商事主体设立登记制度改革政策工具选择变迁研究——基于2000-2020年520份政策文本的分析

　摘 要

政策工具是治理主体将抽象政策理想转化为具化政策现实的桥梁，其运用既体现政策意图，又反映行为偏好。本文收集了2000-2020年我国中央XX与6座改革前沿城市XX的商事主体设立登记制度改革政策文本共520份，结合公共利益理论与公共选择理论，构建了与政策文本中高频主题词相对应的三级政策工具体系。

本研究首先根据改革政策文本的数量变化，结合改革关键节点，划分改革阶段，总结阶段性选择特征。其次，根据21年间政策工具运用占比，分析央地、沿海与内陆的差异化改革行为，总结两级XX的行为偏好。再次，以上海为例，结合新登记商事主体的数量变化，探究改革成效与政策工具选择间的关系，总结改革的政策意图。最后，总结我国商事主体设立登记制度改革政策工具选择逻辑，并提出下步改革中政策工具使用的优化意见。

研究发现，2000-2020年间商事主体设立登记制度改革可以以2013年、2019年为界，划分为初始发展阶段、快速迈进阶段、持续攻关阶段。中央与地方XX在改革中都偏好于采用不触碰事权的改革行为，将社会效益和经济效益作为二元政策目标，并且逐步向经济效益最大化倾斜。我国市场准入的XX规制总体遵循了公共利益规制理论，政策工具选择既强化行政干预以弥补市场失灵，又弱化市场干预以防范XX失灵。

　关键词：商事登记；政策工具；营商环境；XX规制

　一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

在中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要中，构建一流营商环境，激发各类市场主体活力被重点强调，承接“十三五”规划继续作为XX工作的核心。优化营商环境以改革代表市场准入规制的商事主体设立登记制度为首要环节，XX对商事主体设立登记的管控，将从基础层面影响市场活跃性。

我国自20世纪末预备加入WTO，便针对自由市场建设开始了商事主体设立登记制度的初步改革，以履行入世承诺。2013年2月，面对外资直接投资增速换挡的大幅降低局面，党的十八届二中全会正式提出“改革工商设立制度”，各地XX积极出台多项政策，推动改革深化。据世界银行《全球营商环境报告》分析，我国商事主体设立登记由2003年所需12项程序，46天，相当于14.3%国内人均年收入的费用，相当于3855.9%国内人均年收入的最低实缴资本，显著改善至2019年仅需3.55项程序，8.55天，相当于1.085%国内人均年收入的费用，零实缴资本。但从2018年开始，指标城市上海与北京的商事主体设立登记制度改革速度明显放缓，甚至在费用上出现不降反升的情况，改革进入了瓶颈期。与此同时，各地改革推进不平衡的情况严重。

据此，本文通过整理2000-2020年北京、上海、广州、深圳、重庆、杭州这6座改革前沿城市XX的商事主体设立登记制度改革政策文本，以及中央XX改革政策文本，从政策工具的运用出发，分析XX专项改革的行为偏好和政策意图，探究我国市场准入规制理论，总结政策工具运用逻辑，为下一阶段政策工具运用提出意见，以期达成深化改革，优化营商环境的目标。

　2.研究意义

理论方面，其一，我国商事主体设立登记制度改革已经跨越了20余年，研究大多结合个别关键政策文本进行，缺乏整体梳理。其二，对商事制度的研究较少细化至设立登记这一具体的点进行考察，缺乏针对性。其三，已有商事主体设立登记制度改革研究多停留在文本内容陈述层面，本研究以政策工具选择为切入口，提供了一条探求改革背后逻辑的研究路径，加深研究深度。

现实方面，商事主体设立登记制度改革是激发商事主体活力的必然要求,是推进XX治理能力现代化、优化营商环境的重要举措，也是社会价值传达的重要途径。回顾改革历程，聚焦政策工具这一理念与实践的中间载体，得出商事主体设立登记制度的改革经验，深入思考我国市场准入规制现状，才能够提出切实有效的XX规制调整方式，进而准确运用政策工具，化解改革瓶颈难题，缓解各地发展不平衡的问题，持续优化我国营商环境。

（二）文献综述

商事主体设立登记制度改革是我国调整市场准入规制，提升营商环境质量的重要举措。营商环境脱胎于国际投资环境，Litvak和Banting在1968年发表《国际商业安排的概念构架》一文，首次对国际投资环境的评价方式进行了针对性研究，提出“冷热分析法”，通过衡量外国投资者的可参与投资成分，判断一国的投资环境[1]。此后，Stobaug提出“等级尺度法”，围绕东道国的基本经济状况和对外国投资者的政策限制与支持，构建指标体系[2]。

2001年世界银行正式提出“营商环境”这一概念，并在2003年的报告中做出理念解释——繁琐的规制遏制生产活动，减少工作机会，最终导致贫穷。XX应积极打造企业发展需要的灵活市场环境，带动就业，消除贫困。

营商环境的改善具有多方面的积极意义。Piwonski[3]发现，一国XX利用有效政策使其营商环境排名每提高1位，外国直接投资将增加4400万美元；Cebula[4]通过对OECD成员的经济数据进行分析，证实营商环境优化可以显著提高地区经济活力和人均收入水平。Carboni[5]以及陈颖等[6]发现营商环境对企业创新具有显著正向影响，能够大幅提高企业研发投入。卢万青等[7]指出营商环境对技术创新具有门槛效应，发展中国家比较优势动态变化须经历廉价生产要素比较优势、营商环境比较优势、技术比较优势三个阶段。张季平等[8]提出营商环境可以从行政管理、市场环境、信用环境三个方面影响物流业的发展，进而影响制造业发展。魏下海等[9]发现营商制度环境更好的城市，企业家经济活动时间更长，配置到生产性的日常经营管理的时间占比更高。张会清[10]则证实营商环境优化对于企业出口强度具有显著的正向影响，良好的营商环境将会支持企业扩大出口，不利的营商环境则会阻碍企业对外出口。而孙丽燕[11]指出良好的营商环境是吸引国内和国外商人的一块磁铁石，能够提高整个国家的信誉度和影响力。

