现及背后的原因和倾向性。并在此基础上为其提供纠偏路径，推动广东省耕地保护政策的有效运行，促进耕地保护与城市化的协调进展。同时试图总结耕地保护政策执行偏差的纠偏路径，为其他耕地保护或是政策执行偏差的相关研究提供一种可以借鉴的分析思路。

2021年，广东省出台新一轮三年行动方案，预计在2023年完成15万亩的垦造水田目标。并针对上一轮的政策执行问题提出改进措施。本文所发现的问题及原因分析，可以为垦造水田的政策执行偏差的纠正提供一些借鉴思路，推动广东在未来三年垦造水田政策的顺利实施。

　（二）文献综述

垦造水田政策作为近年来对我国耕地占补平衡中“以水田补水田”的创新探索，学术界对其研究相对较少，现有研究也主要集中在技术手段及政策标准等领域的研究，基本没有涉及垦造水田政策体系本身及其在实施过程中的政策执行问题。因此，本文将相关检索范围扩大至垦造水田的上级政策“耕地占补平衡”乃至“耕地保护”领域，试图通过对耕地占补平衡政策的相关研究回顾，总结现有的研究进展及未来的研究方向。在对耕地占补平衡或是耕地保护的现有研究总结过程中，本文发现学者们已经关注到耕地占补平衡过程中或是相关耕地保护制度的政策执行偏差、政策异化等问题，但是尚未形成较为成熟的研究体系。因此本文也通过对其他政策问题及学者关注领域的政策执行偏差研究进行搜集与整理，以期能够对本文进行垦造水田政策执行偏差研究提供研究思路和参考借鉴。

　1.关于耕地占补平衡的研究综述

本文收集整理了学术界关于耕地保护制度体系下的耕地占补平衡政策及其他具有代表性的耕地保护政策共100余篇研究，其中主要研究耕地占补平衡的文献共计27篇，研究耕地保护政策中的执行问题的文献共计15篇，而直接研究耕地占补平衡政策执行问题的文献仅有5篇。因此，本文试图通过对现有研究中关于政策执行问题的相关观点进行拆解与汇总，探索政策执行视角下的耕地占补平衡研究进展状况。

（1）国外相关研究回顾

首先，国外对于农地保护的研究主要关注农用地的生态效益问题。例如Holland[]认为欧洲采用保护性耕作能够改善土壤结构，减少极端旱涝灾害影响。又如Sateate等人[]在对西欧农业集约化影响进行回顾的基础上，认为部分国家和地区农业政策虽然进行了许多调整，但是对生态系统仍然存在威胁。

其次，是不同主体对农地保护认知的研究。例如Joshua[]运用层次分析法研究公众对于土地保护的偏好，从而确定购买发展权计划是否具有成本效益，该研究认为公众对于农地的环境和农业属性偏好最强。

第三，是对农地发展可持续性的研究。例如，Giedrius[]通过对中欧和东欧农村土地问题的研究发现，土地所有权的合并（土地整理）可以改善土地碎片化，实现土地的可持续利用。

（2）政策执行中保护与发展关系问题

对于该问题的探讨，主要在于耕地占补平衡所涉及的两大地类——建设用地与耕地之间的的矛盾，也反映出发展与保护之间的张力问题。耕地占补平衡的初衷是通过提高建设用地占用成本，倒逼城市发展向集约存量的方向扩展，从而实现对耕地资源和粮食安全的保护。但现实环境下我们必须思考耕地占补平衡政策的可持续性和实行效力的问题：首先，就事实层面而言，耕地保护与城市发展之间是否能够协调进行；其次，就行政体制而言，政策执行过程中是保护优先还是发展优先。

对于第一个问题即城市发展与耕地保护关系的研究，主要有以下几种观点：首先，部分学者基于用途管制的视角，认为城市化进程会占用大量的耕地，造成耕地用途的不可逆转变或是流失[]，需要对城市化过程中的土地用途进行严格的管制。其次，部分研究基于集约利用的视角，提出城市化的本质是对耕地进行节约[]，农民市民化对于耕地数量的增加起到了积极的作用，应该推动城市化的进程。也有学者对城市化进行细分，分别从人口、土地、就地城镇化三个维度展开对耕地压力的研究，例如高延雷[6]指出人口城镇化可以缓解耕地压力（粮食主产区除外）。第三，也有部分研究认为城市化对耕地资源虽然有影响但并不是其增减的主要因素[]，城市化背景下耕地资源的减少更多源于城乡二元体制下土地和户籍制度的制约带来的人地失衡。最后，也有学者认为多数省份将在未来难以实现耕地占补平衡[]。

对于第二个问题即政策执行过程中，XX职能部门是以保护为先还是发展为先的问题，大部分研究中倾向于虽然耕地保护是地方XX的重要职责，但是在实际运行过程中由于体制机制等原因，XX实际执行中出现发展优先于保护的情况，其主要依据在于：压力型体制、晋升锦标赛、条块分割的组织架构、主体责任落实不到位、晋升考核设定问题等因素造成的耕地保护推行较为困难，甚至在部分地方执行过程中出现耕地保护让路于经济发展、重大项目等现象。

（3）占补平衡政策的执行效果分析

耕地占补平衡政策自1997年中央11号文正式提出将“占用耕地”与“开发复垦”挂钩的要求，并于1998年正式以法律的形式确定了占用耕地补偿制度之后，其发展主要经历了“数量平衡时期——数量与质量并重时期——数量、质量、生态三位一体协调发展时期”三大阶段。虽然不同学者对于政策阶段的时间节点、划分依据、阶段数量的阐述略有差异，但是大体上对于耕地占补平衡政策的执行效果分析主要是基于以上三个阶段展开研究的。

首先，就政策执行效果的分析指标而言，主要包含三类指标：一是占补平衡指标，例如：非农占地面积与补充耕地面积的比较[]、耕地占补平衡指数[]等。二是数量指标，例如：耕地总量、耕地净减少量、新增耕地面积等。由于补充耕地主要来自于土地的开发、整理和复垦活动，因此也有学者将数量指标划分为：耕地面积（或称：土地整理潜力指标）、农用地成灾面积（或称：土地复垦潜力指标）以及未利用或是未开发地总量（或称：土地开发潜力指标）[]。三是质量指标，例如：粮食产量、变动耕地适宜性指数[10]、耕地质量等别等相关指标。

其次，就政策执行效果来看具有较为明显的阶段性特点。第一，就“数量平衡阶段”而言，学者们指出国家的政策目标在于“耕地总量的动态平衡”，其制度设计侧重于控制非农建设用地占用耕地数量，就该阶段政策执行效果来看，补充耕地数量大于非农占用数量，但是耕地质量出现明显的下降[9]。第二，就“数量质量并重阶段”而言，现有研究认为该阶段在制度设计上开始强调补充耕地的质量问题，并配套以考核监管等措施，学者们也就耕地分等定级[,]、耕地质量管理[,]等问题展开研究。第三，就“三位一体阶段”而言，学者们对于耕地的生态补偿[,]、环境效益等指标日益关注，并结合主体功能区、三线划定[]等概念，强调对补充耕地的综合整治。李国敏（2017）[]将这些执行偏差表现概括为“数量上的占多补少、质量上的占优补劣、资金上的挪用补偿、效果上的资源浪费。”

（4）占补平衡政策执行分析框架

现有研究中针对耕地占补平衡政策执行问题的研究相对较少，大部分研究主要是在文章的某些章节对政策执行问题有所提及，并将该问题与其他如经济、社会等因素一起组成耕地占补平衡的困境问题。在专门针对耕地占补平衡政策执行问题的研究之中，有以下几类分析框架具有较高的借鉴意义。

一是政策网络分析框架[]。政策网络主要是对政策网络主体关系展开研究。孙蕊认为现有研究主要是从操作层面对占补平衡问题进行探讨，她通过对政策网络相关理论的回顾，将该框架应用于耕地占补平衡的政策制定、执行两大过程的研究之中。

二是国家能力分析框架，该框架是田孟[]在研究耕地占补平衡困境时所应用的。国家能力是指国家所具有的社会控制、资源支配等权力意志的强弱。该学者在批判现有研究解释占补平衡困境的三种视角（即：制度健全性、合理性、执行者的自利性）的基础上，结合国家能力的相关研究，搭建起以“中央与地方”、“地方XX内部”、以及“国家与农民”三种关系为基础的国家能力分析框架。具体到耕地占补平衡问题上，主要包含：在央地关系上，以县为主的经济体制使得政策意图贯彻效度不够，出现执行偏差；在地方XX内部，“条块分割”架构使得权威碎片化、执行成本也随之提高；在国家与农民的关系上，项目治国、行政发包使得农民参与度不足，执行绩效大打折扣。

除以上研究外，对于耕地保护政策执行偏差的相关研究也同样具有借鉴意义。该类研究主要是从动态博弈[]、合谋[]、多任务代理[]、公共选择[]、双重逻辑[]等角度展开研究。学者们较多从中央XX与地方XX、地方XX与企业之间委托——代理关系展开进一步的分析，例如张莉[23]认为耕地保护政策执行的偏差在于下级XX利用隐藏信息或行动实现府际、政企合谋；郭珍[24]则进一步指出，正是由于XX官员所具有的检查与被检查的双重角色，赋予合谋以合法性，除此之外还可以通过游说来实现目标的替换。又如文宏[26]指出地方XX在进行土地整治项目时具有上级任务驱动和自身谋利导向两重逻辑，而地方XX会通过选择性执行、博弈、共谋等手段将自利性包装为公共利益进行合法运行。

2.关于政策执行偏差的研究综述

自20世纪70年代奥克兰计划的失败[]之后，西方开始关注政策执行的相关问题。例如Van[]、Sabatier[]等学者针对政策执行实施问题提出了不同的分析框架。Matthew等人[]对于控制官僚理论的研究，该研究认为控制官僚的途径在于给决策过程施加事前程序约束，减少官僚主义行为的偏离。综合来看，国内外学者对于政策执行偏差的研究主要有“自上而下——自下而上——府际关系——XX与社会”的四代研究路径。

（1）政策执行偏差的概念辨析

通过对政策执行偏差相关概念的梳理，可以发现学者对政策执行偏差的描述类型繁多。从整体而言主要有：政策变通执行[]、政策变异[]、政策梗阻[]、政策搁置[]等。就具体的类型表现，学者们的归纳也存在差异。例如，崔晶[34]以政策执行的非正式策略为出发点，将政策执行偏差归纳为“政策变通（含层层加码）、惠及乡里（或称双轨政治）、共谋”导致的模糊执行或政策搁置。除此之外还有选择性执行、程式化政策执行、请示授权、策略主义等情况。刘鹏[]则针对政策变通这一策略进行进一步的归类，提炼出“政策敷衍、政策替换、政策附加”三种具体情形。周国雄[]认为除了这三种情形外，政策执行主观偏差还有“政策残缺、政策截留”两种情形。杨宏山[]则从“路径——激励”角度将政策执行概括为“行政执行——试验执行——变通执行——象征执行”四类。韩万渠[32]认为政策变异还包括政策回流（隐性终结）、政策阻滞的情形。虽然学者们具有不同的界定和描述，但大多数学者认为政策执行偏差主要是指“政策结果与预期目标发生偏离且产生消极后果的政策内容失真[]”。

