农村集体资产管理现状及对策研究——基于江苏盐城的案例观察

　　第1章绪论

　　1.1研究背景及意义

1.1.1研究背景
现如今我国正处于XXXXXX的经济建设时期，在取得经济结构不断优化，农村现代化稳步推进等成就后，为坚持贯彻XXX发展理念，建设现代化经济体系，提出实施乡村振兴战略，坚持农村优化发展，加快推进农村现代化建设。包括核查资源型资产、所属企业资产等，资产核算清查后进行登记纳入系统，以依法管理农村集体资产。
在此发展战略下江苏是乡村振兴战略的先锋，新型农村集体经济是其重要发展部分，为顺利加快推进其发展进程，领导阶层由上到下构建领导小组并委派专业指导技术指导人员，为核算清查农村集体资产，弄清集体所属集体分布等，明确集体资产登记等程序手续，并着力培育新产业新形态，拓展农村集体经济发展新路径，创新集体资产运营机制，实行公司化、集团化管理等方式，提高集体经济市场化运营水平。围绕重点领域和关键环节，激发农村资源要素和活力，增强基层和群众创造性，促进农业农村高质高效发展，农民实现富裕富足。
要促进盐城乡村振兴的有限建设，当地党委XX等提出针对当地农村地区的实际情况的乡村振兴战略实施规划。表示要实现农村集体资产管理的合理化，就要进行农村集体产权制度改革，是对农村基本经营制度的进一步改革和发展，坚持农村集体、家庭联产承包经营基础的前提下，落实和维护农村集体经济组织成员的合法权益，建立健全农村集体经济运营新机制，巩固和发展农村集体经济。
在盐城部分农村地区率先进行农村集体资产管理改革，以XXXXXX经济建设的理论指导下，以土地承办经营权为中心，明确权利主体为公民或集体，积极推进农村三权分置，即在坚持农村土地所有权归集体所有的前提下，土地承包权依然归承包农户，承包农户再将土地经营权流转出去，接收流转者拥有土地的经营权。重点是放活农村土地经营权，土地经营权流转制度创新了农村集体经济的实现形式，推进了家庭分散经营向农业规模化、市场化、专业化经营转变。有利于农业科技的运用与推广，提高农业劳动生产生产效率，提高资源利用率，增加农民收入。
1.1.2研究意义
xxxxxxx在中央农村工作会议上强调全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不小，必须加强顶层设计，全面部署农村集体资产改革工作，明确步骤目标，建立和完善相关的管理领导体制，以更有力的举措汇聚更强大的力量来推进其发展。为深化农村改革，需聚焦农村发展和改革的重点领域和关键环节，以激发农村具有前景的资源要素的活力。我国正逐步构建起归属清晰、产权完整、流转顺利、依法保护的产权制度，夯实发展新型农村集体经济的基础。
在实施农村集体产权制度改革时，一些问题仍然突出，如领导不干实事互相推诿，政策落实不到位，帮扶对象不明确不精准，监管无力无效等现象。这些问题严重阻碍农村集体经济的发展，挫伤农民发展积极性，农村发展短板未得到补齐，农民合法权益未得到保障，部分农民收益未随经济发展而发展，因此农村集体产权管理改革问题急需解决。
江苏作为我国经济较为发达的省份，江苏农村经济相较于其他地区的发展也较快，在现阶段农村集体产权改革的实施中，江苏就是其中重点试点省份之一，其中其辖市盐城农村地区的农村集体产权管理改革被作为改革研究的范本，提出部分改进意见和建议，并总结出盐城市农村集体资产管理工作中值得推广的政策和实践做法，可有效促进农村生产效率提高，促进农村发展变革，实现农村集体产权制度改革的纵深发展，

