人民政协推进港澳台侨参政议政的历史演进研究 ——基于1978年至2021年人民日报在两会期间的报道

　摘 要

本研究将以人民政协、港澳台侨和参政议政的关系为研究主体从而进行深化研究，基于历史制度主义的框架下分析其发展逻辑，采用文献分析和案例分析的方法，从人民政协港澳台侨委员会的发展逻辑切入，厘清其历史及职能的历史演变，然后与其政协委员会进行异同比较，分析港澳委员、海外侨胞、X同胞多年来参政议政的基本情况以及人民政协在推动方面所发挥的作用，期望从中能获得人民政协港澳台侨外事工作新的启示和思路，使其在完成全面深化改革和实现中国梦的伟大实践中发挥更大的作用。

透过历史制度主义研究框架，将人民政协港澳台侨委员会的多方合作和参政议政置于一个大的历史视野中去思考，拟分港澳台侨与参政议政的关系分析和历史制度主义与人民政协港澳台侨委员会历史演进的分析两部分，尝试寻找生成此制度的结构性因素——政治背景、组织建设和职能发挥等，在错综复杂的情势中展示出其生成过程及影响，其后针对其发展逻辑和异同比较分析，并得出对日后继续发展方向的启示。

　关键词：人民政协；港澳台侨；参政议政；历史制度主义

一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

改革开放的中国道路至今已经走了四十的年头，这四十年间港澳台同胞和海外侨胞这两岸四地的人们无论在新时期、新世纪、新起点还是新时代都与祖国共同呼吸，并为祖国的建设不懈奋斗、积极参与、主动融入。

踏入21世纪，人民政协港澳台侨的外事工作展开了新的征程，在人民政协会议中，他们积极参政议政的身影犹如飞来神笔一般为人民政协的发展画龙点睛。这种变更不仅仅是适应新形势新任务新要求，更是反映了政协工作者对人民政协祖国统一、海外联谊和对外友好工作认识水平的逐步提升。[1]与此同时，人民政协机制随时间不断优化以及完善，也为越来越多港澳台侨提供了更多参政议政的途径，再反推动人民政协制度化的发展，这种双积极效应为我国社会主义民主政治注入了源源不断的新活力。

　2.研究意义

人民政协是我国带有特色社会主义色彩的国家治理体系重要组成部分之一，在政治职能上政治协商、民主监督以及参政议政这三个治理范畴都在治国理政大局方面发挥了不可或缺的历史性作用。本文的研究对象——港澳台侨委员，他们在不同的历史阶段中也对实现中国梦起了巨大的推动作用，因此本文将聚焦在参政议政这项治理职能，并结合历史制度主义的框架，研究人民政协港澳台侨委员会自改革开放以来参政议政的历史演进具有重要意义。除此之外，本文将从人民政协港澳台侨委员与参政议政的关系深化进行研究，期望从两者关系发展逻辑中能获得人民政协港澳台侨外事工作新的启示和思路，并提出如何进一步加深两者的密切关联，以及对未来的发展方向提出建议，使其在完成全面深化改革和实现中国梦的伟大实践中发挥更大的作用。

理论意义国家治理体系是一个摸索与权宜的过程，影响其发展的一般条件只有通过以理论为导向的史学或以时间为导向的政治科学发展仔细分析的比较历史过程，缺少其中任何一个条件都无法牢固建立起一个独立完善的政体。近年来，无论是国际还是两岸、香港的形势都非常严峻，尤其两岸两地长期存在的政治分歧阻碍了我国治理行稳致远的发展道路，通过本文对于人民政协港澳台侨委员们在此问题上历经提案建议、尝试性政策、政策落实的过程分析研究，不仅有利于完善对人民政协理论的研究，更是对于建立健全社会主义参政议政体制机制的研究存在很大帮助，从而推动港澳台侨这一板块的外事工作，加强多方的紧密联系，促进与港澳台侨的交流合作，拉近民心的距离。

现实意义要全面把握和理解一个历经了时间长河的政体，只能纵观整个时间线，置身于宽阔的历史视野中才能理顺其发展的合理性和特征所在，以便于进一步提出未来重点提升的方向，使我国人民政协多方主题参政议政的制度更趋成熟，从而促进国家治理体系的建设。故此，结合历史制度主义把握政策或律例的变迁，可以为改善及规范人民政协参政议政的工作，精准掌控人民政协履职方式方法，发挥国家于人民的纽带作用，高度实践何谓“从群众中来，到群众中去”。

（二）文献综述

　　1.国内研究现状

自改革开放来，人民政协港澳台侨外事工作日益取得新进展并且得到创新性的发展道路。杨木森在《改革开放40年全国政协港澳台侨工作发展和经验》[2]一文中，阐述了人民政协港澳台侨的工作机构的成立与构成是如何在不同的时代背景下作出调整，历史说明在度过了工作组与专门委员会的初始阶段后人民政协的构成不断迈向规范化、科学化和制度化的方向。此外，其在各个工作方面形成了许多有亮点特色的品牌项目，更总结了以往的主要经验以供反思，务求做到精益求精。

人民政协作为港澳台侨参与我国政治过程的平台，港澳台侨委员在政协中独特的定位我国协商民主的实践中展现出了与众不同的优势。谭宏玲在《加强人民政协同港澳台同胞和海外侨胞的团结联谊研究》[3]中阐述了港澳台侨以及政协专委在参与各级政协的基本情况，并且对四方的针对性工作提出建议与优化。