营商环境优化是商事主体活动全过程的优化，受Haire于1959年提出的企业生命周期论[12]的影响，虽然学者们以定性[13]与定量[14]两种方式在具体划分上产生分歧，但都将“孕育期”、“创业期”等代表企业进入市场的过程视为首个阶段，以世界银行为代表的主流观点将“企业开办”作为营商环境优化的首要环节。

我国XX充分借鉴世界银行指标体系，开展“企业全生命周期”服务改革，对照“企业开办”，率先强化商事主体设立登记制度改革。

商事主体设立登记与变更登记、注销登记一起组成的商事登记制度，具有经济和商法的双重意义。从经济视角，商事登记为市场信任与合作提供了激励，从商法视角，商事登记为市场博弈提供了规则[15]。随着对市场力量认识的深入，商事主体登记经过了由特许主义到法定主义，再到准则主义的变迁过程[16]。我国现行的商事登记制度形成于计划经济体制向市场经济体制转型时期[17]，采用许可为主，其他方法并存的构建方式，商事登记立法存在严重的重叠性[18]。

相较于变更登记和注销登记，设立登记从效力上确立了商事主体的法律地位，赋予主体经营资格，从条件上和程序上更为复杂，因此具有特殊地位。商事主体设立登记是政治国家公权力向市民社会的渗透[19]，是为了解决市场失灵，构造合理市场环境的理性选择。商事主体拥有逐利禀赋，仅具有“有限理性”[20]，我国有别于荷兰等国，将商事登记行为视为商事主体设立形式要件[21]，规定商事主体是“经登记机关依法登记，以营利为目的从事经营活动的自然人、企业法人及其他经济组织”，“未经商事主体登记，不得以商事主体名义开展经营活动”。

商事主体设立登记制度的本质是针对市场准入的XX规制，其调整反映了国家对于XX规制的态度转换。XX规制即XX对经济行为的直接控制[22]，应产业发展的融资需要产生。在新古典经济学中，Pigou[23]发展了Marshall[24]的“外部经济”理论,提出负外部性无法通过市场这只“看不见的手”来解决,XX应当通过规制来干预。经济大萧条后，罗斯福新政贯彻凯恩斯主义与制度学派，有效拉动了经济增长，规制规范分析学派得到快速发展。但随着实证扩展，以Stigler[25]为代表的学者发现实践中XX规制的实现效果与宣称的并不相符，并且XX规制具有负面作用，从而产生规制实证分析学派，提倡取消与放松规制。

总体而言，就XX在规制中应当代表何方利益、为何要进行规制、应该如何规制这三个问题，学界形成了公共利益规制理论、规制俘虏理论、规制经济理论和激励性规制理论。

公共利益规制理论中XX代表公共利益，认为自由放任市场脆弱且低效，需要依靠零成本的XX规制来提高经济绩效，实现社会福利最大化。具体实施上对商事主体中的占优者进行限制[26]，从从事生产的资格以及价格两方面进行规制[27]。提出加强规制才能达到经济与社会效益的正产出。

规制俘虏理论中XX服务于利益集团，认为XX本身也具有“经济人”属性，以寻求自身利益最大化为目标，寻租行为使其最终将与产业合谋，XX规制成为利益集团追求垄断利益的手段。总体而言，规制实现利益在社会成员间的转移[28]，能够提升产业利益却不能提升社会福利。

规制经济理论中XX服务于当权者，认为规制是当权者为获取最多政治支持而采取的举措。XX会在制定规制的过程中充分考虑各个利益集团将给自己带来的政治利益，让拥有较大影响力的组织良好的利益集团从规制中受益。由于产业生产者相较于消费者同质性更强[29]，所以更多情况下XX规制会出现在相对竞争性或相对垄断性产业，并且偏向生产者，但不会出现为产业利润最大化而设置规制政策[30]。

激励性规制理论中XX服务于市场，认为商事主体在信息资源方面享有优势，提高社会配置效率既要通过特许权竞争、区域间标尺竞争等为充分竞争提供条件，又要通过RPI-X价格等为获得高额利润提供条件[31]。总体而言，激励性规制理论主张放松规制，由使用惩罚性因素转向使用激励性因素。

伴随着信息经济学的发展，现代规制理论逐渐丰富，现代规制理论普遍认为市场规制既可以减少市场失灵，又可能导致XX失灵。必须在防止市场失灵的同时，防止XX失败。

（三）论文结构

本文围绕着商事主体设立登记制度改革政策工具选择与其背后的市场准入XX规制逻辑展开，总体可分为6个部分，整体论文结构如图1-1所示。

　　图1-1 论文结构示意图

第一部分绪论，包括研究背景及意义、文献综述和论文结构。第二部分研究设计，包括数据来源、指标体系构建、数据处理。第三部分商事主体设立登记制度改革政策工具阶段特征，包括商事主体设立登记制度改革阶段划分、商事主体设立登记制度改革政策工具阶段使用。第四部分商事主体设立登记制度改革行为偏好，包括中央与改革前沿城市XX改革行为偏好比较、沿海与内陆城市XX改革行为偏好比较。第五部分商事主体设立登记制度改革政策意图，包括商事主体设立登记制度改革政策工具使用影响、商事主体设立登记制度改革政策意图分析。第六部分商事主体设立登记制度改革政策工具选择逻辑及优化意见，包括商事主体设立登记制度改革政策工具选择逻辑、使用意见。

