乡村振兴战略背景下乡村治理的困境与出路

　摘要：乡村治理是国家治理的一部分，是实现乡村振兴的必然要求。自从提出乡村振兴战略以来，国家对农村的重视程度越来越高，我国乡村治理也取得了显著的成就，但是目前乡村治理中还存在治理主体能力不足、“空心化”现象严重、基层公共设施不完善等问题。对此，应该从实现村民自治，提高村民自治积极性；加强XX政策扶持力度，吸引人才回乡；完善基础设施建设以及完善乡村治理体系等方面入手，提高乡村治理效能，推进乡村治理体系和治理能力现代化，为乡村振兴提供坚实的保障。

　关键词：乡村振兴；乡村治理；村民自治

引言

脱贫攻坚完成以后，巩固脱贫攻坚成果，实现乡村振兴目标，是一项重要工作。乡村振兴是一项国家战略，要想振兴乡村首先必须把乡村治理好，因此必须把乡村治理也提高到国家战略的高度，解决乡村治理中存在的问题以及探索乡村振兴的实现路径。实现乡村振兴，必须优化乡村治理，把乡村振兴的焦点聚集到乡村治理上。乡村治理好，乡村振兴就完成了关键一步。我国农村地区发展到今天，离不开社会各界的帮助与支持，乡村治理取得进步的同时也还面临许多困境，这些困境的背后反映的是要实现乡村振兴的各种难题，推动乡村全面振兴，必须寻找对策，解决问题。

　一、乡村治理的现状

我国农村地区在乡村振兴战略的支持和推动下发生了显著的变化，在乡村治理中也取得了巨大的成就，乡村治理有效正一步步变为现实，乡村治理的现状与以前相比也有了长足的进步，这些进步和成就主要有：

　（一）乡村治理的法律法规体系不断完善

中国xxx成立特别是新中国成立以来，我国乡村治理的法律法规体系经历了一个从无到有、从有到优的发展和完善过程。早在1954年《中华人民共和国宪法》中就曾经对基层XXX的设置作出规定，这也是我国第一次在宪法中对基层XXX作出规定。在后来的1982年《中华人民共和国宪法》中又以宪法的形式肯定了村民委员会的地位，1987年第六届全国人大常务委员会为了确保村民自治，推动农村物质文明和精神文明的发展，根据宪法的有关规定，审议通过了《中国人民共和国村民委员会组织法》（试行），规定了村民自治的具体内容，1998年第九届全国人大常务委员会又进一步修改和完善《中华人民共和国村民委员会组织法》。[1]《村民委员会组织法》的修改，扩大了农村基层民主，促进了农村民主政治建设。这些法律法规的颁布修订和施行为村民政治参与提供了法律依据和法制保障。在宪法的指导下，乡村治理的法律法规正逐步完善，为有序推进乡村治理和基层民主建设提供了制度保障。

　（二）村民政治参与意识提高

村民委员会组织法、村规民约和村民自治章程等乡村治理法律法规的逐步完善以及基层群众自治制度不断深入人心为提高村民政治参与和村民自治意识提供了重要途径，这从法律层面保障了村民的民主权利，提高了村民的政治参与意识，村民愿意通过一定方式去直接或间接地对XX的决定施加影响，使XX决策更加反映民意、集中民智、体现民情。

村民政治参与提高体现在四个方面：一是民主选举。全国大部分省份的农村定期进行村“两委”换届选举工作，在当前的乡镇换届选举中，只要年满18岁的公民都有选票，都能够依法行使自己的选举权利。二是民主管理。《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》下发以来，农民普遍关心的热点问题成为农村民主管理的重要内容和依托。[2]民主管理过程秉承“以人为本”的管理思想，弘扬村民主体精神。三是民主决策。近年来，各地区村民参与村里各项事务的积极性大大增加，决策事务的内容和形式不断丰富多元，决策过程不断制度化、规范化、程序化，各项决策严格贯彻民主集中制原则，保障决策的科学性和民主性，凡是涉及村民利益的事项都按照相关法律法规进行决策。四是民主监督。目前全国很多县都有村务公开目录，设置了村务公开专栏，还成立了村民监督委员会等许多不同的监督机构。通过自下而上的非权力性监督，可以把村民的积极性都调动起来，乡村治理和乡村振兴就具有了广泛的群众基础。

