预算绩效目标对绩效生产过程与结果一致性的影响研究：基于广东数据

摘 要

随着我国逐渐推进全面预算绩效管理，绩效管理体系得到不断构建以及完善，同时也在实践中取得一定的成效，但仍存在相应的问题，例如预算绩效目标设置的管理、绩效生产过程控制与结果导向的矛盾等，仍需要进一步解决。预算绩效管理的革新与进步，不仅仅有利于现代化财政体系的构建，同时也有利于提升XX对资源调配的能力，除此以外，对于国家治理能力与治理体系的提升和完善又能起到相当的促进作用。本文基于广东的相应数据，对预算绩效目标设置如何影响绩效生产的过程与结果一致性的问题进行探讨，试图明晰绩效管理过程中的目标、过程与结果的相互关系，并以此启发预算绩效管理体系及相关的制度完善。

本文从预算绩效管理的过程着手，研究绩效目标对绩效生产的过程与结果的一致性有何影响。论文基于绩效目标管理理论、绩效生产过程理论、预算绩效评估理论等理论，采用了文献研究法、实证研究法、回归分析法等主要分析方法，通过对广东省级预算绩效管理微观项目数据库中约8500个样本进行研究分析。试探究预算绩效目标的设置对于预算绩效生产过程与结果的一致性存在影响。

对相应数据与模型处理后，分析结果发现，通过对多元回归分析模型，并依托结果得出相应的分析与解释，证明绩效目标对于绩效生产过程与结果的一致性存在影响，并且当预算绩效目标设置的越是科学、越是完整，绩效生产过程与结果的反差也就越小。无论是目标设置的完整性、目标设置的科学性或者是二者皆有的目标设置都会对绩效生产过程与结果的一致性产生影响。

基于得到的结论，要想改善或解决预算绩效生产过程与结果矛盾的问题，本文认为应当从两方面入手，一方面是构建并完善相应的规定与制度，例如绩效目标评估、相应的追踪问责机制；另一方面是完善、传播相关理念，使得完整而科学的绩效理念深入人心，从而在根源上改善绩效问题。只有彻底夯实绩效理念，推进绩效治理的管理，才能在现有的基础上解决相关的绩效问题，提升绩效水平。

关键词：绩效目标；预算绩效管理；绩效评估；绩效生产过程

　一、绪论

　　（一）选题背景及研究意义

　　1.研究背景

在党的第十九次全国代表大会上，针对于目前我国冗乱、臃肿的预算管理体制，如何建立一个规范透明的、标准科学的绩效管理制度，成为一个亟需处理、解决的问题。中共中央、xxx于2018 年 9 月提出实施全面预算绩效管理，力求改变目前国内绩效管理缺乏、混乱的局面，建设一个完整的、立体的、规范的预算绩效管理体系。而全面实施预算绩效管理对于改变国内绩效管理乱象有着明显的作用，不仅仅对国家治理体系与治理能力有进一步正向的促进作用，也能预防国家预算体制的混乱与滞后。与此同时，我国目前积极推进财税体制的改革，以求一个规范的、高效的财政管理，以此来构建现代化的财政制度。通过资源的合理分配及供给，也有助于追求高质量、高效的公共服务，落到实处来解决民生问题。全面实施预算绩效管理是xx、xxx做出的重大战略部署，是XX治理和预算管理的深刻变革。

在推进社会经济转型、高质量发展与国家治理现代化的时代趋势下，应当加快建立现代财政制度，以及构造一个全面的、约束有力的预算制度。自党的十八大以来，各省市各部门严格执行、认真贯彻中央的决策部署，加快推进财税体制改革，持续完善预算绩效管理制度。而就我国实施预算绩效管理的十几年经验而言，从绩效管理主体的角度看，在绩效生产过程的规范性与绩效结果的有效性本来应该是一致的，即当绩效生产的过程越规范，绩效产出也应当越高；而现实却并非如此，由于管理制度不健全或监督规则不合理，预算主体如果选择遵守规则就难以完成目标，而如果要确保目标完成则要违背规则，这就形成了形成深刻矛盾。造成这个矛盾的原因可能是多种多样的，而绩效目标可能是其中一个重要方面，也就是说，绩效目标的设置明确不明确、科学不科学，对于执行过程的顺畅与结果获得尤其两者一致性将带来显著影响。那么，本文将围绕绩效目标设置的合理性、科学性展开探讨，来研究影响绩效生产过程与生产结果的差异性的主要因素有哪些，而在其中绩效目标起到了何种作用。而在全面实施预算绩效管理的当下，本文借此研究希望完善相关财政预算制度、规范相关预算管理项目、提高预算管理和应用的水平和效率。

　　2.研究意义

（1）理论意义

一是可以促进XX以及相关方对绩效目标管理的重视及规范，并促进相关理论的发展以及相关体系的健全。同时提升绩效评估对绩效过程与结果的重视程度，提高对整个绩效生产过程中监测与把控能力，也能提升绩效生产过程中每个环节的规范性和科学性，提高预算绩效管理的效率。

二是深化对预算绩效生产过程与结果之间关系的经验认识，在我国经济转型的特殊时期，在财政收支规模的不断扩大以及体制改革的情况下，有利于健全我国的预算绩效管理评价体系，也有利于我国的财政体制改革的进一步深化。

（2）实践意义

本研究希望能够对绩效生产过程与结果产生的差异性进行合理分析，并对不同绩效目标设置的科学性与合理性进行比对，以求解决绩效目标设置不当而导致的绩效生产过程与结果中存在的不合理、不规范的行为，有助于建立健全相关的预算绩效管理体系，提高预算绩效的管理水平，也能在一定程度上促进预算绩效管理工作的更好展开。