范燕青在《在全省政协港澳台侨（外事）委员会工作座谈会上的讲话》[4]提出了在新形势下推动人民政协港澳台侨外事工作创新发展的具体建议和措施。除此之外，李雯在《人民政协与海外统战工作研究》[5]中提出人民政协港澳台侨外事工作在海外统战工作的重要性体现在全国政协会议和各级地方会议的界别设置的组织构成上。人民政协港澳台侨工作的核心内涵。

侯福同在《浅议政协港澳台侨委员会的工作定位》[6]中对人民政协港澳台侨（外事）委员会的职能认识、联系功能、工作定位及其问题都有其深刻的理解，他细致地为各历史时期人民政协侨务和外事工作机构名称的更改展开了说明。此外，他也提出与海外或境外联谊活动的主要途径，通过这些途径凝聚思想、巩固友谊、拉近人心，同为我国新征程发挥光和热。最后也分析人民政协港澳台侨委员会与其他专委会的根本区别，突出其参政议政职能的重要性和团结联谊工作的特殊性。

程竹汝在《中国xxx领导的多党合作和政治协商制度基本理论问题思考》[7]中分别在国体、政治体系、政治制度、民主制度理论角度上分析我国的基本政治制度是在何种意义上被定义的问题研究。而史健榕在《中国xxx领导的多党合作和政治协商制度的生成、变迁及其启示——基于历史制度主义的视角》[8]中则透过历史制度主义框架寻找多党合作和政治协商制度动力机制的变迁，研究结果显示其原因在于社会和经济环境的变化、国内意识形态的渗透、西方民主观念的影响，以及xxx和民主党派领导人的诠释和行径。

综上所述，目前我国学界对于人民政协港澳台侨委员会的外事工作皆予以高度中重视，目前尚未有学者基于历史制度主义的框架对人民政协港澳台侨委员会自改革开放以来的发展逻辑进行分析研究，因此本文将以此为题，透过翻阅改革开放以来两会期间的人民日报，以寻求启发及创新突破点。

　2.国外研究现状

鉴于我国独一无二的国家治理体系国外研究中并无相类似的内容，只能以国外政党与国家关系作为参考对象，了解它们政党国家一体化的过程、影响一体化发展的因素，以及政党对于国家治理得基本功能。Williamn.Chambers在《政党和政治发展》[9]一书中解析了X第一批政党在履行其职能方面对政治发展进程产生了重要影响，描述了政党与XX权力中心的关系，并分析了政治发展至与国家一体化所涉及的各种因素。作者认为，使X从派系政治走向了一个团结一致且内部合法的政治体系是由国民的目的、行为模式和共同希望所推动的，当绝大部分人的思想都朝着同一个方向前进，那么共和创新就能发挥巨大的作用，而X能在早期实现政党国家一体化也是这种条件和压力的结果。

DouglasHowland在《中国革命中的民主集中制：人民民主专政的紧张关系》[10]中认为任何情况下都不应该实行专制，因为只有民主讨论才能保证工作的正确性，而且有助于大家同主观性作斗争，避免错误，提高工作的质量。除此之外，在成员会议的讨论中，每个人都可以自由地表达自己的想法，甚至是对领导的质疑和批评，出现压制民主的领导要向组织中央报告。但当达成多数意见时，必须无条件同意，因为组织不能仅支持个人的想法，为了维持组织的统一行动，并以统一的思想前进，以免群体失去力量。即既要使工作场所民主化，也要使曾经的资本主义企业社会化，这两个条件都可以关联到我国的人民政治协商会议。

（三）研究方法

本文从梳理港澳台侨委员历年来参政议政的历史脉络，进一步思考其在不同时间节点中提出的提案有何特点，继而纵观总结出这些特点的发展逻辑，最终力求达至提升人民政协国家治理能力的目的。本文主要采取以下两种研究方法：首先是文本研究法，通过华南师范大学图书馆的书籍和报纸、人民日报图文数据库、电子资源数据库等途径查阅以及归纳分析两会期间人民政协的版块内容。并且将所有人民政协委员的提案分类为经济建设、政治建设、文化科技、社会问题以及生态环境五个类别，汇总搭建人民日报自改革开放以来的数据库，再从数据据中透过检索关键词得出委员提案的次数和范畴。其次是文献研究法，通过查找有关于人民政协港澳台侨委员会的文献研究，厘清其发展脉络及研究现状、学习历史制度主义有关理论知识。

基于以上文本搜集、文献检索、网络查询、数据分析等研究方法，有效为深入分析我国自改革开放以来人民政协在关于推进港澳台侨的外事工作上的历史演进过程进行验证。

　二、理论基础——历史制度主义

历史制度主义是新制度主义三大重要流派之一，从历史制度主义视角分析，任何制度的生成与变迁都并非独立存在，而是和政治、经济等环境错综相连的。只有从时间发展的角度切入，对整个历史事件进行纵向推演，结合多方面影响因素考量才更能清晰地分析政治制度的变迁。历史制度主义有三个重要特征：1）倾向解决影响社会公众生活的重大实质性问题；2）以时间的角度来分析研究问题，将历史维度纳入到相关制度研究中；3）注重强调制度的变迁，研究制度受到的环境背景的变化和行动者的决策所产生的影响。[11]X斯坦福大学教授阿夫纳·格雷夫等人综合了各种理论后形成一种名为历史制度分析范式的政治学研究方法，此范式强调分析制度变迁时，应将当时的社会背景环境、发展的原由以及之后产生的影响纳入研究的考虑范围之内。