　二、研究设计

　　（一）数据来源

　　1.样本选择

鉴于我国商事主体设立登记制度在各级行政区划层面都存在较大水平差异，且目前该改革仍在推进当中，尚未完成的情况，本研究有针对性的选择改革前列的城市XX以及中央XX的政策文本进行研究。

2020年底，贯彻《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》要求，北京、上海、广州、深圳、重庆、杭州被xxx批准为首批营商环境创新试点城市。北京、重庆、杭州3市代表了我国内陆城市的改革前沿水平，上海、广州、深圳3市则代表了我国沿海城市的改革前沿水平。此外，这6座城市的政策文本公开程度满足分析数量和时间区间需要。

以北京、上海、广州、深圳、重庆、杭州6座改革前沿城市XX代表地方XX，和中央XX的政策文本一起作为样本，总体具有代表性，之间具有差异性，同时具有可操作性。

2.采集方式

本研究的数据来源于XX的网上政务公开。鉴于商事主体设立登记制度改革始于20世纪末的客观事实，综合XX网上提供的可查阅政策文本年代，本研究将时间区间框定为2000年至2020年。为最大程度全面收集指标城市XX及中央XX在2000-2020年间发布的商事主体设立登记制度改革有关政策文本，首先在xxx政策文件库、6市XX及相关职能部门开放文件库中以时间区间筛选，根据政策文本标题进行初步收集，之后用关键词“商事登记”、“商事制度”、“开办企业”等进行检索补充。以上两步收集到的政策文本经过筛选后，利用类滚雪球抽样法，查找已有有效文本中提到过的相关政策文本，再从这些文本中继续查找，重复操作直至涵盖2000-2020年时间范围内所有可获取数据。

经整理，共获2000-2020年间商事主体设立登记制度改革政策文本520份，其中地方层面360份，中央层面160份。具体分布如表2-1所示。

表2-1 政策文本数量区域分布

（二）指标体系构建

　　1.基本理论

商事主体设立登记制度作为市场准入规制，其改革政策工具的使用是公共利益理论和公共选择理论对撞的结果。

公共利益理论认为市场存在失灵现象，要想提高社会效率就应当加强XX监管，以对抗市场失灵。此外，个人利益与公共利益存在冲突，为填补个人利益同社会需要的不对等，XX需要用决策程序的公正与民主来实现公共利益[32]。所以，越严格的市场准入规制，尤其是增加程序设置，越能达到良好的社会效果[33]。

公共选择理论认为XX也会失败，并且XX失败是XX干预的普遍现象。为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵，XX扮演着负外部性的消除者、财富再分配者、市场秩序的维护者等多重角色，但XX的决策存在失误、自身具有扩张性、有寻租及腐败行为[34]。XX的本性，使得他们不仅难以做到高效，还会增加社会成本。所以，严格的市场准入规制对社会整体并无助益，减少市场准入规制，能带来更好经济效果。

　2.政策工具分类

我国由计划经济转向市场经济，存在建设自由市场的需求，势必要放松规制，但市场机制尚不完备，又要求我国XX必须要干预市场。商事主体设立登记制度改革政策工具使用，将既体现公共利益理论，又体现公共选择理论。一方面，XX会通过干预市场的政策工具来弥补市场不足，另一方面，XX会通过放松干预的政策工具来限制XX权力。

在基本理论支撑下，本研究构建了如表2-2所示的三级政策工具分类。该分类综合了管制类、激励类、信息传递类政策工具[35]，共有一级政策工具2个，二级政策工具6个，三级政策工具16个。

表2-2 商事主体设立登记制度改革政策工具

一级政策工具中行政工具对应加强XX干预，追求社会效益，下设定向扶持、自由竞争、风险管控3个二级政策工具，分别对应发展、公平、安全[36]。一级政策工具中市场工具对应放松XX干预，追求经济效益，下设制度松绑、成本缩减、流程再造3个二级政策工具，分别对应程序、成本、时间[33]。

三级政策工具的设立结合商事主体设立登记制度改革的政策文本高频词汇，具体对应关系如表2-3所示。

表2-3 三级政策工具对应政策文本高频词

（三）数据处理

建立政策文本基本信息情况数据表，包括政策文本编号、成文年份、发文字号、政策文本标题4个字段，其中政策文本编号以“XX所在地名称首字母+政策文本序列”的格式编排，作为此表的主键。建立政策工具使用情况表，以各三级政策工具为字段，根据政策文本运用政策工具状况，将政策文本编号作为记录。两张数据表实现所需查询，一个政策文本可能使用多项属于不同一级、二级政策工具的三级政策工具。

（四）本章小结

本章主要给出了数据来源、指标体系构建、数据处理的方法。本文选取北京、上海、广州、深圳、重庆、杭州这6座改革前沿城市XX以及中央XX商事主体设立登记制度改革政策文本作为样本，共有有效样本520份，其中市XX提供360份，中央XX提供160份。在公共利益理论与公共选择理论支撑下，建立了与政策文本高频词相对应的三级政策工具指标体系，包括2个一级政策工具，6个二级政策工具，16个三级政策工具。用政策文本基本信息情况数据表、政策工具使用情况表构成的数据库完成数据编码整理。

　二、商事主体设立登记制度改革政策工具选择阶段特征

　　（一）商事主体设立登记制度改革阶段划分

　　1.改革政策文本年度分布

对收集到的指标城市XX和中央XX政策文本分别进行年度分布情况分析，得到图3-1。同时，对两者的变化趋势进行相关性检验，得到表3-1。

　　图3-1中央与6座改革前沿城市XX改革政策文本年度分布

表3-1 中央与6所改革前沿城市XX改革政策文本年度分布相关性检验

如表3-1所示，6座改革前沿城市XX的改革政策文本数量与中央XX的改革政策文本数量在置信度（双测）为0.01时显著相关。中央XX针对商事主体设立登记制度的改革发文，将对地方XX的发文产生显著影响。