　（二）核心概念界定

　　1.预算绩效目标

所谓预算绩效目标，指的是绩效管理对象得到一定的财政预算资金后，计划在一定的期限内的产出和效果。预算绩效目标位于整个绩效生产过程中的上游部分，是后续其他环节的前置。作为整个绩效生产过程的基础，后续的多个环节都围绕其进行生产，并对目标产生呼应。在本文中，谨以此概念来进行下一步的探讨。虽然绩效目标是得到审核并通过的，但绩效最终产出结果可能不一定与目标相符，这可能是由于绩效目标设置不完善导致的。因此，一个好的绩效目标可以强化绩效生产主体的管理意识，规范生产过程，提升产出效果。

　2.绩效生产过程

所谓绩效生产过程即在绩效目标的设置后，绩效生产主体经过一系列的工作、活动等，得到一个绩效结果这一生产过程。就科学管理规律而言，XX绩效的生成由人民的绩效诉求、投入、生产、结果、效果五个环节构成，且整个生产过程镶嵌在特定的管理情境之中。绩效生产主体在确立目标后，一直到产出最终的绩效结果，都属于整个绩效生产过程，换而言之，绩效生产过程是持续存在的。为完成绩效目标，绩效的“生产者”可能会做出相应的一些选择以及行为来促使绩效目标实现并向绩效结果转变，而这些行为均可以看作为绩效生产的过程。

3.绩效结果

绩效结果即设置相应的绩效目标之后，绩效的“生产者”进行相应的绩效生产过程之后，所得到的结果。理论上以绩效导向的目标评价定位应当强化绩效目标的实现，而目前现实中可能由于各种的原因，当绩效生产的过程越规范，绩效产出反而越低，从而导致绩效结果与绩效生产过程中的不一致。

　（三）文献综述

在预算绩效管理的领域中，在当下社会经济转型、高质量发展的时期，国内学者普遍认为实施全面预算绩效管理，即有利于财政资金的合理供给与配置，同时也能构建科学高效的管理体系、有利于推进现代化治理的步伐，提升公共服务的质量和水平。全面实施绩效管理的本质是财XXX责关系再调整。部分学者则认为全面实施预算绩效管理是我国深入财政体制改革，提升基层行政事业单位内部治理能力的关键举措。也有学者认为全面预算绩效管理重在“全面”与“绩效”，要求将XX预算与绩效管理相融合，将绩效管理所涉及的理念、方法等应用于XX预算的工作当中。不仅仅作为支出效率评估的工具，更是实现国家治理现代化的保障机制。而部分学者认为：预算绩效管理应当以绩效目标为导向、以绩效结果为核心来针对完整的绩效生产过程进行管理，强调目标的指导和约束作用、旨在提高绩效生产效率，以得到一个优良的产出和结果。而预算绩效管理则往往是一种利用统一指标的绩效考评，来对预算单位执行过程中进行监督管理的模式。

　1.关于预算绩效管理系统内在矛盾的研究

西方国家在推行绩效预算时，大多实施了配套制度，形成了以XX战略规划为起点的完整的管理循环，而在西方，X总审计局回顾了X联邦XX 50 年来的预算绩效实践，认为脱离行政过程而过度关注技术性是联邦XX预算绩效与管理失败的主要原因，随着新公共管理运动的兴起，结合我国目前以模仿、照搬国外的“结果导向”式XX绩效评估的做法，而忽视所存在的“前提条件”，导致“水土不服”，引发了诸多问题；国内在借鉴国外的绩效评估方法时，往往忽略了国外相配套的政治环境和前提条件，在引用至国内后，一些后遗症在国内慢慢显现出来，出现系统性异化的问题。而生搬硬套国外的方法不仅仅无法有效处理国内出现的具有“本土化”特征的一些问题，除此以外，还有可能导致国外绩效存在的短缺之处也随之迁移而来，造成得不偿失的结果。对国内外国体、政体差异以及其他的一些类似于文化、环境等差异的忽视，使得我国XX绩效评估产生了较为严重的后果，形成了各地的 GDP 崇拜，“形象工程”、“面子工程”、环境恶化逐渐蔓延，“一票否决”泛滥，地方XX不堪重负。整个绩效生产过程是一个复杂的、多元化的动态过程，目标设置、生产过程、产出结果等多个环节往往互相呼应，而必须与现实具体情况相联系，但在“结果导向”的理论指引下，当前有些绩效评估操作实践机械地以GDP、公路增加、税收增加等显在的直接“结果”为对象，忽视了XX绩效生产的另外四个环节，也忽略了管理情境问题，造成了绩效评估从理论向实践转换中的偏误。预算绩效管理以地方自发为主，缺乏顶层设计，信息化滞后，以致各地各级预算规模结构怎样、已纳入绩效管理的覆盖面多少、评价结果及问责效力如何等，皆难以在面上进行衡量，预算绩效管理科学化水平亟待提升。致力于全面掌握、客观分析我国预算绩效管理工作现状及其与理想目标的差距。而过于关注绩效产出的直观结果，绩效评估往往会忽视绩效产出背后的投入问题；忽略了有些结果是建立在牺牲环境、牺牲人民健康等成本上的，变成了“不计成本”获得某些“结果”，这实际上恰好违背了“结果导向”的初衷。

综合以上关于预算绩效管理系统内在矛盾的研究，我们发现很大一部分原因是基于我国对国外理论的生搬硬套，移植到国内而产生的“水土不服”，在其中，又以绩效生产过程与结果导向的矛盾最为主要和明显。而在我国的现实条件中，存在着一些因素导致预算绩效生产的过程规范性与结果有效性存在普遍不一致的现象。而目标设置的科学性与完整性是预算绩效生产过程与结果存在差异性受多种因素影响的其中一项重要因素。

