乌鲁木齐市P社区居民参与多民族社区治理的困境与对策研究

摘要：社区是现代城市社会生活的基础单元，社区内的各组织成员都有参与社区管理的内心需求和愿望，然而仅靠XX很难平衡各组织群体的利益。居民作为社区的主体，其参与程度对社区治理有着非常重要的影响。新疆作为多民族聚集地区，其人口结构、社会问题相对来说较为复杂，多民族社区居民参与社区治理有其自身特殊性。文章主要通过剖析乌鲁木齐P社区，探究多民族社区治理居民参与的现状，分析出现的问题和原因，并提出可行性的对策，提高居民参与的积极性，使其主动地为建设社区出言献策，进而促进社区治理的发展，更好地实现社会治理现代化。

关键词：社区治理；居民参与；多民族

　　引言

随着我国国民经济快速发展，城市社区数量的不断增多，许多社会问题也随之出现，并最终呈现在社区。社区作为城市的最小单元，在社会治理中有着重要地位，而多民族社区的治理则更加重要，其治理情况会影响到多民族地区的社会秩序。居民是社区生活的主体，居民的参与度决定了社区治理的现代化水平，居民参与度越高，社区治理现代化水平越高。人口的迅速流动，各民族之间语言文字、生活习俗的不同，让社区治理压力增加，使多民族社区的治理问题变得更为复杂，同时也向多民族社区治理水平提出了更高的发展要求。乌鲁木齐市作为新疆的首府，极具代表意义，其治理水平也在一定程度上反映了新疆多民族社区的治理水平。居民参与多民族社区治理的研究，促进了社会治理现代化水平的发展，为各民族之间团结友好的相处搭建了桥梁，为新疆的发展和建设提供了重要保障，为新疆长期稳健的发展打下了群众基础。

　一、基本概念

　　（一）多民族社区治理

多民族社区治理是指两个以上民族杂居形成的，由XX、社区、居民、社会机构共同参与管理，分担社区公共事务的一种地域性生活共同体，同时，城市的规模越大，多民族性越发达。

（二）居民参与

居民参与是指居民通过积极参与社区日常公共事务的监督、管理等，影响社区权力运营的模式、手段和职能。社区居民有使用公共资源和分享成果的权利，也有建设社区治理水平现代化的责任和义务[1]。

二、理论基础

　　（一）社区治理理论

管理与治理不同，从主体来看，管理的主体是XX、党组织，治理的主体是XX组织、社会机构、个人等；从运行模式来看，管理是自上而下的执行模式，治理是多元主体共同管理的协商模式。社区是XX和公众交流的平台，其治理必然是多元主体共同协商、充分管理公共事务的模式，而社区治理理论是治理理论在社区中的实际应用，尤其是指在社区公共事务的基础管理上。关于社区治理的含义，夏建中教授作了详细说明，即，在一个复杂的多层次社区中，将公共事务管理和社区服务过程结合在一起，并且该社区依赖XX、非营利组织、自治组织和个人来解决、完成和执行社区公共问题[2]。社区治理机构包括XX机构，居民，居民委员会，物业公司和志愿者组织等等。社区治理的目的主要是为居民提供公共服务产品，包括满足居民日常生活的基础设施建设等物资产品和社会资本等非物资产品。社区治理理论的特征：第一，社区治理是XX与其他各个治理主体共同管理社会公共事务的过程；第二，社区治理是XX以协调，交流的方式来管理社会公共事务；第三，社区治理的主体更广泛，治理主体有XX组织、居民、社会组织、非营利组织等；第四，治理具有更好的互动性，利用现代技术，提高互动效率，增强互动效果[3]。

（二）居民参与理论

19世纪末期，西方发达国家认识到居民参与社会管理的重要性。20世纪初期，以英国和X等为代表的西方国家为了增加居民的社会建设参与度，设立了地区社会福利中心，科学家们为了在实际运用中促进居民和XX机关良好关系的形成，开始了对居民参与社区治理条件和影响因素的系统讨论。

首先，大卫·希尔斯认为居民参与的主要原因在于责任，让居民作为社区生活的参与者，使其具有建设社会的责任感，否则居民会消极被动的参与社区公共事务的管理；其次，菲利浦认为提高居民的参与度，社会和居民双方都必须具有一定的要件，社会应当具有合适的社区组织，为居民参与提供有效的方式，协助居民在充分理解的情况下，不受阻碍的参与社区事务的管理，而居民本身应当具有强烈的社会责任感，主动承担自身义务；而后，麦克·克鲁斯基则对居民参与的要件进行了添加，认为居民应当对社区建设现状和问题有充分的了解，认为社区和XX应当做好宣导工作；最后，马修·菲尔斯认为其他组织机构可以充分提高居民参与的积极程度，所以应当注重其他组织机构的积极引导作用[4]。后来，随着理论概括和实践调查的发展，西方学者们认为促进居民参与有两个重要因素：一个是建立完善的社会治理制度，另一个是鼓励XX的分权化。

