突发公共卫生事件治理中的避责问题——以乌鲁木齐第二次新冠疫情为例

　摘 要

最近的几年里，在我国不断发生的公共事件治理中，避责行为和避责问题已经成为了一种不可忽视的公共治理难题，这些问题的相继出现，不但使得事件的本身无法得到处理，还会极其强烈地造成对各层级XX公信力的打击和破坏，这样会出现更多的社会问题。在突发公共事件中，它的范围比较广大，其中包含着比较突出的有突发公共卫生事件、社会安全事件等严重危害着社会和民众的事件。当前的XX治理能力遭受着这些频繁发生的突发公共卫生事件的打击，并且在近几年中出现了对于公共管理研究方面的新命题就是当前的避责行为和问题无法得到有效解决和治理。

本文的整体研究对象就是致力于避责行为和避责问题的阐述，首先需要对一些相关问题和相关理论进行解释和分析，分析当前对于避责行为和问题的准则和成因，对于乌鲁木齐第二次疫情案例的叙述，提出对于突发公共卫生事件治理中对于避责问题的对策建议以及更加良好的完善改进，通过研究和原因分析，本研究将更好的阐释出在突发公共卫生事件发生后对于避责问题的改善和解决，以期我国行政机构更加有效且良好的对于突发公共卫生事件的治理。

关键词：避责问题；突发事件；公共卫生事件；规避责任

　一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

在2020年年初，我们正在进行着与新冠状肺炎的一场无硝烟的斗争，全国人民上上下下都因这个病毒产生而造成对生活和经济等受到影响。通过中央XX以及各地方XX实施相对非常到位的防控防疫政策，并且加上民众们对于各层级XX的信任，积极配合疫情防控政策，与新冠状肺炎作持久的斗争，举国上下在短短的几个月里便基本上恢复到了正常状态，疫情的重灾地武汉也解除了封禁。

本以为这场无硝烟的战争算是在中国这片沃土上画上了一个句号，在全国各地区积极配合防疫防控政策的情况下，新冠疫情应该不会卷土重来的时候，这个病毒又在乌鲁木齐肆意蔓延。乌鲁木齐市是我国西北片区处于一个非常重要的地理位置，它是整个新疆维吾尔自治区最重要的一个多方面围绕着的中心。在新疆的乌鲁木齐市，无论是从地理位置还是历史角度来看都是一个及其重要的区域，偏偏为什么第二次疫情又会爆发在乌鲁木齐呢，这个新颖的问题和话题是我们值得去深思熟虑的。

本文将选择乌鲁木齐市第二次疫情的关于突发公共卫生事件治理作为研究案例，论述在第二次疫情爆发视角下关于避责的问题的体现以及成因，有针对性的做出相应的分析和对策的建议，进而为突发公共危机事件治理的中的避责问题和行为的解决和应对以及对于疫情下新模式的发展与完善提供相关的决策建议与参考。

　2.研究意义

（1）实践意义

第一，加强在疫情爆发后，各层级XX对于治理的变革和改进。在当前治理分析和加强的同时，找出在各层级XX治理中的不足，找寻相应存在的问题。这样会促进着城市的经济与发展水平，更加完备并且科学的促进各层级XX的治理体系提高，让行政手段更加科学化，更好的执行权力并且让公民感受到治理带来的好处，提升XX形象和XX满意度。大到高层级XX，小到基层XX、基层社区，这样有利于在当前社会背景下实现治理现代化的变革。

第二，在疫情爆发的情况下，可以更加有效实现治理中的信息化、智能化、数字化等进程。在疫情防控的同时，不仅需要让我们看到突发公共卫生事件的治理已经成为推动治理能力现代化的一个重要引擎，同时，我们也要探索并找出第二次本土疫情爆发的原因，找出在对于这种突发的公共卫生事件中出现的避责行为以及现象，阐述出这种避责的原因和问题所在，更好的为治理所服务。

第三，对于乌鲁木齐本土疫情的第二次爆发，为什么在全国第一次疫情爆发后，全国各地的防控政策和防疫机制都已经逐渐完善之时，乌鲁木齐又成为了继武汉后第二个出现本地疫情这么严重的城市。这些问题和事件的出现，都值得我们去深思和考虑，关于避责行为的成因，我们不仅应该去避免，需要进行分析和解释并且提出相应的政策方法和建议来避免日后再次出现避责的现象。

（2）理论意义

第一，该研究从一定的程度上有利于XX和国家治理的行政手段科学化，加强XX治理的可信度和责任性，通过XX与公民的民主参与和协商促进治理的发展和治理进程，有助于进一步推动治理体系的完善，为XX治理提供帮助。

第二，目前对于已经发生的事件中，避责行为成为一个既定的事实，在治理多元化发展的今天，通过研究和探讨出现的避责行为和问题有利于对于日后XX治理更加合理化和科学化的发展，规范不同的出现避责行为和避责原因的与治理之间的关系。有助于良好的发展XX治理体系，并且在疫情多次爆发的情况下，更加良好的捕捉到治理中出现的问题和漏洞，为日后进一步对于规范避责行为和问题提供对策研究及提供可靠的理论依据。

第三，如何更好的解释出这些避责现象的出现和逻辑是我们值得深思熟虑的问题，为日后可能再出现的这种现象做出一个完整的回应和解决方法，将这种不良的现象和风气遏制在开始发生时期，用理论的体系和方法更好的解决问题并且解释逻辑和提供对策建议。

　（二）文献综述

　　1.国内研究现状

在最近的几年里，社会各界无论是学界还是政界都非常热衷并且聚焦于突发公共卫生事件的治理这一热点问题，尤其是在学界，国内的学者不亚于外国学者，他们将目光投向于其中，并且做出了广泛的研究。在突发公共卫生事件中，建立国家公共卫生应急管理体系可以更好地保护群众免受突发公共卫生事件的威胁。由于突发公共卫生事件具有突然性、信息缺失性、多范畴性等复杂特征，因此多方主体像参与比较众多的各层级XX、公众等多媒体都需要严谨并且态度认真的参与到其中。在突发的公共卫生事件中，如何去看待这一类型的现象发生以及避免甚至遏制它的发生，提出相应的对策及建议是刻不容缓的事情。因此在未来，我们需要建立更加良好的制度和治理模式高效且有效并科学地应对突发地公共卫生事件。