　2.关于目标对政策过程与结果影响的研究

而在整个的预算绩效管理的过程中，绩效目标作为其中的一个重要的环节，有学者认为：预算绩效管理是以目标为导向、以成本为衡量、以绩效为核心的预算体制，强调责任和效率，关注产出和结果。而也有学者从政策目标评价的视角切入，提出了“政策目标力”评价的概念，通过分析，结果发现既有政策对目标的内涵、科学性及前后衔接阐释欠清晰，而政策对目标必要性、科学性和有效性的说明也不够充分，导致政策目标管理乃至政策实施全过程中出现了比如“目标替代”“执行偏离”与“形式政绩”“监督乏力”等问题，这些往往都可追溯原因至目标体系设置不科学或不可行。而在财务评价中要求对既定的目标、规则与制度负责，属于自上而下的目标性考评，更关注支出的规范性，表现出明显的工具化特征。而由于公共财政目标的多元化以及与现实具体条件的不可分割的性质，市场化、企业化的绩效管理往往诸多缺陷，一味的套用可能反而会导致绩效产出结果与绩效目标的偏离。而在公共项目支出绩效审计中，一是把行政目标、计划、活动与行政资源的分配联系起来，即通过控制支出提高效率；二是由经济性与效率性评价扩展到产出结果评价。而在结果导向和满意度导向为特征的财政支出绩效评价中，不仅是审查财政支出的合规性，绩效目标的完成程度，而且针对目标本身进行纠偏纠错。同时，绩效审计与财务评价、财务审计比较，强调绩效目标设置以及对目标的检验，前提是财政支出存在明晰的目标。在实践“结果导向”的“链式工具”中，部分学者认为“行政目标分解”是我国各地推行的“目标管理”的延续，它继承了各地目标管理的优点，将特定XX的五年计划、年度计划细化为一定数量的政治、经济、社会、文化、生态目标，并根据计划所确定的优先顺序、重要程度列出目标实现的顺序，然后根据XX财政预算的实际情况、人力与物力资源条件等，确定出关键绩效目标(KPI) ，将其作为XX提供公共服务、推进公共管理的着力方向。“具体化为绩效指标”是实现“结果导向”的最关键步骤，主要由指标选择、指标赋权、确定指标体系等几个步骤构成。通过绩效评分来针对系统性、整体性的问题进行改进。而在绩效评估中对于绩效目标进行指标化操作。无论是对公共部门、公共项目或公共政策绩效评估，首先都要求被评对象把绩效目标指标化。所谓指标化，不仅要使绩效目标内涵明确、结构清晰，更要将其转化为具体可衡量的指标，可参照总体目标与阶段性目标、产出目标与效果目标等进行层次分解，最后提出量化的目标值。绩效目标指标化能使绩效结果能被精确測量的前提，是应用XX绩效评估技术的第一步。

　3.关于预算或政策目标设置评估的研究

XX绩效评估视为一种包括了行政目标分解、具体化为绩效指标体系、评估实施等主要环节的“链式工具”，对于预算绩效目标，学者认为：预算绩效目标是全过程预算绩效管理的前提和基础，预算资金配置、预算执行、监督都是围绕预算绩效目标进行的。而绩效目标的必要性、科学性和有效性的说明是否充分同时也应作为完整政策过程或政策绩效评价模型的一个部分，给政策绩效评价中专门针对目标决策的评价提供信息源，为政策目标力与执行效果的关联研究搭建桥梁。预算绩效管理应当针对于全过程，涵盖事前、事中、事后三个方面进行评价和管理，同时却没有贯彻落实于预算绩效过程中的每一个环节，主要表现在编制部门预算时，绩效目标没有设立或设立不明确，资金分配和使用责任落实不到位。我国的绩效评估一定程度上建设了现代财政制度，但是本质上仍为XX内部的目标性评价。而财政支出绩效评价追求公共财政的公信力，不仅是审查财政支出的规范性，还包括绩效目标的完成程度，而财政支出绩效目标审计则存在逻辑悖论；与此同时还存在着XX及其部门主导的评价存在角色冲突，外部评价目前又缺失必要的条件与保障的两难处境；同时也有学者认为应当在绩效计划中编制“最优行政程序规划”，根治“结果导向”评价模式下，绩效生产过程违法违纪问题，实现全过程绩效问责。

4.简要评析

本文研究的是预算绩效目标的设置对于预算绩效生产过程与结果一致性的影响，选取了来自广东省预算绩效管理微观项目数据库的8451个数据，样本量存在不足，因此在后面的研究之中，可以选择适当的增加样本量以及样本的多样性，使研究结果更具说服力；而除绩效目标外，仍可能够存在其他的因素影响绩效生产过程与产出结果，后面的研究可以适当选择其他变量相结合进行分析；由于理论基础及相关分析方法过于庞杂，本文采取的研究方法可能存在遗漏或者对于某些解释不够严谨科学；对于数据的分析可能存在不相符合的情况等；本文仅论证绩效目标对绩效生产过程与结果的一致性是否造成影响，对于后续的研究例如影响的因素、如何避免此类现象、如何完善相关制度的研究仍需跟进。

　（二）研究方法

本篇论文主要运用文献研究法和实证研究相结合的方式来分析，再利用SPSS软件来处理收集的数据并进行多元回归分析，具体运用到的研究方法如下：

1.文献研究法

本文搜集并整理了大量的相关书籍与文献，通过研究与绩效管理、绩效目标等相关资料，整理并总结关于绩效的相关理论，并依托于此进行后续的研究分析。文献资料中主要囊括了绩效管理、绩效评价、财政改革、XX绩效等多个方面，还包括预算绩效管理历史、国内外绩效管理的比较、XX绩效评估产生的问题等相关内容。本文基于这些内容和相关的理论基础，提出基本假设，并试图论证绩效目标设置对绩效生产过程与结果一致性的影响。

　2.实证研究法

首先基于相关的理论基础和现实情况，本文通过揭示绩效生产过程与结果之间的一致性与绩效目标的设置之间存在的影响，并探究这种影响之间的联系。本文假设为绩效目标设置的完整性与科学性是影响绩效生产过程与结果之间的一致性的一大重要因素，除此外，本文还设定了其他如下变量：财政补贴金额、所属省份、补贴环节、财政补贴方式以及资金支出率等，通过数据处理，实证研究的方式对假设进行检验，检验假设的正确与否，并希望可以归纳并概括出绩效生产中的一些运行规律。

3.回归分析法

搜集并整理大量相关数据，利用数据统计的原理，对相应数据进行数学处理（广东省级预算绩效管理微观项目数据库），以绩效目标设置为自变量，绩效生产过程与结果中的一致性为因变量，通过构建多元回归分析模型来进行探究、分析得出相应结论。