（2）政策执行偏差的研究路径

在政策执行偏差自上而下的研究路径中，学者们关注的主要是既定政策，其研究的重点领域在于政策目标的实现程度。这类研究认为政策的推动是一种自上而下的行为，重点强调中央XX在政策制定中的功能[]，因此政策执行过程中的执行力度与政策性质、政策质量、政策执行者推行政策的能力[]、政策执行者素质、执行过程所具备的资源[]等因素相关。例如，Mantland[50]通过对政策的冲突性和明晰性双重特性的衡量构建了“行政性执行——试验性执行——政治性执行——象征性执行”策略分析框架。综合来看，该路径体现了政治与行政二分的观点[]，将政策制定与政策执行过程割裂开来[32]，不能很好的体现政策目标群体的需求，不利于政策有效执行。

在政策执行偏差自下而上的研究路径中，基层XX的作用逐渐受到学者们的关注。在此时期，出现了街头官僚[]等理论研究，即强调自由裁量权和基层XX的作用。同时，政策执行者与政策目标的互动与也会影响到政策执行主体的策略选择。该类研究认为需要将政策制定与政策执行过程相结合，例如有学者指出政策决策与执行的分离现象是共谋产生的主要原因[]。

在府际关系路径下的政策执行研究则是将以上两种路径相结合，探讨XX间关系对于政策执行的影响[]。这一类研究中主要包括对：共谋现象、谈判手段、利益博弈、非正式制度、激励手段[]等的研究。但是该路径的关注点仍然集中在XX内部，对于XX之外的相关主体关注较少。

在XX与社会路径下的政策执行偏差研究，将政策目标群体、生产者群体、专业群体等相关主体纳入到讨论范围之中，探索利益相关者[]或是政策网络在政策执行过程中的影响。例如，王诗宗[]所研究的多元主体参与下的基层政策执行和社会治理过程中行政控制的协调性动员问题。

（3）政策执行偏差的因素分析

现有政策执行的分析框架主要有府际关系模型[]、互动模型[57]、模糊——冲突模型[]、史密斯模型[]、公共选择理论、委托——代理理论、雷恩——拉宾诺维茨模型、博弈模型等。

对政策执行偏差的生成逻辑，现有研究主要从体制因素（公共性）和利益因素（自利性）两个角度进行分析。针对体制因素的研究，主要包含压力型体制[]、集体主义文化[]、晋升锦标赛[]、条块分割的组织架构[]、分税制改革等。针对利益因素的研究，主要包含：官员的双重角色（经济人与政治人）、成本（风险）——收益（效益）分析[]、信息不对称[]情况下的道德风险和逆向选择问题等。

除此之外，现有学者还从公共政策外部性和信息不对称两个角度展开深入分析。翟纪超[57]认为公共政策的外部性是一种外部附加的影响，主要包含三个层面“府际——政策间——制定与实施群体”三种情形。西方学者对于公共政策中的外部性的分析主要从：多数规则、游戏规则、管理型交易等角度进行分析。从信息不对称角度来看，基于委托——代理关系，当代理人与监督者拥有或共同知情的私人信息时，二者可以通过信息隐瞒或行动隐瞒的合谋方式来实现利益最大化。

　3.关于垦造水田的研究综述

国外对于水田的相关研究，主要是从技术、生物、土壤等角度展开研究。例如Megumi Yoshida[]对于水稻田中反硝化作用的微生物的研究；Javed Iqbal[]所进行的秸秆和氮肥对亚热带红壤稻田碳排放的研究等等。较少涉及水田垦造方面的政策研究。

本文利用中国知网等数据库搜集整理筛选出我国现有与垦造水田相关的学术研究共20篇。其特点主要表现为：发文时间较新、数量相对较少且发文质量参差不齐，同时现有研究主要集中在技术领域，对于其他学科视角的研究处于相对空白状态，说明垦造水田作为一项新政策，其探索领域仍然具备较大空间。本文以垦造水田的进展过程为线索，将现有研究以其关注的主要阶段划分为：前期立项选址阶段、中期工程整理阶段、以及后期验收复核阶段三类。

对于前期立项选址阶段的研究，学者的关注重点在于选址的依据及立项评审，包括：一是某种地形或是地区的垦造水田适宜性评价[,]，通过GIS、层次分析法等技术，建立或改进适宜性评价指标体系及技术流程；二是对于某地区的垦造水田潜力的测算[]，对潜力等级以及地块分布状况进行分析；三是对于项目评审常见问题的研究，例如通过对预算评审的研究探索垦造水田政策的资金有效利用问题[]。

对于中期工程整理阶段的研究，主要是利用技术手段进行工程改良优化，包括对以下工程的探讨：一是对于土壤改良层面技术的探索，例如：对土壤有机质、土壤pH值等耕地质量指标的改进研究[]、以及利用土壤环境质量改造[]、相关机器运用（如旋耕机[]）等手段对于土壤质量的改良影响。二是对于土地平整等工程的研究，例如：对耕作层剥离再利用[]、犁底层构筑[]等的技术研究。三则是探索其他技术手段应用在垦造水田项目上效果，例如：地勘工作[]、综合感知分析[]等。

对于后期验收复核阶段的研究，集中在耕地质量等别评价和工程复核两大方面。对于耕地质量等别评价的研究，主要是探索新技术手段模型（例如ModelBuilder建模[]）在水田质量等别评价中的应用及质量等别评价体系的建立。对于工程复核的研究，主要是研究无人机摄影在该领域的应用[,]。

4.文献述评

综合现有研究，可以发现：一是垦造水田的研究主要停留在技术层面，研究发文集中在2019-2020年，数量较少且发文质量参差不齐，对于其他领域的探索较少。对于垦造水田的案例选取，学者们主要选取了浙江、重庆、广东三个主要政策实施城市，其中又以广东（主要涉及汕尾、清远、江门、惠州等城市）的研究数量最多。二是在耕地占补平衡政策研究中，耕地占补平衡在耕地数量保护、耕地质量和耕地生态功能方面仍然存在较多问题，保护让位于发展的现象引起学者们的重视；三是对于政策执行偏差的研究，学者们主要是从四种路径展开研究，现有研究对于政策执行偏差的研究方式主要是以定性为主，较少涉及定量研究。本文拟以广东省垦造水田为例，对政策执行偏差问题展开研究。

（三）研究思路与方法

　　1.研究对象

本文以广东省在垦造水田政策执行过程中的执行偏差为研究对象，分析广东省各地市在垦造水田政策执行过程中遇到的困境及执行偏差现象，探索政策执行偏差的倾向性和原因。

2.研究方法

（1）文献分析法

本文首先通过对垦造水田、耕地占补平衡、政策执行偏差相关文献进行汇总整理，了解现有研究的关注重点和研究不足，为本文的研究提供理论基础，并与现实资料进行比照，更深入的理解垦造水田政策执行问题。

之后通过对XX文件的收集整理，从中央层面和地方层面收集到关于耕地保护及垦造水田相关政策文件共计73份，其中国家级占补平衡相关政策文件共计22份、广东省级占补平衡相关政策文件共计17份、广东省垦造水田相关文件共计34份。梳理政策演进的逻辑和不同主体之间的互动策略。

（2）调研访谈法

本文利用访谈法获取广东省垦造水田政策的现实执行情况。跟随耕地保护政策研究课题组对广州、深圳、汕头、湛江、江门、韶关六市的自然资源局进行实地调研访谈，探讨不同的资源禀赋、开发强度、需求条件下，各地市在垦造水田政策执行过程中的行动策略和逻辑共性与差异。课题组获取访谈资料共计108页，本人则通过对访谈中收集到的问题进行分级编码汇总，获得问题总数共计126条、地方官员相关行动或是诉求共42项，并对相关问题进行分组汇总整理成5类问题集。

（3）政策执行过程模型法

本文采用史密斯政策执行过程模型，围绕四大政策执行过程模型要素，对垦造水田政策执行过程中的政策概况、偏差表现、偏差原因等展开分析。试图探索垦造水田政策的执行困境所在，并为2021-2023年垦造水田工作的开展提供一些参考借鉴。

3.资料及数据来源

本文的参考文献主要来源于中国知网、国道外文特色数据库；垦造水田及耕地占补平衡相关的政策文件来自自然资源部、广东省自然资源厅、及耕地保护政策研究课题组调研中从各地市自然资源管理部门处所获得的相关文件；耕地保护相关的数据主要来源于广东省及各地市的统计年鉴、《中国环境状况公报》、EPSDATA等；调研访谈数据主要来自于耕地保护政策研究课题组对于广东省六市自然资源管理部门的访谈整理所得。

4.总体框架

本文第一章是“绪论”。首先，对研究背景进行探讨，从国家最严耕地占补平衡和广东省大规模垦造水田两方面进行分析；其次，对耕地占补平衡、政策执行偏差、垦造水田的现有研究文献进行汇总梳理；之后，对本文的研究对象、研究方法和整体框架进行总体介绍。

本文第二章是“基本概念及理论解析”。首先，对耕地、垦造水田和政策执行相关的基本概念进行界定；其次，本文的理论基础选用的是委托——代理理论、史密斯政策执行过程模型，并结合垦造水田政策进行简要介绍。

本文第三章是“广东省垦造水田政策执行现状分析”。首先，从全国和广东省层面对耕地占补平衡政策演进及执行情况进行回顾；其次，对于广东省垦造水田的政策概况进行介绍，主要包括：出台背景、选址规划依据、建设工程标准、政策执行主体、后期管护利用和水田指标交易等几个方面；第三，对垦造水田整体流程进行回顾；最后，对广东省垦造水田的调研地区情况和政策执行情况进行介绍，对广东省垦造水田政策执行情况进行总体分析。

本文第四章是“广东省垦造水田政策执行偏差表现及原因分析”。首先，借助史密斯政策执行过程模型对广东省垦造水田执行偏差表现从政策层面、执行机构、目标群体、环境因素四个要素，以及垦造水田过程中特有的后期管护、和在XX部门行动策略选择进行分析；其次，在政策执行过程模型框架下对垦造水田执行偏差原因进行探讨。

本文第五章是“提高垦造水田政策执行力的建议”。从制度设计层面、政策支持层面和创新优化层面，利用统筹整合、责任落实、加强监管、经费支持、技术提升、因地制宜和规模经营七大手段对广东省垦造水田政策执行力的提高提出政策建议。

