“依法治国”背景下的城市行政执法体制研究——以西安市为例

　　摘要

城市行政执法体制作为城市管理的重要手段，有力地促进了我国城市社会的发展。但改革开放以来，各种城市问题暴露，现有的城市行政执法体制难以适应社会更高层次的需求，要求加强城市行政执法体制改革的呼声日益强烈。

本文以“依法治国”为背景，对西安市城市行政执法体制进行了研究。阐述了依法治国、行政执法、城市行政执法体制的含义，介绍了西安市城市行政执法体制的发展现状，包括西安市城市行政执法部门的机构设置、职责权限等内容。同时从西安的实际出发，分析了西安市城市行政执法体制存在的问题及原因，并学习借鉴了国内外其他城市的经验做法，最后针为西安市行政执法体制中存在的问题，提出了自己的建议与对策。

　　关键词：依法治国；城市行政执法体制；西安

　　一、绪论

　　(一)研究背景与研究意义

1.研究背景

改革开放以来，我国城市发展步伐加快，城市规模、城市人口也随之不断扩大，但也正是因为城市人口上升过快等原因，我国城市普遍暴露出了各式各样的城市问题。现有的城市行政执法体制难以适应现阶段社会发展，而要求对城市行政执法体制进行改革的呼声也日益强烈。

在XXX十八届四中全会上，首次以全会的形式专题研究部署了全面依法治国这一治国方略。此次全会对依法行政提出了新要求，也为城市行政执法体制的发展规划了宏伟的蓝图。

2.研究意义

经济决定政治，政治对经济具有反作用。近些年来，我国经济继续保持高速平稳运行，但是政治体制发展却相对缓慢，长此以往必将制约经济向前发展。为适应国家经济社会发展，要求城市行政执法体制必须与经济体制改革同步进行。

城市行政执法体制是政治制度的重要组成部分，城市行政执法体制的发展健康与否，将对我国政治制度建设产生重要的影响。

城市是现代社会人类生产生活的中心。城市给人类生活带来了巨大的便利，但同时也带来了诸多“城市病”城市问题，影响了人们的正常生活。而各地的城市行政执法部门却没有能适应现代社会的发展、满足人们的需求。因此加强城市行政执法体制研究，将有利于促进执法部门适应社会要求、解决城市问题、促进城市健康有序运行。

研究现状

1.国外研究现状

各国国情不同，对依法行政的理解也尽不相同，本文将简述部分国家学者的观点。

德国行政法学创始人奥托迈耶认为：依法行政是“依法律而治理”，其重点应包括三部分：一是法律的规范创造原则；二是法律优越原则；三是法律保留原则。

法国学术界也认为依法行政应包括三部分内容：一是行政行为必须根据法律；二是行政行为必须符合法律；三是行政机关必须采取行动以维护法律。

总的来说，发达国家关于行政执法体制的理论十分丰富，研究体系也是非常成熟。

2.国内研究现状

新中国成立以来，我国才开始大力加强城市行政执法体制的相关理论研究，在没有国外和我国实践经验借鉴的情况下，取得了不俗的成果。

（1）行政执法一词的理解。有学者认为：认为行政执法就是行政行为。但也有学者认为：行政执法行为与行政行为是两种不同的概念，应将其区别开来。

（2）城市行政执法体制改革的建议。马怀德、王国柱认为要解决城市执法问题，首先必须改变执法观念，从而改进执法工作；然后实行城市管理体制改革；最后要注意相关配套政策的制定。​[1]​

（3）执法公平问题。有学者认为：为保证执法公平，应将部分复杂且极具争议的行政处罚决定权交于法庭，由法庭作出裁决。

总的来说，我国城市行政执法研究相对滞后，需学术界和政治界不断加强研究。

研究方法与研究内容

一是采取文献研究法来获得关于城市行政执法体制的相关资料，准确把握行政执法体制等一系列专业术语的概念；二是摸清西安市城市行政执法体制现状，同样采取文献研究的方法，总结出西安市城市行政执法的问题及成因；三是利用比较分析法，对比研究国内外其他城市的城市行政执法体制实践经验；四是提出相对应的建议和对策。

　　二、相关概念及理论基础

　　(一)何为依法治国

“依法治国，就是广大人民群众在XXX领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务、保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这是XXX十五大报告对依法治国基本内涵的高度概括。