三、理论基础与基本假设

　　（一）理论基础

预算绩效管理兴起于西方，经过几十年的发展，西方国家已经形成了较为科学、完整的绩效管理体系和框架。而在国内自党的十六届三中全会才开始摸索，提出“建立预算绩效评价体系”，距今也仅有十几年的时间。随着时间推移，国内对对预算绩效管理认识的不断加深，预算管理的重点也逐渐从“事后结果”的评价转变为针对绩效生产全过程的绩效管理。尤其是 2014 年后，国家在新修订的 《中华人民共和国预算法》中，首次将“预算绩效”“绩效目标管理”以法律的形式确定下来，预算绩效管理成为重要方向。2015 年财政部印发 《中央部门预算绩效目标管理办法》，对绩效目标的设定、审核、批复、调整与应用作了详细的规定，为绩效目标管理提供了指导准则。

　1.绩效目标管理理论

首先，绩效目标的设置是整个绩效生产过程的基础部分，也是整个过程的开始环节，对接下来的其他过程起到指导和约束的作用。而在整个绩效管理中，目标管理也作为核心与基础，对后续的绩效管理过程中起到举足轻重的作用，而绩效目标管理的实施能够将绩效管理重点从传统的事后评价转变为事前管理。同时，也有利于财政资金的合理配置、绩效生产过程效率的提高、绩效管理体系的完善。

绩效目标管理是一个系统的工程，其管理应基于一定的理论基础和原则，绩效目标管理要发挥其在绩效管理中的核心作用的关键是合理地运用目标设置理论。绩效目标的设置应当充分考虑到目标设置的科学性与完整性，绩效目标的明确度在一定程度上会影响到绩效水平，设置一个科学、完整的绩效目标，有利于提高绩效水平，产出一个符合预期的绩效结果。

　2.绩效生产过程理论

XX绩效的生产过程是一个持续存在的过程，通常在绩效生产主体确立绩效目标之后开始，持续到最终的绩效结果的产出，在整个绩效生产过程中，起到一个承上启下的作用。与此同时，由于绩效生产过程应当是依照绩效目标的设置，因此整个绩效生产过程并不独立，而是深度贴合绩效目标，以求产出一个符合绩效目标设置的绩效结果。而在绩效生产过程的实际操作中，一般是绩效生产主体在确立了相关的绩效目标后，开展各种工作、活动，然后得到这些工作、活动的结果，这是绩效管理中最为关键的一环。

在绩效目标明确以后，XX就会依据具体目标，配置合理的资金资源，来产出一个绩效结果以求绩效目标的实现和公共服务的完成。因此，XX往往会对此类任务进行分解，让不同的职能部门按照相关规定与实际需求匹配进行进一步的细化与任务分配，下一级机关根据相关的规定与实际情况，通过不同工作的流程，各级机关将依据于此得到相应的绩效产出结果，最后汇总成整体的绩效产出结果。

3.预算绩效评估理论

党的十九大报告在提出“全面实施绩效管理”后，为继续推进我国的财政体制的改革，提升国家治理能力，优化财政资源配置，应当创新绩效评估模式、完善绩效评估体系，促进绩效评估的发展。

目前国内仍以三种典型的XX绩效评估模式为主，分别是：控制导向的目标责任制、参与导向的参与式绩效考评和治理导向的预算绩效管理。随着国内不停地推进财政体制改革，而目前国内的绩效考核评估的理念也开始逐渐由“控制”到“参与”、最后到“治理”导向的转变。但是由于长久以来的评估习惯以及未迁移的评估侧重点，即目前仍然是以“结果”为主，只对绩效结果产出的实际情况来作为主要评估的依据，而忽略了在整个绩效生产过程中，绩效结果的评估往往同时也受绩效目标设置与绩效生产过程的影响。

（二）基本假设

在上文我们提到，绩效的生产一般由目标设置、投入、生产、结果、效果几个环节来组成，而在绩效目标的设置的环节中，目标设置的完整性以及科学性对后续接下来的几个环节尤其是绩效生产与绩效结果的产出都会产生十分显著的影响。一个完整的、科学的绩效目标能对绩效生产的过程产生有利的影响，同时也有利于得到一个好的绩效生产结果。而在现实条件下，绩效生产过程与绩效结果的不一致却时有发生。

　1.预算绩效目标设置完善和绩效生产过程与结果的一致性

按照绩效目标管理理论，一个完善的目标设置在整个绩效生产过程中的地位举足轻重，由于绩效目标处于整个绩效生产过程的上游环节，不仅对绩效生产时的过程有指导与启示作用，同时也与绩效结果的产出息息相关。一个完善的预算绩效目标，应当是对后续绩效生产过程起到正向作用的，也应当有利于产出一个优良的绩效结果；而对于绩效生产过程与绩效结果的一致性，一个完善的预算绩效目标，也应当对此起到正向的作用。基于以上的分析，本文提出假设1：

H1：预算绩效目标设置越完善，绩效生产过程与结果一致性更强。

　2.预算绩效目标设置的科学性、完整性和绩效生产过程与结果的一致性

绩效目标设置的科学性对绩效生产的过程有着重要的影响，一个科学的绩效目标设置，有利于提升整个绩效产生过程中的规范性与统一性，而另一方面，也能使得绩效生产出来的结果更为明确、更加符合预期。绩效目标设置的越是完整，对绩效生产过程以及相应的产出结果应当越是有利。

而除此以外，绩效目标设置的完整性也影响着绩效生产过程和绩效产出的结果。在整个的绩效产生过程中，需要设定一个完整的绩效目标。在绩效生产的过程中，目标设置的是否完整是比较重要的标准之一，从理论上来说，目标设置的越是完整，那么在绩效生产的过程中由于完整的目标指示，在一方面，绩效生产的过程应当是有目的性的、统一的，既有利于绩效生产过程中减少失误以及相关损耗，也能正向的促进绩效生产过程的进行；另一方面，也应当更容易产出一个优秀的绩效结果，使得产出的结果更符合实际需求。基于以上的分析，本文提出假设2：

