区块链在突发事件应急管理中的技术赋能——以新冠疫情为例

摘 要

随着经济的发展和全球化进程的加快，国内外不确定性因素增多，突发事件在我国发生的频率增加，影响增强。为了有效应对各种突发事件，及时预警并提前防范，在事件发生后能够有效领导，及时调动所有应急资源做好响应工作，提高XX应急管理能力，健全应急管理体系显得尤为重要。2020年初新冠疫情在我国爆发，这场危机的爆发坚定了XX加强应急管理工作的决心。在这场危机中数字技术发挥的作用不可谓不大，其中区块链作为一种分布式账本技术，可以很大程度上弥补应急管理体系的不足。

本文在了解了我国应急管理发展现状以及区块链的基本特征的情况下，对应急管理能力与区块链技术进行适配度分析。应急管理过程中所需的能力包括监测预警能力、动态决策能力、综合协调能力以及应急物资保障能力都可以利用区块链的核心技术加以提升，从而完善应急管理机制。随后以新冠疫情防控为例，梳理分析区块链在新冠肺炎疫情中的应用实践以及效果，总结区块链在赋能应急管理中存在的问题以及针对这些问题提出优化建议。

　关键词：突发事件；应急管理；技术赋能；区块链；新型冠状病毒肺炎

一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

2003年以前，我国的应急管理工作由各个独立的部门负责，没有完整的应急管理体系。但是2003年“非典”危机的爆发给我国应急管理工作带来了很大的挑战，面临前所未有的危机，XX意识到了建立健全应急管理体系的重要性。在对此事件进行反思与总结的基础上，XX初步建立了“一案三制”的全国应急管理体系。2018年3月，中共中央发布了《深化党和国家机构改革方案》，指出将国家安全生产监督管理总局的职责，xxx办公厅的应急管理职责，以及其他相关部门的职责整合起来，组建应急管理部以提高应急管理能力[1]。2019年11月29日，XX总XX在主持中共中央政治局第十九次集体学习时提到，为了推进国家应急管理体系现代化，要立足于我国的国情，充分发挥自身优势，随着信息技术在各个领域的广泛应用，利用信息化推动应急管理现代化，为应急管理工作指明了前进方向。

区块链作为比特币的底层技术正式进入大家的视野，以其广泛的应用前景成为各界人士关注的焦点[2]。除了在金融、医疗等方面的应用，我国XX也在积极推进区块链的应用与发展。2016年，我国工信部发布了《中国区块链技术和发展应用白皮书》，文件中指出要将区块链作为战略性前沿技术和颠覆性技术写入“十三五规划”，这是我国第一个涉及区块链应用的官方指导文件[3]。

2020年初新冠疫情在武汉突然爆发并以极快的速度蔓延到全球范围内，甚至演变为一场全球性的危机，人们的生命安全造成了极大的威胁，给社会造成了不利影响，暴露出我国突发性公共卫生事件应急管理存在着例如预警机制不完善、数据缺乏实时性、主体协同不足、物资分配不合理、信息公开程度不足等问题。2020年2月，XX总XX在中央全面深化改革委员会第十二次会议中提到，针对此次疫情暴露出来的短板和不足要足够重视，弥补体制缺陷，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

突发性事件的预警机制一直存在不足，除了体制问题，更重要的技术难题难以克服，在源头上控制突发事件难以实现，因而对于应急管理工作来说，主要工作是在事件初期或者危机爆发后采取有效措施将损失减至最低。随着互联网技术的出现与发展，XX开始将大数据、云计算、区块链等前沿技术引入XX治理工作中，其中包括突发事件应急管理。作为一种新型应用模式，区块链提供了一个多方参与共享的分布式数据库，且不容易篡改，保障了数据安全，将其应用于应急管理工作中，可以提高应急管理效率，增强决策透明度。

　2.研究意义

（1）理论意义

关于区块链在应急管理领域的应用研究目前比较少，关于区块链研究较多的是在计算机软件应用、金融应用以及交通运输领域的应用，有少部分将研究重点放在了社会治理方面。将区块链技术于突发事件应急管理结合在一起是一个比较新的研究主题。

新冠疫情于2020年初爆发，引起了人们对于应急响应体系的关注，大数据、人工智能等信息技术都在疫情防控中发挥了重要作用，而注意到区块链这一技术手段的相对较少。本文通过对区块链在突发事件应急管理中的应用进行研究，分析区块链共识机制、分布式账本、智能合约、哈希算法以及时间戳等技术在其中的应用，以区块链在新冠疫情各个阶段的应用场景作为案例分析区块链在突发事件应急管理中的应用情况，总结出区块链赋能应急管理对完善应急管理的意义以及针对区块链应用过程中存在的问题进行探讨，并提出解决问题的方案建议，对完善和充实区块链在突发事件应急管理中的应用有着重要的理论意义。

（2）现实意义

突发事件应急管理近些年来一直是XX和社会关注的重点，对社会治理也起着举足轻重的作用。自2003年非典爆发后，中国先后发生了不少突发事件，非典危机可以说是我国全面建设应急管理体系的开端。此后还发生了诸如2008年南方雪灾、汶川地震、玉树地震等重大灾害和危机事件，中国应急管理体系逐渐发展完善，各级XX应急预案体系基本形成，应急管理能力稳步提升，应急管理工作进入法制化轨道。但与此同时，我国应急管理机制仍然存在一系列问题，从此次“新冠肺炎”的疫情响应可以看出来。突发事件应急管理体系作为一个复杂且开放的系统，具有多主体、多因素、多变性等特征，随着社会的发展和技术的进步，传统的应用手段和工具逐渐无法适用，而区块链的去中心化、开放性等特点正好与其相匹配，将区块链技术与大数据、人工智能等新兴技术相结合，共同作用于突发事件应急管理工作，对应急管理能力的提升有着很大的作用，在新冠疫情的防控中也有所体现。

着重研究区块链在新冠疫情各阶段的应用场景，吸收相关经验，分析存在的问题，提出区块链在应急管理中的应用策略，对提高应急管理效率以及突发事件应急管理领域的创新发展具有重要意义。

　（二）国内外研究现状

　　1.应急管理研究现状

西方国家从20世纪四五十年代就开始研究应急管理与危机管理，到目前为止已经取得了不错的研究成果，形成了一个相对独立的研究体系。相较而言，尽管我国自古以来就有“居安思危，思则有备，有备无患”的说法，体现了古人的危机意识，但我国的现代应急管理研究始于1980年代，相较于其他国家开始得较晚。

X最早涉及应急管理的相关研究，并于20世纪70年代建立了应急管理组织机构。20世纪90年代，罗伯特·希斯在应急管理理论方面取得了巨大突破，提出了经典的4R危机管理理论，即将危机管理分为缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）四个基本阶段，为后来的研究奠定了理论基础。随着研究的深入和互联网技术的发展，X对应急管理的研究更加全面，从单一的应急管理研究转化为横纵融合型的应急管理研究。Drabek（2011）构建了新型治理范式“预防性的XX”，指出为了提高XX的应急管理能力，要制定并完善应急管理体系，这样才能提高处理突发事件的效率，节省应急物资[4]。Landesman和Burke（2017）提出针对突发性公共事件的两种不同应急处置方式。一种是面对普通的突发性事件，可以由当地XX负责，采取相应的应急方案，进行合理的资源调度和分配，积极展开救援；而另外一种是影响范围大、危害程度深、难以得到有效控制的公共安全突发事件，需要利用特殊的权力或者启动特殊的应对程序[5]。Kapucu和Garayev（2013）从网络视角探究了影响应急管理的因素，即情报互通和共同决策都会对应急管理产生影响[6]。