　　图1-1 技术路线图

　二、基本概念及理论解析

　　（一）基本概念界定

　　1.与耕地相关的概念界定

表2-1 耕地、水田、水浇地、旱地相关概念界定

	概念出处	概念
耕地	《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）	指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0m，北方<2.0m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。
水田	《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）	指用于种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地。包括实行水生、旱生农作物轮种的耕地。
	《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》	1．灌溉水田。有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，经常性蓄（积）水，用于种植水生农作物的耕地。如种植水稻、茭白、菱角、莲藕、荸荠、芡实等的耕地。2．望天田。又称雨育水田、雨灌水田。指没有灌溉设施，主要依靠天然降水，种植水生农作物的耕地。3．水田、旱地轮作的耕地。指水生作物、旱生作物轮换种植的耕地。4．因干旱年或暂时缺水，暂时种植旱生农作物的水田。
水 浇 地	《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）	指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，种植旱生农作物（含蔬菜）的耕地。包括种植蔬菜的非工厂化的大棚用地。
	《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》	1．能够灌溉种植旱生农作物的耕地。指有（河流、水库、地下水、涌泉等）水源保证和渠道、喷灌、滴灌、机井、泵站等灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，种植旱生农作物的耕地，如种植小麦、玉米、棉花等。2．种植蔬菜类的耕地，包括非工厂化种植蔬菜的简易大棚用地。
旱地	《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）	指无灌溉设施，主要靠天然降水种植旱生农作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。
	《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》	1．没有灌溉设施、主要靠天然降水进行灌溉种植旱生农作物的耕地。2．没有灌溉设施、仅靠引洪淤灌种植旱生农作物的耕地。

本文对于耕地、水田、旱地和水浇地的概念界定主要来自《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）和《第三次全国土地调查工作分类地类认定细则》。耕地主要是指“种植农作物的土地”，包括水田、旱地、水浇地三种二级地类。《第三次全国土地调查工作分类地类认定细则》则是对《土地利用现状分类》中的定义进行了进一步的细化，具体解释如上表所示。

　2.与垦造水田相关的概念界定

（1）提质改造

提质改造的概念为：“提高现有耕地质量，进行旱地改造水田工程”。根据国土资发〔2018〕31号文，提质改造工程具体包括：“旱地改为水田、旱地改为水浇地、水浇地改为水田、地类未变化但是质量提升四类。”

（2）垦造水田

根据粤农〔2016〕180号文规定，垦造水田是指：“将宜耕后备资源垦造为水田，以及将其他土地改造复垦提升为水田”。垦造水田的地块来源主要包括：“非水田的旱地、水浇地、可调整地类、建设用地及省定2277个贫困村的非耕地中的园地及坑塘水面”等，其垦造方式主要是通过省属国企（省建工、省水电集团）和地方XX自行开发两种形式进行，在充分尊重权属人意见的基础上建设垦造出高质量水田，并严格落实后期管护。

　3.与政策执行相关的概念界定

（1）公共政策执行力

执行力最早出现在行政法学领域，后来在企业管理领域被广泛应用，并逐渐扩展到公共管理领域。我国学者也先后对政策执行力进行了研究，其中莫勇波认为政策执行力需要“准确理解政策目标及方向”，王学杰则进一步指出公共政策执行力是一种复杂结构的向量，丁煌则将公共政策执行力具体细化为“多种力量的协同整合力”。

表2-2 部分学者对公共政策执行力的概念界定

学者	概念
莫勇波，2005	“政策执行力指的是能够准确理解政策的目标及方向, 并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用, 从而达到有效执行政策, 完成既定目标的XX内在的能力和力量。”[]
王学杰，2008	“公共政策执行力是具有复杂结构的向量 (即具有大小和方向 ), 提高公共政策执行力不仅要提高政策执行的效率, 而且要控制政策执行的方向……公共政策执行力实质上是政治执行力……我们可以把政策执行力理解成政策执行主体的行动力。”[]
周国雄，2007	“公共政策执行力, 就是公共政策执行主体为达致政策目标, 通过对各种政策资源的调度、控制和使用, 有效地执行公共政策的能力和效力。”[]
丁煌，2013	“所谓公共政策执行力,是指公共政策执行主体为了实现既定的政策目标,在执行公共政策过程中,展现出来的政策执行规划力、服从力、公信力、监控力、问责力及调整力等多种力量的协同整合力。”[]

通过对学者们的相关观点进行总结，本文认为公共政策执行力是指：“公共政策执行主体在理解政策目标和方向的前提下，为实现政策目标，通过对各种政策资源的调度，提高政策执行效率，所展现出的规划、服从、控制、问责、监管、调整等多种能力。”

（二）政策执行偏差

正如上文文献综述中提到的，对于政策执行偏差的概念，不同学者有不同的表述和解释。尽管学者们的表述不同，但是基本都认同，政策执行偏差是：“政策主体在政策执行过程中，受到主客观多重因素影响而出现的政策执行结果与政策目标的之间的偏差现象，同时该现象导致了不良后果的出现”。

表2-3 部分学者对于政策执行偏差的概念界定

学者	概念
宁国良，2000	“政策执行偏差是指政策执行者在实施政策的过程中, 由于受主客观因素的制约, 其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。”[38]
向加吾，2006	“公共政策执行主体的偏差行为就是指公共政策执行主体在政策执行过程中由于受主客观因素的制约, 其执行效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。”[]
周国雄，2007	“所谓政策执行主观偏差行为, 是指公共政策执行主体在贯彻落实上级XX制定的公共政策时, 基于自身利益最大化的考虑，未能严格按照政策精神实质和地方实际情况, 有效地贯彻落实上级政策, 致使上级政策目标部分或全部落空的特定行为的总和。”[]

本文认为，对于政策执行偏差的界定仍然需要注意以下几点：一是政策执行偏差是结果与目标之间的偏离；二是该偏离产生了不良后果；三是这种偏离是客观现象，不论是执行主体的主观行为或是客观因素限制，所导致的偏差都属于政策执行偏差，单纯强调执行主体的主观因素是不全面的。

　（三）基础理论

　　1.委托——代理理论

委托——代理理论是指“委托人通过某些显性或隐含的契约，授予代理人一定的决策权，并支付其相应报酬，使代理人提供相应质量和数量的服务。由于委托人和代理人之间存在信息不对等和利益不一致等情况，在没有有效的制度安排之下，很可能会出现代理人为了自身利益或出于其他考量而损害委托人的利益的情况。”[]

委托——代理理论最早出现在20实际30年代，是X经济学家Berle和Means在研究企业所有权和经营权分离时提出的。到了20世纪70年代，经济学家们针对委托——代理问题进行了较多的研究。例如，Spence和Zeckhauser（1971）[]针对保险的风险和激励权衡研究发现“事后道德风险”这一在委托——代理理论中反复出现的现象。

根据Miller（2005）[]的研究，经典的委托——代理模型主要包含六个假设：一是代理人的影响，代理人所采取的行动会决定委托人的收益；二是信息不对称，委托人不容易观察代理人的行为；三是不对称偏好，代理人和委托人的利益存在不一致的情况；四是基于统一原则的偏好，委托人的理性行为通过合同的方式告知代理人；五是基于共识的逆向归纳，委托人可以从已知的参数中推断代理人的最佳反应函数，并确定可能的最佳结果；六是讨价还价，委托人可以向代理人进行讨价还价，提出“要么接受、要么放弃”的建议，从而获得可能的最佳解。这六个核心假设导致了两个主要结果：一是基于结果的激励，委托人选择基于结果的激励措施来克服道德风险问题；二是效率的权衡，激励的效率必须与风险承担的效率相平衡。

委托——代理理论在政治科学较为经典的应用是Downs和Rocke（1994）[]的研究，他们提出“行政长官是公众的代理人，尽管可能与公众有不同的外交政策偏好，公众对行政长官的控制就是他被免职的可能性。公众无法监督行政长官的行动，但可以随时监督他的决策的成败”。

委托——代理理论在我国的应用主要开始于20世纪80到90年代。国内学者首先将委托——代理理论应用在我国的企业改革研究之中，随着研究的不断深入，委托——代理理论也开始由企业经营管理领域向行政管理领域以及其他领域进行扩展。例如，赵蜀蓉（2014）[]认为委托——代理理论在我国行政管理中“府际关系、国有企业改革、腐败问题、社区及公共权力、XX与企业”等方面的研究应用较为广泛。在我国行政管理领域，全体人民是公共资源的委托方，XX则是代理方，XX内部又是“自上而下”的层层委托——代理关系。

　2.史密斯政策执行过程模型

　　图2-1 史密斯政策执行过程模型

政策执行过程模型是Smith（1973）[]在研究政策执行过程中的问题时所提出的。Smith发现由于第三世界国家的XX更倾向于制定宏大的政策，而政策执行者并不具备与之相匹配的能力，最终导致某些政策出台后受到阻碍，相关群体也更倾向于去改变或是影响政策。

表2-4 史密斯政策执行过程模型四种要素

要素	具体内容
理想化的政策	政策的形式（法律或命令）、政策类型（分配性与再分配性、公共规则性与自我规则性）、政策范围（渊源、社会支持度）、政策的社会形象（公众看法）等。
执行机构	组织结构设计与人员职能结构、纵横向分工情况、领导者方式与技巧、执行者的能力与信心、人员素质技能及职业道德。[]
目标群体	目标群体的特质、组织化或制度化的程度、接受领导的传统、先前的政策经验。
环境因素	社会环境、政治环境、经济环境、文化环境、历史环境及综合特质。

Smith认为这种现象的根源在于政策执行，并将政策执行概括为四种要素的互动关系。他提出政策执行力的强弱不仅取决于政策本身，还包括政策执行机构、政策环境、和对目标群体的关注等的影响。政策执行就是在这四种因素的互动中，从紧张走向缓和、在反馈的基础上完成建制的过程。

就垦造水田政策而言，本文根据垦造水田的相关政策文件，将垦造水田政策执行过程中的四种要素进行汇总梳理，概括为以下内容：

表2-5 垦造水田政策执行过程模型四种要素

要素	具体内容
理想化的政策	1）工作方案、建设标准、资金结算管理、廉政建设等规范性文件； 2）可行性研究报告、地力培肥技术模式等技术性文件； 3）兑现承诺、进展通报等政策实施情况通知。
执行机构	1）国土资源部门：要牵头负责组织协调垦造水田计划安排、 项目勘查选址、 立项、 验收， 建立垦造水田指标管理制度等； 2）农业部门：配合做好项目勘查选址、 立项、 验收， 做好项目后期种植 指导工作；财政部门要及时做好项目投资概算审核和结算等工作； 3）水利部门：配合做好项目勘查选址， 兴修必要的引水工程； 4）审计部门：要按法定程序进行审计监督； 5）省属国企：配合做好项目勘查选址， 规范组织可行性研究报告编制、招标、 勘测、 规划设计与预算、 施工、 监理、 竣工验收等工作。
目标群体	垦造水田项目涉及的村集体、土地权属人。
环境因素	1）经济因素：城市化与工业化、耕地的经济效益、各地市开发程度差异； 2）政治因素：三类指标库核销制度、清算历史台账、监管系统的完善； 3）社会因素：粮食安全、社会对于耕地保护的认知； 4）生态因素：强调耕地保护与耕地的生态效益； 5）区位因素：广东省不同地市地形、地质、人文环境等因素的差异。

　三1、广东省垦造水田政策执行现状分析

　　（一）占补平衡政策执行情况

本文在结合现有研究的基础上，对于我国耕地占补平衡政策的执行情况进行讨论。首先，就全国层面的耕地占补平衡执行情况进行概述，了解我国各省在占补平衡政策执行过程中存在的问题，以及对于中央XX政策的响应；其次，就广东省层面占补平衡措施进行进一步的分析，了解广东省层面占补平衡的执行情况，为后文的垦造水田政策分析提供背景支撑。