　（三）乡村治理实践不断创新

当前，我国乡村正处在向现代化转变的阶段，改革开放后我国的乡村发生的变化也表明我国的乡村治理迈向了现代化进程，面对这一过程中出现的问题，各地区在乡村治理探索中开展了一系列的实践创新，涌现出了一批符合当地特色的治理方法。

　1.浙江省祝温村创新“三治合一”治理体系

祝温村由三个村合并而成，为了改变该村经济、秩序和村民争端诸多突出问题，村党委通过创新“三治合一”的乡村治理模式来进行治理。在村民自治方面，坚持村两委带头，完善村干部联网保护制度，3-5户为一个网络，每个干部负责1-2个网络，落实好干部的责任，真正地解决村民的困难，同时为了提升公众参与，村庄的规划、建设以及其它各项事务都号召群众的广泛参与；在德治方面，一是培育乡村文化，打造村民共同信仰，推进各类文化场所的新改建，二是创新实施“墙绘”工程，让传统文化等更加通俗易懂，三是创新“乡风评议”活动，培育良好的家风、乡风，营造良好的文化氛围；在法治方面，坚持民主决策，一要健全民主决策、民主管理、民主监督等制度，二要严格规范管理，制定法规制度，让村民活动有法可依、有据可循，三要加强民主监督，村务活动全程公开，定期向村民汇报工作，接受村民监督。祝温村的“三治合一”做法为实现群众自治、创新乡村治理找到了新路径。[3]

　2.江苏省永联村构建“五位一体”乡村治理模式

江苏省张家港市永联村在改革开放后坚持“以工兴村，以钢强村”，摸索出一条工业化、城镇化、农业现代化的发展道路，永安村在推动经济全面发展的同时，在农村治理方面进行了有益创新，通过处理好村镇、村社、村企等利益关系，构建起了以五大治理主体为依托的乡村治理体系，真正做到了权责明确。此外，为加强治理主体之间的工作互动和利益互通，永联村把治理模式进一步具体化，还成立了永联村社会文明建设联合会，对推进永联村物质和精神文明建设发挥了积极作用。

　二、目前乡村治理存在的问题

“没有农业农村现代化，就没有整个国家的现代化。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”[4]乡村实现现代化意味着乡村振兴也完成了最关键的一步，但随着社会的发展进步和城镇化的推进，乡村带来新的生机与活力的同时也带来了许多挑战。

　（一）乡村治理的主体单一，治理主体能力有限

　　1.乡村尚未建立起治理共同体

治理不是单向管理，更不是上对下的统治，而是多元主体共同治理。[5]乡村振兴下的乡村治理需要各方参与，建立治理共同体。在乡村治理中，明确乡村治理主体的责任至关重要，乡村治理的主体不能仅限于乡镇XX、村“两委”，多方主体应该共同参与。

当前，乡村的县、乡、村自上而下的治理结构不仅增加了治理成本，而且造成了行政化、官僚化等问题，阻隔了村民与XX的互动，“下情难以上传，上令难以下达”。[6]上级行政机关对乡村治理的干预过强，对本应属于村民自治范畴的事务过度干预，长此以往，村民过度依赖上级行政力量，而忽略了自身在乡村自治中的主体作用。同时社会组织作为独立于XX和市场之外的第三方部门，能够更灵活地运用资源，为乡村治理提供人、财、物方面的支持，但是目前很多乡村建设中并未重视社会组织，社会组织在治理中的参与度很低，甚至很多村民不知道社会组织的存在，乡镇XX、村“两委”、村民、社会组织之间无法形成互动交流、资源共享。因此，完善共建共治共享的治理格局，发挥村民在治理中的主体作用至关重要。