整理发现，国外关于应急管理的研究主要集中于突发事件应急管理体系和能力，突发事件的类型及应对，应急信息管理，应急管理物资的调度等方面。

我国关于应急管理的研究整体上还处于起步阶段。随着我国经济社会的发展，重大突发事件给社会经济带来的影响增大，因而对突发事件应急管理的研究也逐年递增，尤其是2003年非典发生后，我国应急管理领域的弱点暴露无遗，学者对突发公共卫生事件的应急管理工作投入了更多关注。2003年及2003年以前，应急管理研究主要集中于抗旱、防汛、医疗卫生等方面，XX应急管理方面的研究较少。随着我国近年来几起重大突发事件的发生，突发公共事件的研究领域不断扩展，不断深入，到现在，我国学者已经将研究对象扩展到了气候、地震等社会各个层面。滕五晓（2007）以某市地震灾害应急管理为例，将重点放在自然灾害应急管理方面，对自然灾害应急管理机制中存在的监测预警机制不完善、应急物资管理不善等问题进行了深入分析[7]；钟开斌（2012）从其他国家应急管理经验角度进行分析，分别列举了X、日本、俄罗斯等国家在突发事件的准备、预测、响应处置一系列过程中的经验做法，通过对比中外应急处置经验，提出了我国应急管理工作发展的不足[8]。张成福（2015）指出社会共治的重要性，当前的XX应急管理比较单一，改变XX偏好决策、发动社会力量能有效弥补应急管理体制的不足[9]；吴松江等（2017）认为在互联网时代，XX应急管理可以充分借助互联网和数字技术工具完善应急管理机制[10]。

2.应急管理技术赋能研究现状

随着信息技术在各个领域出现频次的增多，不少学者意识到了大数据、云计算、人工智能、区块链等信息技术在应急管理中发挥的作用，将目光放在了应急管理技术赋能方面，尤其是在新冠疫情发生后。Wenjuan Sun等学者整理总结出了人工智能赋能自然灾害管理的如风险预测、实时监测等十七个领域[11]；Jessica Morley等学者提出了数字技术赋能的不足，他们认为数字技术赋能仅仅停留在信息赋能层面，将赋能就是知道更多信息的决策作为假设[12]；贺璇（2020）以京津冀地区空气重污染的应急管理过程为例进行分析，发现可以通过信息和智能技术推动环境应急管理体制的变革[13]；杜晶晶等（2020）结合新冠疫情治理的案例分析了数字化赋能应急管理的内在机制[14]；王莉娜（2021）等从数据赋能的角度对应急情报服务进行研究，构建了应急情报服务能力提升的过程模型[15]。

通过对应急管理相关研究的整理发现，国内外关于应急管理的研究已经有了很大的进步，在研究过程中，学者们提出了应急管理过程中出现的各种问题，并利用不同的方法从不同视角提出解决方法。随着数字技术的发展，国内外专家也意识到了其作为推动应急管理发展完善的工具的作用。

3.区块链应用研究

区块链作为前沿技术，在当今社会蓬勃发展，应用前景非常广阔。根据文献查找发现，区块链主要应用在计算机软件及计算机应用领域，其次是金融领域以及各种宏观和微观经济领域，此外，还有交通运输、高等教育等各个领域。区块链在应急管理领域的应用研究相对较少，然而近年来越来越多的学者注意到了区块链的技术特性对提升应急管理水平的意义。李永先、高国伟（2018）指出XX信息管理系统存在信息壁垒，信息交流不充分，各部门之间的信任度不高，信息共享难以协同。而区块链以其去中心化的特点和智能合约机制可以推动应急管理不同主体之间的协同合作，构建一个集信用性、透明性、安全性、扩展性于一身的新型XX共享模式[16]。贾开、蒋余浩（2018）认为可以利用信息技术提高公共决策的数据安全性，收集更多事件信息，为决策提供足够的数据，从而提高公共决策能力和准确性，形成一个多层协作、多头互联的公共责任机制[17]。随着“新冠肺炎”疫情的发生，国内学者对区块链在应急管理中的应用研究更加深入。聂家林（2020）将区块链技术与城市突发事件应急管理相结合，以建立混合型存证机构和完善区块链应用法律监管体系等手段提升区块链的应用效果[18]；李健等（2020）利用区块链的核心技术对新冠疫情应急管理中存在的问题进行分析，从政策法规、核心技术、存证机构、区块链与其他技术的协同使用四个方面提出区块链应用于突发事件应急管理的建议[19]。

　（三）研究思路、内容与方法

　　1.研究思路

从我国当前突发事件应急管理现状切入，在4R危机管理理论、全危险方法和风险社会理论视角下，研究区块链技术赋能突发事件应急管理的运行逻辑，采用文献分析法和案例分析法，对区块链在新冠疫情各个阶段的应用场景进行系统分析，然后将经验进行推广，找到区块链应用存在的问题，形成区块链在突发事件应急管理中应用的策略，总体思路如图1-1所示：

　　图1-1 研究思路图

2.研究内容

本文将在明确突发事件应急管理的基本情况及区块链的应用技术基础上，从区块链这一前沿技术手段来重新审视我国的突发事件应急管理工作，主要研究内容包括：

（1）明确突发事件应急管理和区块链的相关概念，以及区块链在突发事件应急管理中技术赋能的理论基础；

（2）分析区块链技术赋能应急管理的作用机制；

（3）结合危机生命周期理论，展示区块链在新冠疫情防控过程中各个环节的应用场景，验证了区块链技术供给与应急管理能力需求的适配性；

（4）通过区块链在新冠疫情中的应用案例总结区块链赋能应急管理存在的不足，提出具有针对性的意见和建议，推动应急管理领域的创新和发展。

　3.研究方法

（1）文献分析法

搜集、鉴别、整理国内外与突发事件应急管理以及区块链的应用相关的文献资料，对这些文献的研究成果进行总结，加深对突发事件应急管理的认识。一方面，可以通过在图书馆查找相关研究资料，为文章提供相关理论依据；另一方面，可以借助互联网以及报刊资料等查找相关法律、法规以及政策，搜索各级XX和新闻媒体门户网站等，进行整理分析。通过文献分析找出研究的不足和空缺之处，提出问题，做出假设，对突发事件应急管理进行定性分析。

（2）案例研究法

通过选取区块链技术在新冠疫情不同时期和阶段的应用为案例，分析区块链在突发事件应急管理中应用的优势及不足，从而得出区块链在突发事件应急管理方面的巨大作用及对国内应急管理的借鉴意义。

　二、概念界定和相关理论

　　（一）突发事件的界定

突发事件是指突然发生的、有一定影响范围且对社会造成严重威胁和危害的需要采取应急处置措施的公共事件。

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，可以将其主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。

在当前社会中，突发事件已经成为一种常见的社会现象，具有突发性、公共性、社会危害性的特点。突发事件的影响是持续性的，除了在事件发生时破坏了社会秩序，对公民的生命财产安全造成了影响，有时还会造成社会心理影响，需要做好后期的事后恢复工作，缩短影响时间。