近年来，大多数国内的学者多多少少都参与到避责问题的研究中去，所以我国国内的避责问题研究处于一个广泛发展的趋势。倪星和王锐学者他们提出了一个想法，他们首先将这个“结构－风险－行为”作为自己研究避责问题的分析框架，他们提出了在避责行为出现之时，风险则是与避责行为的一个相呼应的结构中介，他们权责分立作为研究避责问题的一个初始阶段，最终通过他们的理论分析，认定了避责行为的发生和存在是因为风险与结构的出现。彭宗超和祝哲两位知名学者，他们的研究则是对不同的各层级XX领导者中出现的避责行为，进行了一个详细的分析与分类，他们认定了避责行为的决策主体和发生事件两个新有的名次概念，并且提出因为个人职权的因素队避责行为的一个具体的分析框架。

综上所述，在当前我国学术界的活跃且良好的氛围中，各位学者对于新命题的阐释和研究都非常给力以及广泛。他们不断地深入理论研究和理论框架地构造，并且不断积累实际的经验关于避责这一话题中最主要出现的几点避责原因有：第一，隐蔽决策议程，完全不决策或缓决策。第二，偷换决策主体，将决策主体从形式上转换为集体或者上级、下级组织。第三，空转决策程序，用完美的决策程序掩盖决策实质不公平。第四，转变决策形态，利用行政决策内在双重属性避开行政讼诉。第五，自设决策责任，签订行政合同或责任书以自我避责。对于这些避责问题的出现，更多的是内部和外部的大环境导致了避责现象的产生。建立更加良好的保障机制，可以从动机上减少避责行为的出现。优化权责配置体系，有效地遏制地方避责驱动下的无所作为；完善监督问责制度，有利破解地方官员躲避责罚的避责心态；推进激励机制建设，进一步营造调动地方官员积极担责的氛围。只有更好推动理论发展和处理避责问题，才能使得理论研究更上一层楼。

　2.国外研究现状

对比于我国现如今的研究现状来看，西方学者的研究和发展明显领先于我国的学者。对于避责问题，国外的学者也是早有研究。外国学者韦弗可谓是“鼻祖”，他开创性地研究了各类避责行为，其中他最主要的贡献就是从个人的动机出发，研究并解释出避责行为的因果联系，最终提炼出八种主要的避责行为。随着时间的推移，奥尔森作为新的一批极具代表性的研究学者，他个人提出了五个灾难事件借口，这些观点作为他研究避责行为的理论基础。第一，避责行为中出现的责怪事件，因为事件的不可预估性作为消减责任的一个借口。第二，避开责任，将责任推诿给其他人员，试图将所有的目光和焦点转移到别人身上。第三，因为资源的短缺，所以出现避责行为的责备无法获知。第四，规避责任，将责任以不同纬度放大或缩小，因为一件突发的事情发生，避责行为的出现不会也不应该一味的出现在一个人或者一个组织机构中。第五，因收到的反馈信息和获取的知识有限，事件无法预料以及难以辨识。这些理论的提出和构建都为日后国外对于避责问题的讨论和研究做出了很有深远意义的影响。国外的研究基于这些先前的理论，在这些前人的理论基础之上，服务于社会；服务于XX和人们。更好的为避责现象提出对策和解决方法。而现在已经逐渐在中国平息的2020年突发公共卫生事件下，国外对于这种背景下，对避责的问题解决也不是非常到位，因为基于每个国家不同治理理念和不同的治国制度而言，对于既定的出现的这种现象，国外也是缺乏实践以及理论的基础的。

3.国内外研究不足

目前国内外对我们主要涉及到的避责以及突发公共卫生事件中的避责问题的研究已经取得了巨大的成果，但是不可否定的是我们也应该看见研究中仍存在一定的不足：

第一，在国内外的研究中，对于治理这一发展来看，国外比国内无论是从学术还是实际来看，都略先于国内，并且提出了一些适应于国外社会的理论体系和治理的一些发展策略，对于国外的研究而言，现在很多国家对于治理的发展已经进入了一个相对成熟的阶段，而治理中的对于避责现象，他们也有一些不错的适应于社会发展和国情的方法和策略规划。对于国内而言，这方面的研究略有不足，是进入二十一世纪以后，顺应现在大数据时代的发展下，我国的学者才慢慢步入对治理中的避责现象的论述及研究。

第二，治理中的避责现象问题比较严重而且清晰的出现了，避责的现象成为一个既定的事件出现在国内还未达到相对成熟的治理发展中，这无疑对国家以及XX治理的发展是一个打击和考验，我们需要发现其中的不足和漏洞，找寻出避责现象的成因，更好准确科学的发展治理策略以及降低和消除避责现象的出现。

第三，目前国内外对于避责现象提出的对策和方法还尚未成熟，没有一些更好的建议和理论作为减少和消除这一类现象的出现，由于避责的现象更加突出和严重，在治理中出现的一些漏洞和问题也慢慢出现，国内外学者对于这些研究还没有形成一个更好的对策和方法，即使提出了一些理论体系对于避责现象做出回应，但仍为很好的为现实情况给予帮助，所以如何更好提出适应现代大背景下的治理体系中对于避责现象的对策是极其重要的。

　（三）论文结构

　　1.研究内容

我将通过以下几个方面展开对于本课题研究的主要内容分析：

一是通过已经取得的研究成果，将他们的研究成果和自己的结果起来，讲述与本研究相关的一些概念与理论，为本研究的理论框架的论述提供理论支撑，也为本研究提供理论指导。

二是在已经爆发的疫情视角下，对于发现在治理中存在的非常严重的避责现象进行阐述和解释，并对这一现象进行分析，提高各层级XX的治理能力，加强未来对于疫情防控工作的严谨度，运用前人的理论基础和对策建议总结并且分析，对于这些出现的既定的问题找出对策方法来解决在治理中存在的避责现象。