　2.治理主体能力有限

治理能力是治理主体运用国家治理体系管理社会各方面事物的能力，是对制度的实践、对规律的驾驭。[7]人民公社体制取消后，我国的农村治理就变成了“乡政村治”，即县以下的乡镇一级建立乡镇XX，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。[8]首先，一级完备的XX应该是权、责、能相统一的XX，应该具有独立的决策、行政、司法能力，而现在的乡镇XX一般不具有完善的XX功能，乡镇XX对上一级XX负责，大多时候是执行上级XX的命令，而没有履行好指导、支持和帮助农村实现自治的职能。其次，过去乡村社会的宗族关系、血缘关系、人际关系在一定程度上被淡化，治理的社会基础发生了变化，要求治理主体有更好的能力去应对，以往“一刀切”的简单化工作方法已经不适应新的农村治理现实和需要，治理主体不断加强自己的治理能力，适应当前的治理现状。

（二）农村人口流失，空心化严重，乡村发展动力不足

　　1.农村劳动力短缺

随着经济和我国城镇化的不断发展，我国人口越来越集中于城市或相对发达的沿海地区，农村人口特别是优质劳动力流失现象越来越严重，这主要是因为城乡二元结构差异大，城乡发展不平衡，农村发展较为落后。农村经济发展滞后、村民收入水平不高以及人们追求更高的生活质量的愿望造成农村的青壮年劳动力不愿意留守农村，农村的基础设施和社会服务也无法满足新一代青年人和青壮年劳动力的要求，他们纷纷进城务工或求学，导致大量人口外流，特别是在一些偏远贫困落后的农村，“留守儿童”和“留守老人”成了村里的主要人群。

　2.村民自治困难

农村人口流失其中包括一部分精英人口的外流造成乡村治理主体缺位，使得村民自治变得困难，乡村治理出现危机。首先，长期的城乡二元结构分割、城乡资源分配不平衡不充分以及农村公共设施的落后使追求更高生活质量的村民举家搬迁。农村人才、资源、资金流失，造成农村发展活力进一步减弱。其次，村干部素质结构参差不齐以及谋求高收入的意愿等都使得村民自治意愿降低，不利于村民自治，农村各项事业的发展也受到阻碍，新农村建设也无法达到预期的效果。最后，“留守儿童”“留守老人”成为了村里的主要群体，他们知识水平较低，接受新事物慢，自治素质较低，自治能力不足，影响乡村自治成效。

　3.产业发展受限

乡村要振兴，产业首先要振兴。农村人口流失导致的直接后果就是农村人口的“空心化”，进而出现“农民荒”，农业活动的主要人员自然而然就成了留守老人和大龄妇女，农业生产的劳动力得不到持续的满足，从而限制农业发展，对于推进农业农村现代化十分不利。同时，农村人口“空心化”造成农村房屋和耕地处于空心化状态，土地资源闲置，得不到有效利用，造成资源浪费。

（三）农村基础设施建设不健全

农村基础设施建设包括农田水利设施建设、道路建设、教育医疗卫生、生态环境等各方面，涉及内容多、范围广、领域大，在建设过程中要考虑各方面的因素。自从“十一五”规划提出“建设社会主义新农村”以来，在国家的帮助下，农村基础设施建设与以往农村相比改观很大，但是农村基础设施建设仍然存在问题，基础设施与城市相比仍然比较落后，这就使得村民的幸福感、满足感得不到提升，自然参与乡村治理的积极性就不高。

　1.农业生活基础设施建设

首先，农村道路硬化面积不够并且硬化后后期维护不到位。现在很多农村的道路还是土路，不仅不利于村民出行，而且不美观，也不利于环境的维护，虽然有的农村道理硬化率很高，但是道路建设质量较差，维护工作做得不到位，只关注当地交通设施的有无，却缺乏对道路建设质量和维护工作的重视。其次，农村饮水水质较差、用水难以得到保障以及农户取水难等饮水安全问题也不容忽视。农民进行农作业时使用农药化肥，导致一些有害成分渗入土壤中或残留在地表，最终进入土壤或河流中，污染农村的饮用水源；一些偏远农村由于条件受限，引水工程还不健全；此外水质净化问题也影响农村饮水安全。