　三、P社区居民参与多民族社区治理的现状

P社区总占地面积为0.5平方千米,共有4741人，其中常住人口有2286人，流动人口有1455人；共有社区居民1772户，常住居民户数有973户,流动户数有599户，其中有621户少数民族居民、共2746人，出租房屋有315户。P社区属于典型的小区型社区，小区型社区主要是指在现代城市建设中逐渐形成的封闭式小区，其基础设施完善，关系网简单，便于新理念的贯彻、现代化治理手段的实施和新模式的建设。P社区是一个多民族聚居的社区，其治理现状有以下特征：

（一）治理主体多元化

在P社区治理的过程中，有XX、街道办事处、服务站、居民等主体的参与。其中，XX是P社区的权力核心，是领导者和监督者，在社区建设工作中统筹全局，通过制定政策，规划协调居民个人、街道办事处、服务站之间的关系。街道办事处作为XX的派出结构，其职责是将上级XX的工作指令落实到社区，将社区居民的建议和需求反馈给上级，而在实际上，其行政任务已慢慢演变成社区居委会的工作，从指导关系变成了领导关系。P社区设立了文化、环境、社保、民政等7个服务站，社区居委会在细化社区基层服务功能的同时，也承担了大量的行政工作，成文了行政部门的延伸[5]。居民是社区治理中重要的参与个体，P社区居民参与目前仍处于非政治参与的状态中，大部分参与的是社区组织、开展的文化娱乐类活动。

　（二）治理手段以行政途径为主

P社区的治理途径主要有行政、服务、教育、法律四种。行政途径是社区治理过程中最直接、有效的，它以政治力量为依据，用强制性的指令和规定，直接对社区的功能和运作方式施加影响。服务途径是社区治理建设中不可缺少的重要方式，主要作用于居民。社区服务途径是社区建设中的重要环节之一，以一站式多功能服务大厅为主体，从文化、劳动保障、司法、环境卫生等方面展开社区日常工作活动。教育途径处于辅助地位，同时作用于居民和社区工作人员。P社区的教育方向是培养民族团结意识，受教育群体主要为青少年团体，开展各种类型的实践活动，使学校教育和社区教育更好地结合。法律途径在社区建设中处于边缘地位，在多民族社区治理领域的法律法规基本空白，P社区从形成之初到现有的一系列制度，是社区治理共有的基本制度，具有普遍性[6]。在这四种途径中，行政途径占据主导地位，主要作用于社区的总体发展方向。

　四、P社区居民参与多民族社区治理的问题

　　（一）族际间语言沟通不畅

社区中有多达621户的少数民族居民，在多民族社区中，大部分少数民族使用的是其本民族语言，精通普通话的少数民族人员少之又少，而民族语言之间的多样性导致民族之间沟通困难，很难相互理解或共同处理社区公共事务。我国目前在大力推广普通话，也开发了一系列方法来减少民族之间相互沟通的困难，如鼓励少数民族上双语班，也鼓励民族之间互相学习语言文字等。在执法或宣传时，虽然XX将法规资料译制为少数民族文字，以便于向少数民族宣传，但是起到的作用并不大。

（二）参与动机以个人利益为主

目前，P社区居民参与社区治理的最大动力就在于维护自身的利益，社区治理应当是在XX、社区居民委员会、非营利组织以及居民之间建立起相互协商、共同担责，资源共享的关系，使社区治理更早的实现现代化。在社区主体所能形成的良好关系中，社区居民参与社区公共事务是中心环节。在P社区建设过程中，居民的参与主要是基于自身的利益，并且居民的主人翁意识淡薄，没有意识到自身的主体地位，例如，大多数居民需要社区广泛动员，他们被动消极的参加选举活动，同样也丝毫不关心选举的对象和重要性[7]。

　（三）居民参与机制不完善

法律法规和制度机制的健全与完善，是实现多民族社区公共事务协同治理的根本保障。而P社区居民参与权利缺乏保障机制，XX在制定居民参与社区治理的相关规章制度时大多较为宏观，没有明确规定。在具体实施过程中，居民不知道参与的内容、形式、权利、义务等规定；当居民参与出现问题时，无法可依，无据可查。随着城镇化面积的扩大，现有的居民参与多民族社区治理的法律法规已无法应对现存的问题。另外，居民委员会的职能错位，使其无法良好的履行社区公共事务管理职能。