在XXX十八届四中全会上，则是系统地总结了依法治国经验，研究了全面推进依法治国若干重大问题，并对依法治国进行了总体部署和规划。

全面推进依法治国是我党根据国内外形势，站在党和国家全局的高度上提出来的，具有重大战略意义，它反映了中国社会由“人治”到法治的进步，是发展社会主义市场经济的需要，也是国家长治久安的保障。

中国正面临社会转型，将迎来一系列的挑战，这要求我们必须运用法治思维来化解社会矛盾、处理社会问题。

行政执法含义

就行政执法一词的含义而言，在我国学术界还没有就该词的定义达成共识。本文认为杨惠基先生的观点最为合理，该观点认为：“行政执法是指行政机关及其工作人员遵循法律授予的职权依照法律规定的程序执行国家法律规定，直接对专门的行政相对方特定行政事务采取相应措施，影响行政相对方的权利义务，从而实现对国家行政管理之目的”。​[2]​

　　（三）城市行政执法体制含义

我国学术界缺乏专门对城市行政执法体制的权威著作，且对其概念的定义也是大相径庭，尚未达成共识。

本文认为，城市行政执法体制是指城市行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、管理方式的制度、规定和方法的总和。

具体来讲还包括以下三层含义：

（1）行XXX限的划分是城市行政执法体制的核心。本文认为，权限划分是城市行政执法体制最重要的组成部分。权限划分合理科学，则有利于避免职能交叉，减少部门之间互相推诿扯皮。

（2）机构设置是城市行政执法体制的表现形式。也就是说，城市行政执法权力要依靠行政组织来行使。

（3）城市行政执法体制组成政治体制，且二者互相影响作用。一方面，政治体制是城市行政执法体制的设计与运行的基础；另一方面，城市行政执法体制也会对政治体制产生反作用。

　　西安市城市行政执法体制概况

　　（一）西安市概况

西安，是陕西省省会城市，也是陕西省最大的城市。

（1）地理环境

西安位于秦岭以北，黄土高原以南。辖区面积较大，且地势平缓，主要以平原为主。

（2）人口民族

西安市人口众多，是陕西省人口最多的城市。截止2015年，西安市常住人口876.56万，其中城市人口635.68万，城镇化率72.61%；西安也是一个多民族定居生活的城市，截止2012年，全市共有52个少数民族。

（3）经济发展

据初步核算，2015年西安地区生产总值（GDP）5810.03亿元，较上年增长8.2%；西安市三大产业发展势头良好，较上年均呈现增长趋势；从数据分析来看，西安市经济平稳较快发展。

（4）教育事业

西安是西部文化教育中心，也是全国五大教育、科研中心之一，每年都能为陕西乃至西部地区输送数十万的高校毕业生。

（5）旅游

西安是首批“中国旅游城市”。得天独厚的旅游资源使其每年都能吸引全世界各地游客来西安观光旅游。著名景点有兵马俑等。

　　（二）西安市城市行政执法体制概况

为了适应西安城市社会发展，加强对城市的管理水平，陕西省人民XX于2005年7月10日印发了《西安市城市管理综合执法试点工作方案》，该《方案》对西安市城市行政执法的机构设置、职责权限、管理权限等方面作出了明确规定。

1.机构设置

在西安市及其所辖的区（县）同时设立市、区两级的城市管理综合行政执法局，同时也成立市、区两级的城市管理综合行政执法大队，实行“一个机构两块牌子”的模式。另外，撤销了原来的城市管理监察总队等机构。

2.管理体制

市执法局直属市XX领导；区级执法机构接受市执法局与区XX的双重领导；而国土、市政等部门也是接受各部门和执法局的双重领导。

3.管理权限

市执法局负责宏观管理，侧重于监督、指导、协调等工作，同时还肩负城市主干道绿化等部分行政执法工作。

区一级的执法机构则负责管理辖区内的市容、市政、违规建筑、小摊小贩等微观工作。

　　西安市城市行政执法体制存在问题及原因分析

　　（一）西安市城市行政执法体制存在问题

经过多年的建设，西安市城市行政执法工作取得了良好的成效，但仍然存在着诸多问题。归纳起来主要有以下几点：

1.执法程序不健全

在我国法律体系中，缺乏对程序法的足够重视。在城市行政执法方面，目前也没有出台国家层次的程序法，各地执法所依靠的程序法大多是地方性法规，缺乏稳定性与权威性。而在西安市，同样缺乏可靠依据的程序法，在执法中会出现诸如操作性不强、与实际差距较大、规定程序内容不细致等问题。西安市现依据的程序法规同样难以满足执法需求。