　2.生态环境设施建设

农村环境污染主要来源三个方面：一是农民的生产活动；二是工厂的生产活动；三是农民的生活污染。首先，农民对于生态环境方面的意识还很弱，环保知识相对缺乏，关于农村生态环境保护的法律法规尚不完善，环保部门监察力度不够，在有些农村甚至环保部门都“鞭长莫及”。其次，现在的农村冬季取暖大部分还是靠土炉子取暖，导致二氧化碳排放过量而且也会有一氧化碳中毒的危险。最后，农业生产活动造成生态环境污染，比如化肥污染、农药污染、家畜家禽养殖污染等。

　3.农村社会发展基础设施建设

随着改革开放和经济发展，人们对于自己生活质量的要求不仅仅停留在经济方面，而是进一步追求精神和文化方面的满足，这也侧面反映出村民思想素质和科学文化素质的提高。首先，在教育资源分配的过程中，优秀的资源会向城市倾斜，导致农村的义务教育资源匮乏，缺乏硬件设施和教学人才。其次，随着经济的发展和农村生活水平的提高，农村的医疗条件相比过去有了很大进步，人们的意识也发生了变化，这也使得农村相比较城市来说落后的医疗资源难以满足人们的就医需要，医疗设施投入资金不足、医疗人才匮乏是其中最大的问题，很多农村只能简单地看病、开药、打针输液，碰到紧急情况和复杂病情还需要到更好的医院就诊。最后，农村的文化基础设施比如文化广场和休闲娱乐场等在农民看来并不是迫切需要解决的问题，而投入巨资建设后往往出现长期闲置、空置的现象，造成资源浪费。

（四）乡村治理体系建设有待完善

　　1.基层党组织领导力量薄弱

基层党组织是优化乡村治理的“领路人”，但如今城乡的二元结构差异造成农村大量优质劳动力流失，其中不乏知识分子、党员等优质人才资源，农村可培养的后备党员人数不足，基层党组织干部的选用任用变得困难，党员人数外流、村干部老龄化加剧、党员后继乏力等问题均为在农村开展党组织活动增加了难度。基层党组织普遍存在人手不足、任务繁重等问题，年轻的党员干部不愿下基层，在村“两委”换届选举中，必须有一名35岁以下党员成了硬性要求。面对责任与压力、能力与经验的不足，导致基层党组织在具体可量化的事务方面做得多，而领导核心作用的发挥不够充分。

2.传统道德规范作用削弱

在如今不断变化发展的社会，传统的乡村道德受到挑战，乡村人口大量外流，使乡村个体生产的中心逐渐由乡村转移到城市，打破了传统的小农经营模式，城镇化快速发展的同时也使村民的日常生产生活逐渐变得利益化、商品化和社会化，唯利是图、金钱至上、个人主义等扭曲的价值观日益膨胀，这些价值观都冲击着农村沿袭发展下来的传统道德规范，乡村传统道德中朴素的宽容忍让、勤俭节约等风气逐渐被消磨殆尽，最近几年许多农村地区甚至出现黑恶势力，扰乱社会治安，严重阻碍农村社会发展和乡村振兴进程。[9]

　3.基层法治建设相对滞后

当前我国基层法治建设固步自封，在法治创新方面不断地简单重复旧有的法律规章制度。自从《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，村民自治有了法律保障，但当前基层通常还是以颁布更多法规的方式来解决问题，其本质还是在同一个水平内法律的自我复制，国家过于看中基层法治建设中立法的支配作用，不重视对干部和群众法治意识和思维的培养。此外基层法治还有不完善的地方，比如《中华人民共和国村民委员会组织法》中对于非党员村内干部的违法乱纪处罚没有明确规定，某些基层干部利用手中职权谋取非法利益，钻法律的漏洞，村民们因对法律不了解也不善于用法律的武器来维护自己的权益等等，说明了乡村法治建设的滞后。

　三、破解乡村治理难题，全面实现乡村振兴

实施乡村振兴战略，是为解决“三农”问题并根据农业农村发展现状，推进农业农村现代化的重要部署，是站在国家发展全局的高度做出的重大战略决策。以实现乡村振兴为基础，认清现实情况，分析乡村治理面临的问题，才能探索新时代乡村治理的出路。