从图3-1可见，代表中央与改革前沿城市的两条折线在总体走势上高度吻合。从波峰来看，地方的发文波峰多出现在中央发文波峰后1年，表明商事主体设立登记制度改革呈现“自上而下”的传导型推进，期间时间损耗约为1年。从数值来看，2000-2012年中央与改革前沿城市发文数值都在低位，多以3年为一个周期作反复性运动。中央自2013年，改革前沿城市自2014年，开始跳出反复，政策文本数持续上升，并在2014-2015年出现21年间的最大幅度激增。地方的上升态势维持了5年，直到2018年结束，而中央的上升态势维持了3年，直到2015年结束。持续增长之后，中央层面改革政策文本数量呈现高位反复，而地方层面改革政策文本也有高位反复的态势。

　2.改革阶段特征

结合中央与6座改革前沿城市XX改革政策文本年度分布情况，商事主体设立登记制度改革可划分为3个阶段，即初始发展阶段、快速迈进阶段与持续攻关阶段。

（1）初始发展阶段

2000-2012年间为初始发展阶段，实践表现为商事主体设立登记制度改革并不作为专项改革，而是主要在引进外资、行政审批制度改革的政策文本中被提及，或是在促进就业、再就业的政策文本中被少量提及，并没有给出有针对性的实改革施方法。

2001年我国正式加入世界贸易组织，开始按照其基本原则，打造自由市场。同年，xxx批转《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发〔2001〕33号），开始行政审批制度改革，内容涉及让工商部门将前置审批事项部分直接取消，部分转为后置审批，部分下放。并且针对外资引进，中央XX先后修改《中华人民共和国外资企业法实施细则》（xxx令第301号）、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》（xxx令第311号）、《外资参股证券公司设立规则》（中国证券监督管理委员会令第8号），发布《关于设立中外合资对外贸易公司暂行办法》（中华人民共和国对外贸易经济合作部令二○○三年第1号）等，放宽了外资可以进入的行业，为降低涉外资企业的注册资本提供了可能。此外，为了促进就业、再就业，中央与地方XX提出免收高校应届毕业生、再就业者等人群自主创业时的证照费用。

（2）快速迈进阶段

2013-2018年间为快速迈进阶段，实践表现为商事主体设立登记制度改革开始作为专项改革，并且开始与营商环境优化相融合，中央和地方积极试点，提出了大量新理论、新方法。

2013年2月，党的十八届二中全会正式提出“改革工商设立制度”，标志专项改革开启。中央层面发布《xxx关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）、《中华人民共和国公司登记管理条例（2014修订）》，地方层面发布《广州市人民XX关于印发广州市商事登记制度改革方案的通知》（穗府函〔2013〕62号）、《广州市商事登记暂行办法》（广州市人民XX令第102号）、《重庆市人民XX关于印发重庆市工商登记制度改革实施方案的通知》（渝府发〔2014〕2号）等，对商事主体设立登记的注册资本放宽，手续简化。此后，中央和地方XX积极创新，提出“先照后证”、“三证合一”、“证照分离”、“多证合一”等改革举措，并深化“互联网+政务服务”在商事主体设立登记中的运用。

（3）持续攻关阶段

2019-2020年间为持续攻关阶段，实践表现为商事主体设立登记制度改革与我国营商环境优化相融合，作为营商环境优化的第一大板块，成为XX工作重点。XX较少提出新的改革举措，而多加深之前已有的改革工作。

2019年xxx发布《优化营商环境条例》，将优化营商环境摆到了新的高度，并在总体指标设置上对接世界银行的《全球营商环境报告》。中央XX及多地XX在主页上开辟优化营商环境专栏，提供“开办企业”指标的改革政策锦集。商事主体设立登记制度改革作为中国化的“开办企业”改革，受到地方XX重视。此阶段作为上一阶段的承接，改革举措上将“全省通办”升级为“跨省通办”，从“三证合一”发展到“多证合一”、“一照一码”，提高落实质量。

　（二）商事主体设立登记制度改革政策工具阶段使用

地方6座改革前沿城市XX和中央XX在2000-2012年初始发展阶段分别有相关政策文本76件和46件，使用政策工具238次和117次；在2013-2018年快速迈进阶段分别有相关政策文本196件和83件，使用政策工具858次和397次；在2019-2020年持续攻关阶段分别有相关政策文本88件和31件，使用政策工具346次和159次。

本节将商事主体设立登记制度改革阶段作为变量，将每项一级、二级、三级政策工具的阶段使用数除以该阶段的政策工具使用总数，得出该项政策工具在阶段中的使用占比。

　1.一级政策工具阶段使用

　　一级政策工具阶段使用情况如图3-2所示。

a) 改革前沿城市XX一级政策工具阶段使用情况 b) 中央XX一级政策工具阶段使用情况

图3-2 改革前沿城市XX及中央XX一级政策工具阶段使用情况

无论是改革前沿城市XX还是中央XX，都呈现出伴随着商事主体设立登记制度改革深化，行政工具使用占比下降，市场工具使用占比上升的局面，其中地方XX行政工具使用下降接近20%，中央行政工具使用下降超30%，这种变化在从初始发展阶段到快速迈进阶段最为显著。中央与地方XX总体对市场的直接干预减少，更加注重发挥市场自主调节功能。

　　2.二级政策工具阶段使用

　　二级政策工具阶段使用情况如图3-3、图3-4所示。

图3-3 改革前沿城市XX二级政策工具阶段使用情况

就共性而言，6市XX和中央XX在商事主体设立登记制度改革的3个阶段的二级政策工具使用中，定向扶持、自由竞争工具均呈现逐阶段下降，制度松绑、流程再造工具均呈现逐阶段上升。