2.缺乏明确的处罚标准

在我国，大部分城市行政执法部门均拥有较大的执法自由裁量权，此举有利于执法工作的开展，但是把握不当就会有损执法的公正性，特别在基层执法部门，这种问题更为突出。基层执法人员会在执法过程中根据执法对象的配合态度，甚至是自己的喜怒来做出处罚。例如，针对利用城市道路举办活动，事后却没有及时清理垃圾这一问题，按西安市有关规定规定，应处以1000元以上3000元以下的罚款。执法人员对这个处罚拿捏尺度可以是最低的1000元，也可以是最高的3000元，或者是中间其他数额，这就在一定程度上使得执法不平等现象频现。

3.文明执法水平有待提高

相比以前，西安市城市行政执法人员的综合素质有了较大幅度的提升，但这仍然与工作要求具有不小的差距。例如，以管理取缔占道经营来说，执法对象大多数为外来务工人员，或低收入人群，执法方式应以耐心教导、宣传教育为主，而现实中部分执法人员却以“官”自居，缺乏耐心、语言粗暴、执法方式简单，就是“一扣了之，一罚了之”。这样的执法行为在市民和媒体心中烙下了不文明的印象，也使得人们对城市行政执法工作不理解，不支持。

4.城市行政执法力量不足

随着城市发展，城市管理工作也日益繁重化、复杂化，需XX加大对城市行政执法的投入力度。在新的改革方案中，我们可以发现，西安市城市行政执法部门的人员编制却仅仅为1400人。显然,当前执法人员的数量并不能满足西北地区城市人口总量和流动人口总量最大的城市的发展需求。

5.暴力抗法事件屡屡发生

部分执法对象会在利益驱动下，一时冲动，拒绝接受执法人员的判罚甚至有出现动用工具与执法人员对峙的现象发生，有城市执法部门已经被社会称之为“高危行业”。

　　（二）西安市城市行政执法体制存在问题的原因分析

1.法律不健全

我国的社会主义法律发展起步较晚，法律体系成熟较晚，现阶段在许多事业方面仍然缺乏可靠的法律依据。以西安市城市行政执法来说，同样存在法律不健全、可供依据的法律不足等现象。

2.管理机制不完善

作为国家行政机关，西安市城市行政执法部门同样缺乏淘汰机制、竞争机制，使得部分工作人员缺乏进取心，缺乏服务意识，这是导致他们对待工作、对待执法对象态度不端正，甚至产生不文明行为的重要原因。

3.执法人员素质差异较大

西安市城市行政执法队伍主要由原城市管理监察总队等部门合并撤销后分配安置的人员、部队转业干部和参加公务员考试选拔进入岗位的高校毕业生组成，而这些人员之间素质差异较大，使得队伍整体素质较低，从而造成执法部门在应对复杂的工作任务时显得力不从心。这也是执法人员与执法对象对峙事件屡屡发生的重要原因。

4.执法工作治标不治本

西安市城市行政执法部门在处理执法问题时，往往没有将社会关注的热点问题彻底解决或者对这些问题没有较好的解决之策，这使得他们的工作重心就必须得长期围绕这些问题而展开，拖累了其他工作的进度，长此以往，造成工作任务繁重，显得执法力量不足。

5.市民法律意识、市民意识淡薄

暴力抗法者大多数是法律意识淡薄，文化程度不高的低收入群体。而执法人员在执法时往往会采取罚款或暂扣执法对象物品的执法方式，缺乏对执法对象的法律宣传和教育，这一切导致执法对象冲动行为多于法律意识下的理性行为，从而产生暴力抗法事件。

与一线城市相比，西安市城市居民的市民意识、主人翁意识相对较差，不能很好适应城市发展步伐，不能以主人翁的意识，自觉参与或支持西安市城市行政执法工作，例如，某些市民环境卫生习惯较差，经常有随地吐痰或者乱扔垃圾的不文明行为，不能很好配合西安市城市建设。

　　五、国内外城市行政执法体制的经验及启示

　　（一）国外城市行政执法体制的经验及启示

新加坡在建国之初，也是有名的“脏乱差”国家，到现在却是世界上著名的“花园城市”。可以说，其城市行政执法对城市的建设功不可没。本文将以新加坡为例，介绍新加坡的实践经验。