三是总结国内外在治理中对于避责现象的经验分析，从实际出发为国家治理提供实践依据和帮助。

四是以乌鲁木齐第二次本土疫情爆发为例，进行深度访谈，对于当地当时的社区工作人员进行精确精准的问题访谈，最后进行分析和总结。

五是结合案例以及理论框架的分析对避责现象进行解释和说明，并且提出相应的决策建议，避免以及遏制再次出现相同的避责现象，为日后提出更加创新的理论和治理方法打下基础。

2.研究方法

第一，文献分析法：通过搜集整理突发公共卫生事件下的XX治理、避责问题与突发公共卫生事件的一些相关文献，归纳总结出当前在突发公共卫生事件治理中出现的一些避责现象。

第二，深度访谈法：去乌鲁木齐XX社区对于社区工作人员进行实际的深度访谈，采用对话形式的访谈，关于在以乌鲁木齐第二次疫情中的一些问题和事件的访谈，得到相关的访谈对话内容以及数据并且进行分析和总结。

第三，综合分析法：通过搜集并整合关于本课题相关的案例和数据，进行综合分析的方法，并给出一个对于避责问题的总结。

研究思路本文将采取理论研究与案例研究相结合的方法，在当前我国发生的新冠疫情背景下，对于前人国内外学者对于疫情治理和避责行为的分析，再根据在国内外治理中出现的避责问题进行筛选和总结。分析出在当前的大背景下，出现的这个避责方面存在的问题的差异。基于对乌鲁木齐第二次疫情这个案例，得到一定的结果来对于阐述在治理中出现的从上到下的避责问题的成因，提出相关的对于治理中避责现象的对策建议和解决方法，并且为以后再出现这种现象进行一个深度的分析和解决，达到减少和消除这种避责问题和现象的出现，最后为提高治理效率与未来发展提出可行性建议，提出对未来治理发展的避责问题解决提出可行性政策建议。（下图为研究思路图）

　　图1-1 研究思路图

　（四）本章小结

本章主要讲述了整篇论文研究的背景以及整体的框架结构，自己总结并且分析了国内外的研究现状以及它的一些不足之处，提出了论文的总体研究内容、思路、方法以及总体的结构。

　　二、突发公共卫生事件治理中避责问题的行为表现及治理

　　（一）突发公共卫生事件的概念及特征

　　1.突发公共卫生事件的概念

突发公共卫生事件是一种发生在公共领域并具有公共后果的突发事件，与突发的私人事件或突发的公司事件不同。突发公共卫生事件是指突然发生的、造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失和严重社会危害的特殊事件。本文所考虑的突发公共卫生事件是指对整个社会秩序和价值体系构成严重威胁和冲击的公共管理事件，需要公共部门特别是各层级的XX迅速做出决策，以减少相关损失甚至是一些人员伤亡，保障公共财产和生命安全。

　2.突发公共卫生事件的特征

突发公共卫生事件首先具有突发性和公共性的特点，这是两个极其典型的特征。这种突发性往往是突然的，出乎意料的，而且在某种意义上影响了公共生活领域。

突发公共卫生事件涉及面广，破坏性强。一旦公共卫生突发事件在其发生过程中从最初的、潜在的、生成性的层面进入明确的、爆炸性的层面，它就很有可能产生严重的社会后果。无论事件的性质和规模如何，都会在不同程度上对社会和公众造成政治、经济或某些情况下的精神损害和冲击，对整体社会系统的基本价值和准维结构产生不可磨灭的严重影响和威胁，影响整体政治稳定，破坏国家和地方经济结构，甚至危害到每个人的正常生活和工作秩序。它甚至可能危害到每个人的正常生活和工作秩序，最终威胁到整个人类的生存。

（一）避责行为的成因及表现

避责行为的出现是对人事行为的一种常见解释，即平庸、懒惰和无业绩的不作为。

首先，权力和责任的不平衡是避责行为的根本原因。事实上，一些监督者和管理者利用自己的权力，通过权力转移将自己的责任转移给他人。在承担上级责任的过程中，一旦出现人力、技术、资金等方面的不足，就会根据客观事实，可谓“折其责，调其职”。在这种情况下，下级官员更容易选择与上级进行表面上的沟通，以逃避职责。

第二，动机和风险评估是责任回避行为的决定因素。在承担责任和面对风险时，一些各层级的XX人员基于自我保护的理念，有权自私地使用政治资源来避免责任风险。逃避责任行为的选择是由官员对风险的主观评估驱动的。当官员有必要的动机来逃避责任，并且认为逃避责任行为的好处远远大于成本，他们在行使权力时就会倾向于逃避责任。

第三，不完善的问责结构是导致避责行为的直接原因。问责的风险可能直接刺激官员的出现，但法律法规和制度政策的规范作用不足以让官员有机会和勇气选择逃避问责。在当前的社会形势下由于问责制度的不完善，党政干部在问责的压力下更多的是喜欢逃避责任，用回避的方式来降低问责带来的风险。在这种情况下，不合理地增加问责可能导致逃避行为。

　（二）突发公共卫生事件避责问题的行为表现

首先，在事件发生后，由于大部分问题是由被认定的企业或一些医院引起的，主要是群众的责任，所以在此类事件发生后，各层级XX的避责行为有以下几种情况。

首先，在公共信息领域，案件的进展非常缓慢。在我国，作为信息最重要的两个传播源就是生产者和发布者。让公众充分了解突发公共卫生事件的真实情况，可以促进动员各种公共力量参与公共疫情的防控以及加强自身防护。但是，地方XX在处理突发公共卫生事件时，有些确认的信息和消息并没有及时向公众公开，在公开处理期结束后，将突发公共卫生事件的公开责任和义务转移到了上级部门，他们有责任和义务向上级XX通报突发公共卫生事件，或遵循一些特定的做法，防止一些出现虚假疫情信息的传播，最终导致未经证实和非官方信息的传播。