本文对于占补平衡政策阶段的划分依据主要有以下几个文件：一是将2004年提出“非农建设占用耕地必须补充数量、质量相当的耕地”的要求作为前两个阶段的划分依据；二是将2010年主体功能区的划定，以及2011年提出“土地利用的社会、经济、生态效益”作为三位一体全面深化阶段的划分依据。

　1.我国耕地占补平衡政策执行情况

（1）注重数量阶段（1997-2003年）

表3-1 1997-2003年中央层面占补平衡政策相关文件

年份	文件名称	相关内容
1986	《中共中央、xxx关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》	“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”
1997	《中共中央、xxx关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》	“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求……各级人民XX要按照提高土地利用率，占用耕地与开发、复垦挂钩的原则。”
1998	《土地管理法》	“国家实行占用耕地补偿制度。”
	《基本农田保护条例》	“经xxx批准占用基本农田的，当地人民XX应当按照xxx的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。”
1999	《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》	“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区内占用耕地进行建设的，必须实行先补后占。”
2001	《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》	“各地应……进一步落实目标责任制，按照耕地数量、质量和生态管护三方面协调统一的要求……推行耕地储备和项目挂钩两项制度。”

中发〔1986〕7号文确立了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策，将耕地保护问题正式提上议程，1997年则是正式提出“耕地总量动态平衡”思想，并在之后几年连续发文强调“占用耕地补偿制度”。该阶段主要更多关注的是建设用地占用耕地问题，而对于补充耕地方面缺乏较为详细的规定。

就全国省域层面耕地占补平衡的执行情况来看，全国总体补充耕地数量大于建设用地占用耕地数量。就各省完成情况而言，实现占补平衡的省份由1998年的17个，在1999年增加到24个。就《中国环境状况公报》显示，2003年共有24个省建立目标责任制、21个省建立耕地占补平衡台账、27个省建立耕地储备库。整体上落实了耕地占补平衡数量要求。但是补充耕地的质量问题仍然较为严重。

（2）数量与质量并重阶段（2004-2010年）

由于在上一阶段中出现的数量上“占多补少”以及质量上“占优补劣”等情况，中央层面开始加强对于补充耕地质量的管控与要求，并将数量不减、质量提升作为这一阶段的主要政策目标，强调先补后占、占优补优，以实现对于耕地的保护。该阶段中最严格的耕地保护制度的实施，使得地方XX必须对前一阶段中的政策执行偏差问题进行整改。中央XX也出台了“第一责任人”、“全面全程监管制度”等相关政策文件强化对地方XX政策执行的监管。

表3-2 2004-2010年中央关于耕地占补平衡政策相关文件

年份	文件名称	相关内容
2004	《xxx关于深化改革严格土地管理的决定》	“各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。”
2005	《省级XX耕地保护责任目标考核办法》	“各省、自治区、直辖市人民XX对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、xx、市长为第一责任人。”
2006	《耕地占补平衡考核办法》	“经依法批准占用耕地的建设单位应当将所占用耕地的耕作层土壤剥离，用于土地开发整理项目或者其他耕地的土壤改良。”
2008	《国土资源部发紧急通知要求严格耕地占补平衡管理》	“未经xxx批准，不得跨省域进行耕地占补平衡。”
2009	《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》	“完善耕地储备制度，全面实行先补后占。”
2010	《国土资源部关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》	“建立耕地占补平衡全面全程监管制度……在项目实施、备案、核实和补充耕地占补挂钩使用、占补考核等环节上强化监督管理。”

就全国省域层面的执行情况来看，虽然2004年耕地补充和占用耕地面积之差出现拐点，但是耕地占补总体上处于平衡状态，补充耕地可以满足现有的建设用地需求。

　　图3-1 2002-2006年全国耕地增减变化

就耕地质量落实情况来看，2004年高产高质农田仅占总耕地的35%，而土壤有机质含量仅为1.8%；2007年耕地质量退化的耕地占总面积的40%，非农建设占用耕地与新开垦耕地之间的质量差等达2-3个等级。虽然国家出台了相关责任落实及质量管控措施，但是政策落实效力仍然较低，这也与耕地质量的提升是一项中长期工作有关。另外，该阶段通过土地利用变更调查发现，部分省市存在已建设、但未在变更调查系统上进行上报的情形，该类建设用地占用耕地在2005年达7.34万公顷，在2006年增加至9.12万公顷，说明各地在落实耕地占补平衡政策中执行仍然效力不足。

　　图3-2 2006年耕地减少类型占比⑩

然而，就耕地减少的总体情况而言，建设占用耕地仅是其中一部分，以2006年的耕地减少原因占比来看，建设占用减少耕地为387.8万亩，占总体减少面积的39%。而生态退耕作为耕地减少的重要原因，也受到中央层面的关注。为了减缓耕地减少趋势，我国于2007年提出暂停“十一五”期间的土地退耕还林政策。

（3）三位一体全面深化阶段（2011-2021年）

针对上一阶段中的质量落实不到位、建设用地占用耕地未上报等情况，以及在补充耕地过程中的出现的管理乱象，中央层面先后出台了土地复垦管理、耕地保护共同责任制、集约节约建设用地、核查清理不实补充耕地项目等政策。在该阶段，中央的耕地占补平衡主要以数量基础、产能核心、水田建设、质量管控为政策目标，强化对耕地三类指标库的核查管理，以算大账和信息化监管的方式，核实敦促地方XX整改项目，兑现承诺。

表3-3 2011-2018年中央层面耕地占补平衡政策的相关文件

年份	文件名称	相关内容
2011	《土地复垦条例》	“加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。”
2014	《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》	“严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地。”
2016	《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》	“大力推进土地整治，实施耕地提质改造，通过耕地补改结合，实现建设占用耕地占一补一、 占优补优、 占水田补水田。”
2017	《中共中央 xxx关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》	“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。”
	《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》	“建立补充耕地储备库，实行指标分类管理……采取指标核销方式，落实耕地占补平衡。”
2018	《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》	“经xxx批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。”
	《国土资源部关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》	“各地要按照“XX领导、国土牵头、部门协作、上下联动”的要求建立新增耕地核定工作机制，明确分工、强化协作，落实共同责任。”

就全国省域层面的耕地占补执行情况来看，各省对于数量要求的落实情况良好，基本实现占补平衡。同时，通过对2001-2015年15年间整体的耕地净减少量的波动趋势进行分析可以发现，我国耕地在此阶段的净减少量主要围绕10万公顷左右浮动，相比于2001-2007年之间的净减少量而言已经实现较大的进步。

　　图3-3 2010-2015年我国耕地增减变化

在该阶段，国家也利用二调、三调等手段对全国耕地进行进一步的核实，清算历史台账。就耕地质量来说，全国耕地质量逐渐得到改善，根据生态环境部历年的公布数据显示，我国全国耕地平均质量在2014年仅为9.97等，质量普遍偏低，到了2015年提升至5.11等，2016年则增长至5.09等。这也与中央层面加强监管、管控、细化制度落实规则等措施相关。

　　图3-4 2001-2015年全国耕地净减少量变化趋势

综合来看，我国耕地占补平衡省域层面的政策执行情况随着国家明确政策制度规则、强化责任落实、加强监管、将地方发展利益与耕地保护责任相挂钩等手段，不断化解利益冲突和规则冲突，来实现效益的最大化。

　2.广东省耕地占补平衡政策执行情况

（1）注重数量阶段（1997-2003年）

广东省在该阶段作为政策执行者，主要以响应和落实中央XX的相关规定为主，对于政策制定或是中央XX的影响较小。在2001年广东省响应中央地号召，明确耕地占补平衡“占多少、补多少”的原则，实施先补后占。

　　图3-5 1986-2001年中央和广东层面关于耕地占补平衡的措施

就广东省这一阶段的耕地占补平衡来说，建设用地占用耕地面积远远大于新开垦耕地面积，耕地减少总面积也远大于耕地增加总面积，可以看出广东省的占补平衡压力较大。

表3-4 2000-2001年广东省常用耕地增减变化

单位：万亩	2000	2001
当年减少耕地面积	49.58	45.04
# 建设用地占用面积	10.25	8.92
当年增加耕地面积	11.17	10.18
# 新开垦耕地面积	4.57	3.42

（2）数量与质量并重阶段（2004-2010年）

广东省在这一阶段也响应中央号召出台了一系列相关政策。例如积极利用园地、山坡地相关政策文件，开发改造200多万亩补充耕地，进行耕地质量建设常态化。

　　图3-6 2004-2010年中央和广东层面关于耕地占补平衡的措施

就耕地面积来看，2008年广东省耕地面积达到该阶段的最低点，之后开始缓慢增多，就粮食产量来看，在2006年以前粮食产量逐渐下降，在2006年以后波动上升，说明广东省在该阶段耕地的减少逐渐得到缓解，但是耕地质量问题仍然比较严重。

　　图3-7 2002-2010年广东耕地面积与粮食产量变化趋势

对比2002-2003年和2004-2005年常用耕地减少面积和增加面积，广东省的耕地减少总面积在2005年得到缓解，但是耕地占用面积则波动增长；广东省的增加面积在这一阶段仍然不能弥补耕地减少总面积。

表3-5 2002-2005年广东省常用耕地增减变化①

单位：万亩	2002	2003	2004	2005
当年减少耕地面积	96.70	153.06	76.25	29.97
# 建设用地占用面积	8.58	11.45	12.12	10.33
当年增加耕地面积	31.43	16.31	33.45	23.58
# 新开垦耕地面积	4.69	7.45	5.26	4.63

（3）三位一体全面深化阶段（2011-2021年）

中央在该阶段除了强调耕地的“经济、社会、生态效益”三位一体发展之外，还强调耕地保护责任的落实与历史台账的清算。广东省在该阶段也跟随中央的号召，出台了一系列相关政策，为兑现耕地改造承诺，及时补充耕地指标，广东省在2016年出台垦造水田相关的工作方案，尽力实现耕地占补平衡。

　　图3-8 2011-2019年中央和广东层面关于耕地占补平衡的措施

就这一时期广东省的耕地面积来看，面积减少趋势较上一时期出现了很大的缓和，粮食产量在2015-2018年段稍有下降，2019年由于第三次全国国土调查仍在进行，缺少耕地面积的相关数据。总体来看，广东省的耕地占补平衡在这一阶段完成相对较好，对于耕地质量的管控仍要加强。

　　图3-9 2011-2018年广东耕地面积与粮食产量变化趋势

（三）广东省垦造水田政策概况

　　1.垦造水田政策出台背景

广东省出台垦造水田相关政策，其主要目标在于按期兑现补充耕地承诺，落实“占水田补水田”要求。具体而言，主要有以下几大背景原因：

首先是中央层面三大清算历史台账手段的落实。一是建立三类指标库，占补平衡算大账。自2017年以来，原国土资源部开始加强对以往各省市耕地占补平衡执行不严的清查与核算工作，通过数量指标库、产能指标库和水田指标库对耕地储备资源进行分类管理，先补后占，按类核销。二是核查承诺补充耕地的落实情况。对于2015年及其以前承诺补充耕地或是“边占边补”的省份，在2017年12月底核查承诺兑现情况，没有按期兑现的省市将暂停补充耕地指标的使用。三是清理现有补充耕地项目，对已入库的现有项目的剩余指标进行重新核定，符合规定的按照三类指标分类入库。