H2：预算绩效目标设置完整性、科学性越高，绩效生产过程与结果一致性也更强。

　3.其他因素的调节作用

预算绩效生产作为一个长期的、复杂的过程，其中掺杂了大量的因素，可能会对绩效生产的生产过程或者最终的产出结果带来影响，而其中预算绩效的主体单位的属性例如预算绩效单位类型、所处层级等可能会产生更为主要、更为明显的影响作用，这些因素可能会影响预算绩效生产过程与结果的一致性。而这些因素对绩效目标设置完整性与科学性影响绩效生产过程与结果的一致性往往也可能存在调节的作用，这些因素可能对绩效目标设置的影响是一种正面促进或者是一种负面消除的关系。因此，一些例如预算单位类型、所处层级等背景因素是否具有一定的调节作用值得我们深究，基于此，本文提出假设3：

H3：预算单位类型、所处层级等背景因素会对其目标设置影响绩效生产过程与结果一致性的关系带来调节作用。

图2-1 过程与结果反差相关性

　　图2-2 目标与反差的相关性

　　三、数据来源与分析方法

　　（一）广东省预算绩效管理微观项目数据库简介

广东作为全国中摸索预算绩效管理的先驱者，自本世纪初即开始探索省级预算管理绩效化改革，并于2010年伊始，委托专业第三方机构进行省级的财政专项资金绩效评价。华南理工大学XX绩效评价中心全程关注并参与了这一历程，于近年已承担完成全省范围的财政预算绩效第三方评价项目，共累计20余项，评价范围覆盖科技、能源、环保、教育、安全生产、民生保障、产业发展等数个领域，累计纳入预算资金超过800亿元。而按照评价流程，每项评价至少分为用款（或主管）单位自评、第三方书面评审和第三方现场核查3个环节，各涉及成百上千乃至上万个基层（子项目）单位。在评价中得以跟各行各业、不同层级和类别的单位密切接触，了解他们对预算体制以及资金使用等方面的真实意见，从而获得了大量的实务经验和案例素材。

表2-1 广东省级预算绩效管理数据库样本构成

表2-1 广东省级预算绩效管理数据库样本构成（续）

具体来说，基于近几年来第三方评价的资料整理，再以各被评专项资金书面评审和现场核查涉及的子项目为对象，组成“广东省省级预算绩效评价样本数据库”，作为数据来源。本文一共使用了8451个数据来对本文的相关假设来进行论证。在数据库中，一共为我们提供了专项、所属省份、所属地市、单位名称、项目名称、补贴环节、评价年度、财政补贴金额、财政补贴的方式、资金支出率、年产值/营收增长、年利润/税收增长、提供就业岗位增长、绩效自评分、第三方评分、论证与申报等24个属性，而我们在其中挑选了财政补贴金额、所属省份、补贴环节、财政补贴方式、资金支出率、实施程序、制度措施、完成进度与质量、目标设置的科学性和完整性等十多个变量来作为主要研究内容，并依据此来进行相关的多元回归分析。

表2-2 变量构造与描述统计

表2-2 变量构造与描述统计（续）

（二）因变量和自变量构造

在本文中，选取了来自广东省预算绩效管理微观项目数据库的数百个数据为研究样本，首先，以绩效目标设置的完整性与科学性按照各占50%的比例选取所得到的加权值作为自变量，然后对于绩效生产过程中的制度措施与实施程序按照各占50%的比例所得到的加权值来作为绩效生产过程的指标，其次，选取绩效结果的值作为相应的结果指标。接下来对绩效生产过程指标与绩效结果指标进行数据处理，得到两者之间的差值，取此差值作为数据处理的因变量。确立相关的自变量和因变量以后，最后本文选择使用SPSS软件对相关的数据进行处理，得到产出结果后再进行相应的分析，最后得到结论。

具体操作如下：在构建好相应的因变量与自变量后，即上文所提到以绩效目标设置所得指标作为因变量，选取绩效生产过程指标与绩效结果指标二者之间的反差作为因变量，而后对于其他如下变量：资金支出率、财政补贴金额、所属省份、补贴环节、财政补贴方式分别进行赋值，具体操作如下：在数据的所属省份中，共分为广东、福建、河北三个省份，分别对其赋值为1、2、3；在补贴环节中，共分为前端（原材料、研发、检测）、中端（产业化、平台服务）以及后端（销售、示范应用、推广）三大类别，分别对其赋值为1、2、3；而在财政补贴方式中，一共分为直接补贴、贷款贴息、股权投资、事后奖补以及投资补贴五大类，分别对其赋值为1、2、3、4、5；针对财政补贴金额中，以自然对数e为底，取其自然对数值；将评价对象类别共分为行业监管、市县主管、基层主管三类，并对其分别赋值1、2、3；将预算单位所属行政层级分为四大类，分别对其赋值为1、2、3、4；最后将预算单位所属的经济区域南部、西部、北部、东部分别赋值为1、2、3、4。将以上相关变量的赋值、自然对数值以及相应的资金支出率代入至多元回归分析。以绩效目标的设置的指标作为自变量，再以绩效生产过程与结果的反差作为相应的因变量，添加如上所述的其余相关变量，建立多元回归模型，通过SPSS软件分析，得出相应的结果。

表2-3 变量测量方法即指标评分标准

表2-3 变量测量方法即指标评分标准（续）

表2-3 变量测量方法即指标评分标准（续）

（三）多元回归分析模型

在本文选用的数百个数据中，首先对部分内容缺失的数据进行了筛选，最后得到有真实效用和证实能力的代表性的8451个数据，然后利用SPSS软件，设置相关的自变量与因变量，添加以下其余的相关变量：财政补贴金额、所属省份、补贴环节、财政补贴方式、资金支出率构建相应的多元回归分析模型，得到相应的分析结果。为保证数据处理结果的准确性，即预算绩效目标影响绩效生产过程与结果一致性，一共做了四次相关的多元回归分析，以验证题目的假设。