其次，由于突发公共卫生事件通常具有不可预见性、突发性、和严重危害性等特点，各地的卫生部门非常重视事件报告和沟通方式，制定了一些完善的重大疫情、不明原因事件的信息报告制度。建立了一个完整的报告重大流行病、不明原因的信息和其他公共卫生紧急情况的系统。然而，中国的这些制度和理论体系尚未成熟，界定比较模糊。这导致了地方XX行政人员逃避和管理责任的强烈倾向，并以各种方式试图掩盖或减少公共卫生突发事件的规模及其造成的严重后果。

最后，因为这种事件是偶然发生的。当疫情发生时，地方XX作为最直接的观察者和管理者，有责任监测、控制和消除疫情，但一些地方XX往往把重大传染病疫情当作偶发事件，即传染性不强，表面上对公众隐瞒了疫情的一些关键消息，实际上还是从根本上回避了这种公共卫生突发事件中的相应责任。

（三）本章小结

本章主要阐述了关于突发公共卫生事件的概念界定以及避责行为的表现及成因，进一步的缩小到突发公共卫生事件中避责行为的表现以及对于突发公共卫生事件中避责问题治理的一个概念阐述。

　二、突发公共卫生事件治理中避责问题的理论依据及理论框架

　　（一）理论依据及概念解释

第一，压力型体制。压力型的制度是指下级和上级XX主要是为了完成一些既定的任务和目标，下级和上级XX主要是在压力下工作的制度。所谓压力型制度，是指地方XX和党组织为实现经济复苏和其他行政目标，将高度物化的奖惩与量化的任务分解相结合的一套治理制度工具和方法。地方各级政治组织为了完成一些公布的任务和制定的目标，将目标层层量化、分解，落实到下属组织和个人，让他们在规定时间内完成，然后根据完成情况给予一定意义上的经济和政治奖惩。

首先，在中国的XX系统里，无论是中央还是地方，一直都是非常集中的。在不同级别的XX之间，下级XX无条件地服从于上级XX部门，而地方XX则服从于中央XX。XX各职能部门在党委的领导下实行责任经理制，经理们拥有控制本部门资源的实权。因此，迫使他们对某些任务进行优先排序，并将其放在心上，肯定会导致部门资源的重组。最终，加强地方XX和产业的利益也迫使上级部门增加压力，这反过来又保证了政治秩序的实现。

在压力型体制下，为了完成一些重要的任务，上级部门，特别是中央和各级党委，将其定为政治任务，要求下级部门和职能部门全力以赴，并有相应的政治和经济奖惩。在XX要承担的任务中，经济建设被确定为改革开放后的政治路线，并成为 “最大的政治路线”。XX的最高层级，特别是中央XX，制定了一定的政治目标，这说明他们非常重视这些问题，这有助于维护和改善他们在公众中的形象，提高XX的满意度和合法性。

第二，法治理论。在西方政治法历史上，亚里士多德是第一个以更系统的形式发展法治理论的学者，在他的理解中，他提出了良法必须普遍执行，法治高于人治的理论。法治理论从人性的角度出发，试图压制人性中善恶关系中最差的能力之一，鼓励和调动人性中最好的能力，并通过在两者之间建立一种制度的屏障来保持相对的平衡，其主要有效手段是通过要求权力受到法律的约束和权力的限制，防止和约束专制的政治权力，并要求各种XX 法治理论是为了限制XX行为而产生的相关理论，法治指的是一种治理策略或一种社会调节模式。XX总是受法律的约束，受法律的支配，法治为XX提供了最低限度的行为规范。法治意味着依法治国，崇尚法律和宪法而不是简单地崇尚权威，服从宪法和法律而不是简单地服从权威，遵守法律和宪法而不是盲目服从权威。因此，依法治国的理念要求各级XX在法律的理论框架内自然规范自己的权力，严格按照和尊重法律行事，并在实践中按照法治的原则和规范履行自己的职责。

　（二）理论框架及结构

压力型体制下的XX治理，由于普遍在决策环节缺失了公众参与的要素，因而极其容易导致XX的回应与公众的实际需求，从而产生了一种既定的偏差。因突发公共卫生事件的发生，在XX治理中就容易出现目标置换等一系列与治理最初意图相违背的策略，从而严重地影响了整个XX治理的有效性。

各级XX所下达的政策命令以及各层级XX做出的有效决策会直接影响整个突发公共卫生事件的治理，XX治理的核心就是公共政策议程的设定，XX治理的整个效果就是公共政策对于公众需求的满足程度和回应。XX治理如果出现没有足够的压力和动力去回应公众需求，这就导致了其中出现的避责行为和问题等现象，并且由于事发突然，各层级XX对于决策的过程无法参考公众参与这一个重要指标，使得无法让各层级XX正确地回应公众需求的主动性。由于近年来避责问题的滋生，并且处于对公众的不信任和公众对于各层级XX的相互不信任以及维护社会稳定的需求，XX会通过各种手段去尽量回避与公众的直接与间接的接触，从而导致各层级XX的满意度大大下降，最终导致避责行为核问题不断出现，造成严重的后果和影响。

如下图所示，压力型体制下的各层级行政机构，特别是其中一些下级XX主要的任务是回应上级XX的指令。至于公众的需求是否能得到解决和关注，加上避责行为和问题的频繁出现，主要是取决于上级XX的指令中是否涵盖了一些相关的重要要求，当然在决策过程中也会受到一些执行偏差的影响。

图3-1 理论框架图

　　（三）本章小结

本章主要阐述了关于在突发公共卫生事件治理中对于避责问题做出解释的理论，其中主要根据“压力型体制”这一理论来设计一个对于本篇论文研究的理论框架，通过这三种理论来更好地分析理论框架以及避责问题和行为的根本原因。