　　1.2国内外研究现状

1.2.1国外研究概况
国外对于农村集体资产管理的相关研究主要是以现代产权理论中的“产权理论”为主，该论点是由X学者科斯(Ronald Harry Coase)提出来的。此理论通过对产权的定义，对于此相关的成本与产生的利益进行研究阐明，该思路对于明确国内农村集体资产产权界定具有借鉴意义。
（1）产权理论
产权理论认为私企产权人可合理占有剩余利润，因此产权人有较强的积极性进行生产从而不断提高企业的效益。这其实是在说明明晰产权的问题，为提高效率，促进资源优化配置，保证经济高效率发展，需明确产权主体以及其合法拥有的各种权利以及限制和破坏这些权利的处罚的完整体系；产权行为产生分析的专有性；把握市场情况、了解国家发展政策、明确内部发展机构等，制定具体的可操作步骤。这些是科斯提出保证经济高效率的产权应该具备的特征，此外，为优化资源配置，科斯还提出了两个观点：
①交易费用
科斯在阐释产权理论的交易费用时，即交易成本，交易成本理论的根本论点在于对企业的本质加以解释。企业的本质即通过运用一定的资金即成本，通过企业员工即生产参与者与生产机器的共同运作下，在明确的生产链的步骤下，内部加上外部市场的发展趋势，运用市场营销等手段进行交易，从而获得收益的过程。在这一过程中，为使得利益最大化，就要成本最小化，即交易费用（交易成本）降到最低。降低成本需要各方面合理科学的共同配合，即需要一个可行并且具有前景的运行机制。
②科斯定理
科斯定理认为在某些条件下，经济的外部性或者说非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，即在交易成本在一定条件下可忽略不计的情况，在开始时明确财产权附属主体，无论主体是否变化或如何变化，市场在不断运行的情况下，企业合理可行的运作则可以产生效益，那么市场交易中资源的配置都可以达到最优。因为交易费用的存在，不同的权利界定和分配，则会带来不同效益的资源配置，因此明确产权对资产的保值等更方面至关重要。
如若产权界定界限不明确，即对经济主体对财产的占有方式、程度和范围不明晰，那么则会造成财产所有权和经营权相分离，那么财产所有权的主体就会不了解企业经营模式等，也就不了解收益的获得与分配，那么资产管理混乱和配置无效以及资源浪费等问题就会产生。因此需明确产权归属，合理界定产权，从而做到资源的优化配置。
科斯未对这一思想做出概括，以形成专门的体系，因而后来西方研究产权理论的学者对其持有不同看法，并以此提出不同的论点并产生不同的定义。
（2）以威廉姆森为代表的交易成本经济学
在新制度经济学这一研究领域发展兴起的过程中，交易成本经济学是其唯一在实证检验方面成功的领域。该观点指出，市场是否有序进行，资源能否有效配置，其中有两个因素取决定性作用。一是交易的自由度大小，即进行的交易规模是否能在所规定下自由决定，如若可以实现，那么就意味着市场的潜力与弹性十分大，即证明市场环境优良，世界市场处于发展的阶段。另一个是交易成本的高低，企业成本一般分为生产成本、管理成本、交易成本这三类，生产成本与管理成本存在于企业内部，交易成本存在于企业外部，即生产成本与管理成本相较于交易成本更可控，在企业内部控制交易成本与管理成本时，交易成本趋近于零时，初始资产附属主体并不具有对资源的分配与操纵，因此这就导致与资源是否有效配置无关。由此得出，如若明晰交易权限的界定，资源就可得到有效配置。基于这一理论，后来的经济学者提出了相关理论。
（3）以布坎南为代表的公共选择学派
公共选择学派是以经济学方法研究非市场决策问题的一个学派，主要代表人物是詹姆斯(James McGill Buchanan)，主张可以根据公共服务的类型选择合适的社会组织进行生产。其原则是主张以市场机制来选择，在生产提供公共服务时，公共组织和私人机构之间可展开竞争，通过其运作模式、运行流程是否规范，宣传落实是否到位，在民众中是否有一定知名度等因素，将选择权放在公民手中以扩大公民自由选择的范围和便利性，促进公共选择的合理推进。在这一过程中进行的资源交换即在双方自愿的前提下，即公民选择某一组织机构，组织机构提供公共服务，这就是双方合法权益在平等条件下的互换。那么只要产权界限明确，资源配置就能发挥作用。因此可以将此观点概述为：交易双方本着自愿平等的原则，则最终资源是否能实现有效配置与初始合法权益如何分配无关。
1.2.2国内研究概况
国内的研究只要在乡村振兴战略实施的大背景下主要围绕于农村集体产权等主体进行。我国法律规定农村集体资产指归乡（镇、街）、村集体全体成员或社员集体所有的资源性资产和非资源性资产。随着农村集体资产管理改革工作的深入，众多问题也随之显现，如财账明细不健全，清理核算不到位有遗漏，日常监督不到位导致腐败滋生等。因此，进行新一轮农村集体资产管理改革迫在眉睫，以解决上述问题，促进农村集体经济进一步发展。
（1）关于农村集体资产管理存在的问题的研究
虽然现如今农村集体资产管理的相关工作已在推进，但一些学者认为相关管理层面仍然薄弱，缺乏有力的措施等推进其发展，真正的问题没有得到有效解决，集体资产正面临降值流失的境地。
国内学者罗必良经研究发现，在广东经济发达的地区，尤其是发展到一定水平的珠三角地区，在长期快速的发展过程中，集体资产不断积累并已达到相当大的规模。随着我国经济要从高速发展转向高质发展以及城镇融合的不断发展，农村集体资产发展环境也发生变化，许多新问题和挑战也随之涌现。产权不明、核算不清、运行不合理、监管不到位等问题，危机农村集体经济中农民群众的合法利益，若问题长期得不到解决，情况势必更加严重，届时农村矛盾将加剧，将会危害乡村社会的和谐稳定，阻碍城乡一体化的发展，阻碍城镇化的纵深发展，对现代化经济建设也影响深远。因此，应明确法律法规，明晰产权划分原则，明确产权所属主体，确立产权运转运行的合理过程等，以保障农民的合法权益。
就总体而言，现如今我国农村已积累了大量集体经济资产，但管理却没能随资产的增加而更新进步，存在滞后性，导致集体资产“不适应”当今改革发展的总路径方针，农村集体资产管理主要存在“两个适应”问题：一是在社会主义市场经济新发展的背景下要集体资产管理要进行相应的改革革新，构建与之相符的机制体制，为农村集体经济注入新活力，增强农民发展积极性。二是其改革要符合城镇一体化发展的趋势，通过改革实现工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系，促进城乡之间的双向循环。农村大量的集体资产若不整合盘活，则会造成资源浪费，资源分配不均，经济发展资源不足等问题。
（2）关于农村集体资产中财务管理的研究
学者耿竹雁经过研究分析后提出在农村集体资产管理改革中实施委托代理的观点，表示在农村集体资产管理的过程中要强化对权力集中、资金密集、资源丰富的部门环节进行监管，后通过利用制定法律法规，构建监督检查机制，加大民众宣传等方面加以促进实行农村集体资产委托代理。
学者杨洋表示应从软硬设施两方面同时入手，加强对村级财务的管理和监督，促进村级财务公开规范化、制度化，做到财务公开两手抓，完善支出资金、履行签批程序、办理提款手续等流程，切实保障群众对村级财务的知情权、参与权和监督权。即针对村级决策民主化不足等问题，这些问题主要是因为各方对财务的重视度不足、缺乏有效的民主监督、各方面制度制定不规范，并且没有有效落实。应当以村级财务公开为抓手，推动财务情况全面及时公开，用村民监督来推动农村财务工作管理的提升，细化公开要求，严格财务公开要求，将所有资金运行所经流程全部公开，让群众的知情权得到保障，以增强农民积极性，可通过农民的集体参与，组织集体资产的不必要流失。
学者邓梅经研究指出在目前村级财务管理工作不规范、运行制度存在缺陷、监管不到位等问题的情况下，可借助“村账乡管”这一财务管理模式，以辅助解决存在的问题，并且具有一定效果。此外，可通过制定新规定规则，构建财务运行公开的相关制度机制，明确规定资金运作流程，打造向民众公开监管平台等措施，却把农村集体资产的科学运行，促进农村财务管理的进一步发展。
（3）关于农村集体资产中产权制度改革的研究
学者王磊表示当前农村产权制度改革的背景下，最有效力的是股份合作制。研究对比产权改革的成效分析其中优缺点，以得出最适合的产权改革的路径。
学者朱聪聪以温州为例，围绕“三分三改”的集体资产股份制改革内容，阐明集体经济体制进行改革的必要性和重要性，并结合以往改革的经验教训，表明改革的理论意义和实际应用，以及提出相应的对策举措等。