（二）应急管理的含义及发展现状

　　1.应急管理的含义

按照普遍解释，应急管理可以理解为在突发事件，如自然天灾人祸、事故灾害、大型公共卫生事件，以及涉及社会性安全等事件的出现前后，XX及XX以外的其他公共机构组织在经过对于突发事件的前因后果迅速进行方案判断后，整合各方有用的资源，务求把事件所造成的危害降至最低。通过多次经验的累积，应急管理体系逐步完善，现已发展为事前预防、事中处置以及事后恢复的三个阶段的应对机制，保障在突发事件的到来之际，首要是能最高程度地保障人民的人身和财产安全，其次能快速维护社会的秩序以安抚民心。

　2.我国应急管理体系发展现状

随着我国经济社会的发展和全球化程度的加深，我国面临的突发事件风险和不确定性增加，产生的不利影响增大，XX愈加重视应急管理能力的提升。2003年非典疫情爆发之前我国应急管理体制还没有一个统一的领导和总的应急预案，各地区、各部门之间存在严重信息壁垒，相互分离开来。而从2003年SARS疫情发生后，XX深刻认识到了应急管理体制存在的不足，自此，展开了突发事件应急管理长达18年的建设工作，并且取得了一定成就，形成了相对完善的应急管理机制。突发事件应急管理包括组织机制、预案管理、应急保障机制、法律法规建设等都得到了发展，我国应急管理“一案三制”体系正式提出并逐步构建，XX应急管理水平和应急管理能力都得到了显著提升。

（1）国家突发公共事件应急预案体系

2006年xxx出台了《国家突发公共卫生事件总体应急预案》（以下简称《总体预案》）。此后，xxx围绕《总体预案》制定了一些专项预案以及部门预案，地方XX也在中央的指导下结合各地具体情况制定了地方应急预案，共同构成了我国应急管理预案的初步总体框架。应急预案体系建设是一项长期的、持续性的工作，尤其是近年来各界对突发事件应急管理的关注大幅提高，应急管理体系建设工作不断取得突破。我国应急预案体系建设的发展方向是“纵向到底，横向到边”，力求形成涵盖各级XX和各种灾种的应急预案体系。

（2）应急管理体制建设

应急管理体制是指XX、社会组织、人民群众等利益相关方对了应对突发事件而在组织机构、管理职责、上下级关系等方面的制度、形式、体系等的总称。以抗击“非典”为转折点，我国由以往的单一灾种管理体制向各部门协同应对的应急管理体制转变。2017年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，确立了国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制。统一领导也就是说，我国应急管理工作接受行政领导机关的统一领导，领导机构在中央是指xxx，在地方是指各地行政领导机关；综合协调是指发生突发事件后XX部门、社会组织以及企事业单位协同合作，在应急管理机构统一领导下发挥各自的作用；分类管理是指针对不同性质的突发事件采取不同应对措施，由不同部门负责；分级负责的含义是由不同层级的XX负责管理响应不同级别的公共事件；属地管理是指地方XX应急领导机构承担所管区域应急管理职责，处理当地突发事件[20]。

尽管统一的突发事件应急管理机制在一定程度上提高了XX应急管理能力，但是在一些常态性应急管理工作中仍然沿用单一灾种的部门化管理体制，使得应急管理规划、应急管理预警等工作难以落实。因此，2018年第十三届XXXX批准通过了xxx关于组建应急管理部的改革方案。应急管理部将各个部门的资源整合起来，有利于维护社会稳定，提高应急管理能力，推动应急管理预案建设。应急管理部的成立标志着我国的应急管理上升到了国家危机管理的高度，是应急管理发展史上一个重要的节点。

（3）应急管理运行机制建设

为保障应急管理体系的良好运行，应急管理运行机制应运而生。要确保系统中应有的功能及要素得以高效运转，需要充分整合路径、组织、资源、信息等元素，从而构建起一套完善的准则以应对突发事件的袭来。区别于应应急管理法制和体制的静态存在，应急管理运行机制的动态体现在于，它不单囊括了应急管理的组织机构，更是包含了物资预备、行为规范、法律法规、技术保证等促使组织结构得以运转和搭建的完整系统[21]。一套便捷、高效、灵活的应急管理运行机制能够有效提升应急管理能力，将突发事件带来的损失减至最低。一般来说，应急管理运行机制主要包括以下几个方面：

其一是监测预警机制。预防方面，首先是对风险源进行监控，其中重点关注突发事件频发的某一区域或领域。为此，可以明确行业标准，定期进行安全检测，排查安全隐患，提前做好应急培训和演练，提高应急素质，增强应急意识。其次是按照突发事件的紧急程度、影响范围等对其进行级别分类。我国目前将可以预警的突发事件分为了一级、二级、三级和四级，（一级是最高级别）分别用红色、橙色、黄色和蓝色表示（如表2-1）。相关部门可以根据突发事件的级别采取对应措施，最大程度的利用资源，最高效的解决危机。

表2-1 突发事件分级

其二是应急处置和善后机制。在突发事件发生后的不同阶段处置工作的侧重点不同。在突发公共事件发展初期，要注意信息传递机制。将灾情信息及时、准确地传递给应急管理决策机构对整个应急工作的开展有着重要意义。我国应急管理工作的原则是“条块结合、属地管理为主”，突发事件属地XX对整个事件负主要责任，灾情发生后，一线减灾单位不仅需要将突发事件信息报告给上级，还要立即向本级XX应急管理办公室报告，如果是重大突发事件还要上报给xxx应急管理办公室。信息报告的同时，应急管理机构也要根据情况尽快做出决策，启动相关应急预案，避免事态进一步扩大。现场的应急处置工作由应急指挥机构负责，而未能及时阻止事态进一步扩大的突发事件则由当地XX反映给上级机构后由xxx应急指挥机构或xxx工作组下达指令，及时启动相关应急预案，指挥相关部门协同处理。在应急处置结束后，应急管理相关部门也要继续进行监控，避免发生衍生灾害。

其三是应急保障机制。应急保障机制是公共危机检测预警、处置和善后工作的后盾，包括应急物资、交通运输、人力财力等多个方面。

（4）应急管理法制建设

突发事件应急管理的手段有政治、经济、军事等各种手段，其中法律是最根本的手段，赋予了应急管理机构及管理方式合法性，使得应急管理过程更加规范有效[22]。与常规性法律相比，应急管理法律法规更加灵活多变，具有时效性，并在特殊时期赋予管理机构自由裁量权。2007年我国通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，区别于单项性应急管理法律法规，这是我国首部有关突发事件应对工作的综合性法律，是我国突发事件应急管理法律体系建设的重大突破，推动了我国应急管理法律体系现代化进程。截至2020年，我国共颁布了70余部与处理突发事件有关的法律法规。各地立法机关和XX也在中央的指导下陆续出台了应急管理相关的地方性法规。我国现阶段形成了以《突发事件应对法》为核心的，其他单项灾种法律法规为辅助的自上而下的相对全面的应急管理法律体系。

　（二）区块链的概念和基本特征

　　1.区块链的概念

区块链（Blockchain）是比特币的底层技术，本质上是一个去中心化的数据库，可以储存大量信息，同时被任意数量的参与者快速、安全地访问。尽管区块链技术最先出现的原因与金融交易相关，但区块链在其他任何行业的发展潜力都是巨大的。区块链是一个共享的、不可变的账本，使得存储数据透明且不易改变，有助于记录和跟踪交易信息，并且在不涉及任何第三方中介的情况下工作，能够以可拓展的方式降低风险和欺诈行为[23]。