简而言之，历史制度主义强调制度如何从具体时间过程中产生并嵌入，即制度变迁过程中的关键节点、发展路径和动力机制，并强调了时间理论，以客观存在的事物和发生过的经历为依据，对历史事件系统梳理，为后续研究提供充足佐证基础。该理论从横向和纵向两方面展开，横向上以时间点为考察对象，重视关键节点发生的具体历史事件；纵向上以时间段为关注目标，分析特定时间段内的历史走向。

本文拟使用历史制度主义的视角分析我国改革开放以来，人民政协港澳台侨委员参政议政的历史演进及其制度逻辑，按照历史维度构建分析框架，主要从时间分期、序列分析和关键节点切入，探究港澳台侨委员多年来参政议政的基本情况以及人民政协在推动方面所发挥的作用，期望从历史洪流中获得人民政协港澳台侨外事工作新的启示和思路。

　（一）时间分期

历史制度主义将对时间阶段的划分上的解释说明定义为时间分期，时间分期说明是进行历史分析的首要步骤，研究者在探析制度演变的内在逻辑的过程中，往往会借助于对时间分段的标准及原因进行具化、表明分段节点特质、对同一时间段的阶段性特征进行论证等手段，为后续对政策制度的文本分析做铺垫。

本文拟在中国改革开放至今的时间里，将人民政协港澳台侨的发展过程划分成1978年至1996年的改革开放初期、1997至2010年的港澳回归前后以及2010至2021年的“十二五”至今三个时间分期，在其整体性和阶段性的历史中，试图从时间推移得角度进行分析，梳理历史政策，以便于进一步的细化探究。

　（二）序列分析

序列分析是制度分析的前提和基础。其主要任务是将有关时期的所有历史事件都收集起来，并总结每一事件的相同以及不同因素，陈述要保持客观性，避免加入个人情感因素。在历史制度主义中，序列分析是非常重要的一环，是一个按照时间顺序对历史事件进行梳理并深入研究分析的过程。如对法案文件等进行序列分析，就要罗列综述其出台时间、具体名称、主要内容等要素，分析其演变过程。序列分析不能只停留在表层，进行简简单单的罗列综述，还要透过现象看本质，分析某一研究阶段的历史事件的关联，根据事件之间的关联程度进行定性分析，探讨事件发生和发展的规律，寻找事件的发展规律和变化原因。

本文关于人民政协推动港澳台侨委员参政议政的发展研究有着充分的政策、方针、法律草案、落实文件以及报道等等多不胜数的文本支撑客观论述，文本之多需要研究者海量阅读后提炼出重点信息，此过程已然初步厘清了相关事件的脉络特征。

　　（三）关键节点

关键节点是指历史发展过程中出现的重大事件、决定时间分期的因素以及制度改变的转折点。关键节点将联系制度理论和时间理论联系起来，分别为制度理论的制度分析和时间理论的时间分期提供了佐证和依据。它将历史发展过程中的稳定平衡时期和制度断裂时期割裂开来，在整个制度变迁过程中起到了划分时间阶段和改变发展态势的作用。

例如我国于2000年3月修订的《中国人民政治协商会议章程》第十五条规定：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会宣传和协助贯彻执行国家的侨务政策。规定敲定后侨务工作成为了人民政协的重要工作内容，把维护海外侨胞和国内归侨侨眷的合法政党权益作为主要职责，并陆续加入了许多海归委员以画大同心圆，希望能团结以及紧密联系海外侨胞，共同为建设祖国贡献出一份力量。这个章程的规定便是后续海外侨胞委员参政议政的关键节点，对于祖国统一发挥正反馈调节的作用。

　二、人民政协推动港澳台侨参政议政的历史演进

　　（一）人民政协在改革开放前推动港澳台侨参政议政的建设贡献

研究不同历史时期人民政协推动港澳台侨外事工作发展的历史写照，首先需要从改革开放前的机构名称演变开始说起：第一届人民政协会议设立的八个工作组中，“华侨事务组”便占有一席之位，可见人民政协对于着板块的重视程度，后来组织结构几经调整，从第二届简称为“华侨组”后沿用至第六届政协会议，在第六届会议中新设立了“祖国统一工作组”，“港澳台侨委员会”就是由此发展演变而来。不管港澳台侨外事工作机构的名称是什么，省政协港澳台侨联合对外部门积极完成了对外交往、对外宣传、“三胞”联系等多种工作，有利于推动祖国和平统一，在营造良好国际环境方面发挥重大作用。不仅是对外，委员会对内也能促进该省经济社会发展。例如受到有关部门重视并积极采纳的专委会提交的促进台资侨资企业发展、台商归侨权益保护等有利于维护两岸三地和平，实现共同发展的良好建议意见。

（二）1978至1996年人民政协在改革开放初期推动港澳台侨参政议政的建设贡献

　　1.政治背景

1978年，中央XX对X的政策上部署了新的政治方针，标志着两岸关系进入新的发展阶段，故而第五届全国政协创设对台宣传组，加强联系X各界人士，不断推进学者对X情况进行探索研究。此后于1980年，xxxx在全国政协的新年茶话会上，宣布将祖国统一大业纳入八十年代全国上下各族人民要铭记的三件大事之列，不久后相关国家机关经过商讨后颁布了《至X同胞春节慰问书》，敦促X与大陆携手走向爱国统一的康庄大道。