　　1.3研究内容、方法

1.3.1研究内容
为保证研究的研究的准确性、科学性，本文将会对研究现状进行分析。首先运用文献分析法，对收集到的相关文献、原著书籍和刊物档案等进行分析研究；其次，针对研究现状了解其现有特点，阐明研究对象的概念，研究对象改革目标以及理论意义和实际意义；再次，运用问卷调查、数据比较分析、剖析模型案例等方法进行探讨阐释，摸清盐城市集体资产管理情况，调研分析所出现问题的原因，同时，总结部分村镇经营农村集体资产、发展农村集体经济较好的做法，以便今后推广；最后，针对现有解决措施的优缺点创新提出新的解决的意见和建议。
1.3.2研究方法
本文运用文献分析法、案例分析法、实地调查法和比较分析法进行分析研究。
文献分析法。通过对收集到的相关农村集体资产管理问题的有关档案进行、收集的公开出版的书籍刊物资料等进行分析研究、查询探讨，以探明农村集体资产管理的性质和状况。以对它们有较为全面和准确地认识，以便正确分析本论文中所需研究的问题。
案例分析法。通过对盐城农村集体资产管理改革进行分析，总结出盐城农村集体资产管理改革的特点类型及其表现形式。为后来进行改革的地区提供借鉴。
实地调查法。通过网络平台提供的电子问卷对盐城农村民众进行随机抽样调查。并通过当地官方网络平台了解集体资产管理的相关工作与事宜，以获取具有针对性的为个人研究提供数据支撑的第一手资料，由此提出针对性的解决方法、可参考的建议。
比较分析法。比较盐城各县区农村集体资产管理效果较好和较差的做法，分析效果较好县区的做法是否适合推广。

　　第2章农村集体资产管理概述

　　2.1农村集体资产的相关概念界定

2.1.1农村集体资产
农村集体资产归该村集体经济组织成员所有，所拥有的资产包括资源型资产和非资源性资产。具体说来，农村集体资产包括：一是自然资源，即集体所有的土地、森林、草原等陆域面积资源和滩涂等水域资源；二是非自然资源，即集体所有的流动资产、长期资产等依法规定的多种资产。
2.1.2农村集体资产管理
就上文提出的农村集体资产管理所存在的问题以及国内研究现状可知现如今农村集体资产管理并没有统一标准。因此专家学者对此也持有不同观点。
从资产保值的角度，农村集体资产管理工作涵盖方方面面，不仅在于推进农村自身机制完善，推动反腐倡廉，还需要根据上级要求进行各项农村改革，具体包括加强财务监管、农业经营、各类涉农补贴发放等等。
能否找到好的项目，直接关系到农村集体资产能否发展壮大，能否加大农村基础设施建设投入，能否提升村民的获得感。这对于管理主体的综合管理能力是巨大的考验，同时还受制于土地、政策、宏观经济形势、风险管控等因素。

