中国产权登记制度改革政策工具选择变迁研究

　摘 要

产权登记是当前全社会较为关注的热门话题, 因为不动产制度的确立，关系一个国家和此国家的人民。不动产当然也是重要的物质基础，完善的制度对于维护和保障不动产权利人的合法权益，使社会和谐稳定，人民安居乐业具有重要意义。中国的产权登记制度已经走过了十年路程，但是目前对于此制度的通过政策工具对变迁过程的研究并不太多，因此对中国产权登记政策变迁研究具有重要的现实指导和理论创新意义。本文对2010年到2021年间省级和市级地方XX385件产权制度改革政策文本内容进行分析，利用频数统计描述省级与市级地方XX政策工具选择偏好及其阶段变化。研究发现，中国产权登记制度在这个时期是以自上而下的方式变迁，省级XX和市级XX都偏好使用行政工具。然后借助政策的强制性变迁和诱致性变迁理论解释政策工具选择变化的原因，从而进一步发现改革过程中的问题与障碍，提出政策建议。

　关键词：产权登记；政策工具；制度变迁；强制性变迁；诱致性变迁

一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

营商环境是衡量一个国家经济发展水平的重要标准。2019年10月24日，《2020年营商环境报告》对外公布。从全球营商便利度排名上看，我国2017-2019年分别是78、46、31位[1]。同时，世界银行也对外宣称，因“大力推进改革议程”的缘故，从全球优化营商环境上看，在评选出的改善幅度最大的十大经济体中，中国2018年、2019年都在其中占有一席之地。为促进“放管服”的有效落实，促使营商环境得到进一步改善，让市场活力被充分刺激，促进内生动力的提升，出台了《xxx办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》[2]。

产权登记政策是我国营商环境的一部分，产权登记所包括的工作内容及各阶段工作所必须遵循的先后次序。产权统一登记，即把以前分别在不同部门的不动产登记归于一个部门进行统一管理，并对产权证书进行核发，实现了“四统一”[3]，分别是在登记机构、登记簿证、登记依据、信息平台，使行政成本得以全面降低，促进工作效率的不断提升。产权登记的具体步骤依次是登记收件、勘丈绘图、产权审查、绘制权证、收费发证等。有些房屋必须进行产权登记，相关法律对其作出相应规定，即全民所有制行政、军队、企事业单位的房屋集体所有制房屋；私人房屋；宗教团体房屋等都应严格执行法律的相关规定予以登记。

产权登记是当前全社会较为关注的热门话题, 因为不动产制度的确立，关系一个国家和此国家的人民。不动产当然也是重要的物质基础，完善的制度对于维护和保障不动产权利人的合法权益，使社会和谐稳定，人民安居乐业具有重要意义。我国制定不动产统一登记制度并保障其全面实施，充分反映出XX职能发生了一定的转变，实现了XX不同部门间的职责整合，全面体现了机构改革的重要任务所在，是物权变革的具体表现形式。

最后，产权登记制度对我国还具有重大的影响。产权登记对我国的XX、市场，农村都有着深远的影响。首先，对于XX来说，它有助于统一不动产信息网络以及为征收房产税提供便利。不断推进产权登记工作的开展，在建立的产权登记体系中纳入住房作为其中一项主要内容，将土地作为登记时的唯一依据，同时有效提升了联网工作效率。同时，XX可以采取更多的手段来全方位的保护公民的产权，产权登记的效率也不断提高，进一步来说，中国的营商环境也会越来越好。

另外，十八届三中全会以来，中央对楼市的态度越来越明朗。中央希望通过市场机制来控制房价，解决住房难的问题，于是征收房产税便应运而生。而推进征收房产税的前提是有统一的产权登记制度。进行产权登记的目的就是掌握房产的数量，以此为基础征收房产税。其次对于市场来说，产权登记使交易更安全，还可以防止房价上涨的过快。在日常的生活中，经常可以听到有关房地产市场中的各种猫腻，这其中大部分是由掌握资源的具有优势地位的房地产开发商搞出来的，他们会利用信息不对称的优势，甚至有时还会利用XX政策和监管的模糊断层期满XX和消费者。不过，随着产权登记制度的推进，这种不良现象得到了有效的抑制，普通的买房者可以在购买前依法按照规定的流程对其相关信息进行快速便捷的查询，从而使交易得到一定程度的保障。

从另一个角度来看，产权登记制度的完善在一定程度上还有利于降低房价，防止腐败。由于多年以来快速的经济发展，目前已经不存在福利分房，房地产的刚需特征表现的越来越明显，很多人开始囤积房产以牟取暴利，导致房地产不正常上涨，房叔房姐层出不穷。但是在产权登记与房地产税的一同作用下，有助于割断利益输送，对手握多套房产的投机者具有较大的威慑作用。然而，给一般市民造成的影响并不大，并不会对个人的单套房屋而征收房产税，同时房价降低也不存在这样的可能性。产权登记信息的设计范围扩大，意味着XX相应地加强了对不动产市场的监管。这不仅仅是对房主的更替情况，还涉及了资金在市场环境下的流动状况，全部一体监视，相应的XX出台的政策也会表现出公平合理性。

最后，产权登记也给农村带来了一定的影响，具体表现在：对农村土地改革的加速具有促进作用，同时也使土地流转速度得到进一步加快。在全国范围内的农村地区，对于集体用地和耕地而言，最重要的就是确定其权属关系，产权登记为其提供了可能性，通过颁证予以实现。农村宅基地按照相关规定，可以对其进行产权证办理，随着基础数据平台逐步构建并正常运行，便能够明确相应的土地性质，主要有国有和集体两种类型的土地之分。另外，对于集体的建设性土地，尤其是其土地的流转速度将增加。农村的集体土地在我国的城市发展过程中一直没有得到有效的利用，有一个不可忽视的因素就是：只有在通过XX的审批后，那么土地的性质才会发生改变。这样的规定在一定程度上制约了经济的发展，一旦产权登记便捷化，农村土地便可快速进入市场，其土地也可实现集约化，以此来促进地方的发展。