1982年，xx会见英国首相撒切尔夫人之时曾香港回归后的制度问题发表观点，香港仍将保持现有的制度，实行资本主义。发言也表明了但凡与《宪法》和《基本法》相悖的律条都需要进行针对性改革。随后于1983年，中英两国XX关于香港的回归问题进行商榷，并为了能够更好地迎接香港回归，第六届全国政协会议中也成立了“祖国统一工作组”、“国际问题组”，上文所述的工作组能够看出我国已将港澳台工作与海外侨胞工作归入“一国两制，和平统一”的架构中。也正是当年成立的相关小组，在港澳台侨工作中发挥了重要的作用，为后来港澳台侨的工作发展奠定了初步的基础。

通过对报道的梳理，1978至1997年人民日报在两会期间关于港澳台侨的提案共有179条，其中经济建设27条，占比15%；政治建设106条，占比59%；文化科技35条，占比19%；社会问题11条，占比7%；生态环境0条。如图3-1所示。

　　图3-11978-1996年人民政协港澳台侨委员提案类别占比

　2.组织建设

改革开放以来，人民政协的界别设置不断充实完善，1988年，第七届全国政协会议决定将工作组统一命名为委员会，于是原有的工作组和专门委员会被整合成为14个专门委员会，“华侨委员会”和“祖国统一联谊委员会”便在此时出现。1995年，第八届全国委员会常务委员会召开第十二次会议，为了更高效地推进港澳台侨工作，会议上决定将“华侨委员会”与“祖国统一联谊委员会”合并设立为“台港澳侨联络委员会”。同时，自改革开放后，我国与海外的联系也愈渐密切，设立专门负责外事工作的专门机构已迫在眉睫，因此第七届一次常委会议上，“外事委员会”也应运而生。

随着港澳回归的事项被提上议事日程，第六届全国政协（1983年）也为港澳台侨人士设立了不同的界别，分别是“港澳同胞”界（第八届全国政协会议分为“香港同胞”界和“澳门同胞”界、“中华全国归国华侨联合会”（中国侨联）、以及“中华全国X同胞联谊会”（全国台联）。这三个界别一直沿用至今。

　3.职能发挥

港澳台侨委员会的主要任务是，按照章程的要旨，以及全国委员会的各项会议中提出的与港澳台侨委员会工作有关的任务，联系并推动委员积极向国家反映其所处地区的社会舆情，了解、学习、并向他们宣传国家有关港澳台侨方面的方针政策；深入研究港澳台侨方面的经济、政治、社会等方面的问题，并针对性地提出议案；推动港澳台侨委员与其他有关人士进行沟通联络，积极为委员体察民情、了解政策创造便利。目前，全国政协港澳台侨委员会和全国人大华侨委员会、国侨办、侨联、致公党并称“五侨”，并且设置了联席会议制度，通过这种定期或不定期的会议，委员们会磋商在侨务工作过程中遇到的新情况、新问题。

　（二）1997至2010年人民政协在港澳回归前后推动港澳台侨参政议政的建设贡献

　　1.政治背景

1997年以及1999年，我国先后对香港和澳门恢复其主权的行驶，与此同时“一国两制、和平统一”的实践也先发后至，为了切合政治环境的变换，1998年3月第九届全国政协将“台港澳侨联络委员会”的名称正式定为 “港澳台侨委员会”。“港澳”两字调整到“台”字之前，是因为回归后还有数量颇为巨大的香港、澳门政治问题迫在眉睫。另一方面，删减“联络”二字并非代表联络工作不再需要，而是新环境下做好港澳台侨委员会的工作远不止步于联络联谊的工作。

2006年颁发的《统一战线意见》强调，不断壮大爱国爱港爱澳之力量；遏制“台独”分裂势力及活动；以凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力为目标，引导华侨社团团结合作，推动全球“反独促统”运动。

通过对报道的梳理，1997至2010年人民日报在两会期间关于港澳台侨的提案共有232条，其中经济建设32条，占比13%；政治建设124条，占比53%；文化科技48条，占比20%；社会问题23条，占比9%；生态环境5条，占比5%。如图3-2所示。

　　图3-2 1997-2021年人民政协港澳台侨委员提案类别占比

2.组织建设

港澳回归后，为突出“一国两制”的特点，中国人民政治协商会议第九届全国委员会将原来的“香港同胞”和“澳门同胞”界改名为“特邀香港人士”和“特邀澳门人士”界。[12]此外，2001年，第九届全国政协邀请来自亚洲，欧洲，美洲和北美等八个地区的9名海外华人参加。他们得以在自己的住所参加华侨社区和X同胞的活动。对祖国，旧海外华人，新海外华人和新一代海外华人，例如著名的华侨领袖，专业人士和专业精​​英，都具有一定程度的知名度爱，通过这个服务平台，他们对中华民族的改革和发展有了更深刻的了解，积极发展中华民族的现代化，中华民族伟大统一的事业，以及中华民族的伟大复兴。2009年，为适应海峡两岸大合作，大发展趋势的新局面，陈云林委员促进了港澳工作处和X工作处的拆分，它与华侨处一同构成港澳台侨委员会办公室的三个业务办事处。系统化水平的不断提高也增加了海峡两岸三地工作的精力。从那以后，港澳台侨的工作进入了新的工作环节。

　　3.职能发挥

回归以来，港澳台侨委员会承担起了人民政协的贯彻“一国两制”的国家政治方针的责任，具体展现如2001年起，全国政协港澳台侨委员会每年都邀请海外侨胞列席全国政协全体会议，自此以后各地政协纷纷效仿，继后海外侨胞的列席成为人民政协的一项特色品牌，丰富了实践内涵在人民政协团结与民主主题的色彩。