　　2.2农村集体资产管理的主体、意义和目标

2.2.1农村集体资产管理的主体
农村集体资产管理的主体是资产所有主体即农村集体经济组织。在《宪法》第八条明确规定，农村集体经济组织的成员进行的生产活动，包括农业、手工业以及工业等生产出的物资都是作为生产活动所做出的贡献，作为集体经济的一部分。为激发农民生产积极性，促进农村的进一步发展，农村集体经济组织需对农村集体资产进行管理，以保证其合理推进。
从村一级管理主体来界定，在盐城市农村地区，农村集体资产管理一般是由村两委直接负责统筹管理，即中共村党委和村民委员会，通常由村党委一把手负总责，全盘调度，村委主任为副手，共同为集体资产的科学管理做贡献。
从镇一级管理主体来界定，各镇XX对辖区内农村进行管理，开展党建、财务、资产管理等各方面的监督指导，根据各镇实际出台文件规范下达基层；同时负责辖区内村两委一把手任命，以及村主要工作人员的选拔及工资补贴核定。对农村重大项目投资审核把关，对廉政建设监督指导。
从县（区）一级管理主体来界定，原农办与原农业委员会机构撤销，合并成立农业农村局，整合监管资源，以优化资源，增强监管力度，保障农民合法权益，促进集体资产管理的改革。
2.2.2农村集体资产管理的意义
目前，我国正处于XXXXXX的经济建设发展时期，为促进乡村振兴战略的顺利推进，农村集体资产管理改革具有深远意义。
（1）加强农村集体资产管理，推动美丽乡村建设
推动农村集体资产管理改革可盘活集体经济，优化集体资源配置，促进全面节约资源有效推进，促进农村特色资源的有效利用同时可推动生态保护和修复工程进展顺利，促进生态文明体系加快形成，建设人与自然和谐共生的现代化，推动美丽乡村的建设落成。
（2）加强农村集体资产管理，保障村级组织运转正常
农村集体资产包括农村集体所有资金，为农村的发展与项目投入等提供物质基础，因此加强农村集体资产管理至关重要，需要村部党组织等领导阶层做出正确的指导，提供正确的发展方向与可行的长远发展路径，还需要农民群众积极参与，行使参与权、监督权等，共同促使农村集体资产的公开运行于合理运行，以确保村级组织在良好的经济基础上正常运转。
（3）加强农村集体资产管理，促进基层组织建设
加强农村集体资产管理，一方面是盘活农村集体资产，增强农村发展活力，保障农民合法权益，有利于农民增产增收。另一方面是可以促进基层组织的相关建设，拥有良好的物质基础促进基层组织对于集体资产管理机制机构的构建，以便更好地服务农民群众，促进乡村地区的新发展新建设。
（4）加强农村集体资产管理，维护农村的和谐稳定
集体资产关系着的是组织整体的利益，其经营管理情况影响着组织中所有成员的利润额。如果农村集体资产管理采用的是科学合理的方法、公开透明的流程，在分配时遵循制度规范，尽最大可能做到公平，那么最终可获得的利润金额会相对较多，农村集体中的每一个个体的资产权益就能得到有力的保障，对于集体组织的认同感与归属感也就越高。反之，若是农村集体资产管理制度不得当，那么维护集体利益的规范就难以确立，不仅利润率提升困难，对于个体投入集体经济中的信心也是一种打击，不利于集体经济的长远发展。农村集体资产管理与农村社会稳定和谐发展密切相关，一定要重视相关体制机制的科学构建。
2.2.3农村集体资产管理的目标
（1）有效防止农村集体资产流失
在农村集体资产管理中，最应该重视的一点是明确产权归属。毫无疑问的是，集体经济只是代替个体农民进行统一管理的经济组织，集体资产最终的所有权还应划分到个体农民本身。在农村集体资产的管理体制中，因为缺少对于集体资产的使用权，个体所发挥的作用相对较小，但这并不意味着在规划集体资产时能够忽视个体农民的利益。无论如何发展集体经济，归根结底是为集体中的个体服务的。所以在制定相关资金管理规范时，要从最广大农民的根本利益角度出发，完善制度、流程、监督、分配等体系，确保管理制度中的每一个部分都权责分明。能最小效力地发挥其作用。就现在的情况来看，集体资产的管理体制还尚未完善，这种不完善主要体现在主体的缺位上。由于资产管理体系较为散乱，职能和权力都没有进行合理的划分，于是集体资产在使用中并未得到有效的监管，这种主体的缺失侵犯了集体和农民群众的合法权益。在后续的治理中应着重整改与不断完善。
（2）合理有效配置农村集体资产和集体资源
xxxx以来，我国社会的基本矛盾已转变为人民群众对美好生活的向往同不平衡不充分的发展之间的矛盾，这也深刻影响着农村集体经济资产与资源的配置。随着经济形势的快速变化、第二产业和第三产业的发展，城乡居民收入增加，生活水平也得到了一定的提高，相应地对于农村经济的发展也有了更高的期许，如今的农村经济、环境发展已经落后于时代需要，势必要有新的变化。但就目前的情况来看，农村集体资产并未在优化资源配置的过程中发挥其应有的作用。究其原因，一是因为生产资料安排与实际情况不相符合，脱离了实际需要。二是因为管理过程中缺少科学技术的支撑，制度不够科学合理。三是对于农村经济整体发挥的规划尚且不明确，没有做好长远的经济发展设想。在后续的完善过程中，一定要将着力点放在合理配置资源上，力求将各类生产要素的价值最大化发挥。
（3）建立制度化、常态化的集体资产管理机制
一套健全的集体资产管理机制中，财务管理占据着核心地位，是农村集体资产管理体系制度化、常态化的基础。所以农村集体资产管理体制的构建应该以财务管理制度的完善为最初着力点。对财务管理制度的构建分为几个方面：第一，完善农村经济组织财务收支记录网络，将包括工程建设、土地流转等方面的集体工程采取情况都分类记录在案，以备后续查看。第二，构建全面、科学、可持续性发展的监督体系，结合实际情况构建监督组织，加强对于民主决议、财务审计等方面的监督第三，提高资产管理部门的办事效率，办事效率的提高能更好地促进资产管理体系的科学构建，促进农村集体经济的长远发展。
（4）实现农村集体资产的保值增值
对于农村集体资产的管理，应在实现实现农村集体资产的保值追求农村集体资产的增值。因此如何奠定好农村经济发展的基础即如何保有农村集体资产的基本金额就成为了着重应该考虑到的问题。处理这一问题的关键是厘清产权归属关系，始终维护最广大人民群众的根本利益，使之在参与集体经济管理的过程中有归属感、创造感。同时要注重集体经济构建理论与实际情况的有机结合，因地制宜地创新型探索发展的新型模式，力求实现集体经济收入的增长，为农村经济发展创造出良性空间。

　　第3章盐城市农村集体资产管理现状分析

　　3.1典型村居集体资产管理的基础情况

盐城是江苏省辖区内一个重要的地级市，有着省内最大的土地和最长的海岸线，下辖五县三区，高科技型战略产业发展态势良好。共有30个街道、95个镇，2438个村（居、社区）。

盐城地区生产总值柱状图

盐城地区城乡居民人均收入柱状图

WZ村隶属于XS县HW镇，GDP总值较低。这与其相对偏远的地理位置有着很大的关系，由于位置偏远，交通不便，早年间错失了很多发展机会。全村有建档立卡贫困户182人。2015年村集体经济利润为1.2万元，负债171万元。
全村有建档立卡贫困户182人。为了解决这种情况，扶贫工作人员深入实际开展了一系列的调研，制定了符合实际情况的集体经济发展方案。在科学方案的指导下，集体经济下的“稻麦种植农地股份分合作社”、“农业发展公司”相继建立，为本村创造了一百余个就业岗位，真正实现了在家门口武功。2019年11月，WZ村完成了最后一户贫困户的脱贫工作。
XQ村隶属TH区YD镇，土地资源较为丰富，现仍存留有村民小组。因农村集体经济中固定资产占大部分，又因为位于交通枢纽地段，主要发展房屋出租生意。整个2019年度集体经济利润为712万元。

WZ村和XQ村在种种因素的影响下形成了完全不同的发展格局，集体经济中的资产结构与盈利模式都有着很大的区别。由此可见，单一一套农村经济的资产管理模式并不能死板地套用在每一个经营主体中，还应该结合实际情况，尊重每个经济主体的特殊性，将理论和实践有机融合，建构起科学化、体系化、可持续发展的制度框架。