本文首先将绩效目标的完整性评分与科学性评分进行加权处理，将加权过后处理所得到的目标指标作为新的自变量设置为目标完善，针对目标完善作为自变量加入到多元回归分析中，再以绩效生产过程与结果一致性的差值作为因变量，然后添加其余的财政补贴金额、财政补贴方式等其他变量，通过多元回归分析得到相应的结果；再分别以目标的完整性评分与科学性评分分别作为自变量，继续以绩效生产过程与结果一致性的差值作为因变量，添加其余的相关变量，通过多元回归分析得到相应的结果，对假设一加以验证。接下来分别单独对目标科完整性和科学性进行回归检验，分别作为两次的自变量，继续以绩效生产过程与结果一致性的差值作为因变量，添加其余的相关变量，通过多元回归分析得到相应的结果，对假设二、三加以验证。最后通过以上结果，判断是否有其余因素对目标设置影响绩效生产过程与结果一致性这一流程中起到一定的调节作用。

四、分析结果与发现

　　（一）回归分析结果

本文在经过对自变量的不同设置后，分别使用SPSS软件得到如下4个结果，如下表所示。分别将绩效目标设置的科学性、完整性等自变量代入模型中，得到4个相应的结果后，我们根据相应的指标，对结果进行分析，并得出结论。

我们最后得到的结果如下表所示，我们依据表中的结果来进行相应的分析。

表4-1 主要数据分析结果

表4-1 主要数据分析结果（续）

(注：括号中的数值是回归系数估计量之稳健性标准差；***、**、*分别表示在 1%、5%和 10%的显著性水平上显著)

　1.绩效目标设置完善对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为负

（1）加权分析

根据上表结果显示，绩效目标完善的回归系数在1%的统计水平下显著为负，这说明越是完善的绩效目标设置，预算绩效生产过程与结果反差越小，即提升绩效目标完善程度能够显著提升预算绩效生产过程与结果的一致性。具体而言，如果绩效目标完善程度增加一个标准差（1.15），预计将使预算绩效生产过程与结果反差平均提升2.1%左右。即每当绩效目标完善降低一个等级，可能使得预算绩效生产过程与结果反差提升，而一致性降低。反之可得，绩效目标的完善提升可以使预算绩效生产过程与结果反差明显减小，预算绩效生产过程与结果反差的一致性明显增加，我们可以很直观的看出绩效目标完善对预算绩效生产过程与结果一致性的影响。而基于此，我们可以得出结论：绩效目标设置完善对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为负，同时也验证了研究假设一。

（2）不加权分析

在此基础上探讨了合成目标完善的目标科学性与目标完整性分别对绩效生产过程与结果反差的影响。结果得出，目标科学性与完整性均对绩效生产过程与结果反差产生了显著的负作用，这意味着无论是目标科学性还是目标完整性的提升都会减小绩效生产过程与结果反差，提升二者之间的一致性。依据上表，在1%的统计水平下，目标完整性、目标科学性在总体均值的基础上每增加一个标准差单位，分别能使绩效生产过程与结果反差平均提升3.6%与2.8%，这也代表着目标科学性与完整性对绩效生产过程与结果反差影响显著为负。这也从另一方面证明绩效目标完善对预算绩效生产过程与结果一致性的影响，无论是一个完善的绩效目标，还是拆分开来的目标完整性或者目标科学性均对预算绩效生产过程与结果反差产生显著的负作用。而基于此，我们可以得出结论：绩效目标设置完善对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为负，同时也验证了研究假设一。

　2.绩效目标完整性对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为负

依据上表所得到的结果，首先可以看出，绩效目标完整性对绩效生产过程与结果反差在1%统计水平下显著为负，这表示，绩效目标设置的越完善，绩效生产过程与结果反差水平就越低，这代表在随着绩效目标完整水平的提高，绩效生产过程与结果的反差水平将会降低，而一致性将会得到提升。而通过进一步的解读与分析，利用个指标的平均值与回归估计系数，我们可以得出当绩效目标完整性每提升一个标准差单位（1.16），预计将使绩效生产过程与结果反差平均提升2.4%左右，即当绩效目标降低一个等级以后，可能使预算绩效生产过程与结果反差提升，而一致性降低。根据于此，我们可以得出目标设置的完整性的提升将带来的绩效生产过程与结果的反差明显减小，一致性明显增加，足以看出绩效目标完整性对预算绩效生产过程与结果反差的影响。因此我们得出如下结论：绩效目标完整性对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为负，验证了研究假设二。

　3.绩效目标科学性对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为负

从回归所得结果整理出的表中，我们可以看到，在1%统计水平下，绩效目标设置的科学性对绩效生产过程与绩效结果之间的反差显著为负，即表示绩效目标设置得越科学，绩效生产过程与绩效之间的反差就越小，这说明随着绩效目标设置科学性的提高，则绩效生产过程与结果的一致性则越高。在下一步的解读与分析中，利用各指标的平均值与回归估计系数，可以计算出绩效目标设置科学性每提升一个标准差单位（1.15），预计预算绩效生产过程与结果的反差将平均得到1.6%的提升。显然，目标设置的科学性的提升将带来的绩效生产过程与结果的反差明显减小，一致性明显增加，足以看出绩效目标科学性对预算绩效生产过程与结果反差的影响。基于此，我们可以得出结论：绩效目标科学性对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为负，验证了研究假设二。