2003年，贾庆林委员在会议上表示：“人民政协开展港澳台侨工作，要把团结联系工作和参政议政工作有机地结合起来”，他的一句话成为指引政协团结联谊这个大方向的明灯，充分掌握港澳台侨特殊工作性质，推动人民政协港澳台侨外事工作内容不断发展、创新。

2006年，全国政协和河南省政协在北京共同成立“中国河洛文化研究会”，来自中国香港和澳门各省的约60位从事河洛文化科学研究的专家教授参加了交流会，此后这些专家学者便定期进行交流研讨活动。通过搭建此平台，海内外同胞得以一同研讨我国优良的民族文化，两岸四地同胞之间的联系、交流、互动在学习中持续加强。

　（三）2011至2021年人民政协在“十二五”至今推动港澳台侨参政议政的建设贡献

　　1.政治背景

在“十二五”期间，港澳台侨外事工作出现了许多挑战与矛盾，如香港占领中环事件、X九合一选举事件，使得政协委员面对港台的政治工作任务更为繁重与艰巨。除此之外，与改革开放初期相比我国海外侨胞也面临着新挑战、新风险，由于生活文化环境的差异以及多方势力对华侨的渗透，使得海外侨胞与当地民众时常发生口角摩擦，侨胞的诉求也日趋多元，维权任务日益繁重。

2012年，党的十八大报告体现了党对“一国两制”实践及其规律性认识的不断深化，以及统一大业工作的不断推进。2014年，在政协成立65周年的大会上，习xx指出要坚定不移贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，推动全面且准确落实基本法，推动内地同香港、澳门的交流合作，维护香港澳门长期繁荣稳定。要坚持“两岸一家人”，拓展同X岛内有关党派团体、社会组织、各界人士的联系和沟通，推动两岸关系和平发展。要加强同海外侨胞、归侨侨眷的联系，维护他们的合法权益，支持他们积极参与和支持祖(籍) 国现代化建设与和平统一大业，促进中国同世界各国的文化交流。这番话为港澳台侨在新时期做好团结联谊的工作提供了方向和指引。

通过对报道的梳理，2011至2021年人民日报在两会期间关于港澳台侨的提案共有399条，其中经济建设56条，占比14%；政治建设211条，占比52%；文化科技71条，占比17%；社会问题49条，占比12%；生态环境12条，占比5%。如图3-3所示。

　　图3-3 2011-2021年人民政协港澳台侨委员提案类别占比

2.组织建设

随“十二五”时期以来，港澳台侨和外事工作涉及的单位和部门不断增加，政协港澳台侨外事委员会与党政部门的统战部、外办、台办、侨办、港澳办以及海关等部门联系紧密，工作社会化的趋向也日益凸显。目前，全国共有 200名以上的港澳委员，他们有别于其他委员和界别的特点在于他们皆经由各级政协的邀请而受获委员身份，并且均以个人名义参政议政，委员与委员之间没有任何的组织联系，故此港澳委员在发表言论之时不受界别组织的限制，拥有较高的言论自由。不论是针对内地事务或是港澳事务，他们的建议都是中央参考的重要依据，这便是港澳委员在人民政协中的特殊地位。

　3.职能发挥

近十年，人民政协一直1）以调研视察为抓手，努力增强参政议政新成效；2）以重要活动为平台，不断提高团结联系新水平；3）以强化服务为动力，尽量满足海内外人士新需求[13]，献出了巨大的努力与精力。例如党的十八大（2012年）以来，全国政协港澳台侨委员会在各个方面工作形成了许多具有特色的品牌项目，凝聚两岸四地共同致力民族复兴的伟大力量，由此见得其工作在推进国家现代化建设与维护国家统一团结中具有重要地位。

在过往全国政协会议上，港澳委员在政协会议中能够为国家经济社会发展贡献其智慧与力量，2014至2018这五年间，港澳委员提案发表共有1582件，提交至政协全体会议上的发言共有89篇。港澳委员通过提出提案、反应社情民意的方式参政议政，其中大多提案都能得到采纳和落实，原因在于港澳委员都能敢于对各个领域的发展提出别树一格的见解，为相关部门提供了多样化的依据，推动工作内容的臻于至善，在维护三地的繁荣稳定发挥了双重积极作用。此作作用的成效归功于他们作为在港澳地区有着一定影响力的人士，对港澳以及国际规则比较熟悉，同时能考虑到内地的形势，专业经验以及话语权的高位使他们有效拓宽人民政协的话语空间和协商范围，为人民政协事业的发展注入活力、提供支持。例如2016年全国政协会议上纪文风女士作为香港企业家委员表示促进我国慈善事业的发展不仅需要公开透明、严格监管，更是要借鉴国际惯例结合我国实践制定草案规范，纪女士的提案恰好是港澳台侨委员发挥其独特优势的绝佳例子，纪委员深谙国际规则，同时了解我国的慈善行业的形势方能做出此项提案，可见港澳台侨委员能够以他们特有的视角对内地经济社会发展提出有建树、有质量的意见与建议。