　（四）行政化色彩浓重

P社区在治理过程中是以XX治理为主的模式运行，社区在很大程度上是由XX指挥和领导，忽略了社区居民委员会本身的自治性，社区居委会变得僵化。多民族社区的公共事务治理主体是多元化的，但是现阶段，一方面，XX行政化程度高，社区居委会在治理过程中

被迫承担了大量的行政事务；另一方面，社区委员会成为XX的代理人，使得居民对社区委员会的信任度降低，不愿意积极主动的参与管理社区公共事务，居民和其他社会组织参与度低，XX、社区与公众之间进行理性、平等的沟通存在障碍，使行政化水平高居不下[8]。

　　五、存在问题的原因

　　（一）多民族文化间存在冲突

第一，不同民族的语言文化、生活习惯、宗教信仰等族际之间的差异造成了社区内的族际关系分割。当一个民族的居民从本民族的语言文化和宗教信仰的角度观察到其他民族的居民时，就容易产生认知上的分歧和矛盾，进而容易造成社区内的群体分割。第二，语言是人类沟通和了解的桥梁，好的语言表达能力可以促进交流，那么，较差的语言表达能力，则成为民族之间沟通、交流的障碍，容易造成不同民族之间信任程度低，也是导致社区内的族际间群体关系分割的原因之一。

（二）社会管理服务理念薄弱

第一，传统社会管理理念带来的影响依然存在，我国上千年的封建历史和庞大的人口数量，一定程度上决定了我国居民习惯充当着听从者和顺从者的角色。大多数居民受单位制模式的影响，仍然认为党组织在社区治理中拥有绝对的领导权，而与自身无关。第二，我国城市社区的管理模式大部分是自上而下的管理，服务理念尚未成熟，没有意识到居民在社区治理中的重要地位。第三，民族地区的特殊性，使发展、治理的理念以长期稳定为目标，居民的自治力量无法充分激发，造成了主体地位的弱化。

　（三）法律法规存在滞后性

第一，现有的法律法规制度呈现出了明显的滞后性，现有的《城市居民委员会组织法》滞后于现代化城市社区发展的进程，虽然在社会治理现代化发展的背景下，各地XX出台了新政策，将社区治理模式改革创新，但是因为没有统一的法律法规进行约束和保障，政策实施的效果大打折扣。第二，缺少基于少数民族政策的法律法规，在多民族社区治理的发展趋势下，不仅是主体相互之间的关系、职责需要规范，多民族社区治理的方式、具体内容也都需要进一步完善。

（四）治理主体间存在差异

第一，社区仍然是以XX为主导的社区治理模式，XX组织在社区工作的总体把握和细节的规划上都拥有绝对的话语权；我国社区管理模式在不断创新，但P社区地理位置偏远，一直沿用传统的管理模式，未适用多元主体，平等参与的新型管理模式。第二，少数民族地区受经济、政治等因素的影响，形成了教育水平较低、教育发展不平衡的局面。使居民的观念、意识和认知水平有了较大差异，造成多民族社区居民受教育程度普遍偏低，参与意愿低且参与水平有限的场景；其他社会组织发展水平不高，基本无法参与社区的治理。

　　六、提升P社区居民参与多民族社区治理水平的对策

　　（一）提高民族之间的信任度

提高民族之间的信任度，有利于建设和谐团结的民族关系，也有利于促进少数民族居民参与社区公共事务。第一，根据少数民族居民的特质，社区可以利用恰当的时间牵头组织一些文艺娱乐活动，邀请能歌善舞的居民参加演出，通过这些愉快轻松的活动提高居民之间的熟悉程度，逐渐增强各民族间的信任度。第二，社区根据居民民族结构的情况，招聘适当数量的精通本社区相对应的少数民族语言职员，可以帮助他们解决一些最关乎切身利益的问题。第三，加强社区民族基础文化建设，要完善满足少数民族居民物质与精神的双重需要的公共基础设施和服务体系，尊重少数民族居民生活习俗，还可以在社区的便民大厅开通“少数民族服务窗”，加大对少数民族居民的服务力度，使社区少数民族居民真实的感受到社区的温暖，并结合社区的独特优势，积极推动多民族社区治理的进程[9]。

（二）培养居民公共精神

公共精神是一种公共理性,培养居民的公共精神，能够激发居民参与社区治理的主动性。第一，培养居民的主人翁意识。引导居民树立社区主人翁意识，让居民意识到社区不仅只是我们居住的地方，而是使居民认识到居民作为基层民主的一部分，更应该积极投身社区治理。居民不仅要行使权利，也要积极履行义务，主动参与社区治理，推动并实现真正的社区自治。第二，加强公共精神宣传引导。社区应当运用各种新媒体平台宣传，并同时发动居民中的积极分子帮助宣传，充分发挥每个人社交网络的能量。另外，可以举行评选活动，树立榜样，积极引导社区居民的参与意识。第三，提高社区居民的参与能力，在现实生活中，大部分居民未能准确地理解社区所传达的信息，便盲目的支持或反对，其自身以为做出了正确的选择，但其实是知识匮乏的体现，这种不理智的行为方式，加深了社区与居民之间的矛盾，也打击了居民参与的积极性，社区居委会应该加大关于居民参与知识的宣传力度，让居民自觉地学习知识，提高参与能力和水平[10]。