其次，全国监管动态管理不断加强。一是多渠道数据核实比对，占补平衡项目的数据来源越来越多，委托——代理双方信息不对称差距持续缩小。二是监管系统的不断完善，监管力度不断增强，使得作为代理人的地方XX进行执行变通、阻滞的成本增高。

　2.垦造水田政策目标

广东省为了在2017年按期兑现补水田16.2万亩的承诺，针对中央所提出的“占优补优、占水田补水田”，广东省利用中央出台的提质改造政策措施，出台相关垦造水田建设方案，并将该政策与精准扶贫、农村综合整治、新农村建设、南越古驿道利用等相结合，实现耕地的规模化高质化保护。其政策目标在于：到2020年实现垦造水田30万亩，化解占补平衡困境。

　3.垦造水田政策内容

垦造水田政策自2016年在广东省推行以来发文共计34项，本文以垦造水田的执行过程为线索，对垦造水田政策内容进行梳理，明确垦造水田政策制定过程中的基本要求及政策倾向性，有助于在后期现实困境的调研中相互比对，发现政策执行偏差背后的原因所在。

（1）选址规划依据

在广东省出台的政策文件中，明确提出需要科学规划与合理选址。广东省垦造水田政策将按照四种不同的地形区域实行差别化的垦造水田和保护措施，并明确规定可以开垦为水田的地块地类。该政策中对2277个省定贫困县以及新农村建设的政策优待，表明该政策带有一定的扶贫倾向性。通过明确的规则，减少因为规则不清或是制度冲突而造成的政策执行偏差问题。

　　图3-10 垦造水田政策不同区域划分及地块地类要求

（2）建设工程标准

垦造水田政策属于提质改造工程，因此需要与中央层面对于提质改造工程的政策衔接，建成的水田要符合高标准农田建设要求。同时,对于垦造水田的质量把控是水田指标的重要形成要素，基于政策效力和成本的考虑，广东省对于垦造水田的工程建设提出了一系列详细的要求，并在后续出台了可研报告、项目管理、质量评价、耕作层剥离、资金技术管理等细则。

　　图3-11 广东省垦造水田政策工程技术相关要求

（3）政策执行主体

垦造水田政策的执行涉及多项环节与多个主体，这就要求该政策对于各主体的权责划分要明确连贯，同时也要理顺环节与主体之间的对应关系问题，否则在后期的政策执行及监管过程中将会产生大量的成本，不利于政策的有效执行。就项目实施整体过程来看，选址阶段，主要包括三个流程：选址的确认、进行可行性研究，以及最终的立项批复。设计阶段主要包括：实地的测量、设计方案的编制和评审结果的确认三个阶段。在项目实施阶段，主要由建设单位进行建设，后期则由XX部门及第三方机构进行验收。后期管护阶段主要由镇级XX、村集体和土地所有权人共同进行后期的管护。

　　图3-12 广东省垦造水田政策实施及相关主体责任示意图

对以上政策主体进行整理，可以发现垦造水田政策主要采用“XX牵头——省级监管——市级验收——县镇村组织——省属国有企业实施建设”原则，其中最主要的为三类主体为：出资主体、责任主体和实施主体。出资主体为广东省XX及其财政部门，划拨34亿元作为资本金；责任主体为市、县、区的XX，负责垦造水田项目的落实；实施主体为省属企业和自主建设的XX。除了XX部门和施工单位外，还会涉及到村集体、权属人、第三方机构等主体。

（4）后期管护利用

垦造水田的后期管护利用主要采用“谁受益、谁管护”的原则，广东省XX主要对“项目移交、后期管护、经费来源、以及责任主体”等方面进行了详细的规定。

首先就项目移交和后期管护来说，主要针对的是基础设施、后期种植、地力培肥三方面。具体的规定如下表所示：

表3-6 后期管护对移交和管护相关规定

类别	项目	具体规定
项目移交	基础设施移交	项目建设单位应于10个工作日内与镇XX、项目土地所有权人办理项目基础设施移交手续。
	种植、地力管护移交	由镇级XX按照本县项目后期管护实施方案，在县级农业农村部门指导下组织、指导和监管项目种植和地力培肥。
后期管护	基础设施管护	1）管护主体：土地承包经营者； 2）管护设施：引水或抽水工程设施、农田灌排沟渠、田间道路、农田防护与生态环境保持设施、农田输配电工程设施等项目基础设施。
	种植管护	1）管护主体：土地承包经营者； 2）要求：在项目落实前3年（后3年鼓励）每年至少种植一造水稻或水生农作物。
	地力培肥管护	1）管护主体：土地承包经营者； 2）要求：县农业部门全县垦造水田项目年度地力培肥计划，镇级验收，向管护责任人发放补贴。
	地力培肥技术模式	增施有机肥、土壤调理剂、种植绿肥、秸杆还田等。

广东省也对后期的管护经费和经费的主要来源进行了详细的规定：

表3-7 后期管护的经费和来源规定

类别	项目	具体规定
管护经费	主要经费	种植水稻收益降低补偿费（以下简称收益降低补偿）、土地承包权人激励补贴（以下简称激励补贴）、地力培肥补贴、工作经费。
	经费来源	项目垦造成本（即项目投资预算资金）、县级水田指标分成收益、基本农田保护经济补偿、用于农业土地开发的土地出让金、灾毁复垦和救灾复产资金（专项用于因自然灾害等客观原因造成的基础设施严重破坏）、部门预算以及完成约束性任务之后的涉农资金统筹。

同时就责任分工来说，后期管护涉及众多主体，主体之间的分工仍然不够明确：

表3-8 后期管护的主体责任规定

类别	项目	具体规定
责任分工	县级XX	制订后期管护实施方案并组织实施、监督检查和验收
	镇级XX	负责项目具体后期管护工作
	农业农村部门	指导、监督后期管护工作
	自然资源部门	省级督促落实，市级开展竣工验收，县级配合监督管理
	财政部门	市、县财政部门负责需本级安排的后期管护资金的保障和拨付工作和监督检查
	水利部门	负责垦造水田项目区的农田水利工程相关监管工作
	管护责任人	按规定要求完成后期管护事项

（5）水田指标交易

对于垦造水田产生的水田指标除了满足自身的占补平衡之外，可以用来进行交易，具体来讲主要包括：尚未验收指标的预购和已完成验收且结余的指标交易。具体的相关规定如下图所示：

　　图3-13 广东省水田指标预购和交易相关规定

（四）广东省垦造水田整体流程

就垦造水田整体的项目流程来看，主要包括前期的选址阶段、设计阶段、实施阶段和后期管护四个方面，具体每个阶段的主要工作如下图所示：

　　图3-14 广东省垦造水田流程图

（五）广东省已完成垦造水田项目抽样调查概况及存在问题

（1）调研地区情况介绍

本人跟随的课题组曾于2020年11月参与了“2020广东省垦造水田项目省级巡察抽检”，本人跟随课题组主要参与了对广东省六个地市进行的调研，具体样本选择的情况如下：

表3-9 选取样本基本情况介绍

样本名称	样本概况
样本一：汕头市	汕头市下辖 6 个市辖区和 1 个县，分别为金平、龙湖、濠江、澄海、潮阳、潮南六个区和南澳县；垦造水田项目主要在澄海、潮阳、潮南，截至访谈之日，除潮南数据尚未到位，汕头市通过提质改造基本补齐历史缺口5200余亩；访谈对象为汕头市自然资源局耕地保护科、各区县分局耕地保护股股长、负责垦造水田项目报备的工作人员
样本二：湛江市	下辖4个市辖区、3个县级市、2个县，分别为赤坎区、霞山区、坡头区、麻章区、廉江市、雷州市、吴川市、遂溪县、徐闻县；湛江的旱地比水田面积更多，主要以糖为主进行种植；湛江雷州市垦造水田的首批试点，打造稻海桑田农业风光“雷州模式”；访谈对象为雷州市、遂溪县、廉江市、徐闻县自然资源局股长
样本三：广州市	下辖越秀区、荔湾区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区、番禺区、花都区、南沙区、增城区、从化区共11区；中心城区农田相对细碎化，农民种植意愿不高；访谈对象为：广州市各区自然资源局代表
样本四：韶关市	辖浈江区、武江区、曲江区、仁化县、始兴县、翁源县、新丰县和乳源瑶族自治县，代管乐昌市和南雄市；韶关主要为广州、东莞承担耕地保护；韶关南雄是恳造水田的首批试点，结合“南越古驿道活化利用”形成了“低丘垦造模式”；访谈对象为：韶关市自然资源管理局及各区自然资源局代表
样本五：江门市	下辖3个区，代管4个县级市，蓬江区、江海区、新会区、台州市、开平市、鹤山市、恩平市；总面积比较大，是 9506 平方公里，耕地是有 2102.2 平方公里，耕地的质量等别平均质量等级是 6.45 等，在耕地保护工作中排名一直处于前列；江门市自然资源局代表、新会区自然资源局代表
样本六：深圳市	深圳的耕地共为 4.75 万亩，但在空间上非常分散；实行耕地和基本农田国有，其管理模式与其他地区存在差异；访谈对象为：深圳市自然资源耕保科、用途管制科、发展中心等相关代表

总体来看，本文调研对象的选择涵盖了经济发达和发展较弱地区、耕地保有量较大和较小地区、补充耕地的供给方和需求方、不同地质地形条件区域、以及不同耕地占补和垦造水田政策落实程度的地区。

（2）垦造水田计划执行情况分析

根据上文所述，本文对政策执行偏差的界定是政策结果与政策目标之间出现了偏离，且这种偏离的后果偏向于负面，是由主客观因素共同影响而产生的。

广东省对于垦造水田工作落实十分重视，通过工作推进会、实地走访考察、技术培训会等多种形式，推动垦造水田工作的落实。做好工程质量把关，做好风险防控和廉政建设，建设“三补偿一补贴”利益分配机制。

通过对广东省公布的年度垦造水田计划来看，自2017-2020年广东省预计垦造水田30万亩，其中2017年8万亩，2018年8万亩，2019年7万亩，2020年7万亩。根据各地市的垦造计划来看，主要采用自行垦造和委托省属国企进行。

表3-10 2017-2018调研地市垦造水田计划数

单位：亩	垦造水田计划数			其中各地兑现承诺自行垦造水田计划			其中省级建设单位实施垦造水田计划
	2017	2018	2019	2017	2018	2019	2017	2018	2019
广州市	1560	0	0	1560	0	0	0	0	0
深圳市	0	0	0	0	0	0	0	0	0
汕头市	704	1623	4369	128	0	2194	576	1623	2175
韶关市	5322	2083	2528	2154	0	370	3168	2083	2158
江门市	2508	2177	7578	2508	0	6411	0	2177	1464
湛江市	7318	12043	2232	4128	7900	0	3190	4143	2232