总体来看，在深入分析省级XX和市级XX推动产权登记的变迁对XX、市场、农村这三大方面的影响，以此了解到了：省级XX和市级XX在推进此项工作将会带来可以预知的益事。首先，从XX的角度来说：产权登记为征收房产税，为产权信息联网都提供了不可或缺的途径；其次，从市场的角度来看：产权登记可以使得房价不至于涨得太快，且对楼市发展情况予以全面把握，推动经济发展进入良性循环；最后，在我国农村地区，通过产权登记的方式，对农村土地改革的加速具有促进作用，同时也使土地流转速度得到进一步加快。

　2.研究意义

按照xx、xxx的要求，各省市各地方的产权登记工作有一小部分始于2010年，但是大部分从2014年开始，2015年健全配套制度，2016年逐渐形成制度体系，到2020年基本走向成熟阶段，实现不动产登记工作的正常有效运行。我国产权登记政策是不断健全和完善的过程，其发展标志了我国针对营商环境的重大改善，有效的维护企业的基本权益。

比如，中国香港是世界贸易中心之一，其优质的营商环境不断助推其商业的发展。香港的优质营商环境得益于自身高度的开放，并且有着完善的产权登记制度体系。主要体现在政治文化交流、经贸投资往来和城市管理水平方面的国际化高标准，扎堆的各国领事馆、便捷的国际航线与航班，与国际接轨的高等教育体系和良好国际语言环境、便捷舒适的公交服务让香港成为了高水平的国际化政治文化交流中心；国际金融服务的便利化、简单低税制和国际性的金融人才的聚集推动了香港现代金融服务业繁荣，且高标准的城市规划、市政建设、交通管理、公共服务等让香港成为便捷、宜居的国际现代都市。所以我们可以看出，优质的营商环境对于贸易的发展具有极强的推动力，以及产权登记体系在营商环境中处于不可或缺的地位。

中国的产权登记制度已经走过了十年路程，但是目前对于此制度的通过政策工具对变迁过程的研究并不太多，因此对中国产权登记政策变迁研究具有重要的现实指导和理论创新意义。

　（一）文献综述

　　1.国内相关研究文献综述

我国关于产权登记政策变迁类似的研究比较多，2019年11月27日，xxx常务会议强调，提供优越的营商环境，使其同时具有市场化、法治化、国际化等多个不同的特征，从而实现为市场主体破堵点、解难题的良好局面。通过绘制路线图、时间表的方式逐渐使营商环境得到进一步改善，对公司的痛点问题予以高度重视，对市场信心的回升具有促进作用。另外，通过使营商环境得到全面优化，能够充分实现解放生产力，促使公司竞争力的不断增强，有效激发市场活力、保证社会预期的稳定，进一步缓解经济下行压力，促进就业水平的提升，推动社会经济的全面发展。根据相关条款规定，给各个不同的市场主体以高度关注，在问题的导向作用下，全面突破重难点相关问题，从而使得简政放权、放管结合、优化服务等方面的问题得到解决。

对于营商环境而言，产权登记是其最为重要的一项内容，2007年3月16日，出台了物权法，对不动产登记制度作出非常明确的规定。对中国不动产登记实践经验予以全面总结归纳，以此为基础并对西方立法经验予以参考，详细规定了其在法律效力、不动产登记机构等多个不同方面的内容，并对其存在的基本结构进行有效确立，有利于今后对不动产登记法的制定工作的开展，此时我国正式统一不动产登记制度。

曹伊清针对不动产登记进行研究，认为民国时期法律对于其规定和现在没有太大区别，民法、土地法也对此作出明确规定，从民法上看，保护私有权利是其主要目的；而从土地方上看，将其称为土地登记，同样也有保护产权的目的，且对土地价格予以规定，同时能够实现土地的合理利用，这与其相比，更具完备性，也更加详尽[4]。雷秋玉对不动产登记进行了详细研究后指出，南京和民国北平两个XX对其制定了有茶杯的制度，就其原因主要在于：首先，是对国民党的土地愿景的全面贯彻；其次，明确了不动产的权属状态，充分反映出私法社会性[5]。杨士泰认为，我党在历史上各个不同重要时期作出艰苦努力，在不断促进土地确权登记制度日趋健全，樊志全也就不动产登记作出研究，推动了建国以后不动产登记制度的建立。建国不久，对于我国的产权登记制度而言，主要是对苏联的完全照搬，这是我国产权登记制度的起源。熊玉梅（2014）在对中国不动产登记制度变迁研究时提到，文化大革命时期是产权登记制度发展的停滞时期，产权登记长时间被遗忘。改革开放后，产权登记从以行政管理为目的转化为为市场经济目标而服务[6]。

王伟力对新中国不动产登记的历史发展历程进行详细的阐述，从其建立到现在已经有70年历史，在此期间实现了统一的不动产制度，将我国所有国土全部覆盖实属不易，不仅包括土地、房屋，而且也将海域等全部纳入其中，出台了《物权法》法律以及不动产登记暂行条例》法规，我国的不动产登记制度体系仍在不断完善过程中，推动了”四统一”的全面实现。这不仅能够推动我国社会主义建设的快速开展，还使人民的财产权得到合理的维护，不断增强国家的治理能力，完善了相应的治理体系。

郝博针对不动产登记展开详细阐述，指出社会各界对其予以充分关注，能够以此使土地权属关系得到有效确定，并对其权利变动关系予以明确，能够对耕地形成全面保护，有效监督房地产市场的主体行为。要想有效实施不动产统一登记制度，“四统一”的实现就是最为关键的问题。同时，它与社会各个不同领域都有关联，千家万户都是其主体的一部分，对儿孙后代具有较强的现实意义，同时还有一定的历史意义，所以人们对此应当具有较强的意识。