　三、新疆乌鲁木齐市第二次疫情视角下的避责行为

　　（一）案例介绍

在2019年年底，一个名为新冠状肺炎的传染性疾病在中国这片土地上席卷而来，新冠状肺炎的突如其来，来源神秘，在中国以及世界各国肆意蔓延，给全球经济带来严重的打击，在举国上下欢度春节之时，中国不得不暂时按下暂停按钮，这场疫情的传播覆盖着中国14亿的人口，危害性和传染性非常严重，影响着中国的每一个片区，每一位公民。直到2020年的4月8日，最后一个解封的武汉才恢复往日正常的状态，这个历史性的一刻也只是标志着中国阶段性战胜了新冠疫情。

本以为这场无声的硝烟就会随着国家出台防控防疫的政策和每位公民自觉自律的遵守慢慢的结束时，就在同年的七月十五日，因为防控防疫的松懈，在乌鲁木齐市又出现了本土新冠肺炎的疫情扩散，在同月的十七日进行了对乌鲁木齐市的“封城”。这次第二次的大规模疫情爆发前后持续了足足有50多天之久。

在疫情爆发的第一时间，国家对于乌鲁木齐市的重视以及当地的疾控中心人员日夜不停的排查和工作，终于调查发现第二次的本土疫情爆发是因为一起聚集性质的活动关联，疫情的蔓延情况也是极其迅速的。但随着时间一天天过去，疫情也是一度明显的恶化，随着每天的新增病例和无症状病例的增加，还有接受医学观察的人数的突增，让我们知道第二次疫情的爆发并不是那么轻易可以解决的。从7月17日晚开始封城，乌鲁木齐的民众就陷入了一种水生火热的困境中，从只是单纯意义上的封城开始，人们还可以正常的下楼穿梭在小区内进行交谈和日常的一些运动外，并且可以像往常一样的进行食物、水果和蔬菜等日用品的购买，到疫情的进一步恶化，各区的居民开始进行第一次全民核酸的检测，为了排查一些可能接触或者患有新冠疫情的人，在第一次全民核酸的检测，因为各区的时间不同，在此之后，乌鲁木齐陷入了一个全面封城的状态，在各家各户的大门上贴上了“封条”，使得人们禁足，无法再进行出门运动和采购等活动。对于民众日常的用品、食物等物资，起初是通过社区人员进行上门的配送，进行微信群内的接龙购买实现的，后面因为每个社区的人员并不是那么充足，这时开始出现很多奉献大爱的志愿者协助社区的工作人员进行工作，除了日常的上门配送，就是进行一个每天早中晚的各家各户人员的体温测量，保证每一个人的健康安全，实现全民的一个精准防控。在这样的防控措施和全民配合下，乌鲁木齐的各个民众进行了两到七次不等的全民核酸检测，随着日子一天天过去，乌鲁木齐的疫情也明显有了好转，从一开始的每天新增人数增加到减少再到最后的每天实现“双零新增”以及医学观察人数的清零，都是我们每个人日日夜夜的配合和奉献。

据当时统计总共在第二次疫情爆发中有845人得了新冠肺炎，可谓是除了武汉以外本地疫情爆发最严重的城市。在国家极高的重视下，以及各个地区的检测医疗队的八方支援，还有我们辛勤的志愿者服务和非常配合疫情工作的民众的多方配合下，这次疫情前前后后共持续了50多天之久，新疆乌鲁木齐市于8月25日陆续解封，前后一个多月打赢了这场无硝烟的疫情战争。

（二）案例整体分析

第一，在对于信息公开方面动作迟缓以及对于信息上报的迟懈。据当时的新闻报道称，乌鲁木齐市第二次疫情的起始原因是因为当地7月初的一次大型聚会，人员聚集导致的疫情大面积的传播和扩散，那么我们可以了解到的是，乌鲁木齐第二次疫情进入全面的封禁状态是7月17日晚零时，中间差不多相隔了有半个多月，而在这半个月内，乌鲁木齐市处于一个完全开放的状态，并没有一点消息，无论是XX发布的一些防范通告，还是说一些内部人群的“小道消息”，当时的民众处于一个正常生活作息的状态，完全没有提起一点防范的心于防疫当中。突发的第二次疫情又一次打破了乌鲁木齐市民往日的正常生活。在没有接收到任何的消息情形下，乌鲁木齐市于当年的七月十六日晚时，当地很多食品购物店、超市处于人山人海的状态，大家纷纷都说XX下达了7月17日零时要对乌鲁木齐市“封城”的通告，但并没有哪一个政务平台或者说是新闻报道出这件事情，搞得当时整个城市在沸沸扬扬下进入了“战疫”状态。这种信息不及时发布以及公开，导致民众处于一个慌乱状态，以至于出现疫情后民众的一个恐慌心里和措手不及的状态。

第二，在第二次疫情爆发并且蔓延之时，因为不同层级的行政机构对于规避责任的一个轻重，他们为了尽可能地逃避责任，不得不去将民众的安危置之度外，主要的一个源头就是他们去防止扩散和极大程度地缩小事件的一个传播。他们为了尽力地去掩饰掩盖或者缩小突发公共卫生事件地规模以及影响是规避责任的一个源头所在。在我们所熟知的法治理论中，无论是任何的行政机构，包括对于当时的民众，当突发情况时，并没有第一时间反馈给民众，后来到了乌鲁木齐下令“封城”之时，又不准确传达到各级一个明确的信息，导致民众们出现不知所措和恐慌的心理，其实归根结底，都是各层级行政机构对于规避责任的一个很显而易见的行为表现，而法治优于人治，那完全是违背了法治理论的核心观点所在，因为规避责任出现的没有依法执行一些应急措施是非常令人不解的，可以不难看出在新冠疫情爆发之际，行政机关对于法律的认知度不够，尽可能地逃避并且疏忽了法治法规，无论是对于国家，对于地方的民众，都是一个不负责任的表现，随之得到的不良反馈就是地方民众对于XX满意度的降低以及对于地方行政机关的谴责，所以在危机到个人利益前，法治这一点可能真的微不足道，这也是 我们值得去关注的一个热点问题所在。治理的体系不够健全，并且法律制度的不完善，以及逃避责任心态的出现，加上应急管理对于百姓日常生活落实不充分，使得XX满意度遭到了大大的打击和影响。对于出现的这些问题，我对相关人员进行了访谈：“疫情前后持续了四十多天，从7月17日凌晨十二点的“封城”，其实我们这些社区工作人员也是没有得到准确的通知，只是通过一些微信群里的通知和你们居民收到的“小道消息”得知的。因为也是事发突然，我们也是在后面陆续接到一些相关的安排和通知，我们也没有料到这次疫情会这么的严重，从一开始只是普通的封城排查到后面的需要封禁每家每户并且贴封条，就很突然，其实这些情况都还好，到了全民核酸的时候是真的很累，因为每天不仅要挨家挨户的配送日常所需的蔬菜水果肉类等食品，关于统计核算的人员（老人及小孩属于特殊人群）信息真的是一件非常繁琐的事情。我们大部分人每天其实都从早忙到晚，而且我们社区人员必须要在小区内搭建帐篷，睡在帐篷里，因为出不了小区的大门，无法回家。”（乌鲁木齐市XX社区工作人员-20210128-毛女士）