　2.区块链的基本特征

（1）去中心化

传统的数据库一般是采用一个中心服务器来处理数据，各个节点的数据由统一的库进行存储和交易。区块链与之不同的是没有中心，是一个链内封闭系统，采用对点网络通信技术，任意两个节点都可以互联互通，任何一个节点都可以存储一个完整的数据副本也就是说不存在任何管理权限。按照去中心化程度高低可以将区块链由高到低分为公有链、联盟链以及私有链。

（2）集体维护

区块链的记账是多个利益主体共同参与的，采取了特殊的激励方式，整个系统中的所有节点都能对数据块进行维护，且每个参与者都能在维护节点对账本信息进行验证。

（3）公开账本

区块链系统是开放的，区块链存储的交易信息面向所有人公开[24]。区块链上存储的数据称为“账本”，既可以通过局域网在私人用户之间分享，也可以通过互联网与不计其数的互不相识的用户进行分享，整个系统保持公开透明，大家可以通过公开接口，对存储信息进行查询。并且在创建每一个新的区块时都会转发一条消息，以确保所有用户都可以查看最新版本的分类账。值得注意的是，账户所有者的个人信息是高度保密的，只有在所有者授权的情形下才能进行访问，通过这种方式使得用户的个人隐私得以保护。

（4）不可篡改

不可篡改性是区块链技术得以在各个领域广泛应用的重要特征。区块链是将数据区块按时间顺序组成的链式结构，如果要篡改区块链上的信息，就必须将链条上的区块信息全部重新组合，难度极高，成本耗费巨大。只有在控制整个区块链51%的节点时，才有可能对所有区块进行重组以篡改数据，仅仅对某一节点进行修改是无效的。因此，区块链的可靠性和稳定性较高。

　（三）相关理论

　　1.4R危机管理理论

第一次世界大战后各国经济受战争影响变得萧条，经济危机在各地爆发，“危机管理”逐渐开始被频繁提及，危机管理理论出现并成形。罗伯特·希斯在《危机管理》一书中率先提及了经典的4R理论。他认为，一切为了消除危机而采取的手段和措施都可以称之为危机管理，并将其分为了缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）和恢复力（Recovery）四个基本阶段，这种危机管理模式取得了广泛的认可，并为重大突发事件的研究奠定了理论基础。

表2-2 4R危机管理模式

（1）缩减力阶段

在整个危机管理过程中，危机缩减管理属于核心环节。这一阶段主要是提前做好风险评估，提高风险意识，建立风险预警机制。此外，还可以根据以往的危机应急管理经验弥补预警机制的不足。通过有效的缩减危机管理策略，可以有效降低风险，减少危机发生的可能性以及减缓发生后的破环力，避免资源的浪费。

（2）预备力阶段

预备力阶段包括监视和预警，这两者是危机管理中的一个整体。预备力阶段主要是提前做好危机的防范工作，是指在一个特定环境中，密切关注事物的每一个细节，及时将不良反应的信号传递给组织。为了提前对危机进行防范，组织可以成立一个由各领域专家组成的危机管理小组，负责根据事件紧急程度制定危机管理计划。在预备力阶段，应急管理机构不仅需要防范日常危机，还需要有一套重大危机预警系统、危机防控体系，并通过演习等训练手段提高组织成员的危机处理能力，防患于未然。

（3）反应力阶段

反应力阶段是危机来临后组织的应对阶段。在这一阶段，首先，组织要根据已知的准确信息对危机进行确认和判断，了解危机类型和危机的严重程度；其次，对危机进行应急管理，隔离危机，避免危机造成的消极影响进一步扩大，调用一切可用资源促进危机顺利解决；最后，特别注意的是关于信息的处理问题，及时将信息公开，关注舆论问题，避免群众产生恐慌心理。

（4）恢复力阶段

恢复力阶段一方面是危机管理的总结阶段，另一方面也是秩序重建阶段。突发事件结束后总结危机处理过程中的经验和不足，为后续危机管理制度的完善提供借鉴。重大危机得到解决后，最重要的是尽力消除危机所带来的消极影响，根据实际情况制定出恢复制度，尽快恢复正常秩序。

　　2.危机生命周期理论

一个生命从诞生、成长、成熟到死亡这几个不同的阶段会显现出不同的特征，可以用来比喻危机。像生命的演变一样，危机并不是静态的，而存在一个发展变化的过程，管理学者斯蒂文·芬克根据危机的发展情况将其分为5个阶段，分别是：危机酝酿期、危机爆发期、危机扩散期、危机处理期、危机处理结果和后遗症期。将其推及至危机管理阶段的划分，伯奇和古斯提出了最基本的三阶段模型，即将公共危机管理划分为危机前、危机中以及危机后这三个大阶段。

（1）危机管理前期

危机管理前期最主要的是要完善信息监测系统，提前做好预防工作，畅通信息交流渠道，以便及时报告和反馈信息。做好危机管理前期工作，加强监测，及时控制危机发展态势，为之后的危机管理工作提供帮助。

（2）危机管理中期

危机管理中期是危机爆发后的管控工作，持续时间长，工作量大。首先需要根据突发事件发展情况选择合适的应急预案并及时调整。随后做好危机响应处置工作，协同各个主体，动员社会各界力量，及时整合应急资源，调度应急物资，减少公共事件所造成的损失。最后注意将处理情况及时公布出来，引导社会舆论，避免公众产生恐慌情绪以造成二次伤害。

（3）危机管理后期

危机管理后期是总结善后阶段，与4R理论中的恢复力阶段大体一致，总结突发事件应急管理实践经验，做好社会心理救助工作，集中力量维护社会秩序。

　3.赋能理论

“赋能”最早是社会学提出的一个概念，被用来描述社会弱势群体平权以及增强自我控制的行为，应用于社会行为以及自我救助等领域。可以说，赋能是将某些能力或者能量赋予给某个主体。通过赋能，可以改善个人感到无助的情况，从而能够激发自身动力，按照自己的意愿采取行动，从而达成自己的目的。赋能这一理念非常强调“自救”，即拥有更多的自主权，应急管理这一过程中涉及到多个主体，包括XX机构、社会组织、普通群众、媒体人员等等，因此，将“赋能”与灾害救援或者应急管理相结合有其适用性。

（四）本章小结

本章对文中的研究对象进行了概念界定，包括突发事件、应急管理以及区块链，介绍了其突出特征。其中重点介绍了目前我国“一案三系”的应急管理体系发展现状，为后文分析区块链赋能应急管理体制奠定了基础。最后，介绍了区块链赋能应急管理机制的相关理论，包括4R危机管理理论、危机生命周期理论以及赋能理论，指导后文研究。

　三、区块链赋能突发事件应急管理的作用机制

区块链作为提高突发事件应急管理能力的技术，可以应用到应急管理的各个阶段。从事前、事中到事后，整个应急管理过程中需要的能力包括监测预警能力、动态决策能力、综合协调能力以及应急物资保障能力。纵观此次新冠肺炎疫情发生后XX采取的应急举措，可以看出我国应急管理体系存在漏洞，应急管理能力需要提升。而区块链的核心技术能力在数据存储、安全、共享、溯源、验证等方面发挥了重要作用，与应急管理所需要的能力适应良好。