　　3.2农村集体资产管理制度建设的案例

(1)大力推行“村账街管”制度
“村账街管”制度的实践证明该制度确实是行之有效的对于集体资产进行管理的模式。2018年CN区对于这种模式进行了实践，将村级会计委的收支状况托付给街道财政部门进行统一的登记管理，合理划分管理单位，成立街道会计专业服务机构，村、社区会计职能转变，专司报账。此外，对于银行账户也进行了科学的厘清，使得资金结算业务能最大限度地做到权责分明。在改革之后，村委会、居委会在同一个流程中进行账目的核算，新成立的民主理财机构也最大程度地实现了集体财务账目的公开全覆盖。
(2)落实村级民主监督管理
科学合理的监督体系应最大程度地实现各部门之间的信息互通，增强协调配合，防范监守自盗的情况发生。在集体经济的“三资”管理模式中，设立里联席会议这一新型制度，将农业、审计和监察等部门协调组合在一起，对于集体经济发展工作中遇到的重难点问题进行商讨和解决，极大地提升了管理工作的效率以及科学性。
(3)建立农村集体资产管理规范、制度
制度是体制运行之本。在对农村集体资产进行管理的过程中，TH区尤为注重制度的设立，以制度的形势规范了集体经济中各部门的职责与权力。如《TH区农村集体资产管理意见》这一条例，就对各部门和街道的管理职责进行了明确的划分，维护各部门权益在实施过程中不受侵害，壮大涉农社区经济。2018年，TH区集体资产办公室专门设立办公室对于全区集体资产进行了清算，对于集体“三资”的情况做了更加全面的把控，总计金额约五亿元。其中长线投资6069万元，集体负债2.45亿元，固定资产1.27亿元，流动资产0.89亿元。此外，还进一步对固定土地资产做了较为全面的清算，厘清了村集体的资产账目，保证账实相符，促进集体资产的规划使用提供保障。
（4）创新农村集体资产财务线上审计制度
受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，村集体的线下办公时间大大减少。为了保证村集体经济在疫情中的有序、健康发展，盐城市农业农村局创新农村集体资产财务线上审计制度，充分利用大数据便利，将“三资”财务统筹规划的流程转移到线上，最大程度地打破了信息壁垒，扩大了经济管理的覆盖范围。
在创新农村集体资产财务线上审计制度的时候，盐城市农业农村局在这几个方面的表现尤为突出。
首先，选准审计对象。以县为单位，做到每个单位有不少于两个村集体被抽查。如果条件允许，会将抽查的指标想经济基础较为薄弱的地区倾斜。
其次，规范审计内容。在制度设计中就对审计内容进行了明确的界定，最终确定的审计范围包括集体经营利润、收支状况、公用村务卡使用情况、账目登记审核情况等方面。在确定内容时还着重关注了村集体脱贫指标的真实性、账目登记的规范性、债务总额的合理性、账务处理的及时性等方面。
最后，创新审计方式。创新审计方式主要依靠确定审计主体来实现，在线上的审计活动中县级农业农村部门居于主导地位，领导整个审计工作。在对于审计时间的规定上较为灵活，充分地结合了新冠肺炎对于时间的延误，做到时间上的弹性审计，体现人性关怀。

　　3.3合理有效配置集体资产、分配股权的案例

（1）成立专业农业合作社
集体经济走向集约化、合作化发展是当今时代的大势所趋。PH街道YX村村委会联合相关农产品企业对于集体经济中的资源进行了实地勘探，探明有利于于合作发展的自然条件，因地制宜成立了农民合作社进行专业化生产。农民合作社主要以种植生态农产品为发展内容，结合本地风土人情发展第三产业，为当地农民提供了较多的临近就业的机会。到目前为止。YX村的农业合作社已经成为了农产品生产示范基地，经营内容包括蔬菜、渔业、谷类等，种类丰富。在此基础上，PH街道又对农民专业合作社的规模进行了扩张，至今已囊括了附近七个村落，最大限度地利用好土地资源，以1.8万亩土地承包权抵押资产9281万元。此外还注重对于高科技在第一产业中的运用，在先进农业技术的支持下，产业规模逐渐扩大，利润也不断增加，成立了专项生产合作社进行统一的经营与管理。集体经济的良性发展空间逐步构建，前景更加广阔。
（2）发展特色农业，打造乡村旅游品牌
观察YF村的生产经营状况，会发现还是传统的第一产业所占的比重最大。造成这种情况的原因是复杂的，一方面集体经济基础较为薄弱，没有配备支持其他产业发展的设施，另一方面，自然环境遭到破环较为严重，绿化设施配套不足，农村风貌不够美观，难以支持第三产业服务业的开展。在国家“绿水青山就是金山银山”的倡议提出后，YF村逐渐重视第三产业的发展，采取举措逐步进行产业结构的转型升级。举措的效果是明显的，在整治过后YF村自然环境更加适宜开发旅游产业，在YF村对外的造势宣传下，大批游客闻名而来，极大地促进了YF村第三产业的发展，增加了村民就业机会与经营收入，提升幸福感。在2018年，YF村又找到了集体经济发展的着力点——风情园项目。风情园项目包括植物和动物的特色养殖与观赏园区、乡村旅游景点欣赏，全部遵循五有”村的建设指标打造，在保护环境的基础上实现了集体经济发展模式的转变。
（3）推动农村集体产权股份合作制改革
推动农村集体产权股份合作制改革是促进集体经济收益合理分配、兼顾公平与效率、保障集体经济中每一个个体权益不受侵犯的必经之路。NY村在这方面的实践有着较大的参考价值，2018年开始，历时十个月，NY村对于集体资产进行了全面的摸查，为改革工作提供了切实有力的数据支持，最终确定了农村集体产权股份合作制度。在具体改革中，NY村有以下几个措施可供借鉴：第一，对于农村集体资产进行全面的、彻底的清理和排查，做到“三资”账目与实际金额相符、明确股权归属、公示经营状况，并且将集体经济中的各类资产进行了分类的盘点与登记。第二，在民主的基础上进行改革，充分尊重最广大人民群众的意见与建议，将改革进程实时公示并设置群众信箱、建立网络信访平台，畅通群众反馈的渠道，保证整个改革过程公正、科学、透明。第三，在村民大会中对于过往积累的坏账进行统一的清算处理，最终明确资产总额，评估得出资产净核增和资产净核减数据。最后，量化农村集体经济中的股权分配方案，使股权分配标准明晰合理。方案确定后要在股东大会的投票表决下方能实行。经过这种规范流程所最终的出来的农村集体经营资产总额为1249.4万元，分为12494股，每股估值1000元。又在结合市场经济发展情况，所有股权中，集体股占比重为40%，个人股占比重为60%。在对集体经济中个体进行股权分配时，每人分得2.237股。实现了股权在个人手中的固定不变，最大限度的保障了个人的经济利益。此外，设立社区股份合作社，统筹管理所有与股权分配有关的事物，解开了村委会处理集体经济事物的束缚，使之能更加高效集中地处理农村农村公共事物。