第三，在乌鲁木齐第二次疫情中，XX部门以及各层级的行政机构前期对于疫情的防控关注度过高，而另一方面的忽略了民众们的日常物资、作息等情况，导致疫情在短时间内有效的控制住，而对于民众的每天生活问题缺过于疏忽，对于民众日常的食物、生活用品等物资发放的并没有那么到位，加上“封城”的原因，使得民众们的生活处于与往日不同的一个应急状态，因为治理过程缺乏实质上的透明性，信息沟通之间的不通畅。这对于我们所认知的人民主权论又是一个打击所在，XX服务于人民，而人民听信于自己的XX。因为第二次本土疫情的肆意出现，XX作为一个领导人民并且取信于人民的一个政治主体，应该依法来向人民做出保障和承担相应的后果，在事发时，应该保障人民群众的各种日常用品、食物等物资，并且同时管控好物资的分发以及物资的安全保障也是XX应当重视的地方，从侧面来看，或多或少打击了人民对于XX的信任度和满意程度，相当于行政机构对于事件的处理不到位，造成对于人民的损失，侵犯到了人民的主权和一些相关的利益问题，那其实从西方的人民主权论来看，如果各层级XX人员无法有效的治理和对于事后的处理，那么作为在疫情期间的民众是可以对XX发出质疑以及挑战的。“封城一开始，对于做核酸的准备工作以及每天居民的食物及生活用品的购买其实是一件非常困难的事情，因为上级下达的指令有时会出差错，导致无法能在准确的时间里进行核酸的检测，以及每个社区对于食物和日常用品的采购时间也是不同的，所以出现了有连续一两天没有采购到任何东西的情况，也可能是因为物资不够或者分配不完整吧。每天的挨家挨户测量体温也非常累，因为需要每个人每天三次测量，加上夏天非常炎热的天气，社区工作人员都非常疲劳，说白了就是居民太多，而且上级指令不明确，并且我们社区工作人员太少，疫情的爆发太突然了，不过最终还是通过防控防疫打赢了这场硬仗。”（乌鲁木齐市XX社区工作人员-20210128-毛女士）

　（三）理论框架分析

　　1.上下层级间的差别

首先，突发公共卫生事件的爆发（乌鲁木齐第二次疫情的爆发），这里我列举了中央XX、地方XX（乌鲁木齐市XX）以及基层的XX，地域广阔且上下层级复杂，对于各层级的XX人员来说，能够真正意义上的有效治理是非常难解决的一个问题。调动地的积极性同时保证中央XX的权威，以及正确无误地传达到下级基层XX并且实行，一直以来都是治理的核心问题，中央和地方的关系一直以来都是以中央决策为主，地方执行服从，地方严格执行中央XX下达的任务。但这次疫情爆发突然，加上中央XX逐渐放权给地方XX，其主体地位不断增强，利益意识随之建立，并且在有了武汉疫情的先例，因武汉疫情的爆发，地方XX因为蒙蔽行为和避责行为，导致在事件后都受到了很严重的处罚和影响。于是乎，中央XX下达的文件命令以及各种政策并没有那么危言耸听，地方的各层级XX想当然对这些如命令般的事情有所保留，并且很多时候选择性地进行执行，在各层级产生了种种差别，中央所指定的决策也因此在地方执行的结果和预想中有所出入，出现上下级XX间差别。

2.决策的偏差和有效治理

官僚制的主要特点就是程序化的稳定可控，它主要就是分明的层级和服从规则和法则，但因事发突然，并且对于大多数的地方XX对于这种突发公共卫生事件没有经验可循，导致上下层级XX间的传达指令出现漏洞，在行政任务落实之时，出现政策执行和决策的偏差，导致无法在第一时间内将疫情得到有效的抑制和控制，这都是因为避责行为的出现。避责行为，简单来说，就是通过躲避一些比较重大的责任，不作为、不承担，导致无法执行正确的上级指令，并且又不能在第一时间内下达到下级或者说不能准确传达到下级，在此期间，各层级XX间出现不同的执行任务的决策，造成种种的偏差以及决策的怠慢，最终影响的是整个地方的民众。所以说，中央XX和地方XX等各层级是继续集权还是分权合作，是非常值得热议的一个话题，如何正确的有效治理是我们不得不去面对的一个问题。

　3.责任体系与权力平衡

在最近的几年里，由于经济科技等发展迅速，避责行为和问题不断的出现，它们出现的一个直接原因就是因为职责制度的不完善以及考核制度体系的不规范。即使国家有明确的法律法规和限制各层级XX人员的政策，他们这些人真正面临到一些突发公共卫生事件之时，推卸责任、规避责任的情况也是显现的淋漓尽致。我国整体的关于责任体系为各层级XX人员出现避责行为的心理提供了有力的机会，因为制度的不完善以及体系的约束力很低，即使有出台一些新的政策和一些监察组织，但在问责之时，各层级的XX人员会推诿自己的责任，无论是规避还是将直接不承担任何责任，他们在问责的压力下，利用自己避责行为的心理提供了很多可乘之机，规避风险、逃避责任成为了他们继续无忧无虑执政执法的一个重要方法。