区块链赋能突发事件应急管理的实现过程主要是区块链技术与应急管理所需能力的结合。在应急管理过程中存在的挑战之一就是各主体之间的信息不对称，也就是说应急管理机构、社会组织与民众之间缺乏有效交流沟通而导致相互之间的协同合作存在困难。而区块链技术的应用就是通过自身的核心技术在信息系统的透明度、安全性、适用性等多个方面发挥其优势，从而达到提升应急管理所需的能力的目的，如图3-1所示。

　　图3-1 区块链在应急管理中的作用机制

（一）区块链赋能技术基础

如图3-2所示，区块链系统由数据层、网络层、共识层、激励层、合约层、应用层六个板块构成。其中前三层相当于“地基”，封装了区块链的基础技术。后三层则是拓展部分，上升到了制度以及应用层面[25]。其中基于时间戳的链式区块结构、数字签名和哈希算法、分布式账本、智能合约以及共识机制是区块链系统的核心技术。

　　图3-2 区块链结构层级图

1.时间戳

在区块链系统中，可以给拥有记账权的节点加盖时间戳，记录信息的写入时间，并将其作为区块数据的存在证明，也方便了区块按时间顺序进行排列，为区块链应用增添了时间维度。时间戳是使得区块链拥有不可篡改性的技术支撑。一旦信息输入区块链，就很难改变：区块链网络缺乏一个可供黑客利用的集中漏洞点，每个区块都包含前一个区块的“散列”，因此任何试图改变区块链交易的行为都很容易被发现。

2.非对称加密

非对称加密是一种可以验证使用者所有权与加强信息安全性的一种独特的加密技术。非对称加密指的是在区块链信息加密和解密的过程中分别使用不同的密码，也就是公钥与私钥。其中，公钥是面向所有人的，可以公开，而私钥是带有私人性质的密钥，只有得到授权的人才会被允许告知[26]。用一种密钥进行加密的信息只有通过另一个密钥才能解密。下文中提到的数字签名就是以非对称加密为基础。

3.数字签名和哈希算法

区块链数据存储的主要算法——哈希算法，它在区块链的应用中具有巨大的意义。区块链是将特定长度的字母和特定长度的数字构建成为一组特定的数字串，并非直接储存交易记录和原始数据。信息的真实性可以被特定数字串的唯一性保障。哈希算法的应用则是由信息发送者处理信息的数字签名以完成对接，只有拥有私钥才能追溯信息来源。这一技术是保护数据和信息的重要手段。

4.分布式账本

分布式账本是在各个节点记录交易账目，并且每一个节点所记录的账本都是完整的[27]。传统分布式存储系统是将交易信息分成若干部分，再利用分布式系统分别存储。与之不同的是分布式账本是通过共识机制进行数据存储，达成一致性，各节点相互独立、地位同等。由于所有节点都有一份完整独立的数据存储，某单一节点的数据被修改不会对整个副本造成很大的影响，增大了黑客攻击的难度，有利于维护网络安全。

5.智能合约

20世纪90年代计算机科学家尼克·萨博（Nick Szabo）首次提出智能合约的概念，他认为“一个智能合约是一套以数字形式定义的承诺，包括合约参与方可以在上面执行这些承诺的协议。”区块链技术的出现与成熟使得尼克·萨博等学者关于智能合约的设想得以实现。到目前为止，智能合约可以看作是一种以信息化方式传播、验证以及执行合同的计算机协议。为了判断和处理智能合约，引入了一个状态机，具有自动执行能力。当输入的事件信息符合与出发智能合约的条件相吻合，状态机会自动执行智能合约。反之，若不相吻合，则无法强制执行合约[28]。与传统合约签订方式相比，不需要有第三方的信任背书，且通过状态机强制执行合约，提高了合同制定效率，减少了合同维护成本，增强了合同执行准确性。

　6.共识机制

传统数据块需要一个中心处理器来维护整个系统的运作，区块链作为一个分布式系统能够在某些方面达成一致的原因就是共识机制的存在。区块链系统的共识机制在确认过合约内容的一致性后对区块数据进行整合分配工作，保障了系统的不可篡改性和不可伪造性，具有安全性、真实性以及透明性。

　（二）区块链技术提升突发事件应急管理能力

　　1.监测预警能力

突发性公共事件具有突发性和高度的不确定性，使得对风险的研判和预警一直是一个比较大的难题。XX总XX在2020年6月2日举行的专家座谈会上发表的讲话指出要把增强早期监测预警能力作为健全公共卫生体系的当务之急。为了增强监测预警能力，可以提高监测技术水平，加大监测空间，减少时间限制，统一监管。

将区块链技术与其他信息技术相结合，将以往的事件信息记录在链，总结相关特征，扩大日常监测范围，提高预警能力。

　2.动态决策能力

在公共事件发生后及时准确做出决策，把控好应急管理进程。在决策过程中，一方面需要权威的应急管理机构，有足够的影响力，能够在危急情况下调整应急预案，做出最有利的决策；另一方面要减少应急管理决策人员的失误，保证在事件发生后能够免受干扰，提出合理的解决方案，避免影响范围的扩大。将区块链技术应用于应急管理决策过程中，利用分布式账本和智能合约等方法，能够在很大程度上解决我国应急决策存在的问题，包括：

（1）强化决策组织权威

应急管理部的组建消除了职能碎片化的问题，但是并不能强化应急管理组织的领导权威。各级XX应急管理部作为突发事件应急管理的领导机构要想拥有话语权，必须依靠XX行政首长的“显性权力”或者各级XX办公系统的“隐性权力”[29]。除此之外，以权力为支撑的技术治理也有其权威性。

区块链的分布式结构有利于达成XX机构与民众的共识，实现国家权力向社会的让渡，让公众也能参与到应急决策方案的调整过程中，扩大公民参与。这一结构并不是代表权力下放，而是强化中心向外辐射的集权性，强化组织权威。区块链的自动合约体系能够克服应急管理部门在应对复杂的突发事件时难以协调各方和实现信息共享的困境，而且能够通过强化应急组织权威提高决策效率，增强执行力度。

（2）减少决策失误

在突发事件中，应急组织成员的能力和素养对事件形势的预判、应急决策的制定、应急处置的效果等都起着举足轻重的作用，甚至影响整个应急管理的成效。就我国目前情况而言，XX决策人员的相关知识储备不够丰富，决策组织能力不强。在突发事件发生后，可能会做出不合理的应急决策。此外，突发性公共事件往往涉及到多个方面，需要多个部门共同参与，协同处理，容易互相推诿，推卸决策责任。

在应急管理决策过程中可以通过区块链智能合约进行决策执行及监督，减少了人在管理中的干预。在涉及到多人或多部门共同决策的情形时，共识机制的作用可以凸显出来，共识机制能够协调各方，最大限度避免个人决策失误，推动决策制定过程。

　2.综合协调能力

在应急管理过程中信息传递的及时性与准确性是影响各相关主体协同合作的关键，是应急响应体系中的重要一环。随着信息化时代的到来，互联网的普遍应用，电子政务水平提高，我国突发事件信息管理体系逐渐确立并完善，但是由于发展时间短，存在的缺陷也比较明显，区块链以其独特的数据存储方式和数据共享体系赋能应急管理机制，提升信息管理和沟通能力。