其次，齐恩乐主要是对历代的土地契约和土地证进行描述；张雪认为不动产登记制度有不同的维度可以进行论述，但重点是分析了此项制度存在的意义；郝义生和张德义两人从经济学的相关角度出发，认为不动产登记要有限度，同时还应该收到譬如公权力的监督；李凤章和陈明灿两位学者运用了地理信息学的相关方法对产权登记制度进行了论述。但总体来看，更多的学者主要是对我国目前的产权登记制度的好与坏以及现如今不动产登记的一般规则进行了概述，还有一部分学者（王利明、梁慧星、楼建波等）主要对中国产权登记制度的历史由来以及是如何建立的进行了描述。

　2.国外相关研究文献综述

国外产权登记的管理政策，不同的管理模式下，管理方式也会有一定的不同。世界银行选取世界范围的155个国家或地区，对它们作出详细的调查，针对各国企业营商环境，对其所包含的十组指标作出科学的评级，并获得各自的排名情况。排名顺序数字越小，就充分说明了该国为企业提供了较为宽松的营商环境。反之，就说明营商环境处于收紧状态。其中比较重要的一项指标就是产权登记。

侯建春（2005）在研究产权登记制度时提出，最早的产权登记可以追溯到古罗马时期的十二铜表法中，而后各国在世界经济不断发展，联系与日俱增的背景下建立了土地抵押权登记制度。后来市场经济的兴盛使得法国、德国和瑞士在18世纪早期都以法律的形式规定了不动产登记制度。刘艳（2014）以英美两个国家为例，主要针对不动产登记制度而展开详细论述，通过研究后发现，英国采用的产权登记制，而X则与之有明显差别，主要采用契据登记制。另外，还对我国不动产登记问题进行深入剖析，指出主要体现在中央和地方对其是否具有统一性；分散登记如何进行统一；物权分散登记怎样进行处理等多个不同方面。黄志凌（2013）以瑞典为例，主要针对其产权登记制度而展开论述，发现其具有依法管理的鲜明特点，其任务、内容和程序等不同方面都有相应的法律对其进行有效约束，同时也具有非常明确的层次，分别有自身的侧重点并实现协调发展。

其次，以不动产单元来开展相应的登记工作，在我国的《土地法》就有相关条款，所谓不动产实际上就是土地，多个不同的不动产单元予以构成。不同单元代表一块或多块土地，其上面的建筑物、植被、水域等也包含在其范围之内。最后，不同的规章制度彼此联系同时又相互制约，可以在很大程度上影响产权管理，同时又会向各个方面辐射。无论属于哪个类型的产权管理，都采用事先设计好的表格模板，采用较强的统一标准，充分实现了信息共享功能。

现有研究主要是集中在产权登记政策的历史渊源，或者聚焦在产权登记政策是如何建立的以及在建立和发展的过程中出现什么法律或者权属关系的问题。只有少部分研究关注了产权登记政策的推进路径以及如何适应当今在全世界告诉发展的经济模式，或者适应世界贸易组织提出的评价标准。但是其演化的特性和内在的各种逻辑仍然有待深入探讨。

所谓政策工具，实际上可以看做是“对象”或活动。首先，以对象来看待。从法律上看，法律或行政命令往往作为一种工具而存在；其次，以活动来看待。有的研究人员对政策工具的概念是这样界定的，即所有存在相似或相同特征的活动的总称，对社会进城具有较强的影响以支配。这将使工具的范围逐渐得到扩大，同时非正式活动也包含在内。然而，在这种情况下，“策略”、“工具”二者之间的界限就不是很清晰。关于政策工具，即公共政策主体用以实现某些特定的政策目标的手段，其中蕴涵的选择便好可以清晰反映出政策的逻辑。分析产权登记近十年的改革政策目标与使用方法之间的适配性，有助于优化政策制定过程与导向。

本文对2010年到2021年间省级和市级地方XX385件产权制度改革政策文本内容进行分析，利用频数统计描述省级与市级地方XX政策工具选择偏好及其阶段变化，借助政策主题的共词聚类分析解释变化的原因，从而进一步发现改革过程中的问题与障碍，提出政策建议。

　二、研究设计

　　（一）政策工具分类

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》予以颁布实施，提出应在自然资源方面采取统一登记的方式进行，推动农村产权流动交易市场的全面建设并促进去有效运行等，其目的就是统一高效的产权登记制度的建立[7]。城市和乡村统一的用地市场和农村产权流动市场的建立都要求以明确的产权为基础，而统一的不动产登记是一条有效的途径。另外，产权登记的时间和流程的复杂程度也是评价产权登记制度好坏的重要因素之一。

产权登记制度改革的目标在于调整现有政策以使产权登记制度统一化、便捷化，同时为营商环境的评价加分。条块结构为特征的行政管理体制、分税制为基础的财政体制、省级与市级地方XX职能的差异、行政能力之间的差别、行政动机等都可能会对政策工具选择便好产生影响。而政策工具选择也会随改革目标与对营商环境的重视程度进行调整变化，这也影响推动产权登记制度改革在行政工具与市场工具之间的选择便好。按照市场化改革和统一高效化改革的目标，结合文献综述和政策文本内容分析，将产权登记制度改革政策工具按照行政工具和市场工具两大类别进行归类，共有一级政策工具2个，二级政策工具5个，三级政策工具11个（表2-1）。统计一级政策工具和二级政策工具使用次数，描述政策工具选择的基本偏好。统计三级政策工具使用的次数，描述政策工具选择偏好的阶段特点及变化。

行政工具依据了XX行XXX力使用的主体、范围、方式分为管制与放松管制、强制性与引导性、分权与权力下放三类二级政策工具。三级政策工具之中，管制与放松管制工具包括行政审批、市场准入、行政监管；强制性与引导性政策工具包括了行政命令、行政引导、行政执法；分权与权力下放包含政策试点与行政许可。