从整体来看，如果当权力大于责任时，各层级官员会尽其所能的利用自己的权力去规则责任，自然而然地产生了避责心理，避责行为的出现当导致事件的发生。反之，如果当所需承担的责任大于自己的权力范围能力之时，他们则会使用不同的避责行为如无力承担应有的责任去逃避自己的责任。所以，我们的当务之急就是需要提出并建议一个完善的责任体系来减少和遏制避责行为的出现。

　（三）本章小结

本章基于乌鲁木齐第二次疫情这个案例的介绍，通过对乌鲁木齐市的一个社区工作人员进行一个对话访谈和记录，以及通过压力型体制下的理论框架对于案例中出现的避责问题的进行阐述和分析。

　四、突发公共卫生事件治理中对于避责问题的对策提出及完善

　　（一）强化突发公共卫生事件治理的自觉意识

首先，需要提升对突发公共卫生应急管理各方面的理解。改革开放以来，我国经济进去快速发展阶段。随着世界政治经济的互动，各国在促进经济发展和维护社会稳定方面面临着不同的不确定性，不同层面的不确定性和潜在风险日益国际化。即使是最先进的技术体系和治理工具，在当前过时的概念指导下，也被证明是无效的。我们要在提高国际和地区协商互助能力的基础上，加强与国际地区的交流与合作，改变一些相关的行政观念，积极建设服务型XX。在预防传统和非传统公共卫生突发事件的威胁和影响的同时，从战略上关注非传统事件的威胁对国家安全的影响和冲击。树立公共卫生突发事件意识，从国家安全角度管理和预防公共卫生突发事件。

其次，应将突发公共卫生事件作为加强各地区公共安全教育的社会规范。长期的和平导致和公民的风险意识逐渐衰退，对各种突发公共卫生事件缺乏心理准备。在改革过程中，旧的矛盾和风险将逐渐消失，新的矛盾和风险随时可能出现。这样，社会结构就会不断完善，整个社会就会向前发展。因此，我必须把这类事件作为一种社会常态，保持和提高足够的过敏性和警惕性。各级XX必须把这种意识带到日常工作中，不断改进自己的行为，面对此类事件做出正确的选择和行为。XX要充分利用自身行为的规范引导，通过有效的宣传教育，有针对性的培训和广泛的社会动员机制，提高全民的危机意识，形成全社会对突发公共卫生事件的共同关注和防范。

第三，在不同的情况和场景下，对突发公共卫生事件应采取不同的处理方式。在XX应对突发公共卫生事件的过程中，由于事件处理的速度对事件的控制起着关键作用，一些地方XX领导不借任何成本尽快处理突发公共卫生事件，如果盲目被动地处理，会造成比事件本身代价更大的后果。因此，我们要从大局出发，改变过去XX直接干预的思路，充分发挥市场在资源配置中的主导作用，灵活运用各种经济手段、法律手段、行政手段和其他方面的利益，借助一些企业、公民、非XX组织等集体力量，科学合理地管理突发公共卫生事件。这不仅可以降低公共卫生应急管理的公共投资成本，也有助于提高应急管理的效率。

　（二）完善突发公共卫生事件治理的制度建设

首先，我们必须建立一个完整的管理突发公共卫生事件的法律体系。我国关于公共卫生应急管理的立法相当分散，主要由一些独立的法律和法规组成。加强现有法律的可操作性。所有公共卫生应急法都应充分利用制定应急计划的经验。评估价格体系涵盖了依法治理、严格守法、优质服务、公正廉洁等内容，鼓励XX积极履行应急管理职责。

第二，建立一个严格的行政问责制度。虽然经过几十年的发展，行政问责制已经形成了一定的制度体系，但问责制度仍然存在着问责主体单一、问责方式不规范的问题。从系统建设的角度来看，需要在各级明确管理公共卫生突发事件的责任，根据角色和权限界定责任，并制定详细的激励和惩罚措施，以确保权力和责任的一致性。问责制应从事故多发领域转移到其他领域，并应深化问责水平。不适当的行XXX力对XX形象以及行政效率的潜在负面影响也应予以研究。在公共卫生应急管理中，各种严重失职以及因各种不作为甚至违法行为造成的失职，都应该依法追究责任。

最后，我们需要完善监督体系，实现问责主体多元化，通过内部监督，赋予行政系统、社会机构、人民群众、媒体之外的其他问责主体。在应急工作中，有必要界定单一的责任标准，制定单一的责任标准，既要考虑到执行者的主观动机和事后的态度，又要考虑到执行过失的情况和后果。这也是促进依法行政发展的重要保障，负责任的XX由所有具有高度责任感并参与公共管理的公务员组成。建立一个标准化的问责制度是减少XX低效成本的一个可行的方法。

（三）构建多元化的突发公共卫生事件治理格局

首先，XX在公共卫生应急管理中起主导作用。借鉴国际最佳实践，行政机构从公共卫生应急管理的主力军转变为公共卫生应急管理的主导力量，公共组织应成为应急管理的主力军，将应急管理与正常管理无缝结合，在各参与机构之间建立透明有效的协调机制，灵活运用各种手段，确保权责分明 整合公众力量，共同应对突发公共卫生事件，重视公众和社会团体的力量。确保XX在处理事件中的威信，降低社会整体成本，维护社会稳定，促进可持续发展。

其次，与媒体形成良性互动。新闻自由和XX对媒体的限制和禁止应当领取保护。当突发公共卫生事件发生时，我们应该利用同步新闻发布的可能性，让公众先从主要权威渠道领取真实的新闻，按对人负责的原则勇于担当责任。公共事务应当维护社会稳定，尊敬人民的知情权，表达权和建议权。另一方面，要认真评价和理顺网络论坛的舆情走向，寻求与网民的良性互动，化解负面影响，维护XX形象。