（1）加快信息更新速度

目前我国信息机构主要采用的是分级管理体制，信息逐级传递，下级XX信息机构受制于本级XX，并不直接由上级XX管理，因此下级XX收集的信息很容易被当地XX所影响。这种垂直的信息管理结构在我国这样一个多层次多区域的政治环境下存在不少弊端，一方面是信息的向上传递速度较慢，信息传递不够及时。另一方面是当地XX为了逃避责任或夸大功劳，控制信息机构瞒报、误报，无法确保信息的准确性，都会对应急响应造成很大的影响。

区块链应急系统可以让关键参与者通过网络构成区块链上的节点，给参与者输入并存储的信息打上时间戳，按顺序进行排序，成为系统中的公开账本，并随着时间迁移逐渐更新区块信息。利用区块链的时间戳和分布式账本数据可以使得一个节点上的信息发生改变后，其他所有节点都能及时更新数据库。

（2）消除信息壁垒

2003年非典爆发后，我国危机信息传递效率有了大幅度提升，但是信息资源共享程度低的问题仍然存在，XX部门对信息系统建设的重视程度不高，对信息管理系统的投入较少，很难进行信息资源整合与共享，导致信息资源的浪费。我国信息管理条块分割严重，各省市之间，各部门机构之间，XX与公众之间存在信息壁垒，形成一个个信息孤岛，难以为应急管理决策提供全面有效的信息。

利用区块链技术可以实现各XX部门之间的数据整合，利用区块链难以篡改的特性以及对数据安全的保护，提高XX公信力，实现各主体的统筹协调。

3.应急物资保障能力

应急物资保障是保证应急救援的基础，随着应急管理体系现代化进程的推进，应急物资管理体系也在稳步发展，但是目前来说应急物资保障工作还难以适应愈发频繁的突发事件。由于各区域以及各部门之间的信息交流不够通畅，突发事件发生后，不能准确把握整体的应急物资数量，加大了物资调度的难度，影响了救援效率。其次，没有确立统一的应急物资标准，各地的应急物资存储数量和品种都存在差异，容易导致供需错位，造成不必要的资源浪费。

在应急管理过程中，可以利用区块链的时间戳技术了解救援物资在各个时间节点上的详细信息，了解物资在运行途中的损耗情况，避免物资被滥用，节约社会资源。

　（三）本章小结

通过区块链赋能应急管理，将成为突发事件应急管理走向现代化、数字化的重要转折点。了解区块链赋能应急管理的作用机制对发展完善应急管理体制具有推动作用。区块链的关键技术效用与应急管理所需能力高度契合，可以从根本上改变应急管理方式。

　四、区块链在新冠疫情中赋能应急管理的场景

在2020年初新冠疫情全面爆发后，大数据、人工智能、云计算等信息技术作为疫情防控的重要手段出现在人们的视野中：人工智能将人脸识别与体温检测相结合，大数据直观呈现疫情动态和人口移动数据，云计算协助疾控中心研发新型冠状病毒疫苗……区块链以其去中心化、信息透明、安全等特点为我国应急管理体系的完善和应急管理能力的提升带来了机遇。从武汉出现首起病例到全国范围内都有人被感染，疫情预警机制失效；湖北红十字会信息不透明，物资发放效率低下，受到大众质疑，产生信任危机；各种不实谣言满天飞，造成货物哄抢现象……这些涉及到关于信息保护、物品溯源、数据共享等问题都可以利用区块链技术尝试解决。区块链技术在应急管理前期、中期以及后期都发挥了重要的赋能作用。

（一）案例收集与归类

为了探究区块链在新冠肺炎疫情防控中所发挥的作用，较为全面地了解新冠期间运用区块链技术的具体做法，总结区块链赋能突发事件应急管理内在规律，本文在新冠疫情应急管理三个纵向维度对区块链应用案例进行收集。本次案例采集的时间区间为2019年12月1日至2020年5月31日，共采集案例89个。

在案例采集方面，本文主要通过以下三种方式进行采集：以“区块链+疫情”作为关键词组合，在百度、新浪微博、微信公众号的搜索引擎中进行初步数据抓取和批量采集，并在此基础上手动筛选出更贴近区块链技术运用的案例；提取筛选《数字健康技术疫情防控应用案例集》（一、二、三）、《2020中国区块链战“疫”案例特刊》中选用的案例。通过对选取案例根据其实际应用场景归类到应急管理的不同阶段，总结如下（见表4-1）

表4-1 我国“区块链抗疫”的案例归类

（二）区块链应用场景分析

　　1.提高舆情监测和预警及时性

　　（一）利用区块链技术完善疫情上报机制

我国2008年就建立了国家传染病自动预警系统和响应机制，截止至新冠肺炎出现之前，已经可以对包括新冠肺炎病毒在内的39种传染病的监测数据进行自动分析、实时识别、发送预警以及追踪结果[30]，建设了网络直报系统，打通了医院信息管理系统（HIS），具体架构如图4-1。中央和地方卫生健康委员会及疫控中心对辖区内出现的传染病及突发事件进行监督、疫情管理以及协同应对，XX部门也积极履行自身职责。但是这一预警系统存在一些问题，例如：这一系统是对已知的传染疾病的预警，对于新型传染疾病需要反复核实，从而错过了最佳预警时机；传染病报告卡要层级上报，经过层层审批，过程耗时长，缺乏透明性等。这些问题的存在导致新冠疫情爆发初期预警效果不理想。实际上，在2019年12月到2020年1月期间武汉就检测到了不明原因肺炎病例，但由于技术指导不到位、XX决策能力不足等因素的影响，导致疫情早期监测预警不够及时有效。

有效的预警系统包括检测技术、数据信息系统、评价体系、报警体系及应对策略等多个模块。为此，可以通过区块链技术建立国家防疫链，减少层级限制，起到启示预警的作用。防疫链依托区块链的分布式账本和智能合约机制，实现医疗数据共享，研究整个传播链，实现对疫情的提早预防、发现及报告。各医院以及疫控中心作为区块链上的节点，改变以往垂直的传染病上报体系，互联互通，其中一个节点发现疑似病例后，其他节点都能够准确知道病例信息并及时做好防控准备，避免因层层上报而延迟或误传信息，导致事态扩大。

　　图4-1 我国传染病预警结构图

（1）利用区块链技术构建疫情数据库

本次疫情形势极为严峻的一个重要原因在于其爆发的时间是春节期间，大量的人口流动加快了病毒的传播，且难以进行隔离和定位工作，给疫情防控造成了很大的困难。而区块链技术可以将确诊人员、病源密切接触人员以及途径疫情严重区人员的信息统一进行登记并存储于区块链中，建立一个疫情数据库，数据精确到个人，应急管理部门可以随时查看疫情信息并据此及时采取相关措施。

疫情期间，南京审计大学上线了疫情防控信息采集区块链系统，以区块链去中心化技术为支撑，师生填报个人健康信息，并以加密的方式上传到多台服务器上，提高信息准确性，减少了信息泄露风险。该系统利用区块链技术的去中心化和分布式存储来实时监测疫情状态，有效提高其疫情排查效率。这一系统可以扩展到全国范围内，形成一条以基层医院或疾控中心为节点的完整的、安全的疫情数据链条，为应急管理提供真实可信的数据。