4.预算单位背景因素对目标影响绩效生产过程与结果一致性的关系具有调节作用

从预算单位的背景因素来看：预算单位所处层级与预算单位类别与在1%的统计水平下对绩效生产过程与绩效结果之间的反差显著为正，类似的，预算单位层级每增加一个标准差单位（0.80）预算单位类别每增加一个标准差单位（0.32），都将使得绩效生产过程与结果反差的平均水平得到降低，即预算单位层级的提升，反而会提高预算绩效生产过程与结果的反差。这也代表随着预算单位层级的降低，绩效生产过程与结果的反差也降低，二者之间的一致性得到提升，这意味着当预算单位行政层级降低时，可能由于绩效生产过程中，绩效目标被进一步细化然后下放至各低级的行政层级单位中，绩效目标更易达到，生产过程也得到了一定的简化，从而导致绩效生产过程与结果的反差得到减小，而一致性得到提升。或者当预算单位类别等级得到提升，也会增加预算绩效生产过程与结果的反差，即当预算单位类别由行业监管到基层监管趋向时，绩效生产过程与结果的反差得到减小，而一致性得到提升。可能是由于基层监管对于绩效目标、绩效生产过程等流程比较到位，原因可能是由于基层对于绩效整体流程的压力并不大，也有比较详细的措施来保证绩效过程的合理和绩效结果的产出。从另一角度上来说也是佐证了本文的猜想。而由于绩效单位所属行政层级的下降导致绩效生产过程与结果的反差得到降低，并且具有一定的显著性。而基于基本结论，绩效目标完善将提升绩效生产过程和结果的一致性，在某种程度上而言，预算单位背景等级的增加将会抑制绩效目标完善的对绩效生产过程和结果一致性的正向影响，足以看出预算单位背景因素对目标影响绩效生产过程与结果一致性的关系具有调节作用。故验证了研究假设三。

（二）发现与解释

依据以上所得结果，目标设置完善显著影响了预算绩效生产过程与结果的一致性，无论是单一的绩效目标设置的完整性还是绩效目目标设置的科学性或者是与二者均有关的目标完善设置，均呈现出与绩效生产过程和结果的反差为显著为负的关系，当目标设置得越完善，绩效生产过程与产出结果的反差就越小，二者之间的一致性就越大。

依据上表所得结果，各项控制变量的回归系数的符号在几次回归中都高度一致，并且也支持现有结论。表中：资金支出率对预算绩效生产过程与结果反差影响显著为正，即资金支出率每提升一个等级都能显著提升绩效生产过程与结果的反差；而所属经济区域、人均GDP对预算绩效生产过程与结果反差影响则显著为负，这代表二者每提升一个等级都能显著降低升绩效生产过程与结果的反差，提升绩效生产过程与结果的一致性；而类似的，财政补贴金额、补贴环节、补贴方式也对预算绩效生产过程与结果反差产生正向影响，但显著性不高。

除此以外，预算单位背景因素也对绩效生产过程与结果的一致性造成了影响，预算单位所属层级以及类别均呈现出与绩效生产过程和结果的反差为显著为正的关系，这意味着，二者的等级提升反而会导致绩效生产过程和结果的一致性降低，不仅代表预算单位的背景因素将影响到绩效生产过程和结果，也表示在绩效目标设置完善影响绩效生产过程和结果一致性的过程中，预算单位背景因素等级的提升会抑制绩效目标设置的影响。因此，我们也可以得出预算单位背景因素对目标影响绩效生产过程与结果一致性的关系具有调节作用。

综上所述，通过设置不同的变量我们也能发现，除了预算绩效目标设置的完整性和科学性以外，其他的关于绩效目标设置的变量、或者关于绩效管理主体的属性也会对绩效生产过程与结果的一致性造成影响，本文由于数据处理、篇幅等原因，无法继续细化相应的指标来进行下一步的处理，来求证例如：绩效目标设置是科学性更重要还是完整性更重要，除二者之外还有其他之外的影响因素等问题，留待日后解决。

　五、结论与相关建议

　　（一） 基本结论

目前，国内仍在继续推进全面预算绩效管理，力求构建一个公平、科学的预算绩效管理制度，提高财政资源资金的合理配置，提升国家的治理能力，提供一个高效的、高质量的公共服务。而现实中，绩效生产过程中由于一些原因，导致绩效产出的结果不尽如人意，这与绩效生产过程中的每个环节都有所关联，各预算绩效管理的主体应当多关注预算绩效生产得整个过程中出现的反常或者不科学的现象，不断完善预算绩效管理的体系，进而提高预算绩效管理的能力，为当下和以后的发展期打好基础、做好准备。

本文先搜集并梳理了一些预算绩效管理的相关文献，然后整理了一些与预算绩效管理相关的知识理论，再结合现实的预算绩效管理中出现的过程控制与结果导向的矛盾的现象，提出预算绩效目标设置是造成预算绩效过程与结果产生反差的因素这一假设，最后采用实证研究的方法建立相应的多元回归模型，对绩效生产过程进行全方位的检验，得出结论并提供一些建议。

通过以上基于理论与现实条件下提出的关于预算绩效目标影响绩效生产过程与结果一致性的假设，然后通过基本的理论分析以及对来源于广东省预算绩效管理微观项目数据库的8451个有关于绩效管理的数据进行处理，并根据多元回归分析以后的结果，我们可以得出：假设一、假设二以及假设三均成立；并且可以得出预算绩效目标设置的完整性与科学性影响绩效生产过程与绩效生产结果的一致性的基本结论，也即是说合理、科学地设置一个完整的预算绩效目标，在某种程度上的确可以减少绩效生产过程与绩效产出结果存在差异这种现象。

综上，预算绩效目标设置的是否合理与科学在一定程度上是可以减少甚至避免绩效生产过程中与结果产生一定的反差这类现象的出现，从而规范现有的绩效生产流程，完善现有的绩效评价体系，在现有基础上提升整个绩效水平。

（二） 提高预算绩效目标科学性的建议

通过以上的研究，已经表明，预算绩效目标设置的是否完整、是否科学对绩效生产过程的整个流程都有非常显著的影响，因此，如何在现有条件下解决绩效目标设置合理性、科学性的问题，成为了一大难题。这与目前我国的XX财政制度和绩效管理制度的不完善有关，比如财政资金资源配置不合理，存在浪费或者短缺的现象；绩效目标管理不够科学，标准不够统一；XX各级机关对预算编制不够合理、科学等。因此本文提出以下建议仅供参考：