　　图3-4 中央XX二级政策工具阶段使用情况

就个性而言，风险管控政策工具的使用在改革前沿城市呈现先上升后小幅下降的态势，在中央则呈现先大幅下降后小幅下降的态势，差异明显。成本缩减政策工具的使用，在改革前沿城市呈现先降后升的小幅波动态势，在中央呈现持续下降态势。

地方层面初始阶段风险防控意识弱，在之后加强重视。中央层面则对于商事主体设立登记制度改革的风险防范意识从初始发展阶段就较强，随着改革实践深入慢慢放松风险管控。地方层面在初期将定向扶持作为较多使用的辅助政策工具，到攻关期使用虽有大幅降低，但依然存在。而中央层面一直不把定向扶持这种对于市场自主调节干扰性极强的政策工具当作正式工具使用，只在改革初期和迈进期有零星使用，到了攻关期已经不再使用。流程再造工具一直是央地商事主体设立登记制度改革的主要政策工具，并从快速迈进期开始成为最主要政策工具。

　3.三级政策工具阶段使用

三级政策工具阶段使用情况如图3-5、图3-6所示。半数三级政策工具的阶段使用变化与相隶属的二级政策工具的阶段使用变化相一致。

地方层面商事主体设立登记制度改革三级政策工具与所属二级政策工具阶段变化不相符的有：制定条文、市场监督、削减程序、告知承诺制、放宽注册资本、流程优化、权力下放、标准化共6项三级工具。这种不符大多出现在从迈进阶段转化为攻关阶段当中，表现为三级政策工具使用占比降低而总体二级政策工具使用上升。这说明如削减程序、放宽注册资本、流程优化等三级政策工具相较于隶属于同一二级政策工具的其他三级政策工具而言，更早进入改革攻关阶段。

　　图3-5 改革前沿城市XX三级政策工具阶段使用情况

　　图3-6 中央XX二级政策工具阶段使用情况

中央层面商事主体设立登记制度改革三级政策工具与所属二级政策工具阶段变化不相符的有：制定条文、市场监督、削减程序、费用减免、流程优化、权力下放共6项三级工具。这种不符也大多出现在迈进阶段转化为攻关阶段，有两种表现形式。第一种如削减程序、流程优化，在第三阶段出现了与所属二级政策工具不符的下降，表明在同属三级政策工具当中，它们的使用更早进入攻关阶段，而这也被改革前沿城市XX三级政策工具使用情况证实。第二种如制定条文、费用减免，在第三阶段出现了与所属二级政策工具不符的上升，这表明这些政策工具的使用较同属三级政策工具更晚进入攻关阶段，在快速迈进阶段它们的使用不够充分，这与改革前沿城市XX情况也相符。

就央地对比而言，除制定条文、市场监督、告知承诺、权力下放、标准化这5项三级工具的使用阶段变化不一致，其余三级指标的变化均一致。这说明地方在执行中央下达的商事主体设立登记制度改革任务时，总体参照中央政策工具使用，个别之处略有调整。

（三）本章小结

在本章中，根据改革政策文本年度分布，发现商事主体设立登记制度改革可分为2000-2012年的初始发展阶段、2013-2018年的快速迈进阶段、2019-2020年的持续攻关阶段。

第一阶段商事主体设立登记制度改革还未成为专项改革，只是在带动就业与引进外资时认识到应该进行该方向改革；第二阶段商事主体设立登记制度改革开始作为专项改革，并且与营商环境优化初步融合，创新理论与方法纷纷在这一阶段涌现；第三阶段商事主体设立登记制度改革与我国营商环境优化完全融合，被当作XX的重点工作，XX较少提出新的举措，更多是深化第二阶段的举措。

改革各个阶段6座改革前沿城市XX的政策工具选择均与中央XX高度一致，阶段间改革选择发生了较大变化。一级政策工具上逐渐增强市场工具的使用，减少行政工具的使用；二级政策工具上持续强化制度松绑、流程再造工具使用，持续减少定向扶持、自由竞争政策工具使用，成本缩减政策工具使用也呈下降态势；三级政策工具中半数政策工具与相隶属的二级政策工具的阶段变化一致。

总体而言，地方XX的改革阶段性政策工具选择偏好受到中央XX偏好的深刻影响。两级XX随着改革深入，都倾向于通过自身建设来推动改革，减少直接干预市场的行为。政策工具成熟期到来存在先后差异，具体而言，中央XX在改革初期更加注重改革风险的把控，地方是在实践当中才认识到风险规避的重要性，中央XX不提倡进行定向扶持，而地方XX为了促进特定行业、特定主体发展，在实践当中依旧会有定向扶持行为。

　三、商事主体设立登记制度改革行为偏好

本章统计政策工具在改革政策文本数中出现次数占比，反映XX此项改革的行为偏好。

（一）中央与改革前沿城市XX改革行为偏好比较

比较各级政策工具使用在中央160份政策文本中的占比，以及在地方360份政策文本中的占比，结果如表4-1所示，央地间存在5%及以上差异的，高值以绿色强调，低值以黄色强调。

一级政策工具方面，中央XX对于行政工具和市场工具给予相同的重视，改革前沿城市XX则更重视市场工具。

二级政策工具方面，流程再造、风险管控、制度松绑工具受到中央XX和改革前沿城市XX的高度重视，占比位列一到三位，超50%的政策文本都有提到这三种政策工具。中央XX对比改革前沿城市XX较少使用定向扶持，而更乐于使用自由竞争和风险管控工具，尤其是风险管控在超70%的政策文本中都有提及。

三级政策工具方面，电子化、流程整合受到中央XX和改革前沿城市XX的高度重视，占比位列一、二位，60%左右的政策文本都有提到这两种政策工具。中央同时强调市场监管以及削减程序，占比位列三、四位，改革前沿城市虽也重视这两项政策工具，占比位列四位和三位，但出现比例远低于中央。此外，中央XX运用市场准入、引进外资、权力下放、标准化4项政策工具的比例远大于改革前沿城市XX，运用直接资金扶持、告知承诺制、电子化政策工具的比例远小于改革前沿城市XX。