　2.促进应急管理主体协同合作

信息管理体制的垂直结构是导致信息不对称的根源，中央与地方之间、XX与公众之间存在着信息壁垒。由于缺乏应急管理主体间的数据整合，对感染者密切接触人员的追踪难度非常大，需要依靠网络发布公告来进行寻找。有些当事人为自身安全或者避免麻烦而故意瞒报与感染者的接触史，增加了与之同行的群众的感染风险。而区块链技术可以打破XX各部门之间“互不相干”的状态，实现各部门之间的数据共享，且具有一定的安全保障。疫情信息的共享与交流大大提升了疫情防控工作的执行效率。

新冠疫情爆发后，广州市南沙区开发了疫情防控协同区块链系统。这一系统以“南沙城市大脑”为依托，利用区块链技术将广州市疫情数据进行了汇总，并保持实时更新，将广州市南沙区政数局、卫健局、政法委等部门联系起来，信息共享，推动跨部门协同合作，提高应急管理决策失效性。

　3.协助疫区物资调度与发放

XX总XX在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容”[31]。

我国目前的应急物资保障系统时传统集中型，权力集中在主管机构手中，领导所有环节，自上而下发布命令并接受自下而上的反馈。这种结构一方面有一个统一的领导机构，权责明确，具有很强的号召力，另一方面由于我国层级较多，可操作空间大，物资调转效率低下，并且容易滋生腐败。新冠疫情爆发后，被感染的人数众多，为了预防以及治疗疾病，医疗物资出现短缺现象。

（1）提高捐赠透明度

我国的应急物资一般是由XX、慈善机构以及其他社会组织负责接收、调度、运送及分配。这一过程持续时间长，容易出现信息不透明、效率低下、财务作假、私吞物资等欺骗行为。

在这一过程中，出现了有的平台针对此次疫情，利用区块链技术赋能慈善捐赠活动，比如“蚂蚁金服”。“蚂蚁金服”是一个互联网募捐平台，用户通过支付宝平台进行捐赠的同时也将用户的捐赠信息接入了“蚂蚁金服”区块链，整个过程和信息保持公开透明。

将区块链技术应用与物资保障体系，整个过程能够保持公开透明，将各个机构介入节点，保障了机构信息的真实性和安全性，使得责任主体更加清晰明了。物资捐赠、运输过程中的总体信息、调配情况、运输情况等都记录在区块中，不可篡改。如果出现私自挪用应急物资的情况，整个流程都可以追溯，提高XX和慈善机构公信力。

（2）实现物资流转全程可追溯

区块链可以精准追溯物资的整个流程，减少物资在配送过程中的欺诈、侵吞现象，最大限度减少物资损耗[32]。同时，使用区块链技术进行追溯所需要的时间较传统方法大幅度减少，提高了追溯效率。将区块链应用于物资调度过程中，可以使得配送运输的每一环节都保持透明、实时可见。2020年2月10日，趣链科技联合复星集团、雄安集团发布“慈善捐赠管理溯源平台”，邀请各大捐赠机构、基金会将数据上链，追溯和管理各社会机构的捐赠物资、捐赠资金用途，是将区块链应用到整个物资输送过程中的一次尝试[33]。主管机构可以快速识别出应急物资是否符合标准及其供应商，物资在运送过程中是否有损耗以及损耗量是否正常，每个地区配送的物资是否足够等等，提高救援物资发放效率。

（3）实现应急物资管理部门数据整合

2019年10月24日，XX总XX在中央政治局第十八次集体学习时强调，要抓住区块链技术融合以及功能拓展等的契机，发挥区块链在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用[34]。

将应急物资管理所涉及的主体信息全部上链，包括需求单位、救助机构、XX部门、社会慈善组织以及物流公司等的相关信息。一方面供需双方可以直接对接，使供应量与需求量得以匹配，以免出现各地应急物资分配失衡的状况。另一方面将物资调度和运送过程中的有关机构联合起来，实现信息共享，提高应急物资运送效率。

　4.推动信息公开改善舆情

区块链的特性之一是不可篡改性，由于共识机制的作用，所有节点可以增加信息，但是不能修改信息，信息安全得以保障。在此次新冠疫情中，舆论的焦点之一就是个人隐私问题，起因是部分患者由于个人信息的泄露而遭受了网络暴力。而区块链可以通过数据加密和访问控制来构建相对安全可信的网络环境。

关于信息公开制度，我国2007年就公布了《中华人民共和国XX信息公开条例》，并于2019年4月3日公布中华人民共和国xxx令第711号修订。作为突发事件的直接主体，公众有权在第一时间知道事件信息。突发事件发生后，XX如果不能及时公布相关信息，对真实信息进行隐瞒，就有很大的可能出现一些误导群众的虚假信息，形成不利于XX的舆论，破坏XX形象，引发社会恐慌，不利于社会稳定。

构建区块链疫情监测平台，将监测到的实时疫情相关数据存储至区块链中，利用区块链的不可篡改性而保证信息的真实性。将各级XX、卫健委以及公共组织等公开的疫情信息、各地应对措施信息与各地舆情信息等保存至区块链中并验证其真实性，构建疫情信息公开系统。在确保数据库中疫情信息的真实性与准确性之后将其完整地向公众展示，并对科学的防疫手段和病理知识加以普及，以便人们能够从官方途径了解到有关疫情的真实情况，提高自身防疫能力。在舆情管理方面，“堵不如疏”，与其将所有信息封闭起来，谣言四起，加剧公民恐慌情绪，不如将一切都放在阳光之下运行 [35]。

构建区块链存证平台，这一平台能够去伪存真，涵盖了大量真实信息，且能够对信息来源进行追溯，抑制虚假有害信息的传播。首先，基于区块链技术建立信息存证平台，将新闻信息保存到信息库中；其次，建立数字身份标识平台，将新闻信息和信息所有者联系到一起，为参与者分配身份标识；最后，建立信息验证平台，用于验证新闻信息是否参与存证，可以对虚假信息进行追溯，追究散布者责任，提高了新闻管控的效率。

5.推动复工复产进程

经过几个月的严防严控，疫情形势逐渐好转，各地陆续复工复产，在这一过程中要提高警惕，加强疫情的管控工作，以免疫情“反扑”。工业和信息化部提出要用新一代信息技术支撑服务疫情防控和复工复产工作。区块链作为新兴信息技术在复工复产过程中发挥了不容忽视的作用。

为了推进复工复产，中国联通研究院与江西联通、江西工业互联网分院研发出了“基于区块链的复工复产备案申报平台”，是全国首个区块链复工复产申报平台。借助这一平台，人们可以在线上填报个人信息和复工时间，各区域各部门统筹安排，避免人群集聚，增大感染风险，提高了复工复产备案效率。

五、区块链在应急管理应用中的问题与对策建议

　　（一）区块链在应急管理应用中存在的问题

区块链作为一种大规模的协作工具，以其去中心化、分布式账本、智能合约等机制能够解决应急管理多元主体在领导决策、信息管理、舆情监管等方面的难题，体现了其作为突发事件应急管理技术支撑的价值。然而，区块链作为一种新兴技术，发展时间不长，在实际应用过程中还存在一些问题，包括其本身的技术问题和外部环境问题。这些问题不容忽视，否则可能会在应急管理体系中起到反作用。

1.技术问题

（1）信息处理问题

与传统的中心化数据系统相比，区块链在数据可靠性和可溯源性方面有很大的优势，同时也有劣势。区块链的劣势在于多个节点重复存储、重复验证，需要耗费更多的时间成本，降低了信息处理的速度，应用于突发事件应急管理这种注重时效性的领域中会成为一个短板。