　　3.4农村集体资产管理增值增收的案例

（1）开展土地流转服务，增加集体资源收入
农户们将一批集体流转的土地的使用权进行转让，交由村集体组进行管理和相关的整治工作，在这之后，再将土地分配给农村一些新型的经营组织，比如农民合作社、家庭农场、农产品工商企业等。在农户们将土地委托给相关组织之后，能够在两个层面给村集体带来收入的增加：其中之一是通过扩建土地的面积，或者整治农用土地之后剩余的一部分土地能够带来相关的流转费；另一层面则是集体能够收取流转土地的相关管理和服务费用。由我国中央办公厅和xxxx办公厅出台的相关意见和政策也支持这一做法，即受到土地流转的委托者能够向流入方收取相关的费用，这些费用将用于农用土地的维护或是其他有利于农户的地方。在江苏省盐城市射阳县兴桥镇西移村，这些年以来共向外部转让了4500多亩土地的使用权，使其成为流转土地，通过较大程度的集中流转土地，西移村获得了300多亩的流转剩余的土地，这些土地每年能够带来超过24万元的租金收入。土地流转的受让方还将给西移村集体每亩50元的相关服务费用，这一项费用每年都能够超过22万元。在这两项收入上，西移村每年就能够增加46万余元的集体收入。
（2）发展集体农场，增加集体经营收入
同样位于射阳县的新坍镇新集村，在2016年之前，村集体的负债数达到了百万余元，成为了江苏省内经济实力较为低下的村之一。为了能够摘掉“经济薄弱村”这一帽子，让经济实力达到标准要求，江苏省的财政部门给予新集村50万元人民币的拨款，在村中农户委托流转的土地上建设了集体农场，同时，在村里面召开的代表大会上，村委书和村委主任，以及村会计保证在发生亏损的情况下各承担两成至一半的责任进行赔偿。对于本年度农场的净利润，不仅需要保证到流转土地的农户每亩850元，还将其中的20%分配给农户，再将30%分配给有关的村干部作为管理收入，剩余的一半将作为新集村集体的收入，作为集体农场以及公益项目的资金。在两年的飞速发展后，村内的集体农场亩数翻了五倍之多。2017年农场的净利润为11.5万元，而一年过后却超过了30万元，农户分配得到的资金、新集村集体得到的收入也同样飞快增长着。2017年该村又用省扶持集体经济发展项目资金，新上了粮食烘干及仓储项目，通过稻麦两季粮食烘干，错开高峰低价收购期，经延期高价上市，两季为集体农场净增价格收益10多万元。

（3）兴办农地股份合作社，增加集体分红收入
位于盐城市阜宁县东沟镇的丁横村，曾经也是省内“经济薄弱村”的一份子，但是在省里的财政部门拨款200万元之后，利用了这一大好机会建立了水稻小麦种植合作社，属于土地股份制，有数量超过300的农户入股，并且流转土地达到了782亩，由入股的农户和丁横村集体共同管理。一是实行土地股份合作。村里共有782亩的土地，即782股供农户承包经营。二是明确经营管理模式。经营者为丁横村集体自身，将土地分块交由农户承包，每一环节都有相关负责人，集体和农户都能够得到利益。负责人和管理人员由村委干部组成，他们每年都将得到每亩土地90元的管理费用，并完成每亩稻谷1150斤的年产量与每亩小麦650斤的年产量要求，若未能达到，则负责人和管理人员承担三成损失，合作社承担七成，若超出了产量要求，那么负责人和管理人员得到6成额外收入，剩余的部分将作为合作社的利益。三是确定利益分配方案。每年给入股的农户每亩800元的保底收益，并将800元以外的其他收益按照比例进行分配，其中合作社得到四成作为发展基金。对于较为贫困的农户，可以额外增加15%的分红，保障脱贫的顺利。四是带动集体和农户增收。对于丁横村集体的收入，共有大约50亩的多余土地，这些土地每年能够为村集体带来4万元的收益。丁横村共购买了8台大型的农用机械设备，不仅能够给合作社带来用处，在其余时间里还能够提供帮助给其他的农户，每年能够为超过2000亩的土地提供服务，给丁横村带来了12万余元的集体收入。不仅如此，该项目还能够解决村中80余人的就业问题，在合作社中为他们提供工作岗位，使得低收入的人群能够取得额外的资金收入。2019年羊寨镇后沙岗村集体领办的土地股份合作社，实施258亩稻虾合混养项目，可为集体增收16万元。
（4）建设农民合作社综合社，增加集体服务收入
不但可以建设农村股份合作社，还能够兴办农民合作社综合社，依靠综合社的建立，村集体能够让农户更为注意提高土地质量和增加自身的收入，并调节农产品业的结构，提供相关的农产品服务，从而增加村集体收入。位于滨海县滨海港镇的木楼村便是一个典型的例子，该村在2011年建立了蔬菜综合服务社，共有超过1000户的农户加入了该综合社，在总农户数中占了极大的比例。该综合服务社与省内一家食品公司合作，带领入社的农户种植青玉米、青蚕豆、青毛豆、青豌豆等，使用两年内种植五茬的方式，使这些蔬菜每亩的经济效益达到了8000余元，相比之前农户自行售卖蔬菜，收益提高了五倍之多。并且木楼村还投入了大笔资金购买蔬菜加工机器，加工山芋粉，每人都能够获取2000余元的额外收入。每一位村干部也能获得5000元的报酬，木楼村的综合服务社每年也能获得超过16万元的收入。
（5）推进退宅还耕试点，增加集体补偿收入
城镇规模的不断扩大、城镇数量增加、一些产业搬离农村进入城镇等因素导致了农村人口不断地向城镇转移，这也使得农村人口对在城镇买房的意愿更为强烈，而因此，农村中空出来的住房土地也越来越多。为了使农村人口的生活过得越来越幸福，对土地能够有充分的利用，一些地方开展了“退宅还耕”的相关工作，使主人在城镇已经购买有房产或因为集体居住而空闲出的住房宅基地转变为耕地。这不仅能够让空闲土地发挥最大作用，增加村集体的收入，还能够将新建用地的指标转换为资金，补偿给村集体一部分资金去发扩大集体的经济效益。江苏省盐城市盐都区实行了退宅还耕策略，使农民的居住地集中在一起，将原有的宅基地转变为耕地，并使得转变过后得到的建设指标进行众筹，投入到盐城市高新区的科技产业之中，并且最高能够将此数额的10%作为村集体的投资回报，每年因此产生的收入可超过10万元，能够帮助该村得到更好的经济效益。盐城市盐都区秦南镇亭湖村也在积极开展相关试点工作，通过拆除空闲的房屋得到了100余亩的土地，村集体每年都能因为这些土地获得几万元的收入。