　（三）完善参与权利保障制度

第一，完善居民参与社区治理的法律法规。对于社区治理如何具体实施，居民有何权利、如何行使权利，XX如何真正实现将权力下放等内容做出明确具体的规定。同时，要及时调整在治理过程中出现的法律问题，实时更新相关的规章制度。第二，建立政务公开制度。一般来说，应实时完善公开关于社区治理方面的信息，使居民能够及时的获取有效信息。相对的，社区也应建立意见反馈制度，居民也应对社区治理的建设出谋划策，结合自身相关和公众利益提出相应的意见和建议。畅通的沟通渠道与完善的信息公开制度，有利于提高XX公信力，提高人们的幸福指数。

　（四）多元主体充分协商

由于新疆经济的快速发展，居民对于转变社区治理理念的意识越来越强烈。XX应当和社区、居民等共同协商，一起打造良好的基层社会环境。第一，目前最重要的是，社区与XX的职责关系处理，应当明确划分两者之间的职责与权力，使二者权责相等、互不冲突。第二，社区居委会自身要转变思想，改进工作方式，逐渐将工作重心转移，履行社区管理公共事务的职能。第三，XX应对社区的职能进行明确的界定，厘清XX和社区的关系。XX应当充分做好自己的本职工作，让社区承担自身职责，但如确有需要，也应当明确两者的主体责任，杜绝互相推诿。

　结论

随着社会与经济的快速发展和基层民主自治意识的不断增强，XX已不再是社区这个舞台上唯一的话语者。自党的十八大以来，将居民参与社会治理提到了前端。在理论研究和实践探索的双重作用下，居民作为社区的主体，也已经成为社区治理与发展的必然趋势。新疆地区居民参与多民族社区的治理，与我国其他地区相比，既有共性，又有特性。就P社区而言，其治理现状呈现出治理主体多元化，治理途径以行政途径为主的特征，存在着各民族之间语言沟通不畅、参与动机以个人利益为主、居民参与权利保障机制不健全、行政化水平高等问题，问题的背后有着多民族文化间存在冲突、社会管理服务理念薄弱、法律法规存在滞后性、治理主体间在差异等原因。那么，为了提高居民参与多民族社区治理的积极性和更好地实现社区治理现代化，可以从构建和谐社会、培育居民公共精神、拓宽居民参与渠道、XX下放权力、完善居民参与保障机制等方面加以改善。在新型社区管理模式的推进下，居民在参与多民族社区治理过程中会不断呈现出新的问题，要结合多民族地区的特殊性，才能更好地解决存在的问题，进一步提升居民参与社区治理的水平，不断的推动社会治理的正向发展，更好地促进我国社会治理现代化水平的提高。

　参考文献

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[9]侯静.论我国城市社区治理中的公民参与[J].公共行政,2010,(3):20-23．

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[11]卢蒙.新疆城市社区治理问题研究——以乌鲁木齐市为例[D].石河子:石河子大学,2016:15-16.

　致谢

大学四年的学习生活即将结束，回顾过去，我依然心存感激。经过几个月的努力，我最终完成了论文的写作，在此向所有帮助过我的人致以深深的感谢！

首先，我的毕业论文得以顺利完成，最主要感谢的是我的指导老师，。该论文是在导师的悉心指导下完成的，在选题过程中，老师首先肯定了我的选题同时又进一步的了解我的想法，帮助我具体分析选定了论文题目；在完成初稿后，老师及时反馈论文的问题，并指导我如何修改，直到最后的定稿，老师都给予了我极大的帮助。

其次，感谢法学院老师、同学们四年来所给予我的帮助，感谢他们在我的论文编写中提供的建议和支持，我四年本科阶段的学习成长同样也离不开他们的指导和帮助。

最后，在论文的写作过程中，我参考了许多的文献、期刊，限制于文章篇幅，无法将作者一一罗列，在此向所有文献的作者由衷的表示感谢。

我的论文中存在许多不如人意的地方，需要我在今后的研究中加以完善，但这次论文的经历使我受益匪浅。总而言之，我希望这篇论文能够为我四年的学习生涯画上一个完满的句号，再次对所有帮助过我的人表示感谢。