（2）信息安全问题

一方面是要注意避免区块链被外部攻击导致信息泄露，区块链采取“共识机制”，虽然能够信息共享，但是一旦区块链系统从外部攻破，则所有信息都将泄露出去，损失巨大。另一方面，也不能忽视系统内部的攻击。目前区块链系统内部的个人信息还是相对安全的，采用了非对称密码学原理，只有获取私钥才能查看。但是随着信息技术的发展和信息存储量的增大，私钥的保存会变得困难，非对称加密算法也可能会被破解，此时区块链保存的信息就会大量泄漏。

　2.法律问题

（1）相关法律的缺失

区块链技术在应急管理领域的应用时间较短，相关法律法规还没有涉及到这方面。由于区块链上的节点可以位于世界上的任何地方，所以区块链管辖权能够跨越管辖权边界。这可能造成许多复杂的司法问题，需要仔细考虑有关的合同关系。区块链技术推动应急管理体系自动化，个人的力量减弱。区块链作为一种工具，比起人来没有自主意识，原有的法律法规体系将会被打乱，现有的法律体系不适应区块链提供的环境。

（2）监管体系不健全

包括区块链在内任何一种新的技术的应用都要对其进行监管，合理的监管体制限制区块链的使用途径，避免有人利用区块链技术获取不正当利益，侵害他人权益。一方面，区块链技术是多方主体共同参与的，没有中心化的机构，难以确定监管对象。另一方面，区块链的非堆成加密算法在维护参与者个人隐私的同时也导致监管机构难以获取违法信息，加大了监管难度。

　3.伦理问题

（1）参与主体的冲突

区块链系统保持信息公开、多方协同发展，各参与者互相合作、互相监督。可以看出，区块链系统中的主体之间的关系复杂，存在上下级关系、合作关系、竞争关系等等。区块链在应急管理领域的应用中，当拥有信息优势的企业成为重要节点时，难以平衡企业的获利目的和公共目的之间的冲突。

（2）责任空场

由于去中心化的特点，区块链技术直面责任问题。区块链面临的伦理问题之一的责任主体问题，区块链去中心化的特点导致责任主体分散，法不责众，也无法追究责任平台，最后没人承担责任，规避了法律责任，容易成为犯罪分子的庇护伞。

　（二）区块链在应急管理中的应用提升战略

　　1.健全数据隐私保护体制

利用区块链完善公共卫生应急管理体系需要收集并分析大量数据，建立数据库，其中包括个人健康记录等涉及个人隐私的信息[36]。在区块链中，大部分数据是公开的，为了保护好数据库中的个人信息，需要完善数据隐私保护机制，提升隐私保护技术，在维护公民隐私的同时又能保护公共安全。区块链保护个人信息的优势是对个人身份信息的保护，缺陷是交易信息的公开。为了防止信息泄露，隐私保护相关技术不断更新，例如通过蒲公英协议隐藏使用者的ip地址，通过安全验证可通过签名隐藏交易者身份信息。同时要把握好个人信息保护的度，规定查看个人信息记录的主体，及保护公民隐私，又使得相关数据能够正常交流共享，为应急决策和应急响应提供足够的信息资源。

　2.提升区块链核心技术

就区块链在应急管理领域的应用中存在的问题来看，提升区块链的核心技术是推动区块链应用的重要一步。与其他信息技术一样，区块链的核心技术在实践过程中是在不断发展完善的，为了推动这一进程，XX可以采取措施加快区块链技术的研究力度。首先，人才储备是发展技术的关键，XX可以出台相关政策和人才培养计划，从而引入更多技术人才，并加强对具有专业能力的人员的培养。此外，可以采用与各科研机构及高效合作的方式，增强区块链专业人员储备，改进区块链技术。其次，XX需要提高我国的研发自主性，发展具有中国自主知识产权的区块链软硬件核心技术。最后，在区块链技术的研发过程中需要有一套合乎法律的技术标准和安全规范，并在此前提上对其进行调整，使得其兼具实用性和普适性。

　　3.完善相关政策法规

2019年1月，国家互联网信息办公室颁布了《区块链信息服务管理规定》，这是第一份中央国家机关颁布的，以“区块链”为主体的规范性法律文件。此前，我国关于区块链的立法体系并不是一片空白，有一个基本框架。基本法律层面，《民法总则》中包含了适用于区块链的一般民事法律规范，例如“侵犯公民个人信息罪”、“非法利用信息罪”等等；专项法律层面，主要是信息技术领域的法律，是区块链的上位法，包括《网络安全法》、《电子签名法》等等；行政法规层面有《计算机信息系统安全保护条例》、《互联网信息服务管理办法》等等；此外，随着区块链在各个领域的应用增加，相关部门为了维护社会秩序出台了一些非规范性的通知，例如《关于防范比特币风险的通知》。尽管当前的法律体系对区块链的参与主体、监管方式、监管机构、法律责任等做出了基本规定，但缺乏针对性、全面性。为此，需要根据应急管理体系和区块链的发展现状对立法进行补充修改，为区块链在应急管理领域的应用创造一个规范的法律环境。

　结语

当今社会突发事件频繁出现，有的事件甚至在世界范围内产生了不利影响，不仅会影响到经济的发展，甚至有可能威胁到人们的生命与健康安全，不利于社会稳定。建立有效的应急管理体系成为国家和社会关注的重点。此次新冠疫情的爆发更是给应急管理体制带来了一次巨大的挑战，党和XX非常重视疫情的防控工作，采取了一系列应急举措，大力推进应急管理工作。正式因为如此，我国疫情应急处置工作和后期的复产复工恢复工作都取得了不错的成果。

本文首先对应急管理和区块链的相关概念进行界定，了解了突发事件应急体系发展现状以及区块链赋能应急管理的工作原理。再以区块链在新冠疫情中的应用为例，了解了区块链技术在应急管理实践中具体能够通过哪种形式发挥多大的作用。

通过深入分析后了解到在新冠疫情前期，区块链技术能够协助疫情监测，完善预警体系，应急响应阶段可以促进各主体协同发展，协助物资发放，推动信息公开。研究发现，想要充分利用区块链来完善应急管理体系并不是非常简单。区块链在应用过程中还存在技术、安全以及伦理问题有待解决，本文简单地提出了优化建议，但区块链对国家应急管理体系的影响是一个需要长期讨论和思考的话题。

本文的不足之处在于区块链处于发展初期，在本次疫情防控过程中发挥的作用有限，相关的案例也相对较少，难以抓住其中更细的部分进行深入挖掘与研究。

　参考文献

[1]李迪.大数据+区块链技术在应急管理领域中的应用[J].电子技术与软件工程，2018（12）：168-170.

[2]梅颖.基于区块链的物联网访问控制简化模型构建[J].中国传媒大学学报(自然科学版),2017,24(05):7-12.

[3]崔葳. 区块链在政务服务中的应用研究[D].广西民族大学,2019.

[4]Drabek T E, Hoetmer G J. Emergency management: principles and practice for local government[M]. Washington, DC: International City Management Association, 1991:159-223.

[5]Landesman L Y , Burke R V . Public Health Management of Disasters: The Practice Guide, Third Edition[J]. 2017, 10.2105/9780875532806.