可见大体上中央与地方的商事主体设立登记制度改革政策工具使用偏好是一致的，对二级政策工具和三级政策工具在惯用类别上高度吻合，只是惯用程度差异较大。

两级XX可以通过直接制度松绑，减少行政程序，大幅减少行政时间，却更多使用流程再造，通过提高办公效率来减少行政时间。在XX流程再造中可通过权力下放直接减少行政层级便利信息传递，却更多使用电子化，通过线上沟通便利信息传递。中央XX在制度松绑中采用直接取消审批、减少登记程序行为占比远多于地方XX，地方XX选择以简化审批，实行告知承诺弥补。中央XX在流程再造中采用权力下放行为远多于地方XX，地方XX以电子化弥补。

表4-1 2000-2020年间商事主体设立登记制度改革政策工具使用占比

（中央与改革前沿城市对比）

据此，在面对改革要求时，中央XX与地方XX偏好提高自身能力，保留权力，不愿直接释权；偏好打通条块间信息传递渠道，加强部门间行政合作，而不愿下放权力；中央层面提出的事权调整行为，地方XX在执行时往往采用能最大限度保留自身权力的可替代行为达成中央要求。另外，中央XX在商事主体设立登记制度改革中XX调控引导和建设自由市场行为并重，风险厌恶强，地方XX相对而言XX调控引导更少，风险厌恶小。

　（二）沿海与内陆城市XX改革行为偏好比较

比较各级政策工具使用在沿海的上海、广州、深圳3市178份政策文本中的占比，以及在内陆的北京、重庆、杭州3市182份政策文本中的占比，结果如表4-2所示，沿海与内陆存在5%以上差异的，高值以绿色强调，低值以黄色强调。

一级政策工具方面，沿海与内陆城市都更偏好使用市场工具，但沿海3市的行政工具使用占比显著大于内陆3市。

二级政策工具方面，流程再造、风险管控、制度松绑工具受到沿海及内陆重视，尤其是流程再造，在政策文本中使用占比最大，达75%以上。沿海3市在制度松绑上占比不及内陆3市，可风险管控占比多于内陆3市。

三级政策工具方面，电子化、流程整合政策工具均受两类城市XX重视，在文本中的提及率高达60%以上，位列第一、第二。相较于沿海3市，内陆3市更强调削减程序，削减程序工具在内陆3市50%以上的文本中都有提及，位列内陆3市占比第三。在沿海3市政策工具使用中，市场监管政策工具的政策文本占比虽不达50%，却位列第三。此外，沿海3市XX的引进外资、制定条文、告知承诺制3项政策工具的使用占比远大于内陆3市XX，权力下放政策工具的使用占比远小于内陆3市XX。

可见沿海与内陆的商事主体设立登记制度改革政策工具使用偏好基本一致，惯用政策工具吻合度极高，但是惯用程度存在差异，具有差异的工具数量小于中央与改革前沿城市的差异数量。

总体看，沿海风险管控占比超出制度松绑占比，自由竞争中尤其强调引进外资。沿海3市相比内陆3市制度松绑中更不愿使用制度松绑工具，在制度松绑中也更不愿使用削减程序工具，而选择用简化审批的告知承诺制弥补，在流程再造中也更不愿使用权力下放工具。

表4-2 2000-2020年间商事主体设立登记制度改革政策工具使用次数占比

（沿海3市与内陆3市对比）

行为偏好上，相比于内陆，沿海城市更不愿意释权，更不愿意放权。此外，沿海城市风险厌恶极强，商事主体设立登记制度改革更偏好直接干预市场的行为。同时，由于沿海的区位优势，它们实施了多样化、细致化的外资引进行为。

（三）本章小结

本章结合政策工具在改革政策文本数中出现次数占比，对比分析了中央与改革前沿城市商事主体设立登记制度改革政策工具的使用偏好及行为偏好，沿海3市与内陆3市商事主体设立登记制度改革政策工具的使用偏好及行为偏好。

政策工具使用偏好上，总体看中央与地方、沿海3市与内陆3市的商事主体设立登记制度改革政策工具使用偏好是一致的，惯用政策工具也十分一致，但中央与地方、沿海与内陆的具体政策工具的惯用程度有些存在高度不同，中央与地方具有大于5%惯用差异的政策工具数量多于沿海与内陆。

行为偏好上，中央XX与地方XX偏好采用不触碰事权的行为进行变革。中央XX在商事主体设立登记制度改革中XX调控引导和建设自由市场行为并重，风险厌恶强，地方XX相对而言XX调控引导更少，风险厌恶小。中央层面提出的事权调整地方往往以其他方式替代执行。沿海商事主体设立登记制度改革相比于内陆，更偏好采用直接干预市场的行为，风险厌恶极强，引进外资行为更多，更不愿意采取触碰事权的变革行为。

　三、商事主体设立登记制度改革政策意图

　　（一）商事主体设立登记制度改革政策工具使用影响

结合上海市2008年至2020年间工商登记新设立各类商事主体数量与当年行政工具使用次数和市场工具使用次数，得表5-1。将行政工具(x1)与市场工具(x2)的使用次数作为自变量，将新设立登记的商事主体数量(y)作为因变量，进行线性回归分析，结果如表5-2所示。

表5-1 上海市一级工具使用次数及新登记的商事主体数量

行政工具的使用和市场工具的使用与新设立登记的商事主体数量存在显著性线性关系，其中行政工具的使用与新设立登记的商事主体数量负相关，市场工具的使用与新设立登记的商事主体数量正相关。