市场工具依据XX对市场机制运作的需求拉动以及环境影响分为税收优惠和机制完善两类二级政策工具。三级政策工具下包含了税收改革、标准化和市场监管三个类别。

为了实现政策目标、合理运用政策工具是其手段之一。明晰政策工具选择偏好的内在机理是分析使用政策工具的目的。钟伟金和李佳（2008）提到：共词聚类分析法能根据词对间的共现亲疏关系形成不同的群组，每个群组反映文本的特定聚焦点[8]。对385份政策文本内容进行高频词统计以此确定文本中的政策工具，之后进行再分析，将政策工具的使用进行可视化处理以发现产权登记制度改革的变迁过程。

表2-1 产权登记改革政策工具

（二）数据收集与编码

由于副省级以上的XX具有比较大的计划决策权力和经济社会管理的权限，所以选取其为研究对象有利于探索省级XX与副省级城市改革的异同以及改革的自主性。以“产权登记”、“不动产登记”、“营商环境”、“产权制度”等为关键词，检索省级XX与市级XX网站政务公开信息、“中国XX公开信息整合平台”数据库文件、“中国白鹿智库XX政策信息整合平台”等。数据整理后一共获取了2010至2021年间产权登记制度改革政策文本385件，其中，省级XX政策文本数量为240份，市级XX政策文本涉及广州、深圳、11个副省级城市，广东、福建等11个省份（表2-2）。

表2-2地方XX政策文本数量区域分布

所有的政策文本按照“XX层级（ p代表省级XX，l代表地方XX）—政策文本编号-政策条款顺序-政策工具顺序”的编码格式，对所有政策文本内容进行分析单元编码。政策条款使用的政策工具逐一进行记录。编码过程中严格按照顺序进行，基于三级政策工具的产权登记政策改革政策文本内容分析编码情况如表2-3所示。

表2-3 政策文本内容分析编码表

　三、改革阶段划分

新中国成立到21世纪初期，从中央乃至地方都颁布了产权登记的法律，产权登记立法体现了历史习惯的继承以及法的延续，目的也是很明确，就是重在管理和确权。后来由于历史原因，土地国有化、土地集体化、居民住房的私自违建等现象频繁出现，于是产权登记严重受挫，甚至处于停滞的状态。并且在这个时间短内，有关于产权登记的政策文本少之又少几乎为零，所以这个阶段划分为起步阶段。

这一状况的根本改变是在2007年的《物权法》颁布之后，当然，产权登记制度的合理回报和市场导向的发展受中国法制在这一时期的快速发展所影响，但根本原因在于市场经济的发展。从行政管理登记到公共财产登记的目的转变推进不动产登记制度变迁。于是，经过两三年的对于产权登记制度的推动和改革，2010年到2015年产权登记制度有了明显的改变，不仅体现在政策数量的增加，而且体现在在这一时期，建立统一的不动产登记被极度重视，xxx办公厅于2013年03月发布的《关于实施<xxx机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，通知要求在2014年06月底前出台不动产登记条例。各地在此要求下开始变革，将产权登记职能统一到了一个部门之下。不过，这个阶段的产权登记制度只是重视了“统一”，并没有考虑其他因素，而且也是自《物权法》后唯一比较大的变迁。所以，这个阶段被划分为探索阶段。

2015年后，xxxxx高度重视营商环境工作，世界银行发布的《营商环境报告》受到了越来越多的关注。营商环境的优化体现在10大方面，其中之一就是产权登记。各地方遵照中央的要求，要努力提高营商环境的水平。于是地方XX出台了大量的政策，开始考虑产权登记的时间、产权登记的便利程度、产权登记的费用等因素，这些因素会影响一个地区的营商环境的评价。所以2016年至2021年划分为成熟阶段。

另外，统计出来政策文本数量的年度分布情况，我们可以直观的看出，在2015年之前，省级XX和市级XX的政策文本数量几乎一致，政策数量的趋势和峰值几乎重合，总体来看数量维持在低水平。从2015年后，省级XX和市级XX的政策文本数量逐年上升，市级XX的政策文本数量要多于省级XX的政策文本数量，同时两级XX的政策文本数量增长趋势一致，呈现“自上而下”的特征（图1）。分析省级XX和市级XX对于产权登记政策的变迁政策文本，概括政策目标，结合政策文本数量的趋势，产权登记变迁历程也是分为探索阶段和成熟阶段两个时期。

图2-1省级与市级XX政策文本数量年度分布

　　（一）起步阶段

2010年之前的政策文本数量几乎为零。在那个时代，国家经济建设的发展、社会主义市场经济体制的确立、改革的深化和改革开放带来的影响，产权登记制度合理回归产权公示功能，接近市场化。与民国时期建立的产权登记制度相比，这种合理的回报是基于中国市场经济发展所需的交易安全性和便利性的回报的更高层次的回报。虽然注册不统一，损失很多，但产权登记制度正在迅速发展。关于不动产登记制度的很多法律，特别是在2007年概述不动产登记法时，导入了真正的《物权法》。当然，产权登记制度的合理回报和市场导向的发展受中国法制在这一时期的快速发展所影响，但根本原因在于市场经济的发展。从行政管理登记到公共财产登记的目的转变推进不动产登记制度变迁。