根据具体地市的垦造水田计划来看，广州和深圳属于垦造水田项目较少地市，这主要与两市的耕地保有量有关和实行异地代保政策有关，垦造水田项目分布较广泛的为湛江、韶关、江门三市，也是承担其他市补充耕地的主要地区。a)2017年任务量对比 b）2018年任务量对比 c）2019年任务量对比

图3-15 2017-2019年垦造水田各市任务量对比

　　就落实情况而言，根据网上公开数据显示，2018年10月时，垦造水田已招投标项目23.12万亩，其中已验收的仅有2.89万亩。到2018年底全省建设完成16.32万亩，其中已经通过验收的项目为5.92万亩。其中仅有湛江、江门、韶关在垦造水田工作中做到全面进场施工，垦造水田工作进展不够均衡。根据2019年2月的相关统计，广东省垦造水田已经进行立项和开展的项目700余个，建设规模超过25万亩。截止到2020年11月底，广东省共计已完工30.5万亩。

　　图3-16 2018年10月垦造水田落实进度

从整体垦造水田工作进展来看，垦造水田项目执行情况具有一定的区域性特点。能够完成垦造水田任务的地市主要分布在广东的西部和北部，即拥有较多可以垦造旱地、水浇地和提升质量的水田的地区，例如湛江、韶关、茂名、河源等。不能够兑现承诺的地区则主要集中在广东的东部和珠三角一带，可用于垦造的土地资源较少，且开发程度较高，例如广州、珠海、东莞、潮州、佛山等。

垦造水田项目的开展主要存在以下问题：一是垦造水田前期规范性文件的下发相对滞后，导致项目在前期过程中对于设计方案、标准要求等出现不一致的现象；二是施工单位对于垦造水田的相关工程整治和施工不熟悉，使得施工工期与预定计划存在偏差；三是各地区资源禀赋和发展强度的不同，导致垦造水田政策在部分地区推行存在困难，例如粤北地区的每周，潜力地块多为山地，开垦相对困难；或是部分地区村民垦造意愿不强烈; 四是垦造水田政策执行质量参差不齐，主要表现在：水田指标形成缓慢、内业资料不规范、数据质量参差不齐、外业整改不彻底等现象的出现。综合目前的执行结果可以看出，广东省在垦造水田政策执行过程中出现了一定的执行偏差现象。

　四、广东省垦造水田政策执行偏差表现及原因分析

　　（一）广东省垦造水田执行偏差表现分析

　　1.垦造水田执行偏差整体情况

本文结合史密斯政策执行过程模型以及委托—代理理论，将垦造水田政策执行偏差表现按照：政策层面、执行机构、目标群体、环境因素以及垦造水田中独特的后期管护问题五大方面进行具体的分析。

在跟随课题组进行调研访谈后，本人通过对广东省6个市访谈资料中各市自然资源部门在垦造水田和耕地保护政策执行中反映的问题进行分类编码，最终得到问题共计126条，主要涵盖环境因素、目标群体、政策层面、执行机构、后期管护共5个方面。其中，环境因素、政策层面和执行机构问题是各市公认的执行困难的主要来源。

　　图4-1 垦造水田出现主要问题分类及数目对比

　2.政策层面的执行偏差表现分析

　　图4-2 垦造水田政策层面相关问及数目对比

就政策方面的问题而言，主要集中在建设用地非法占用、补偿制度、监管机制、责任考核机制、水田碎片化经营等方面。一是建设用地使用费低，而且农村相关规划没有考虑到住宅增长的需求；建设用地非法占用耕地，或是倾向占用优质耕地的现象较为严重；二是关于补贴资金的支付频率、使用绩效差等问题引起地方XX注意；三是垦造水田相关监管力度不够，对于后期农户管护困难，缺乏非粮化的惩罚机制；四是对于责任主体考核推行困难，出现目标虚设，违法成本转移或是变通执行等情况；五是财政资金与耕地保有量的倒挂，如何推动垦造水田项目引导投资；六是目前补充的水田细碎化，难以规模经营，经营成本过高。

表4-1 政策层面执行偏差问题访谈节选

类型	偏差表现	访谈节选
建设用地	占用耕地成本低	“为什么建设项目这么喜欢占用耕地呢？一方面，不需要拆迁，成本低，只需要XX去跑手续。如果拆迁的话，他需要自己和村民去谈，还要落实安置等问题，用地成本就会高。”
补偿落实	补贴使用绩效差	“补贴资金使用绩效差，市局层面很难了解具体拨款是如何发放到基层，是只到村，还是到农户手里，不甚清楚……很难关注到它是不是能够及时有效地使用，使用绩效如何。”
监管机制	后期个人管护监管困难	“凡是有承包出去是给种植大户的或是种植公司种的……最起码看上去它就是水稻或者水田；但是那些如果是交回来给原来的土地权属的……有些人想种番薯，有些人想种玉米，有些人就干脆不种，那就抛荒。”
主体责任	政策变通执行	“执法的同志把违法用地案件移交给法院……法院的同志就将所有的违法用地案件一套材料就扩展为征地拆迁那种，全部不整治，除非是哪个重大项目领导出面去协调的。”
	违法成本转移	“我们这条线上的同志，真正的违法者他的成本很低甚至没有，他就写个检讨或者随便罚点钱就过了，实际上这个钱还是财政出的。”④
财政支持	耕保量与财政支持倒挂	“耕地保有量跟财政收入倒挂的问题，耕保量越大的地方，往往XX的财政收入越少。”
水田细碎化	水田规模化困难	“垦造水田的政策不太可行，因为水田的人均面积不到 1 亩，难以实现规模化；农民宁愿撂荒也不愿意耕种，此外也不愿意流转，担心流转出去后收不回来。”⑤

3.执行机构层面的执行偏差表现分析

　　图4-3 垦造水田执行机构层面主要问题分类及数目对比

就组织架构问题而言，地方自然资源管理部门认为最主要的问题在于横向职能部门之间未形成合力，甚至是出现目标相悖等问题，且自然资源局不具备执法权，责任最终由自然资源局承担，同时在纵向关系上，缺乏整体统筹。最终，整体上表现为垦造水田的政策执行演变为如何获取更多的水田指标，而非出于保护耕地的目的。

表4-2 执行机构层面执行偏差问题访谈节选

类型	偏差表现	访谈节选
横向层面	自然资源和农业部门权责划分	“种什么就应该农业部门来管。我们管农用地转为建设用地这块比较合适……上面就应该理顺职责。这个需要上位法来约束，往往我们垦造好了水田，人家不种 ……就应该农业部门去管种什么，而不是我们去赶着人家去种田。”
纵向层面	缺乏整体统筹	“我们部门有些政策，党委层面应该有领导统筹……我不是说不配合，是整个形成一个合力去用这个东西。”
整体层面	耕地保护执行走样	“行政部门内部一些观点的冲突，就是保护跟发展之间的关系……耕地保护是核心……但实际上我每次去开会都是研究怎样合法占用耕地。”
部门内部	部门职责范围划定	“现在耕保的职能包括了开发建设，补充耕地，耕地水田储备，高标，提质改造，地力提升，耕地质量提升等方面，农业建设包括质量提升应该交给农业部门……我们负责监督和管护。”①

4.目标群体层面的执行偏差表现分析

就目标群体而言，问题主要在于种植粮食作物与其他经济作物的价格倒挂、务农机会成本与务工机会成本差距悬殊而造成的农民种植意愿不高问题。一是耕地保护观念没有深入农民意识。二是垦造水田后期的补贴经济压力较大。

表4-3 目标群体层面执行偏差问题访谈节选

类型	偏差表现	访谈节选
补贴压力	粮食价格与其他经济作物价格倒挂	“你不补租金人家不种，水稻种出来才一块五一斤，谁给你种啊？有 3000 多块钱补贴，农民勉强给你种两稻……XX肯定不能长期管，特别是现在疫情期间，要超十个亿啊。”③
种植意愿	部分地区种植意愿不高	“广东差强人意的原因有两个，一是改革开放得比较早，经济差异大；二是分田到户使得各家各户更注重自己的利益，缺少集体的观念……缺乏长远考量。”

5.环境因素层面的执行偏差表现分析

　　图4-4 垦造水田环境因素层面主要问题分类及数目对比

就区位环境因素问题而言，主要在于各地市不同的资源禀赋和发展状况，表现为三个方面：一是发展带来的耕地后备资源不足、补充耕地指标负数、异地代保等问题。二是不同地区自然禀赋差异，例如江门受地形限制，很多时候需要依托垦造水田提高质量来节约数量，或是湛江所反映的部分耕地不适合改造水田，改造后反而质量降低，再如潮州重视风水、人多地少，可垦造地块少。三是作物问题，例如差异化种植等。

就其他环境因素而言，主要集中在对于概念界定、核算口径、历史问题和工程技术方面。一是对于耕地、粮食安全、水田等概念界定不清晰或是出现在实际执行过程中未严格落实的情况；二是多重调查数据或是调查口径对于同一事物的核查存在差异性，标准未统一；三是历史遗留问题，原有的指标被核减或是政策衔接问题；四是垦造水田技术问题，由于很多规范性文件印发滞后，前期项目设计成果参差不齐，另外就是后期维护成本过高加上管护困难，部分市认为垦造水田政策不具有可持续性。

表4-4 环境因素层面执行偏差问题访谈节选

类型	偏差表现	访谈节选
自然禀赋	后备资源不足	“某市人多地少，自然禀赋限制，垦造耕地的后备资源和潜力地块不足，难以长期有效保障占补平衡，以市场价购买水田指标财力又难以承受。”
	改造质量下降	“像某市那些地它本来就不适合做水田，它非要去搞水田，所以它的等别会降低。”
概念界定	调查未贯彻落实	“三调最终并没有真正按照规程去执行的，比如水田就是常年种植水稻和水生作物或者水旱轮作的耕地，并不是你当时调查看到种的什么就是什么。”②
历史遗留	政策理解与衔接	“搞之前没给我们说明白，一下子就来了详查，那时候改革开放什么边角地都开垦了，我们最积极了，什么地都全部种甘蔗，搞的甘蔗占我们六分之一的耕地。”
技术问题	部分水田后期技术不可持续	“因为他一个是要靠抽水来保障它的一个灌溉水源，这个是不可持续的。很多农民之所以同意我们去开垦水田是因为他原来种的是香蕉地，他需要更新换代了。”

6.后期管护层面的执行偏差表现分析

　　图4-5 垦造水田后期管护层面主要问题分类及数目对比

就后期管护问题而言，主要问题在于经费的来源及落实，以及管护责任的归属问题。对于补充耕地的后期管护，十三五期间并未出台明确的规定，默认是由农业部门负责进行。但是在现实执行过程中，垦造水田的后期管护处于相对空缺的状态，自然资源部门不能够直接执法或是鼓励农民种田，农业部门出现缺位。这与政策设计初衷相悖，即由国土负责开发补充，由农业负责后期管护种植。而管护不到位出现抛荒、或是不合规种植、质量下降等情况都会使水田指标被核减。