整体数值关系为：y=-1.325×1+0.94×2+20.224

表5-2 线性回归分析结果

a) 模型摘要b

　（二）商事主体设立登记制度改革政策意图分析

行政工具的运用对于商事主体设立登记制度改革最终的经济产出——新增商事主体数量具有负面影响，打造具有社会价值的市场不仅不能辅助激发市场活力，还会破坏市场经济发展。若以经济效益最大化作为唯一政策意图，则应在政策工具选择上仅少量使用或不用行政工具。

但在实践当中，85.63%的中央改革政策文本都运用了行政工具，占比与市场工具基本持平，改革前沿城市XX改革政策文本中也有75.56%运用了市场工具。这说明我国商事主体设立登记制度改革不是只追求经济发展速度，而是将发展、公平与安全的社会效益和促进商事主体培育的经济效益作为二元政策目标，在促进经济发展的同时注重发展的质量。

随着商事主体设立登记制度改革的推进，行政工具在中央XX政策工具使用总数中的占比从初始发展阶段的53.85%下降至持续攻关阶段的22.01%，在地方6座改革前沿城市XX政策工具使用总数中的占比从40.34%下降到20.81%，政策意图逐渐向最大化经济效益倾斜，同时高度强化改革风险防范意识。

　（三）本章小结

本章结合上海市2008-2020年的数据情况，分析行政工具和市场工具两个一级工具的使用对新设立登记的商事主体数量的影响，发现行政工具使用数量与新设立登记的商事主体数量负相关，市场工具使用数量与新设立登记的商事主体数量正相关。

结合一级政策工具的阶段使用情况和总体使用情况，我国在商事主体设立登记制度改革中，中央XX对于行政工具和市场工具“两手抓”，给予同等重视，地方XX也高频使用行政工具，我国商事主体设立登记制度改革将社会效益增加和经济效益增加作为二元政策目标，兼顾经济发展速度与质量。伴随改革推进，XX政策目标逐步向在防范改革产生的市场风险的同时，实现经济效益最大化倾斜。

　三、商事主体设立登记制度改革政策工具选择逻辑及使用意见

　　（一）商事主体设立登记制度改革政策工具选择逻辑

西方XX规制理论建立在完善的资本主义市场之上，这与我国正处于社会主义市场建设当中的情况具有显著差异。从政策工具选择阶段特征、改革行为偏好、改革政策意图看，我国商事主体设立登记制度改革渐渐开辟出了中国特色社会主义道路，政策工具选择具有鲜明特征。

我国市场准入规制对应XX在规制中应当代表何方利益、为何要进行规制这两个问题，给出XX代表公共利益、市场失灵以及市场不健全需要XX规制的答案。针对应该如何规制这个问题，吸纳了公共利益理论和公共选择理论。一方面，XX着重使用市场监督、引进外资工具等风险管控工具和自由竞争工具，辅之以直接资金扶持工具等定向扶持工具，强化XX对市场的行政工具干预，打造安全、公平、发展的市场，弥补市场失灵与不健全的不足，达成社会效益追求。另一方面，XX着重使用电子化、流程整合、削减程序工具等流程再造、制度松绑工具，辅之以费用减免工具等成本缩减工具，进行XX再造，弱化XX对市场的市场工具干预，降低商事主体进入市场的程序、费用、时间成本，防范XX失败。最终形成行为上规避事权，目标上二元追求，选择上松紧结合的改革局面。

（二）政策工具使用意见

虽然商事主体设立登记制度改革在21年间已经取得了巨大的成效，但是迈入持续攻关阶段，对内，新设立登记的商事主体数量增速放缓，改革政策文本数量开始高位反复，改革瓶颈出现。对外，营商环境是一种比较优势，商事主体设立登记制度改革放缓，就意味着极有可能失去相对优势，不利于吸引资金投入。这些对改革政策工具的使用提出了新的要求，必须立足于当前改革阶段特征，对继往改革中的薄弱点进行重点补缺。结合上述研究，本文在可落实性最强的三级政策工具层面，提出3点具化使用意见，促进改革深化。

　1.推进削减程序工具使用向后置审批扩展

为了缩短准入手续的办理时间，让商事主体尽快拿到营业执照，XX对于前置审批事项开展了清理活动，国发〔2015〕11号规定“除法律另有规定和xxx决定保留的工商登记前置审批事项外，其他事项一律不作为工商登记前置审批”，使用削减程序工具大幅减少了前置审批事项，提高了商事主体准入便捷度。相较而言，后置审批目录由省级人民XX向社会公布，行政自由裁量权留给了地方XX寻租的空间，地方后置审批项目缩减进程缓慢，商事主体准营便捷度难以提升。

此外，部分前置审批由“先证后照”改为“先照后证”，这种流程优化工具的使用并未减轻管理任务，而是将前置审批任务转移至后置审批当中完成，间接增加了后置审批任务。应当推进削减程序工具使用向后置审批扩展，改变目前只强调前置审批优化的情况，制定国家层面的后置审批事项清单，同步规范与减少后置审批。

　2.推进制定条文工具适时使用

防范市场风险是XX干预市场运行的一大目标，对应社会的安全需要。在继往政策工具选择中，中央与地方XX的市场监管工具使用远多于制定条文工具使用。目前我国商事主体设立登记制度有关法律法规建设薄弱，唯一一个完全针对商事登记的制度文件《中华人民共和国商事主体登记管理条例》仍是草案，尚未正式颁布，且由国家市场监督管理总局起草，级别仅为行政规章，没有达到行政法规或是法律的高度，其他现有相关条文的制定时间也已经比较久远。