2010年至2012年，全国政协港澳台侨委员会围绕“政协组织为港澳委员发挥作用创造条件”课题，连续三年先后赴十个省市进行专题调研，得到中央的高度肯定。“双重积极作用”的提出是对多年来港澳委员发挥作用的总计概括和提炼，是对“一国两制”实践的创新发展。自2011年开始，全国政协港澳台侨委员会参与或承办纪念辛亥革命、纪念孙中山诞辰等大型纪念活动，例如2011年6月“香港各界纪念辛亥革命100周年大会”在港隆重举行，又例如2016年全国政协港澳台侨委员参与出席纪念孙中山诞辰150周年全媒体活动暨大型纪录片《寻梦——海外华侨华人与孙中山》开机启动仪式等。除此之外，委员会平均每年都会邀请约80名港澳台侨同胞国庆观礼活动、邀请约40个港澳台侨社团、接近1000名代表人士来访、组团赴港澳台参访、赴海外出访约30次。由此可见，人民政协港澳台侨委员会大团结、大联谊的独特优势得到充分体现。

自2012年起，全国政协港澳台侨委员会每年组织澳门青少年通过三个学习实践平台，组织港澳台青少年定期深入体验国情教育，前往内地多个城市进行交流，以及培养提拔爱国爱澳的治澳人才，确保“一国两制”的实践与执行得以好好延续。

2018年，全国政协港澳台侨委员会协同福建省政协首次在厦门主办海峡论坛·两岸基层治理论坛，为两岸基层治理作出了制度性安排，这个论坛的举办可以看出港澳台侨委员对基层的生活问题又有了更深入了的了解，打破以往对大陆社会问题领域的陌生格局，认真为两岸人民谋福祉。

　（五）基于以上三个历史节点的变化趋势分析

纵观以上三个历史时间分段，再结合四十年来两会期间人民日报上有关港澳台侨委员的发言提案可以归纳总结得出：在第一个阶段——改革开放初期，有关港澳台侨的工作事宜尚在初始阶段，如促进祖国和平统一的对台“八项主张”相关工作、对澳门XX处理经济机构调整、转型与升级经济发展关系的建议、香港委员谈对回归问题下的团队合作和精心准备工作，以及港澳台侨委员们对于内地不同行业市场的发展建议，或是法律法规的修订的提案。在这个时间分段中，有关针对华侨同胞的工作尚未开展，直至第二阶段的2001年开始，8个大洲的9名海外华侨列席全国政协会议方才陆续开展相关工作。

第二个时间分段——港澳回归前后，多名香港委员就国家大政方针和社会问题献言献策，更是对主权的移交能实现平稳过渡充满信心；澳门回归初期则受亚洲金融风暴以及社会治安不靖的因素影响，中央与委员共同合作加强打击罪案以及协助澳门经济转型。澳门委员黄枫华女士表示，澳门法律本地化、公务员本地化、中文官方地位这三个重大问题已然在极力采取解决措施；廖泽云委员阐述该协会就促进各界别、各阶层社团和广大澳人学习与宣传基本法，加强对“一国两制”的认识做出了了那些工作。接着，港澳回归后期，对台工作一直稳定开展中，而侨务工作亦徐徐拉开帷幕，在此前提下，港澳台侨委员纷纷提出开展两岸四地的联谊活动，在此阶段港澳台侨委员会的外事工作蒸蒸日上。

第三个时间分段——“十二五”至今，港澳台侨委员会的工作重点在于继续深化两岸四地的团结联谊，一切皆以“求稳定、谋发展、促和谐”为前提的港澳社会主流共识使得许多香港委员踊跃发言，对互联网金融行业的监管、上海自贸区对香港的竞争与机遇、祖国司法改革的成功、改善内地营商与生活环境的建议、对不诚信行为的法律规管、提高国人素质等林林总总的提议，可以看出此时我国各行各业的发展处于上坡阶段，而香港委员们所提出的建议基本都会予以参考采纳。2014年是政局动荡的一年，香港占领中环的游行示威运动以及X九合一选举事件表明我国对两岸两地的团结工作仍旧不足，香港委员提出应该加大对基本法的宣传，做好年轻人心回归工程、利用国家全面深化改革的机遇发展香港经济；X委员围绕四个“坚定不移”方针提出对两岸青少年的交流需要创造条件、增强吸引力以发挥优势、增强凝聚力等建议；澳门委员表示澳门与X历史渊源深厚，应当为促进两岸关系发展发挥更大的作用。与此同时，侨务工作也未曾松懈，这段期间海外华侨委员为维护华侨合法权益提出提案共673件，数量相当可观。后来在2015年，香港一人一票普选行政长官一事被提上重点讨论议程，第二轮政改咨询也在同年结束。在2017年，此决案获得各个界别的大力支持，并在宪法和基本法的框架内逐步得以落实。后来，港澳台侨委员会在历经了“十三五”后，两岸四地外事工作欣欣向荣，稳扎稳打、稳步推进，期间当然也遇见了不少挑战，但一切都已在可掌控的范围中调整改善，直至如今港澳两地的国安法相继成立，对台工作态度软硬兼施，华侨权益也得以不断完善，四十年来港澳台侨委员在人民政协中的参政议政彰显出巨大的成果。

本章在历史制度主义的框架下大致梳理了港澳台侨委员们在此些年间参政议政的演进过程，对两岸四地的政治政策的推进透过不断的摸索调研，循序渐进，而最终的成果都是委员们努力的成果与证明。