表4-5 后期管护层面执行偏差问题访谈节选

类型	偏差表现	访谈节选
经费问题	管护时间和资金的不确定性	“垦造水田项目……问题是三年管护期之后万一部里面又有其他想法，那剩下的那些谁来给。现在的要求是只要求三年种植水稻，区里面也是按照这个要求跟相关单位去签合同、给补贴、包括后期管护，现在看的话入库后什么时候出库不知道。”
责任归属	管护责任落实	“管护这一块，从现在起也是明确职责归到农业农村部门，但实际上，自然资源部门和农业农村部门依然是藕断丝连……避免到时候出现互相扯皮，互相推卸责任的情况。”

7市级XX部门的行动策略选择

通过对各市自然资源管理部门在面对以上问题所提出的相关建议或者措施进行分类筛选的基础上，整理出相关行动策略42条，主要包含政策导向、明确标准、进行合法化、统筹合作、竞争、谈判、责任划定等策略选择方案。其中，市级XX最常采用的手段为：谈判、责任划定、明确标准、以及统筹合作。

　　图4-6 垦造水田各地市XX的期望措施及数目对比

谈判手段的应用主要是在政策目标与本市情况出现偏差时，或是在实际执行过程中遇到政策不合理规定时采用，例如：对不同地市根据资源禀赋和发展程度差异进行差别化管理以及精细化管理；面对补偿问题，希望可以提高补偿，寻找XX和市场价格的均衡点等。明确标准主要是指将口径进行统一，明确规则，降低规则冲突造成的权利冲突，从而提高执行效益。

责任划定主要在部门之间权责不清晰时使用，希望通过明确责任归属可以提高违法主体或是不作为主体的成本，从而降低执行偏差的出现，例如：从制度机制上明确关乎责任主体，建立强力约束和奖惩机制等，明确自然资源部、农业部、执法部门等在垦造水田执行中各自的权责。统筹合作则是在责任划定的基础上建立统筹机制和工作小组，在垦造水田执行中发挥合力，减少利益冲突及其成本。

同时，也有部分部门会出现希望将某些地方利益进行合法化，或是变通执行或是象征性执行相关政策要求。

表4-6 各市行动策略选择相关访谈节选

类型	行动策略	访谈节选
谈判	差别化种植	“只要不破坏耕作层的作物都可以种。粮食安全内在要求不明晰，认为种植作物应发挥各自比较优势，实行差别化管理，实事求是。”
责任划定	责任具体到部门	“说到底还是压实农业后续管控责任，这个东西有时候有点虚……因为这个东西跟经济不挂钩。”
明确标准	规范性文件	“希望省里的评分细则能够尽快梳理……要根据省厅要求制定细化的评分标准，但目前就是没有省厅的细则为依据，还制定不了对区县的考核评分细则。”
建立统筹	整合统筹管理	“我觉得可以成立一个专门做耕作层剥离的公司，……专门来做耕作层剥离，全部的土地开发全部都要由它来做，专门做耕作层剥离方案，全部由这家公司来做耕作层剥离工作。”
实现合作	职能部门合作	“建议应当和财政部门审计部门达成共识……比如说一个地方垦造水田完成得好，就奖励这个区多少万。”
竞争	排位考核机制	“去年上面好像是想改变一种补偿模式，就是说排名前面得到的就多，征求意见没有实行，就是说有个弊端，不是说所有的市都能拿得到补偿。”
合法化	高标准农田纳入垦造水田范围	“为破解我市水田指标稀缺的难题，希望省级同意我市将高标准农田建设纳入垦造水田范围。”

（一）广东省垦造水田政策执行偏差原因分析

本文认为出现政策执行偏差的原因主要在于：组织架构、责任划分和制度设计方面存在的问题，首先是条块分割的组织架构导致的权威碎片化，缺乏系统政策执行能力；其次，各职能部门权责利划分的不对等性，导致违法成本偏低或出现转移等情形；第三，政策衔接和制度设计存在的缺漏，以及政策执行不严造成的破窗效应。

　1.政策设计层面：政策衔接与责任划分

（1）政策衔接与制度设计问题

首先，就政策设计层面而言，对于财政制度、补偿制度、监管制度等，不同制度之间的衔接仍有不足，出现政策缺漏或是在政策设计不合理现象，例如：财政资金和耕保量的倒挂问题、补贴过低与经济补偿绩效问题等；其次，就各种调查口径的统一性问题，对于相同的地类可能在不同的标准下存在不同的界定，政策种类繁多，对于相似或者相同目的的政策，缺乏统一性的政策文件指引，这也给部分违法者提供漏洞可以利用；第三，相关规定执行不严，对于部分垦造水田政策比如后期管护、共同责任主体建设等，即使已经出台相关规定，但是在政策执行过程中仍存在执行不严，或是形同虚设、政策变异等情况。第四，监管制度政策设计的不合理性或是落实的不严格性，使得XX权威受损，在日常执行中存在的“特殊情况”和“破窗效应”将会影响到政策执行过程中官员的行动策略选择。

（2）各职能部门权责利不对等

在条块纵横组织架构的影响下，垦造水田政策的权责划分在实际执行过程中出现不对等或是不清晰的现象，使得政策执行落实难，真正的违法主体的违法成本转移到自然资源管理部门身上等情况。

在整个政策执行过程中，根据垦造水田相关政策主体责任的介绍来看，自然资源、农业、水利往往是作为整体工作小组出现的，而对于内部的权责划分并未有详细的规定，权责界限的不清晰也使得在执行过程中某些责任落实不到位，或是各部门更倾向于有利于本部门利益或者相关政策任务执行的部分去完成，缺乏合法合规的约束。另外，在后期管护阶段，负责管护的责任主体主要是镇级XX、权属人和村集体，但是具体的落实监督执行，缺乏相关部门的统筹。对于农业管理部门而言，虽然种植水稻等任务本身属于自己部门的职责，但由于最终的责任承担在自然资源部门身上，因此是否完成后期管护对于本部门的利益和成本影响不大，因此更倾向于选择象征性管理或是直接将管护责任交由自然资源部门进行。

　2.执行机构层面：组织架构与多任务代理

（1）条块纵横与权威碎片化

我国组织架构方面主要表现为条块纵横，即条条关系、块块关系、条块关系和内部关系。在“条条关系”主要强调政策的统一性和畅通性，在垦造水田政策中主要涉及主要表现为耕地保护政策以及其他例如经济发展等不同政策，政策体系内部的贯通和一致性，而在“块块关系”上主要强调的是区域内部的相对独立性，一般为市、县、乡等XX。这种条块分割的局面容易造成权威的碎片化，会影响到政策执行的效果。

就垦造水田政策而言，在横向关系种涉及自然资源、农业、水利、财政、林业、交通等诸多部门，在纵向关系中涉及到广东省、各市、县、区等XX。在同级XX职能部门之间，由于不同部门的政策目标任务不同、各部门之间不同的利益诉求等多方面的原因，在垦造水田政策的执行方面往往会存在较大的认知差异，出现相互推脱、职责不到位、政策搁置、政策模糊执行等情况。就纵向关系来看，真正负责执行垦造水田政策的是县、区XX负责耕地保护的人员，但就耕地保护整体纵向管理来看人员逐级减少。另外，部门地区缺乏党委统筹，以专断权力来管理协调不同职能部门形成合力推动垦造水田政策的执行。

（2）多任务代理与模糊执行

除了受到组织架构的影响之外，地方XX的各级官员还拥有考核与晋升的需求。地方官员在日常行政中主要面临：地方发展和保护耕地两大主要任务。郭珍[24]详细分析了地方XX面临这两种任务时的策略选择得出结论：地方XX在保护耕地时主要采用合法性策略，而在发展经济时主要采用效率策略。

在保护耕地方面，我国已经将耕地保护（耕地保有量、基本能农田保护）纳入责任目标考核，确立行政首长为占卜平衡“第一责任人”，但是这种考核和责任设置主要是采用负激励的手段进行的，即耕地保护是必须完成的任务，对于垦造水田政策来说，如何补平历史欠账，兑现承诺是XX在2017-2020年度必须完成的指标，而至于多开垦出的水田指标由于可以用来交易，从而获得更大的利润收益，因此地方在进行垦造水田任务时也会倾向于考虑如何在最低代价的情况下（比如质量、选址、工程费用等）实现指标的最优化；在地方发展方面，由于经济指标的测量精度度较高，相比于耕地质量提升等保护，短期内的经济发展收益成效更大，且中央对于地方发展主要采取正向激励的模式，即地方经济发展的越好，收取的收益越大。另外，自然管理部门在执行垦造水田政策时，往往既是执行者也是监督者，双重身份也为某些政策变通提供了便利。因此，在面对重大建设项目或是其他部门或领导提出的对经济发展有益需要占用水田的情况，耕地保护与经济发展之间往往是耕地保护为其他发展让道。

　3.目标群体层面：机会成本与碎片化经营

（1）机会成本与理性经济人考量

对于个体农户而言，首先，粮食种植价格与其他产品价格之间的倒挂，使得农户的种植主要依托XX的补贴，如果不能够使得补贴与市场价格之间找到均衡点，那么农户出于理性经济人的考虑，更倾向于务工而非务农，种植意愿较低。同时，垦造水田后期的补贴经济压力较大，如果单纯依靠XX补贴，政策很难长期落实。其次，人均水田面积相对较小，农户对于碎片化的水田经营成本较高。第三，水田种植的后期管护责任落实不到位，管护成本较高，对于农户个体的监管较难以实现，需要耗费较多的人力物力。第四，广东省由于改革开放较早，不同区域之间的经济差异较大，垦造水田政策对开发程度、经济条件不同的地区的激励效应存在差异。

（2）碎片化经营难以形成规模效应

对于规模化经营而言，虽然垦造水田政策要求优先开垦集中连片大规模的水田，但在实际执行过程中，水田的开垦仍然存在碎片化的倾向。其主要原因在于，不同地域条件、不同权属、不同地质的地块开垦难度与开发成本之间的差异。部分碎片化的水田分布，使得目前对于垦造水田的管护较为困难，机械化的应用也受到限制，难以形成较为长期的规模效应。

　4.政策环境层面：财权上移与预算软约束

在垦造水田的政策执行过程中对于垦造水田基本金和水田指标交易的需求始终是围绕着利益因素进行的。要理解垦造水田执行中的偏差性倾向，就需要对委托——代理双方的利益进行梳理。周飞舟[]曾对我国以县为主的经济体制进行了详细论述，并指出税费改革所造成的“以县为主”的经济体制使得我国XXX“悬浮化”。

就我国财政制度而言，主要包括两个部分：一是地方XX对于公共性收入以及税收的支配（财权），二是地方XX运用财税收入进行宏观调控、维持日常XX及国家与社会的运作（事权）。在分税制下，中央和地方的财权被划分为：中央——地方——共享三种，经过初次分配和再分配之后，地方所得到的预算收入是地方的可支配财力。自我国实行分税制改革，加强中央对地方行为的管控，将财政收入层层上移，但并未改变对事权的划分格局，造成地方XX在执行政策过程中出现财权与事权的不对称现象。由于财权的上收效应，中央XX通过转移支付等手段对地方进行补助。