1.合理科学地设置一个完整的预算绩效目标

目标的设置应当充分结合各地方的具体情况以及具体政策，不能好高骛远，一味地追求政绩的“好看”的表象，无法产出实际的预期绩效结果，浪费人力物力与财力；也不应当过分低估预算绩效管理主体的生产力，从而瞻前顾后，功亏一篑，造成生产力的浪费。

而由于绩效管理的目标设置上，存在强制性与单向性的特征，因此某些目标的设置不适当甚至互相冲突，也可能存在目标设置不够明确、不够完整，难以操作以及不适合现实情况。而为了完成绩效目标，可能绩效主体会采取选择性执行的方式，选择将易出成绩或者表面成绩较明显的目标执行，甚至采取不正当的方式例如虚构数据、变更目标等来执行绩效生产的过程；而在绩效生产过程中，不仅存在选择性执行的问题，可能也存在着诸如替换相关内容以达到绩效评价的优良结果，却导致原绩效目标的背离；或是绩效生产主体在工作、活动的过程中为实现自己的利益，添加了与绩效目标不相关的内容，不仅仅加大了财政资源的支出，也影响到了最终绩效结果的产出，导致与预期结果不相符合。

由于绩效管理是一个复杂且需要多部门在多环节的部分相配合的一个过程，需要XX等相关机关提供相应的资源、资金作为保障，而现实中可能往往由于很多例如财政赤字、信息资源不足等多重原因，导致绩效生产过程十分困难，从而使绩效目标在设置后无法得到相匹配的资源或资金的提供。因此需要相匹配的资源支持来完成绩效目标的实现，而目标设置之时，也应当充分考虑这些现实条件是否与目标相匹配。

　2.建立完整的预算绩效评估体系和追踪问责机制

虽然绩效评估贯穿于整个预算绩效管理的环节之中，对于绩效管理的评估，仍需建设一个科学、合理的评估体系，规定并统一诸如评价指标、评价方法等标准，以求对绩效生产过程中各环节以及整个过程中，都能进行一个科学、高效、实用、公正的评估。而由于绩效评价体系是一个与外部条件相关的体系，因此在XX系统与之外的其他组织甚至在XX系统不同部门，可能都会存在不同的需求，发出不同的“声音”，从而使得绩效评价体系发生混乱，使得指标失去其唯一性与统一性。

细化相应的绩效目标评价指标，例如绩效完成内容指标、预期与实际的产出效果等；绩效指标可以完善例如：质量指标、数量指标、成本指标、社会效益指标等这些与息息相关的设置。而绩效评价体系也应当与各地区的现实情况、政策背景等相关联，不应当生搬硬套。

　3．树立全过程预算绩效管理的完整理念

在实施全面预算绩效管理的当下，应当积极革新理念，推进覆盖全面预算绩效管理格局的步伐。与此同时，应当重视全面预算绩效管理相关的法律法规的缺失问题，建立健全相应的法律法规，形成并利用配套的、完善的理念与法律法规推进预算绩效管理的全面实施。

（三）推动绩效生产过程与结果一致的建议

通过以上的分析以及研究，我们已经了解到预算绩效目标的设置是影响预算绩效生产过程与结果的一大因素。然而对于绩效生产过程产生与绩效结果不一致的现象，不仅仅与绩效目标的设置有关，针对这一过程中的相悖现象，本文仅提出以下建议：

　1．深化财政体制改革，提高预算绩效治理效能

抓制度建设，夯实绩效管理基础；抓绩效目标，把好预算编制龙头；抓绩效评价，突出绩效管理核心；抓结果应用，提升预算管理水平；抓机制创新，强化绩效管理实效。

关于财政绩效管理，不仅要使财政资金与资源在XX及其各部门之间得到科学的分配、精细化的使用，同时对理顺各级XX的财权、财力、事权关系也有帮助，提升对XX重管理、重结构和效率的关注。不仅可实现预算绩效的结果管理，同时也针对目标管理和过程管理，使其科学化、规范化。

而加强绩效管理，是深化财政体制改革的新阶段，也是财政绩效管理科学化、精细化的核心内容。预算绩效管理既有利于发现和纠正运行中资源、资金的问题，提高资源的使用效率以及资金的使用效益；在另一方面，预算绩效管理又有利于促进XX及XX各部门、各单位强化绩效观念，加强项目组织管理，加强预算绩效治理效能。

　2．加强绩效指标设定、创新绩效考核方法

优化预算绩效管理的基础环境使绩效目标设置更为明确以及科学、绩效评估更为人性化和合理化；改进预算绩效评价指标使其与绩效目标评估更为匹配，更贴合现实情况；提升预算绩效管理的规范性，使绩效管理过程更为严谨、更有说服力，同时也能提升预算绩效管的效率以及质量。

构建一个信息化、智能化的平台，利用大数据等技术手段来提升预算绩效管理的科学性与合理性，使其变得完善、高效和公正；创新绩效考核和评估方法，使其成为符合现代化的、更符合发展规律的、更具合理性的预算绩效管理的评估手段，进而使得预算绩效管理更为完善、更为科学，推进实施全面预算绩效管理。

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致谢

时光荏苒，四年的大学生活即将结束，在学校的这四年是我这一生中最快乐也是最宝贵的一段日子，从书本到教室，从理论到实践，四年内我在学校里学到了许多知识和能力，收获了无数的快乐以及友谊。

首先，我要对这四年里的每一个老师表达我衷心的感谢，尤其是我的论文指导老师，在这段学习期间中倾囊相授，给了我各种指导以及帮助。在写论文的过程中，老师在毕业论文设计的每个环节给予了我非常细心的指导，老师以他炉火纯青的学术水平、严谨科学的学术态度和精益求精的学术态度无一不激励着我。同时也感谢每一个老师四年的辛苦教导。

其次，也要感谢我的同学们，在四年的学习生活中，给了我非常多的帮助，能够一起学习生活，是我的一笔宝贵的财富。

感谢相遇的每一个人，感谢每一个帮助过我的人。

预算绩效目标对绩效生产过程与结果一致性的影响研究：基于广东数据

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月7日

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