条文的制定严格规范了商事主体的行为，明确了各类商事主体设立登记所需的材料、程序，将XX和商事主体各自的责任交代完全，因而制定条文工具与市场监管工具相比更有效力、更全面，也更受商事主体重视。强化制定条文工具使用，结合实际发展更新条文，可以将监管责任由XX独自承担转为商事主体自主遵循、XX补充监管，从而缓解XX的市场监管压力，适应发展需要，更好服务于商事主体。同时制定条文将对XX权力进行成文确认，形成约束，防止XX失败。

　3.推进事权调整相关工具使用

在过往改革中，地方XX对于中央XX的事权调整指示贯彻不够，虽然制度松绑和流程再造工具的使用频率与中央XX保持一致，但制度松绑中的削减程序工具、流程再造中的权力下放工具的使用频率明显低于中央XX。利用电子化等技术工具提高XX的行政效率，缩减商事主体设立登记成本固然有效，可随着改革深入，技术手段运用走向成熟，要想深化改革，最终仍是要回归到事权调整上。

XX释权，将全方位减少程序、成本、时间三种规制成本，XX放权，将直接降低管理层级，有力减少规制的时间成本。中央XX应当继续大力推进削减程序工具、权力下放工具等事权调整相关工具使用，监督、考核地方XX落实情况，从源头上给商事主体进入市场松绑。

　（四）本章小结

本章探讨了商事主体设立登记制度改革政策工具选择逻辑，发现我国在发展社会主义市场经济中，综合公共利益理论和公共选择理论，对于政策工具选择探索出了一条独特道路。既使用市场工具，通过XX再造放松规制，又使用行政工具，通过XX介入收紧规制。松紧结合间，实现社会效益和经济效益正产出，达到社会利益最大化。结合上述研究，本章尝试对商事主体设立登记制度的下一步改革提出了三点优化意见，推动政策工具使用精准化。

结论

本研究通过对2000-2020年我国中央XX与6个改革前沿城市XX的520份改革政策文本的政策工具使用进行同比与环比的分析，划分商事主体设立登记制度改革的阶段。之后探究了改革的阶段特征、政策工具使用偏好、行为偏好、政策意图，最终总结XX规制理论，得出政策工具选择的原因，并提出优化意见。

研究发现商事主体设立登记制度改革可分为三个阶段，分别为2000-2012年的初始发展阶段、2013-2018年的快速迈进阶段、2019-2020年的持续攻关阶段。经历了从认识到改革重要性到作为专项改革，再到与营商环境优化完全融合，成为作XX的重点工作的过程。阶段间政策工具选择变化大，尤其是在快速迈进阶段转为持续攻关阶段时期。两级XX随着改革深入，都倾向于通过自身建设来推动改革，减少直接干预市场的行为。

政策工具使用偏好上，地方6市改革前沿城市XX的改革工具选择深受中央XX影响，惯用政策工具高度一致。主要差异为中央XX在改革初期更加注重改革风险的把控，后期逐渐放松，而地方是初期放松，在实践当中逐步增强。中央XX不提倡进行定向扶持，但地方XX在实际执行中，为助力特定对象、行业发展，会采用定向扶持工具。中央与地方政策工具使用差异大于沿海与内陆的差异。

行为偏好方面，中央XX与改革前沿城市XX都偏好采用不触碰事权的行为进行变革，中央层面提出的事权调整地方难以贯彻，地方层面沿海3市相比于内陆3市，更不愿意采取触碰事权的变革行为。此外央地、沿海与内陆也存在风险厌恶、外资引入等具体行为偏好差距。

政策意图方面，我国商事主体设立登记制度改革将社会效益增加和经济效益增加作为二元政策目标，兼顾经济发展速度与质量，注重风险防范，并且XX政策目标有逐步向经济效益最大化倾斜趋势。

据此，我国在市场准入的XX规制总体遵循了公共利益规制理论，认为XX代表公共利益，市场脆弱易失灵，要进行XX规制来提高经济绩效，最终实现社会福利最大化。但在改革中不断吸取公共选择理论，通过释权、放权、信息化、流程整合等XX再造的方式减少XX规制对于市场的过度干预，发挥市场自身的调节作用，探索符合本国发展需要的XX规制道路。

在后续的改革中，XX应当加强政策工具运用的目的意识，适应变革新阶段下的新需要，通过推进削减程序工具使用向后置审批扩展、推进制定条文工具适时使用、推进事权调整相关工具使用等具体手段，提高社会福利。

　参考文献

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[3]张季平,骆温平,刘永亮.营商环境对制造业与物流业联动发展影响研究[J].管理学刊,2017,30(05):25-33.

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[5]张会清.地区营商环境对企业出口贸易的影响[J].南方经济,2017(10):75-89.

致谢

随着此篇论文完成，我也迎来了本科学习的终点。一路走来，有面对重大抉择时候的茫然，也有面对挫折时的苦恼，但最终回过头来，它们都变成了我成长路上的风景。如今这个更加完善的我，离不开自身的不懈奋进，更离不开支持我前行的你们，在这里我表达最诚挚的谢意。

感谢我敬爱的导师，回顾过去四年，我最幸运的就是遇上了这样一位为我指点迷津、带我领略学术魅力、时刻关心我发展的人师。学术上，导师给我提供众多机会；生活上，导师给我诚恳的建议；为人上，导师是我前进的灯塔。我将不忘您的教诲，希望不辜负您的培养。

感谢我的师兄师姐们，你们与我无私分享学习、实践中的经验和教训，让我少走了许多弯路。

感谢我的父母和亲友，你们尽可能让我享受最好的教育条件，鼓励我勇敢面对困难，给我无限关怀，让我树立正确的人生观和价值观，你们是我最坚强的后盾。

种种感激将化作我拼搏的动力，我会在之后的研究生学习当中更加努力，在工作当中不忘初心，努力成为对时代发展有益的人。

商事主体设立登记制度改革政策工具选择变迁研究——基于2000-2020年520份政策文本的分析

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月9日

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