在垦造水田的政策执行过程中，垦造水田的全部建设费用由省财政部门进行承担，虽然地方XX在进行政策执行的过程中只需要加强对资金的管理，但是下级XX在超出预算的时候，会由上级XX进行补助而不需要地方XX来弥补缺口，即预算软约束的存在会使得下级XX在遇到资金问题时，会更倾向于采用跑项目、借债或是要钱等方式，而使得垦造水田政策执行成本不断提高。

就垦造水田的利益分配方式而言，主要采用“省——市——县”三级分配模式，开发建设完成后的新增水田指标则按照5：1：4的比例在省市县三级进行分配，市县在满足占补平衡之外多余的指标则可以公开有偿转让，省级指标交易所得由省财政进行管理。根据2018年的首批水田指标的交易价格已经达到75万元/亩。

在农业税的取消、增值税受到中央的垂直管理，地方XX的财政不断被收紧的情况下，除了向上级XX索要补助或是借债之外，地方XX也在积极开拓预算外收入和非预算资金，土地财政成为了地方XX主要的经济来源，这种倾向性使得地方XX在政策执行过程中转变为谋利型XXX经营者，在面对经济发展还是耕地保护的问题时，地方XX负责人思考更多的是如何利用规则合理谋划到更多的水田指标。

　五、提高广东省垦造水田政策执行力的建议

　　（一）制度设计层面

　　1.统筹整合：明确细化垦造水田政策标准和考核依据

政策执行力的提升，首先要明确执行规则，减少或者避免因为执行规则不清晰而出现的规则冲突和权利冲突等情况的发生。因此首先要提高政治站位，设立广东省垦造水田项目统筹领导小组，在统筹整合各方资源的前提下，各级XX根据自身的实际情况，制定具有差别化的地方垦造水田政策细则和管护标准，确保后期相关农田水利配套设施的严格管理和责任落实，保证水田质量提高、数量不减，减少因为抛荒问题而造成的水田指标被核减的现象。

　2.责任落实：严格落实垦造水田执行和管护责任主体

针对目前组织架构条块分割，责任划定及落实不力等情况，广东省XX应当出台相应的责任划定和后期管护细则，明确从项目立项、项目实施、项目验收、再到后期管护、指标出库各个阶段的责任主体，各级XX内部也要整合职能部门工作责任，理顺各部门在垦造水田项目中的权责关系，特别是农业部门和自然资源部门在后期管护中的责任划分，建立垦造水田长期管护责任清单和负面清单。

　3.加强监管：依托信息化平台加强执行监管力度

委托——代理关系中除了利益冲突之外，另一个重要因素在于信息不对称。在立项阶段，利用土地利用现状调查、变更调查、质量等别测定、三调等多渠道数据，对潜力地块进行综合分析与实地踏勘，避免不实申报，浪费后期的资金与物力；在项目执行阶段，强化全程监管，利用信息化的资源手段加强施工现场监管和日常监管；在项目验收阶段，严格对各地市项目验收的审核把关，加强专业人员技术培训，避免将验收技术或是因为把关不严的而将不合格项目报到省里再次核验，同时要做好项目最终的上图入库工作，做好信息数据及相关资料的收集；在后期管护阶段，利用农村土地整治监测监管系统、国土资源遥感检测、耕地占补平衡动态监管等多平台和遥感、现场踏勘、后期抽查等手段实现监管常态化。

（二）政策支持层面

　　1.经费支持：拓展多元化投资渠道

目前广东省垦造水田的资金来源主要是由省级XX财政承担，在后期管护过程中由于水田管护成本较高，所需要的财政支持较大，而水田管护量较大的地市往往财政支撑也不是很雄厚。因此一方面，要整合现有管护经费，通过对涉农资金的统筹规划，为垦造水田建设及管护提供资金保障；另一方面，也要积极拓展社会资金投入垦造水田项目渠道，吸引社会、金融资金、承包经营权入股等形式，扩展多元化的投资渠道；同时，要加强对实际种植和管理水田的主体的经济补偿，同时探索以奖代补等多种方式；最后，也要加强对资金使用和收益的管理，强化资金绩效管理，减少因自利性而带来的政策执行偏差。

　2.技术提升：加强广东省垦造水田技术探索

针对广东省垦造水田过程中出现的质量参差不齐、工程要求技术规范等不统一等问题，广东省XX一方面要加快对垦造水田工程技术的探索与提升，另一方面应该针对省属国企、及各地方XX垦造水田负责人员开展相关的技术培训；同时根据各地市不同的情况探索耕作层统一管理、水田设施统一管护等手段措施，将耕作层保护、地力保护、后期管护等与用地报批、经济奖惩等相结合，提高用地单位的积极性。

　（三）创新优化层面

　　1.因地制宜：针对不同地域实行差别化管理

首先，根据广东省各地市耕地的不同土质、地形、耕种条件对地类实行差异化的调查与核定，实现地类确定的精确化与科学化，并将耕地位置、面积等基础数据以村委会的形式进行上报，与三调数据和变更数据相互补充；其次，根据不同地市的土地资源禀赋、产业结构、发展程度、经济条件、水田指标承诺等情况的差异，探索差别化的垦造水田政策措施，并在后期的管护过程中，针对不同地形、不同水利配套设施等的水田进行差别化的管理。例如，针对粤东地区部分市县存在的潜力地块不足、财政购买水田指标压力较大等情况，探索垦造水田落实新渠道，适当拓宽垦造水田可开垦地块范围。

2.规模经营：确保补充耕地指标的实效

针对现有部分市县补充的水田细碎化、人均水田面积较低、后期管护成本过高等执行偏差，首先应该从选址阶段加强监管和审核，从源头上避免不合规水田项目被审批通过；其次，鼓励镇XX引入新型农业经营主体对已经完成垦造验收的水田进行长期承包和规模化经营；其次，广东省XX层面也应该对现有水田储备库进行项目核查，对于不合规的水田指标限期整改，加强对镇XX对水田项目的规模化经营。最后，强化对基础设施、种植和地力培肥等技术培训和差别化经营，实现水田管理的规模化与高效化，确保水田质量的稳步提升。

结论

广东省为兑现补充耕地承诺，利用提质改造工程制定垦造水田政策措施，并在2017-2020年开展了4期垦造水田计划，超额完成30万亩垦造目标，然而在政策执行过程中也面临着许多困境，出现了政策执行偏差现象。

现有文献对于垦造水田研究主要是从技术层面展开，对于政策执行、体制机制等维度的研究微乎其微；对于垦造水田的上级政策占补平衡的政策执行偏差的专门研究也相对较少。本文通过技术改进的视角对垦造水田政策在前期选址、中期实施、后期复核等方面的研究进行梳理；通过政策执行视角对耕地占补平衡政策中面临的保护与发展关系问题、政策执行效果分析、以及学者主要运用的分析框架进行梳理；同时结合国内外政策执行偏差的相关概念、研究路径和偏差原因进行总结，试图寻找对于垦造水田政策执行的分析方法。

在对政策文件和访谈资料进行整理的过程中，本文从占补平衡政策和垦造水田政策两个维度入手，对中央—省XX—市XX之间的互动及行动策略进行探讨，发现垦造水田政策执行中的困难重要集中在制度体系设计冲突、条块分割的组织架构、政策规定较为模糊、目标群体意愿较低以及后期管护方面的问题。而地方XX在面对政策目标与实际情况不相符的时候，主要采取与上级XX进行谈判、与相关职能部门进行合作及责任划定、期望上级XX可以建立统筹机制、明确相关政策标准的行动策略。

针对政策执行偏差背后的原因进行分析可以发现，主要在于：首先，政策设计层面上，部分政策设计、衔接存在不连贯性，政策标准不明确，为基层XX的自由裁量提供空间；职能部门之间权责利的不对等性，使得责任出现转移，违法者不必真正承担违法成本。其次，执行机构层面上，条块纵横的结构使得权威碎片化，不利于系统执行力的提高；多任务代理关系使得地方XX在面临多重任务目标时，倾向于采取模糊执行或是目标替代等手段。第三，目标群体层面上，受到机会成本和碎片化经营的影响，垦造水田难以形成规模效应。最后，在政策环境层面上，财权上移和预算软约束，加深了地方XX的自利性的倾向。

最终，本文从制度设计、政策支持和创新优化三大维度为政策执行偏差的纠正提出相关建议。就制度设计而言，首先要加强统筹整合，明确相关标准和考核细则；其次要完善责任划定，落实责任主体的管护责任，厘清权责；第三要加强监管，利用信息化手段减少信息不对称性。就政策支持而言，一是要探索多元化的经费渠道，为后期管护提供资金支持；二是要加强对广东省垦造水田相关工程技术和标准的探索，强化对工作人员的培训。就创新优化而言，一是要因地制宜，针对广东省不同区域的土地资源禀赋和产业结构差异实施差别化的管理；二是要加强规模化建设，严格落实水田后期管护。

由于笔者对于相关政策文件的理解程度有限，对于后期调研实地走访垦造水田项目深度不够等问题，导致本文的研究成果仍然存在不充分的地方。笔者将在未来的学习研究中不断深化，对垦造水田政策执行偏差问题进行进一步的探讨和深入研究。

　致谢

感谢前行者，拥抱未来梦。还记得高中军训时教官说的一句话：“时光过得其实很快，你的高中不过是树叶落了三次，就又到了说离别的时刻。”其实大学也是这样，日子总是一天天的往前走，回首来时的路才发现已经走了很远了。春生夏长，秋收冬藏，非常感谢大学里的这段时光，虽然有过痛苦和遗憾，却也有少年意气，也曾鲜衣怒马。

在本科毕业论文写作之前，我也曾惶恐过，真的能够写出有价值和有意义的研究么？也曾焦虑过，我该如何下笔，又该如何排篇布局？正是在臧俊梅老师的指导下，在一夜夜对文献和政策的梳理中，才慢慢铸就了现在的论文。同时我也非常感谢各位任课老师在课堂上的悉心指导，帮助我夯实专业基础，为后期的研究提供了很大的帮助。也感谢答辩组老师门为我提出的珍贵建议。感谢那些挑灯夜战的日子，感谢日夜苦读的自己，感谢课题组对我的支持，感谢老师的教导，感谢朋友的陪伴。

在此也感谢我的家人们，感谢父母和妹妹出现在我的生命里，陪我成长，伴我同行，感谢在亿万生灵里遇见你们。谢谢你们无论成功与失败、无论开心与心酸，你们永远在身边。感谢生命，让你我相遇。

还记得小时候非常喜欢的一本书《天蓝色的彼岸》，至于为什么喜欢、有什么细节，已经记不大清了，只是仍有一种心灵上的悸动。什么才是天蓝色的彼岸，终点在哪里，我们该如何寻找？这些都是如此的虚无缥缈，每个人都有自己的际遇，不必刻意去追求结果与终点，当你遇到的那一刻，当风吹过你的灵魂，你会恍然洞彻生命的意义。活在当下，行远自迩。

人生总有离别的时刻，就像《银河铁道之夜》中，每个人都是彼此列车上的乘客，总有到站下车的一刻，但是至少希望我们曾经的相遇陪伴总是美好绚烂的。愿诸君安好，愿未来璀璨。