（二）探索阶段

2010年-2015年为探索阶段。在《物权法》颁布后，《土地登记办法》、《房屋登记办法》、《房屋登记簿管理试行办法》接连发布，各省市都发布了一些响应的政策文本，但是最重大的转变是之前作为登记簿的管理者的登记机关转变为了登记簿的守护人。登记是适应了市场的需要和国家的要求。此外，各省市的政策文本都开始明确产权登记要统一；开始明确区分物权行为和债权行为；开始设置各省市不同的产权登记的一般程序以及区分三类特别的产权登记形式：更正制度，异议制度，预告制度。从政策文本数量可以看出2013年政策文本数量有明显的抬头趋势，2013年3月xxx办公厅发布：《关于实施<xxx机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》并作出相关规定，在2014 年 6月底前，应正式颁布时试不动产登记条例。2013年11月，xxx的常务会议提出要求整合不动产登记的职责，建立统一的产权登记制度。监督我国的土地、房屋、林地、草原、海域等产权统一登记职责由国土资源部负责，要基本做到‘四统一’。在中央的统一指导监督下，建立统一的产权登记制度被各个省级XX提上日程，结合当地的实际情况，发布更为详细的政策文本，将产权登记职责统一到一个部门。从2007年的《物权法》有关产权登记统一到2008年的中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，到2010年后不同地区对其予以高度关注，相继出台政策，产权登记政策终于在2013年开始走向正规[6]。

　（三）成熟阶段

2016年-2021年为成熟阶段。世界银行发布的《营商环境报告》受到了越来越多的关注。2015年后，xxxxx高度重视营商环境工作。营商环境的优化体现在10大方面，其中之一就是产权登记，包括产权登记的时间、产权登记的费用、产权登记的流程等。在2015年，我国的营商环境排名为80名，其中产权登记的排名为42名。到了2020年，我国营商环境的综合排名为32名，其中产权登记排名为24名。在这个阶段，各个省级XX和市级XX不断出台政策，政策文本数量一路飙升，主要都是针对产权登记的时间、产权登记的便携程度、产权登记的程序等进行优化。比如一些地方出台了：“标准化”“最多跑一次”、“最多100天”、简化程序、优化服务、“证照联办”等便捷政策，产权登记制度不断趋于完善。

　四、政策工具选择变迁

　　（一）政策工具选择变迁趋势

统计产权登记变迁政策工具使用的次数，一共有385份政策文本，其中政策工具使用次数共计为1640次，省级XX使用政策工具543次，市级XX使用政策工具1097次。统计政策工具使用次数中各类政策工具比例（表3-1），在一级政策工具选择中，省级XX偏好行政工具，市级XX也偏好行政工具。在二级政策工具选择中，省级XX和市级XX都偏向于选择管制与放松管制和强制性与引导性政策工具。在选择三级政策工具时，省级与市级地方XX均偏好行政审批、行政命令、行政引导、政策试点、行政监管等政策工具。

表3-1 2010——2021年间产权登记变迁政策工具使用次数占比

分析一级行政政策工具使用次数占比阶段变化（图3-1），省级XX与市级XX工具选择变化趋于一致，即在整个过程中，两级XX都偏好使用行政工具，且省级XX对对该偏好相对更为显著。这表明省级XX一般趋于给出行政引导或行政命令，市级XX再通过相应的行动回应省级XX的行政命令或引导。

图3-1 省级与市级XX行政政策工具使用次数占比阶段变化

　　比较二级政策工具使用次数占比阶段变化（图3-2、图3-3），2015年之前，省级XX偏好于使用强制性与引导性工具，之后转变为偏好管制与放松管制政策工具的使用。同时，分权与权力下放政策工具的使用也变得更多，但是机制完善和税收优惠政策工具基本两个阶段持平。这种变化趋势符合产权登记制度变迁的过程，先是自上而下的变迁，而后转变为以适应市场化为目标的产权登记体制，给市级XX更多的自主性，省XX只是做指导性和监督性的工作。从图表中我们可以看出，市级XX在2015年之前偏好于使用强制性与引导性工具，之后的时期偏好于使用分权与权力下放政策工具和管制与放松管制政策工具，这与省级XX相似。

　（二）政策工具选择变迁过程

　　1.2010—2015年间政策工具选择偏好

为了响应《物权法》的出台以及xx、xxx对于产权登记统一化、标准化的重视，各个省级XX都开始出台了相应的政策。此阶段的三级政策工具选择偏好行政命令、行政审批、行政引导的政策工具，不过政策试点的政策工具也开始频繁使用，开始探索构建新型产权登记制度的路径。（表3-2）市级XX主要受省级XX的影响，也偏好于使用行政命令、行政审批、行政监管、行政引导的政策工具，落实省级XX对于产权登记制度的要求。

表3-2 2010-2015年间省级XX与市级XX主要三级政策工具使用次数占比（%）

　　2.2016-2021年间三级政策工具选择偏好

此阶段无论是省级XX还是市级XX，他们使用政策试点工具的频率开始大幅上升。同时，省级XX和市级XX政策工具选择均偏好行政命令、行政审批、行政引导、行政监管等（表3-3）。因为制度的确立需要各级XX制定政策后再付诸实施，所以政策试点、行政审批、行政引导政策工具使用次数比例大幅提升。

表3-3 2016-2021年间省级XX与市级XX主要三级政策工具使用次数占比（%）

综上所述，行政手段的使用，省级XX与市级XX行政命令政策工具使用次数占比均有所下降，但是省级XX仍然偏好显著；市级XX不再偏好使用此行政工具，而代替使用行政引导工具、政策试点工具。政策试点政策工具使用次数占比从4%增长到了15.86%，增长幅度非常明显，行政引导和行政审批政策工具分别增涨了2.5%和4.6%。最后通过分析2010——2021年间产权登记制度变迁政策工具选择偏好变化，可发现该变迁存在如下情势(表3-4)。