最后，完整的组织结构是公共卫生应急管理的保障。总的来说，现有的公共卫生应急管理人员的素质需要大幅度提高，需要建立一个强大的信息和反馈系统，需要建立一个全面的信息网络系统，统计数据需要自下而上的完整和可靠。

　（四）完善责任体系强化制度规范

在当今的这个制度规范体系里，最重要的不可或缺的的一点就是完善问责制度，加强整个系统的规范性。促进正式的权力基础转变为问责基础。今天，在国家的过渡时期，能源资源的实际分配需要当局澄清其权力和责任的范围。如果他们有适当的权力，他们也会有一定的责任，这是权力清单制度的一个重要组成部分。职责清单的建立和完善，明确和规定了各级公务员的责任问题、责任边界和求助情形。责任的双重内涵使 “责任问题 “和 “责任理由 “的清单具有两种含义。换句话说，责任清单的意义不仅在于明确界定责任的界限，而且还在于为问责提供依据。它是责任清单和问责清单的结合，补充和丰富了法律和党纪规范的内容。它可以减少在执行和后续行动之前推卸责任的可能性，保证问责制的规范作用，完善整个问责制度，加强不同制度的规范程度，也可以减少逃避责任的多发和扩散。

　（五）建立容错就错和激励相结合的保障机制

责任体系和法律体系是由一些各层级XX人员的政治行为的外在和客观的一致性所决定的，他们中的许多人被别人要求“谋其政”，在各自的岗位上行使自己应有的权力，而这些人自己如何“谋其政”，取决于自己的政治的一个重要的心理和态度，其关键在于XX人员在领导下的行为选择。

因此，我们必须提高各级XX人员承担责任和保护的客观自觉性，最终减少官员逃避责任的主观行为选择。通过建立和完善容错纠错机制，降低公务人员逃避责任行为的动机。容错纠错机制丰富了政策和决策中找不到先例可依的模糊地带，鼓励部分员工在工作中充分运用自己的权力，提高独立判断能力，帮助XX员工提高信心，提高责任回避意识，增强工作的使命感。

最后，我们应该加强积极的激励机制。在绩效方面，公务员应该得到适当的认可和表扬。在物质方面，应该用薪酬制度来激励和满足他们的物质需求。在政治方面，应开通晋升渠道，抵制不公平的做法，增加公务员的成就感，激励他们从精神、工资到政治前途都要争取，引导他们在积极工作中找到意义和价值。还需要改进一些问责制度，规范问责行为。因此，我们当前需要做的就是，从一定意义上对问责权力进行一定的限制，我们需要各层级XX在出现问题之时实现每一级的精准问责，避免问责机制的泛滥化以及重复化，从而根本地减少避责行为和问题的发生。

（六）本章小结

本章节主要是根据整篇论文提出的各种研究的方法和思路，通过对于问题的提出，以及对于理论框架和案例的分析解释，最终提出对于避责问题的对策建议以及启示。

结论与展望

现在，我们的国家正处在社会转型的关键时期。治理突发公共卫生事件必然成为XX的重要职责。在治理突发公共卫生事件的过程中，地方政务对避责的行为存在着各种差异。本文以突发公共卫生事件治理中的避责问题为主要研究对象，以回避行为和问题的描述方法为主线,基于对乌鲁木齐市第二次疫情作为典型案例来描述并且分析避责的行为和方式，最终提出在突发公共卫生事件治理中对于避责问题的可行性的对策方法和建议。

突发公共卫生事件是一个既有意义又有规律的复杂社会现象，避责行为和避责问题现象的出现是各层级XX间的博弈互动。归根结底，它在一定意义上涉及到XX管理体制和运营机制的问题。关键是政务建设和治理中存在一些缺点，治理中存在一些现实原因，这些原因是主观驱动的，客观的以及可行的。因此，必须进一步增强这些治理薄弱环节，推动治理体系的完善，减少并消除避责行为的出现。本文对于避责问题最终提出了相对比较完善的五类对策及建议，分别是强化XX突发公共卫生事件管理的自觉意识、完善突发公共卫生事件管理的制度建设、构建多元化的突发公共卫生事件的管理格局、完善体系责任强化制度规范以及建立容错纠错和激励相结合的保障机制。这些对策和建议更好的服务于XX，服务于人民，服务于社会。

突发公共卫生事件的治理是目前公共管理和公共治理的出发点，对于这些问题的探讨，对于现如今包括未来的发展，这是一个非常新的研究命题，这些问题的讨论和今后的解决方法，将对我们国家得的治理体制及运营的整个过程形成非常重要的帮助和影响。

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致谢

路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。行文至此，落笔为终。转眼已经到了毕业论文的最后一步，大学生涯也即将结束，始于2017年秋，终于2021年夏，目之所及，皆是回首。

有师如斯，庆幸之至。这次的毕业论文设计是在我的指导老师亲切关怀和悉心指导下完成的。从毕业设计选题到设计指导再到最终的设计完成，老师给予了我耐心指导与细心关怀，有了老师的耐心指导和细心关怀我才不会在毕业论文的过程中迷失方向，失去前进动力。老师严肃的科学态度以及严谨的治学精神和精益求精的工作作风，这些都是我所需要学习的，感谢老师给予了我这样一个学习机会。十分感谢！

父母爱之子，则为之计深远。感谢父母二十余载的悉心培养和教育，感谢爸爸妈妈在我上学路上的无私支持和默默付出，无论我走到哪里，身在何处，血浓于水的亲情总能让我心头一暖，养育之恩无法报答，只有不断努力，成为你们的骄傲。

敬母校，敬我的学生生涯。感谢给我提供了一个非常良好学习环境以及培养教育我的华南理工大学，浓厚的学术氛围，舒适的学习环境我将终生难忘。感谢学校领导、老师们给予我的帮助与关怀，感谢学院的每一位辛勤付出的老师和工作人员，感谢与我并肩作战的舍友与同学们，感谢关心我支持我的朋友们，十分感谢！我们后会有期！

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