（一）以村民自治为重，实现乡村治理主体多元化

乡村振兴战略的实施不仅需要国家层面的政策、资金等的支持，也需要建立乡村治理共同体，提高协同治理能力。十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、XX负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理现代化、法制化、智能化、专业化水平。”[10]乡村治理要构建以村民自治为主，乡镇XX、农村基层党支部、村民委员会，社会组织共同参与治理的治理格局。

乡镇XX在农村治理中处于主导性地位，要对村委会开展的工作进行指导支持，必要的时候给予帮助，但是不应过多干预村民自治，应该把提高公共服务放在首位，维护村民的自治权力。村委会作为基层群众自治组织，应该把自治落到实处，贯彻落实乡镇政策，行使自治权利，而非分担乡镇XX的部分职能，行使行XXX力。

中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出要发挥农村党支部等基层党组织的领导核心作用，农村基层组织建设必须加强。村民委员会是实行村民自治的自治组织，应享有充分的自治权。由此可见，乡村治理不仅要发挥乡镇XX的主导作用，还有发挥好村“两委”的作用。

村民是乡村自治的主体和源泉，在乡村振兴过程中，村民要成为参与者和决策者，积极参与到乡村治理的各项工作和各个环节，对村里的各项事务特别是关系到自己切身利益的事务要积极参与，与其它主体形成治理共同体，以村民自治为根基增加乡村振兴本身的动力。同时，社会组织作为第三方力量，也应该参与到乡村治理中去，为乡村建设提供人、财、物的支持。

（二）XX提供政策支持，吸引人才回乡

人才资源是第一资源，乡村要治理好，必须重视人才。因此，为农村建设“招揽人才、聚集人才、留住人才”是实现乡村有效治理和乡村振兴的重要前提。

第一，利用政策优势，吸引大学生回乡发展。因外出求学、就业等原因，大量人口流入城市，而大学生作为其中的优质劳动力和新型人才离乡后给乡村建设带来了很多负面影响，其中很少有大学生愿意回乡发展。这就要求当地XX实施福利政策，给予回乡的大学生优厚的福利待遇，能够留住人才；同时，相关部门应该因地制宜，按照乡村的实际情况发展特色的产业，鼓励大学生回乡创业就业，并给予回乡自主创业的大学生一定的优惠补贴政策。

第二，建立长效的人才引进和培养机制，积极培育乡村人才，实现有效治理，推动乡村振兴，人才是关键，要建设一支愿意扎根农村的人才队伍。通过培育新型职业农民、农村专业人才队伍建设、科技人才引进机制创新等措施强化乡村振兴人才支撑，加大对村民的教育培训力度，提高其知识素质和综合文化素质，“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。[11]

第三，发挥“新乡贤”在乡村治理中的积极作用。新乡贤对家乡的贡献不仅表现在对自己家乡振兴的期待，还表现在他们想回报家乡这片土地的感情，愿意通过自己的资金、技术、资源、才华为家乡振兴贡献自己的一份力量。[12]在乡村治理中，要引导鼓励新乡贤为乡村建设出钱、出力。

（三）完善农村基础设施建设，提供优质公共服务

党的十九大报告提出乡村振兴战略，十九届五中全会明确提出：“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，而完善的基础设施，是实现乡村振兴和农业现代化的先决条件。[13]完善的基础设施是提升生活幸福感的关键因素，实现乡村治理有效就要为农民提高优质公共服务。

第一，健全乡村道路交通建设，实现“户户通”。20世纪80年代以来，农村道路建设被纳入农村开发工作重点范围，乡村公路建设能够加强乡村内部、村与村之间以及城乡之间的互联互通，当地可以在完善的交通运输的前提下，打破之前信息闭塞、交流困难的壁垒，根据实际情况发展养殖业、交通运输业等产业；同时道路交通条件的改善能够极大降低村民的生产、建设、出行成本，村民可供收入的渠道增多，生活条件和质量能够明显改善。除了要达到规定的道路硬化率以外，还要保障道路建设质量，注重后期道路的维护。