表3-4 省级XX与市级XX主要三级政策工具选择偏好比较

注：“●”代表省级XX；“◇”代表市级XX。形状符号在左侧表示该XX主体的同一政策工具选择比例大于另一XX主体。

第一、产权登记制度变迁过程是“自上而下”式推进的，省级XX比市级XX更加偏好使用行政命令政策工具，市级XX明显不如省级XX偏好于选择行政命令政策工具。

第二、市级XX产权登记制度变迁的简政放权积极性被充分调动，后五年偏好于选择行政引导工具，同时是主要的审批主体。

第三、省级XX和市级XX先后偏向于选择政策试点政策工具，一方面说明市级XX有了更多的主动权，另一方面也符合我们在改变原有制度工作中长期坚持“摸着石头过河”、“成熟一个，出台一个”的原则。

五、政策工具选择变迁原因分析

　　（一）相关分析理论

产权登记制度改革的历史逻辑可以用制度变迁的理论来解释。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国社会主义经济体制的基础是社会主义公有制生产资料，即全民所有制和劳动人民的集体所有制。”因此，产权制度的改革必须以宪法原则为基础，即必须以土地的公有制为前提。随着土地资源的需求，物权法从关注物权到物权的变化。土地所有权和土地使用权的分离是土地使用的体现。随着土地资源需求的增加，土地资源的重要性日益提高，体现为市场条件下价格的上涨。土地资源必须是可交易的产权，具有流动性的特征，并且必须注册以进行物权公示。因此，产权登记制度的重心也发生了变化，从以计划经济下的权利确认为中心的登记，到以交易安全保护为中心的登记和宣传，整个产权登记制度已经从行政管理需要的登记构建转变为产权公示的公开化，以适应市场的需求。

在考察产权登记制度的变迁时，可以发现其具有强制性变迁的特点，产权登记制度的变迁是通过XX的政策、法律的实施从而推动和变化的。 随着市场的发展，对于产权登记制度的制度要求也会更高，从没有需求的强制性制度变迁逐步过渡到市场需求的诱致性制度变迁，国家再根据回应需求，进行强制性制度变迁。强制性变迁就是：国家的基本职能之一就是作为主体通过制定相应的规则，具有强制性的显著特征。产权登记本身就是一种法律制度形式，其目的就是保障物权法的执行，对不动产物权领域秩序进行全面规范，具有工具技术性的显著特征。诱致性变迁就是诱致性制度变迁，即因以往的制度安排不能形成更大的利益，由此而发生的制度变迁。这种方式是一种需求试探性的、非冲突式的、非突进式的，并且在制度结构中，是逐渐推广推行的，从而避免了产生巨大震荡的可能性，也防止了过多的社会风险事件。

（二）政策工具选择的强制性变迁

国家的基本职能之一就是作为主体通过制定相应的规则，具有强制性的显著特征。产权登记本身就是一种法律制度形式，其目的就是保障物权法的执行，对不动产物权领域秩序进行全面规范，具有工具技术性的显著特征，国家乃至各级XX促进产权登记制度的目的前文有提到过，其益处不言而喻。

自从我国从改革开放以来，产权登记变迁呈现的总体趋势是：一开始，从目标不太明确的强制性变迁慢慢地转变为了适配目标的回应性强制性变迁。也可以说，一开始是由XX主导的强制性的变迁，后来逐渐的转变为了需求诱导性变迁。从上述的数据分析中也可以看出，一开始管制性和强制性政策工具使用的次数居多，而后随时间和改革目标的变化，这两个政策工具的使用次数逐渐降低，这也说明产权登记制度朝着有益的方向在发展。此项工作是具有极高的前瞻性的，并且对决策制定人对于环境变化的敏感程度具有很高的要求。决策制定者会根据以往的经验，同时附加自己对周围形势的判断，促进制度变迁的实现。“这种制度安排适合于对传统制度的最大限度矫正或者是新制度完全取代旧制度的制度安排，然而其具有较高的风险、存在大量缺陷，应及时作出修正和完善”。

对于决策者而言，应结合制度需求现状进行准确的判断，同时是需求回应性的强制性制度变迁的出现。决策者也会结合现实状况产生一定的改变，当制度制定所得到的收益水平效益需求预期是，便会使其作出相应的改变，对实际需求予以全面满足。随着我国产权登记制度的变迁，通常会选择相应的试点进行尝试，也就是前文提到的在2010-2021年间不断上升的政策试点政策工具的使用以及强制性和管制性政策工具使用次数的降低。对于强制性制度变迁而言，能够促进其实践经验的积累，但并非所有都是通过诱惑性而引发。通过国家来改变其核心制度，因此对于需求回应性的强制性变迁来说，会严格按照现实状况的要求而进行，这样的话，大众接受起来比较容易一些，同时实施起来也更加方便。自十一届三中全会开始，XX通过行政方式来管理土地与房屋，在总登记的基础上来进行产权登记；上世纪末对此在国内开展相应的普查工作，同年出台了相关的法律制度。之后，市场经济得到前所未有的发展，改革开放的持续推进，产权交易市场的不断涌现，于是房屋土地成为了可以在市场流通的商品，逐渐以投资对象的形式而出现。产权登记实施初期，当时的法律体系还不完善，不能全面适应市场的多样化需求，为了更符合现实状况以及使新需求得到有效满足，产权登记制度经历了多次变迁，这就是需求回应性的强制性变迁，存在以下几个方面的优点：具有较强的推动性、制度实施时间不长、有着比较科学的制度安排。然而，有优点也会存在缺点，由于是先前性的制度安排，所以其也有无法适应社会需要的可能性。产权登记制度在早期的变迁过程将那些优点和缺点基本都表现了出来。

（三）政策工具选择的诱致性变迁

诱致性制度变迁，即因以往的制度安排不能形成更大的利益，由此而发生的制度变迁。改革开放后，我国实施的市场经济体制予以明确，从此产权登记制度便逐渐向这个方面延伸。对于基层的行为人而言，他们就是需要制度的人，即生产现场的一线职工，对目前实施的制度有全面的掌握，从平时的市场行为中其优劣势都能得到充分反映，因其想要获取隐性利益，便对改变当前制度弊端的意愿变得非常强烈，从而为强制性制度变迁指明了相应的方向。因此，其作为制度变迁的需求者，同时还以创新者、推动者的身份出现。