下表是改革开放以来港澳台侨委员提案办理情况统计表，统计结果显示在三个历史时间分期划分下，人民政协港澳台侨委员的提案总数呈倍数增长，可见人民政协与港澳台侨委员这四十年间的相互推动下，不仅参政议政人数不断增加，委员们也越来越积极参与其中。在建言献策中，有关政治建设的提案占比最多，基本围绕“一国两制”“两岸和平统一”“凝聚侨心”等方向建言献策。有关经济建设和文化科技范畴的提案大多由港澳委员提出，而在社会问题以及生态环境范畴上相对而言占比较少，这归咎于港澳台侨委员不甚熟悉内地生活形势与基层治理问题，加之我国近年来才聚焦在改善生态环境的问题上。总括而言，在国家治理的问题上港澳台侨同胞这些年的贡献与辛勤有目共睹。

表3-1 改革开放以来港澳台侨委员提案办理情况统计表

　三、对于人民政协积极推动港澳台侨外事工作的启示

上一章从改革开放初期、港澳回归前后和“十二五”至今三个时间分期，在政治背景、组织建设和职能发挥三个范畴分别对人民政协推动香港、澳门、X以及海外侨胞参政议政上进行历史演进梳理分析，由此来发现三个时间维度的侧重点及异同。本章将进一步分析约束人民政协港澳台侨参政议政有效性的因素，并基于以上三章的分析得出相应启示。

　　（一）人民政协港澳台侨委员会进一步职能发挥

　　1.港澳同胞

（1）打破工商界人士占主导地位的单一结构模式

上文提到，自从港澳回归后，为了彰显港澳委员的独特优势地位，在港澳政协委员安排上都以其在地区都享有高知名度以及专业话语权优先，且这些委员绝大部分都是工商界的知名领袖人物，他们确实为我国的方方面面提供了许多有建设性的提案，例如在2016年两会期间人民日报一篇《放权，地方如何接住管好》报道中，提出用权力减法换取市场乘法、疏通“中梗阻”接住实惠、群众才是简政放权的主考官等高质量的建议，然而工商界委员与其他界别委员占比不平均，招致提案的涵盖程度不够具有代表性的问题，如2013年全国政协的港澳委员依然以商界为主，而其他专业界别如律师、教育、医疗等专业人士所占比例较少。

因此，我国政协希望打破从前工商界人士占主导地位的单一结构模式，便需要致力争取过去未过多涉及的界别的爱国人士，将其安排于各级政协中，发挥港澳政协委员的力量与作用。

（2）搭建港澳委员参政议政的履职机制平台

港澳委员尽管相对了解内地形势，但也受限于所在地区的距离与环境差异，无法尽然熟知社会主义协商民主制度以及履行政协参政议政的渠道和方式，因此需要搭建一个

港澳委员参政议政的履职机制平台，目的是推动三地交流沟通常态化，具体可以通过定时汇报参政议政的情况，以及举办港澳委员座谈等制度实现。不但需要加深港澳委员对内地XX部门机制的了解，更要以提高提案质量的前提下优化提案办理机制，达至提案全覆盖的目标，使得双向政治协商、参政议政上显现新的互动效应。

　2.X同胞及海外侨胞

（1）规范X同胞和海外侨胞参政议政的形式

目前，X同胞和海外侨胞参加政协的形式主要是通过受邀作为代表列席，或是受聘为人民政协的特殊委员（顾问），然而这两种主流的形式较弹性，缺乏一套制度化的参政机制，例如1）确定所邀请列席代表、特聘委员（顾问）的资格条件；2）推进其联系机制；3）丰富其工作内容、方法和手段等科学制度，保证人民政协能听取到尽可能广泛的建议并予以采纳，实现团结力量整合，成为在会议上能作为决策重要补充的角色。

（2）赋予海外侨胞提案权和选举权

为华侨侨胞争取和维护其利益首是能够保证他们的政治权利和政治义务，而权利和义务的获得需要透过提案权和选举权的赋予，如此一来华侨侨胞们便意识到自己身负影响国家治理的重大责任，是共同利益的所在。故此，赋予海外侨胞提案权和选举权有助凝聚海内外力量，不断扩大祖国建设的覆盖面。

　（二）进一步深化和拓宽港澳台侨代表人士的平台和渠道

（1）加强对港澳台侨委员的培训

要使港澳台侨委员更多的掌握与熟悉国家的方针政策、法律法规，首先可以透过举办政治培训课程，宣传内地（大陆）的政策或措施，比如宣传“一国两制”方针及相关政策、改革开放至今的成果展示、介绍祖国大陆的投资政策和环境，为引进资金、技术、设备、人才牵线搭桥等。更要对自身领域的情况了如指掌，比如港澳发展状况、X政治动态、华侨利益诉求等都需做到应对如流，委员们也能借此更熟知祖国的形势与情况，为后续的建言献策提供更高质量的参政成果。其次，组织参观考察活动，令委员们深入了解祖国各地的现况，调研基层和社会现存的问题后以自身区别于其他委员的独特观点提出改善措施，达到提案能有另辟蹊径的成效。正如港澳台侨委员会深入开展海峡两岸文化交流情况的专题调研，受到中央、xxx等有关部门的重视与建议采纳，可见港澳台侨在这个参政议政的政治舞台上有效发挥他们在民主政治生活中的作用，在反映社情民意也创造了良好的群众基础。最后，通过集体研讨，例如港澳台情报会、海外侨座谈会等会议，相互了解各位委员为自己所在地区的人民做了哪些努力，有取得了什么成果，促进两岸四地的委员更踊跃地为建设伟大祖国而投身其中。