　　3.5农村集体资产管理不良的案例

（1）部分村的集体资产产权不明晰。由于农民没有土地所有权，在缺乏民主和监督的情况下，出现了个别村轻易取消农民的土地使用权，可能会将土地的使用权私自转交给他人，从而使得大部分收益进入自己的口袋。
（2）集体资金坐收坐支的问题。2019年4月，GHQ村将村民缴入的承包款等累计收入五千余元，未缴入村集体银行账户，而是直接用于村集体日常开支，所有的款项都将进行报销，且村集体不按规定将收取的资金入账，违规利用收入的资金。2019年7月，镇党委分别给予村报账员、出纳通报批评，扣发工资绩效的处理。
（3）大额资金支取审批程序不到位的问题。2018年以来，SD村在大额资金支取过程中，未经镇管理服务中心审核审批，利用制度漏洞，多次直接通过银行以转账、提现等方式，累计支取资金六万余元，用于支付工程款，违反村级大额资金使用管理相关制度。2019年6月，镇党委给予村党支部XX兼村经济合作社董事长通报批评，扣发工资绩效的处理。
（4）收入分配不到位的问题。HX村部分村民的土地被村里征用，2016年10月就签订协议，并且约定每亩1000元的流转费用。在两年以后，农户们仍然没有收到相关的费用。经核实，村里已经收到了相关费用，但是有两户人家的土地面积一直没有确定下来，村里担心引起新的矛盾，甚至引发信访，就一直没有将这笔钱发放给相关村民，造成村民迟迟收不到流转费用，损害了村民合法取得集体资产管理处置收益的权益。

　　第4章盐城市农村集体资产管理存在的问题探析

　　4.1农村集体资产管理不善

4.1.1农村集体资产家底不清、处置不当
（1）“三资”管理混乱
在2009年我国农业农村部发布了对于管理村集体资金的指导办法之后，江苏省的各级单位也都响应了号召，先后出台了农村集体资产的管理文件，加大对农村的资产、资金、资源的管理力度，完善现有的制度问题。不过在实际的管理过程中，却无法将制度真正地实行，使得管理中存在着各种问题，相关村委的工作人员工作不积极，在没有监督的情况下擅自取消了相关的工作，比如有一年BH县的某些村委直到县级的相关部门命令，才去对集体财产的情况进行清查核定，若果没有这一命令的话，不少村组织便将这一事情抛之脑后，不再过问。同时，农村的资产、资金、资源账户管理不善，不能够反应真实状况，无法对农村的集体资产进行长期有效的管理。
而SY县的某些村则因资产产权证明的登记管理不全面，造成了某一些资产的权利所属问题产生了混乱，而也因此导致了权利纠纷的长期存在。并且由于土地的数目较为庞大，没有良好的管理制度势必会带来一些具有争议的问题，资产管理失当，权属关系混乱。
（2）未建立资源基础资料
YD区的一些村组织没有能够使用较为具体的账簿，这一问题也造成了上级单位无法获知每个村组织具体的资源。主要体现在：在上级单位需要下一级部门的经济报表时，只能够得知街道层面的数据，无法得到村级别的经济数据。并且，这些数据大多都是由街道的相关工作人员进行制作的，主要利用了之前年份的相关数据，并且和本年度的实际情况进行结合，比如土地的征用、人为或者自然灾害对土地资源的破坏，这种情况下就对相关的数据进行调整，但是由于大部分的村组织都没有使用较为具体的账簿，无法立即对土地等资源的变化做出记录，而造成了资源的情况难以得知。同时，几年来各个农村都在进行拆迁等工作，一些自然资源，如林地、河流等无法进行较为详实的记录，所以很难对村级的资源进行具体的管理。
（3）农村集体资产处置不当
因为当前的一些村干部素质层次不齐，对村落的管理方式比较落后，显得比较专横，甚至缺乏了相关的法律意识，将农村集体资产的视为儿戏，无法将资产进行合适的管理利用，从而导致了农村的集体资产管理混乱，造成土地资源的贬值甚至被私人侵占利用。
4.1.2村级民主公开流于形式
（1）财务公开制度执行不到位
公开村级财务对于农村工作来说是特别重要的，是农村财务和集体资产中的重要环节，能够使基层的民主制度更为完善，从而推进建设廉洁的风气，并且稳定基层社会。不过在实际情形中，财务公开制度并未得到很好的落实，仅仅停留在表面上，村内的相关工作人员不负责任，无视制度规范，存在着各种极不规范的情况，比如村干部同时还担任财务管理者的职务，财务虚假公开等。
（2）民主理财小组成员缺乏专业知识
在选举相关人员时，选民最为看重的并不是被选举者的工作能力及专业水平，而是将他们的威望作为最首要的标准。正因为这样，被选举出来的工作人员可能从未接触过财务管理相关的知识，不能够查出财务报表中的比较复杂的问题所在，没有足够的能力胜任民主理财小组成员的工作，承担不了监视、管理的职责。
（3）民主监管浮于表面
某些相关人员因为担心和其他村民的关系会被疏远，或是害怕和村干部产生矛盾不快，一些规章制度并未有效地被遵守，比如只要求村民在理财内容上面签上自己的名字，而忽视了极为重要的先后顺序。民主理财小组的成员没有真正地执行应有的职责，无法对相关程序进行有效的监视管理，同时，不规范的财务记录也有可能被民主理财小组所隐藏掩盖。
（4）决策过于集中化
村民缺乏足够的抉择权，致使在参与和自身关系密切的决策时，无法充分表达自己的观点所在，并且没有积极地去参加相关活动或是为去争取一定的权力。比如出售或是租赁集体土地、集体投资的风险决策、相关资金的分配等决策活动时，决定权几乎只存在于村委的主要领导手里面，其余村民并没有直接地参与在其中，且主要的会议内容并不完善，缺乏相关的记录人员及存档，致使民主决策不够公开透明。