诱致性与强制性两种制度变迁形式往往具有很大的区别，主要是因为他们需要制度变迁。所以，是从上到下的一种流程。在现实过程中，往往是先进行容易的再进行困难的，先建立试点实行再逐渐向核心作出突破，与前文对产权登记制度的政策工具的使用分析不谋而合。这种方式是一种需求试探性的、非冲突式的、非突进式的，并且在制度结构中，是逐渐推广推行的，从而避免了产生巨大震荡的可能性，也防止了过多的社会风险事件。2007年的《物权法》中预告登记制度的确立，正是因为诱致性变迁的发生而造成的，接下来以此为例作出详细的阐述。

产权登记交易市场产生并得到了迅猛的发展，社会对产权登记制度予以高度关注，人们渐渐开始熟悉登记行为，现在已经作为一项常态化工作而开展。在当代的经济社会生活，房屋所有权以及城镇国有土地使用权的交易行为已经成为生活中的常态。在城市化进程不断加快，房地产业发展迅速的情况下，上述现象还存在上升的趋势。在如今，房屋买卖已经是常见的普通行为，但是在房屋交易中，有时会发生一个房子卖两次的奇怪现象，同时不少人追求更大的经济利益，哪怕发生违约而承担相应的责任，不按照合同约定及时进行交付，从而损害了购买者的合法权益。然而，当时并未制定相关的法律对其形成制约，实际上当时已经颁布了《房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》等，其中也有部分与之相关的规定，仅仅要求商品房的预售到相关部门备案。实质上，这种规定更多体现的是一种行政管理的性质，有一定的优点，但是也存在弊端。优点是可以保护买房人的既得利益，可以防止预售落空；弊端就是，当当事人不登记时，这就不具有合同效力，也就是说这种预售登记便没有物权效力，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》有相对应的条款，当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持[9]。所以，买房人在进行价值巨大的不动产交易时常常处于弱势地位。前文提到的一个房子卖两次的现象严重破坏了秩序，损害买房人的利益。

在存在巨大的漏洞的前提下，在一手房地产市场，为了自己的预期利益，买房人会督促房地产商进行登记备案；然而，从二手交易市场上看，对于购房者而言，则不能通过采用同样的方式来保障利益不受损失。实际上，部分地方XX也发现了这种情况，然而并不能对其形成有效限制。从商品房交易过程来看，购房者往往具有很大的劣势，为了不使其合法权益遭受损失，一部分地方立法也提出应建立预告登记制度。2002年，XX出台了《南京市城镇房屋权属登记条例》，特别针对预告登记作出相应的规定；次年5月，《上海市房地产登记条例》颁布实施，明确指出应进行临时登记、预告、异议登记等方面的规定，之后也证实了其具有较强的有效性[10]。2007年，国家颁布了《物权法》，明确提出应执行预告登记制度，究其原因在于市场需求诱致性变迁而致使其产生，从别的角度上说，其实也是一种市场需求的强制性变迁。对于预告登记制度从开始摸索直至上升到法律，经历了许多年的改革才实现，是一种自上而下的变迁，其变迁力量弱。

其实，产权登记制度的变迁表明，制度变迁是需要付出大量的时间、努力、费用的长期过程，最理想的制度安排便是用最少的费用、最短的时间取得最佳的效益。从产权登记变迁过程来看，既存在强制性变迁，又有诱致性变迁的发生，二者之间具有相互影响、彼此制约的关系存在，共同发挥作用推动产权登记制度变迁。

六、产权登记制度改革的政策建议

进入新时代，中国正在奋力驰骋在追赶超越的路途中，自从十八大以来，营商环境越来越被更多的省级XX和市级XX所重视，而产权登记制度又是评价一个国家或地区营商环境优劣的重要方面之一。我国的产权登记制度从无到有，从分散登记到统一登记，从《物权法》到不动产登记局的成立历经沧桑。目前，为了应对经济社会发展的重大机遇和挑战；为了适应新的发展目标和发展任务；为了加快高质量发展的进程；为了打造一流的营商环境从而提升国际化的水平，省级XX和市级XX使用行政性政策工具里的政策试点、行政命令、行政引导、行政审批的次数日益增长。基于此以及一些地方的成功经验，总结出如下的政策建议。

（一）整合数据

目前互联网正在快速发展，产权登记可以利用互联网，形成“互联网➕产权登记”的模式。互联网模式可以极大的提高产权登记效率，优化产权登记的复杂流程，降低办理的时间，减少人工窗口的压力和成本，还可以减少出错率或者纸质材料遗失的弊端。在此方面，浙江省宁波市和福建省厦门市带头做出了示范，并且取得了良好的效果。

浙江政务服务网在2014年上线，这个网站的建立初衷是打破信息孤岛，促进不同部门的信息共享功能的快速实现，对信息的种类、标准等进行合理的设计，从而实现各种相关政务信息在整个系统内的互通互用。此网络平台的建立，在制定合理的标准规范的基础上，从而形成了“一次采集、一库管理、多方使用、即调即用”有效管理模式，全面开拓了全省一网一库一平台的良好局面。所以，浙江省以和宁波市的XX服务能力因此而得到了极大的增强。从宁波市来看，2015年开始全面实施产权统一登记，借助浙江政务服务平台使得国土资源信息得到有效共享，为企业提供了更加便捷的网络服务，企业可以产权登记专栏自行操作，例如浏览或者下载各个类型登记以及档案查询事项的办事指南，还可通过表单号在线查询办理进度等。同时，为了在最大程度上来缓解和减轻办事大厅人流量过多、办理业务时间过长的压力，宁波市还在方便企业开展产权登记方面做出预申请和审查，以此实现了最多跑一次、随时随地办理的服务目标与理念。