新加坡城市行政执法体制概况

新加坡的城市管理工作主要由市镇理事会、卫生局和公园及康乐局负责。这三个机构分工明确，市镇理事会在城市管理中居主导地位，卫生局负责公共卫生工作，公园及康乐局则负责城市园林绿化。

2.新加坡城市行政执法体制特点

（1）法律体系完善。法律体系完善，使得其城市行政执法能做到事事有法可依。

执法队伍素质高。这有利于保证执法质量、遏制社会不文明行为。

（3）市民意识高。新加坡市民的市民意识较高，这使得市民们能积极配合执法人员工作。

3.经验及启示

（1）加强立法，完善法律体系

要加快制定相关法律，弥补我国在城市行政执法方面的立法缺陷，使基层执法部门有法可依。

建设高素质执法队伍

选拔高素质人才进入执法队伍当中，建设一支高素质的执法队伍。

（3）号召民众广泛参与

加大宣传力度，并制定相关政策，号召市民积极参与到城市行政执法工作中来。

　　（二）国内城市行政执法体制的经验及启示

辽宁省大连市，也是我国著名旅游城市，其城市管理水平较高。本文将以大连市为例，介绍其城市行政执法体制经验。

1.大连市城市行政执法体制概况

2000年，大连市根据国家试点要求，和大连城市发展规划的需要，对大连市十多个XX部门的管理与职责相分离，并成立了大连市城市管理行政执法局。该局隶属于大连市人民XX，是局级建制单位，局机关内设有办公室、督察处、法制办、监察室、行政处和协调指挥处等6个机构。又下设有四个执法大队。

大连市城市管理行政执法局的主要职责有：

（1）负责规划和建设用地管理方面的工作；（2）负责建筑市场管理方面的工作；（3）负责市容环境卫生管理方面的工作；（4）负责城市绿化、园林管理方面的工作；（5）负责市政基础设施管理方面的工作；（6）完成市人民XX布置的其他任务。​[3]​

大连市城市行政执法体制经过改革后重新焕发活力，极大地了促进大连市城市管理，为大连市发展旅游业创造了良好的条件。

经验及启示

（1）重视城市行政执法部门

大连市城市行政执法部门之所以能够发挥巨大作用与大连市市委、市人民XX的重视是密不可分的。大连市敢于将市政、市容、房管、土地规划等权利一并授予该部门行使，寄托了他们对城市执法部门的信任与重视。

（2）狠抓执法人员素质

一是坚持优胜劣汰的原则来选拔人才；二是定期组织执法人员进行培训，并形成了严格的培训制度。三是要求执法人员摒弃“官本位”的思想，强化服务意识。

　　西安市城市行政执法体制存在问题的建议与对策

随着依法治国的推进，对城市行政执法体制也提出了新要求，人民群众对城市行政执法也有着新期待。这就要求西安市紧抓依法治国的机遇，不断加强城市行政执法体制改革，提升执法水平。

　　（一）健全法律法规

我国城市行政执法体制问题频出，原因之一就是缺乏专门的国家层级的法律，因此要加强立法，规范执法体制。

加强相关立法

应从两方面着手。一是XXXX及其常务委员会，应制定并颁布国家层级的法律，保证各地区城市行政执法有法可依。二是各省、自治区、直辖市及拥有立法权的市的人民代表大会及其常务委员会，应结合本地区实际情况，制定地方性法规，以满足城市行政执法的需求。

规范执法体制

一是要针对基层执法部门的执法自由裁量权，做出明确规定，以维护执法权威。二是加强程序立法。制定合理、科学的执法程序。

　　（二）完善管理与监督机制

完善管理机制

类似于其他XX行政机关，西安市城市行政执法部门同样缺乏竞争机制、淘汰机制，导致部分执法人员不思进取，对待工作、对待执法对象缺乏耐心，且工作业绩差。因此要引入竞争机制、淘汰机制，这样有利于增加执法人员的紧迫感，促使其努力提高自身业务水平，积极适应工作需要。

完善监督机制

加强立法监督

西安市人民代表大会及其常务委员会要行使其监督权，加强对城市行政执法部门的监督，督促其积极履行职能，努力完成工作。

（2）加强内部监督

一是上级机关要加强对城市行政执法部门的监督，督促其严格执法，努力完成工作。二是应设立内部监察部门，加强对执法人员言行的监督。三是号召执法人员进行自我批评，努力找出自身的不足，并在日后加以改进。