（2）建立统筹协调的合作机制的一体化格局

港澳台侨委员在政协系统的联系交往工作固然是必不可少，然而在与党政和其他组织工作上的协作也不可忽视。在构建共同体的今天，经济文化、科学技术、医疗学术、信息人才等等各个治理类别都已彼此相连。以此为切入，我们两岸四地在这些类别上不断加强交流合作便会逐渐密不可分，无论在业务往来、活动合作中都需要加强紧密联系与沟通，建立合作交流机制，畅沟通渠道。港澳台侨委员会在与台盟、民革等党合作的同时，还可以积极与侨联或台联等人民团体相互往来，更可取得港澳办、外办的支持。具体可以及时向相关部门通报工作思路和工作情况，就某些重大议题开展论坛会议，达到“求同存异、求同化异”的目的，以求相互启发、共同提高的结果，如此做到横纵向联系的工作开展方能有的放矢、增强实效、相辅相成。

2016年，港澳台侨委员会在《港澳创业报告》中指出，三地缺乏统筹的合作机制，以至于有些政策的实施变得困难重重。与此同时也碍于关税制度、法律体系的差异使得三地难以实现自由流动，随着越发凸显的三地产业结构趋同，构成互补关系的一体化格局已然是三地发展的必然趋势，因此为助港澳更好地着眼发挥自身优势，加速与内地的互利合作，首要通过两岸三地人员的经济和文化交流，消除四方隔阂，增进四方共识、融洽四方感情，为祖国统一奠定基础为两岸经贸合作创造条件。此外，香港和澳门的经济升级转型需要融入国家发展大局，破除三地合作中的障碍，逐步廓清“两制”交流合作的体制机制的方法和路径。

（3）拓展与港澳台侨联谊的深度与广度

联络联谊一直都是人民政协港澳台侨工作的重点职能之一，但是随着历史的演进，港澳台侨工作已远远不仅限于联络联谊。2017年，人民政协港澳台侨委员会展开了为期一周的调研，工作内容是如何深化三地的旅游合作，研究三地之间往来的特征、原因及存在问题，结果显示目前，港澳台侨欠缺与内地交流的主动性究其原因在于缺乏深入了解，故而存在偏见，因此建议人民政协港澳台侨委员会配合中央、地方旅游局等有关部门建立资金资助和沟通协调机制，持续拓宽港澳台侨前往内地交流的深入和广度。由此可得，除去日常团结交流之外，也需要把联谊事宜结合港澳台侨委员的履职，如调研研究、实地考察的参政成果来拓展与港澳台侨往来的广度与深度。

在短期十年和长期三十年的人民政协港澳台侨外事工作的未来蓝图中，两岸四地的合作互利将会越来越紧密，而在此过程中港澳台侨委员们经过不断的学习培训，熟悉内地（大陆）的方针与政策后必然能更好地融入国家合作发展大局，是的合作发展常规化。而在海外华侨联谊深化的工作上，建议和“留学回国人员联谊会”同类型的社团组织应该要创造友好和优良的生活环境以待华侨同胞回归后得以顺利无阻地开展创业工作，更要不遗余力地在推荐、服务以及联系机制上搭建便利化平台，展示我国对侨胞的美好祈愿。除此之外，中华文化的认同与传承毋庸置疑的我国新阶段的重点建设方向，不仅仅是对外传授我国的语言，更是要在配合相关部门在宣传上采用多种多样的手段和方式，务求加强华侨侨胞对祖国的文化认同感，例如积极引入人才技术，掌握相关资讯后，在信息相对对称下方可开展更深层次的交流合作，率领华侨侨胞展开文化上的工作建设。

　结论

本研究通过历史制度主义的框架对人民政协港澳台侨参政议政的发展逻辑进行研究，对改革开放四十年来港澳台侨委员的工作成果分析其演进与发展，并从政治背景、组织建设和职能发挥三个维度分析分析这四十年间人民政协港澳台侨参政议政的历史演进，最后得出1）加强对港澳台侨委员的培训；2）建立统筹协调的合作机制的一体化格局；3）拓展与港澳台侨联谊的深度与广度的启示。

自人民政协成立以来，对于港澳台侨的团结联谊问题就不曾懈怠。港澳台侨委员会更是在各个不同的方面致力于凸显人民政协的组织优势，利用各个领域的人才专业性以及智力汇聚为国家献谋献策，持续扩大与港澳台侨团结联谊的广度和深度，构建两岸四地的经济共同体。在未来的祖国建设大业的康庄大道上，人民政协港澳台侨委员会立足大陆，面向港澳、面向X、面向海外发挥其独特的职能，为新中国新时代新时期的发展添砖加瓦，共同为实现祖国完全统一和中华民族的伟大复兴贡献力量。

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　致谢

在此我要感谢我的导师。在她的指导下，我的毕业论文得以顺利完成。本人论文所有的研究工作，从论文的选题，到研究的方向、思路以及在论文的写作上都离不开导师的热心帮助和悉心指导。也感谢导师带领的研究生师兄师姐们不辞辛苦地给予研究上的支持，导师会是我一个永远值得我去学习的榜样。同时也感谢论文开题委员会和答辩委员会的老师们，感谢各位老师在我的论文开题和撰写的过程中提出了很多值得借鉴的意见和建议。

感谢和我同组的组员们，在论文撰写过程中给予了我很大程度的帮助，无私的帮助我展开调查研究和理论数据的研究。感谢所有关心我、帮助我的老师、同学和朋友们，我郑重地在此祝福各位前程似锦。接下来的日子，道阻且长，行则将至，行而不辍，未来可期。

人民政协推进港澳台侨参政议政的历史演进研究 ——基于1978年至2021年人民日报在两会期间的报道

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