第二，加大对农村教育、文化、卫生事业的扶持力度。一是要大力普及农村义务教育，为乡村地区的教育事业提供师资、管理、资金的支持，保证农村有充足的基础教育资源。二要改善农村公共卫生服务。要加大对乡村卫生工作人员的再培训教育，增加其知识储备，提高他们的专业水平；要为农村的公共卫生服务提供更多的资源，比如高素质的医疗人才、医疗设备等，提高农村应对突发公共卫生事件的能力。三要注重乡村文化建设。文化建设作为国家软实力重要组成部分，始终贯彻乡村振兴的全局。要在农村开展精神文明创建活动，多宣扬弘扬家风和移风易俗等活动，要提高村史馆、娱乐场所等文化设施的利用率。

第三，加强农村环境治理，建设美丽乡村。农村生态环境的治理是建设美丽乡村迫在眉睫的一项工作，对于农村普遍存在的垃圾乱扔乱堆放问题，要在农村路段定点设置垃圾桶和垃圾投放站，避免垃圾乱扔乱堆放问题，安排人员定期倾倒垃圾；同时要完善农村环境保护法规制度，提高农民的环境保护意识。

第四，保障资金投入，健全监管体制。农村基础设施建设要有足够的资金投入，除了XX的财政支持以外，还要扩宽资金来源渠道，比如引进社会力量、企业等参与农村的基础设施建设工作。针对某些基础设施建设的质量以及后续跟进服务问题，要健全监督体制，加大监督力度，明确建设主体的责任，落实好维护工作。

　（四）完善乡村治理体系，实现自治、法治、德治“三治”融合

完善的治理体系对国家和社会的发展大有裨益。党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这是新时代实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是实现乡村振兴的必经之路。[14]

第一，以自治为基础。要发挥村民自治的核心作用，培育村民的平等、民主、参与意识；村民自治使村民有了监督村干部的权利，对村委会以及村干部的权力形成有效的制约和监督，提高村干部为民服务的能力和廉政建设意识，使村干部在带头治理乡村时真正做到有所为、有所不为，真正为村民办实事。

第二，以德治为依托。XX总XX曾经强调过优秀的道德因素在国家和社会治理中的效用，并说明社会主义核心价值观对实现国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。在乡村治理中，要发挥道德的支撑作用，坚守乡村道德准则，形成良好的道德风尚和社会新风，提升整个乡村的道德水平。

第三，以法治为保障。乡村振兴离不开法律的保障作用，要在宪法的指导下，根据各乡村的不同特点科学制定乡村治理的法律法规，乡村治理过程中的各项事务严格按照程序办事，对于违反法律法规的行为予以惩戒；对乡村治理主体进行法制宣传教育，提高治理主体的法治精神和法治意识，使尊法学法守法用法贯穿到乡村治理的各关节。

　结论

乡村作为国家最基础的一层治理单元，是国家最重要的治理末端，乡村治理作为国家治理的重要环节，是推进乡村现代化，实现乡村振兴的必然要求。[15]乡村治理取得的成就说明乡村振兴的方向是正确的，但是乡村治理中目前存在的问题也决定了我们距离乡村振兴这个目标的实现还有很长一段路程，全面实现乡村振兴是长久的艰难的任务。在党的领导下，乡村振兴战略让农村和农民有了奔向幸福生活的好机遇，有了党的领导和对实现农业农村现代化的规划，优化乡村治理，实现乡村振兴，人民的xxxx迈向更高的台阶。

　参考文献

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[4]XX主持中共中央政治局第八次集体学习[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-09/22/c_1123470956.htm,2018-09-22.

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[9]王军琛.新时代乡村治理体系建构的路径探析[J].西部经济管理论坛

[10]邓超.实践逻辑与功能定位：乡村治理体系中的自治、法治、德治[J].党政研究，2018（03）：93

[11]党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：32.

[12]唐任伍，孟娜，刘洋.关系型社会资本：“新乡贤”对乡村振兴战略实施的推动[J].治理现代化研究，2022，37（1）36-43

[13]邓研华.农村基础设施建设：现实问题与治理对策[J].农村经济与科技，2022，31（24）：239-240

[14]刘艳苹.健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[J].新长征，2022（2）：48-49

[15]柯涛.乡村振兴视角下的乡村治理有效探析[J].现代化农业，2022（12）44-47