（3）加强社会各界的监督

一是加强市民的监督，城市行政执法部门应积极听取市民意见，接受市民监督；二是充分尊重并发挥媒体工作者在新闻报道和监督曝光等方面的作用，媒体曝光执法部门的不当执法行为，能促使执法部门积极反思改进；三是尊重社会其他群体对城市行政执法部门的监督。

　　（三）注重素质培训

1.强化法律观念

在西安市城市行政执法队伍中，部分执法人员缺乏法律意识，且没有过硬的法律知识。要提升执法人员的法律意识，加强法律知识储备。

强化服务意识

部分执法人员在执法时，工作邋遢，对待执法对象态度恶劣。究其原因，是其服务意识差，因此西安市城市行政执法部门应要求其执法人员树立服务意识、放低姿态、努力服务民众。

提升执法人员综合素质

一是招收执法人员时，要从选拔环节开始，坚持优胜略汰原则，选择综合素质较高的人才进入执法部门；二是定期组织执法人员进行培训，制定合理、科学的培训大纲，全面提升执法人员的综合素质。

　　（四）加强投入力度

分析所有城市行政执法体制运行良好的城市，本文发现其城市行政执法部门无一例外地均得到了上级部门的重视。西安市也应加强对城市行政执法部门的重视，增加对城市行政执法部门的投入。

增加人员编制

西安市城市行政执法部门的执法范围大、任务重，面对工作总是应接不暇，需补充足够的执法人员，来缓解部门工作压力。西安市应增加其城市行政执法部门的人员编制，以满足执法需求。

增加经费预算

增加经费预算，这将有利于城市执法部门更新执法工具、提升执法效率、提高执法水平。

　　（五）强化宣传教育

一是加强对城市行政执法工作的宣传，有利于加深人民群众对城市行政执法工作的理解。二是培养人民群众的法律意识，引导民众自觉遵守法律法规，规范自身行为。三是培养西安市民的市民意识与主人翁意识，引导市民为城市管理建言献策。

　　结论

改革开放以来，城市行政执法体制为西安市城市社会发展和西安市民舒适便捷的生活做出了极大的贡献。但随着社会的发展与城市行政执法工作的深入，西安市城市行政执法体制面临了极大的挑战，出现了诸多问题，例如执法程序不健全、执法力量不足等。虽然西安市积极做出了改变，并对西安市城市执法体制进行了改革，也收到了不错的效果，但距离西安市城市发展和人民的需求还有不小的差距，需要西安市不断完善城市行政执法体制。

2015年12月《xxxxxxx关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布，这是xxx第一份关于城市执法体制改革的顶层设计，必将会对我国城市行政执法体制的改革和发展产生深远影响。西安市应牢牢抓住这一机遇，努力完善西安市城市行政执法体制。

城市行政执法体制是个复杂的工程，需要各方不断加强研究，并学习借鉴国内外其他城市的优秀经验，探索出适合西安市城市社会发展的城市行政执法体制。

本人能力有限，对某些方面的研究还不尽完善，恳请各位老师、同学不吝赐教。

　　参考文献

[1]原丽红，王津秋，李剑红.形势与政策[M].东北大学出版社，2015-01：1-5.

[2]许崇德，皮纯协.新中国行政法学理论研究[M].法律出版社，1991.

[3]罗豪才，应松年.行政法学[M].中国政法大学出版社，2000.

[4]杨惠基.行政法学概论[M].上海大学出版社，1998.

[5]西安市统计局.西安市2015年国民经济与社会发展统计公报[N].西安日报，2016-3-11（14）.

[6]大连市人民XX.大连市城市管理综合执法规定[Z].2000-6-30.

[7]詹明民.我国行政执法体制研究[D].保定：河北大学，2012,06.

[8]王志凯，王松雪.以法治理念创新城市执法与服务[J].中共贵州省委党校学报，2015（3）：60-64.

[9]刘春禾.城市综合管理行政执法体制研究[D].北京：中央民族大学，2007.

[10]曾勇.城管行政执法香港与内地之比较[D].武汉：中南民族大学，2009.

[11]兰葆.西安市城市管理综合行政执法分析与思考[D].西安：西北大学，2011.

[12]扬帆.依法治国视野下的行政执法体制改革策略研究[J].中共郑州市委党校学报,2015(4):72-75.

[13]刘颖.我国城市管理行政执法法理基础及法治建设[J].渤海大学学报，2014：49-53..

[14]马怀德，王国柱.城管执法问题与挑战[R].2007(06)：63-72.

[15]郝耕.关于我国城管执法现状的思考[J].理论前沿，2014（12）.