与此同时，厦门市在此方面也颇有成就。厦门市通过网上房地产、微信公众号、搭建了办事大厅网上综合服务平台，提供办事指南和业务查询、各种申请表下载、网上在线支付、发布各类信息、对外广泛宣传等功能。并且在业务上实现报送和审核在外网和内网进行。2017年厦门市产权登记中心也推出了一种新模式：抵押注销全程网办模式，可以做到随时办理。来自银行的申请书通过数据库自动生成数据，然后网上报送、审核、反馈最终结果。做到全程电子化、无纸化、无人工，达到了四个零标准：申报零资料、受理零窗口、领证零上门、归档零纸质。这是全国产权登记行业首创。

　（二）整合部门职能

通过整合部门之间的职能可以实现信息的全方位共享，目的是在信息共享后，数据可以多跑路，企业的办理人可以少跑腿，企业办理业务更加便捷。如此一来，办理时间可以大幅度缩短，窗口人员可以大幅度减少，产权登记的效率不断提高，做到去部门化。

以宁波市为例，2015年时面向全市发布了《宁波市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》，提出全力推进产权登记官方平台建设，市国土资源局牵头开展这项工作，其他部门应积极配合并做好数据接入工作，促进产权登记、审批、交易等方面的相关信息在不同部门间流通，方便了企业办理相关业务，另外还专门为企业或个人提供了产权信息查询服务。该市还采取了“化三为一，同步运行”的受理模式，即产权、契税、房管的三合一，方便企业办理产权登记，即公司能够在一个窗口提交所有应所需的各种资料。产权登记部门为主要责任部门，负责主要业务的办理，其他部门人员分别自己职责范围内的业务。通过各个部门主管人员的并联式审核，并分别对结果进行彼此确认。这样的话，通过窗口工作人员来实现相关资料在不同部门间的流转，代替企业进行产权登记档案的移交，实现了“去部门化”。宁波还在该模式上积极延伸，对于公司和个人来说，能够通过官方平台查询有关产权登记方面的信息，同时还能够办理气、水、电等方面的多项业务，他们办理产权登记时可自主选择是采取普通办理还是进行联动办理，通过产权登记受理通知单到水电气部门办理联动过户，不需要公司或个人多次到此来进行业务办理，大大提高了办理效率和产权登记部门的服务形象。

（三）做好产权登记工作的顶层设计

做好产权登记变迁政策变迁或者产权登记工作，最重要的要做好顶层设计工作。要用科学系统的方法，结合实际情况，运用全局思维对产权登记工作进行设计，尤其是对国土局与房管局的职能的融合，以及国家或者省级XX在处理相关事务权利时要深入研究，使试点政策尽快制定并保证其有效实施。从而集中有利资源，高效快捷的实现政策目标。

厦门市在全市全面推动“土地与房产合一，交易与登记合一”的有效实施，我们应对此予以借鉴，将国土局与房管局的职能进行全面的融合，同时要使产权登记局内部的各项职能得到充分体现。值得我们关注的是，应弄明白国土局、税务局、房管局的职能界限，搞清楚职能权属，做到职责清晰、权责清晰、界限清晰。另外，对于产权登记，公司应对其作出科学的界定，对其相关事项的处理作出进一步规范，并对权责清单进行格式化，尤其是国家或者省级XX在处理相关事务权利时，不断强化相关探索并进行深入研究，使试点政策尽快制定并保证其有效实施。结合实际情况，对政策进行详细而深入的研究，一方面提高产权登记效率，另一方面努力为提升营商环境的质量做贡献。

　参考文献

[1]周清杰,朱倍其.优化营商环境助力民营企业发展[J].金融经济, 2019,(03):56-58

[2]赖先进.持续优化市场化法治化国际化营商环境[N].学习时报,2021-02-01(005).

[3]周斌.XX工作报告[N].平顶山日报,2017-04-18(001).

[4]曹伊清,王峥.统一登记体制下的房地产登记困境与出路[J].甘肃社会科学,2016,(06):150-154.

[5]雷秋玉,周显卓.论预告登记债权的性质与效力[J].民商法争鸣,2013,(02):92-99.

　致谢

光阴似箭，日月如梭。时间在我的不经意间便悄然而逝，转眼之间四年匆匆而过。行文至此，就像这篇文章的结尾，我的大学生活马上也要结束了。在过去的时间里。有收获有遗憾、有欢笑有沮丧、有期待也有失望。在那过去的四年时光中，我有太多太多的不舍。2017年进入了公共管理学院学习行政管理，我也学习到了许多之前不知道的有趣的知识，课程丰富有趣，老师任劳任怨。所以，我最先感谢的是学校还有学院。感谢学校给我提供优质的资源和安心的学习生活环境，让我能顺利完成我的学业；感谢学院和学院的所有老师给我传授知识，在我有困难时无私帮助。

其次要感谢我的导师，是您在大二时教授了我XX经济学这门课程，让我对这个领域有了浅显的了解，也是您愿意带领我参加您的SRP项目——广深科技创新走廊广州段构建空间节点协同创新机制对策研究，让我有机会第一次接触到科研的魅力。在此过程中不仅仅让我学会如何解决矛盾，也锻炼了我的心理素质，更成为我的一段美好的回忆。当然对我帮助最大的就是指导我完成了这篇毕业论文，感谢您指导我并且给我提出了许多宝贵的修改意见，衷心对您说一声谢谢老师的栽培！

最后要感谢我的室友和同学，他们的陪伴和帮助使我的学习与生活充满乐趣。还要感谢我的父母。二十多年来，他们含辛茹苦，一直默默地奉献，承受太大的生活重担。正是他们无私的支持和鼓励，才使得我能专注于学习，顺利完成学业。

谢谢对我提供帮助的所有人！

中国产权登记制度改革政策工具选择变迁研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月7日

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