　　4.2农村集体经济组织管理水平欠佳

4.2.1财务管理欠规范
（1）支出管理不规范
一是现金支出管理不规范。村级单位主要的支出手段为现金支出，很少使用银行转账的方式，且有着支付大额现金的状况，一些费用的支出也都采取了现金支付的方式，比如劳务费用的结算、相关补助的发放，甚至于额度较大的工程款项等，都使用现金进行支付。并且，没有专门的负责人员对现金的支出情况进行详细的记录，没有相关资料进行公开查阅，可能会造成超支的状况。二是专项收入支出核算不规范。这些年以来，从省XX到区XX，都在向村级XX发放资金用于农业建设及其他方面，比如农村环境污染的整治工作、集体投资的启动基金等，为农民带来越来越好的生活，人们也极为欢迎这些项目。不过对于上述的资金，并没有做到规范的管理，村级单位也未对这些资金进行专门的收支核算，无法正确地反映出上述资金的用途所在和具体情况。
（2）村级固定资产数据库不完善
村级单位必须要设立专门的文件来对资产的情况进行详尽的记录，其目的有三个方面，其中之一是尽可能地减少记录错误，若发生不对账的情况，则可以仔细核对该次记录和当时的具体支出记录，找出问题所在，并且降低漏记或者错记的可能性；第二个方面方面则是能够保护村内固定资产的安全，每一笔账都应当如实详尽的记录，并且需要增强资金支出的审批机制，以防有人在无人知晓的情况下将资产进行转移。第三方面则是让所有人都能够对资产的配置、剩余状况有着充分的了解，并起到群众监督的作用。
在当前情况下，某些村集体存在着数据不完善的情况，若需要对这些村的一些固定资产进行详尽的了解，仅能在财务明细中的相关条目中找到简略的情况，在调查研究中，有许多村都不能够对固定资产的状况进行实时的更新。比如某村的已经获得的房屋拆迁款，没有在相应条目上进行记录，甚至这些已经被拆除的房屋仍然存在于固定资产的条目之中，没有及时地进行更正。若相关部门不针对这一情况进行严格的监察管理，并且无法做到及时的更改相关的条目及资金记录，那么很容易会把不法分子利用，轻易地将资产进行转移。
（3）票据使用不合规
主要体现在：一是指收取收据，或者自制凭证入账。相关记录人员为了图省事和方便，对于小额资金的支出没有起到严格的管理作用，在没有正规发票的情况下，使用收据或是自己制作的不规范凭证进行支出记录。这种情况并不单单存在于小额资金的支出之中，对于一些较大金额的支出，比如土地的大面积修缮、购买农业机械用具等，没有使用正规的发票进行记录，而是采用了极不正规的凭据，使得依法收税成为了空口之谈。二是发票的相关信息较为简单，具体的事物并未出现在发票上面，而是使用简单笼统的方式进行记录，如农业用具、办公用品等，没有详细的内容记录。以上的情况普遍存在于各个村集体之中，使得资金的支出流向没有得到正确的记录，无法反应真实情况，并给相关部门的监督带来了困难。
（4）债权债务未及时清理
往来款项指的是村集体在相关经济活动里，和村集体以外的单位或是个人发生的债权债务关系，而因此产生的资金款项。其主要表现为：这一款项普遍金额比较大，而且存在的时间很久，没有相关人员对其进行及时地处理接转。在对某村进行相关研究调查时，发现几年前产生的往来款项都未进行处理接转，大大降低了村集体财务公开的可信度，并且容易造成集体资产的流失。对于这种不及时处理资金的情况，可以推测出以下三个原因：第一个原因是相关干部并不重视这些往来的款项，没有健全的财务管理意识，且新上任的干部对于过去的往来款项也没有管理的意识，使得往来款项产生了“滚雪球”的效应，随着时间的增长，各种往来款项也越来越多，不断地累积增加，使得相关干部更加无心管理。第二个原因是村集体的财务管理人员没有充足的使命感，并没有意识到自身的责任所在，也不知道自己身上的使命有多重，对于往来款项的管理并不上心，不按规定进行管理记录，从而造成了长期存在的往来款项并未得到及时地处理。第三个原因是在干部更替的过程中，新会计和旧会计没有能够对具体的情况进行交流对接，这种情况反反复复地不断发生，从而使得财务管理的难度逐年提升。
4.2.2市场化程度低且经济效益不理想
YD区的各个村集体的现实情况告诉我们，村集体的收入不仅来源于上级XX的拨款支持，还有出租本村的固定资产，从而能够获得一些收益。不过农村的城镇化进程加快，集体的土地都成为了货币资金，相关负责部门没有对这些资金进行有效充分的利用，使得资金“原地踏步”，没有取得较好的收入效益。并且由于目前经济发展迅速，资产的管理模式不断进步，传统的村委会已经无法满足当今的需求。
（1）经营模式单一
TH区对于农村集体资产的管理模式没有跟上时代的步伐，仍然依靠着转让土地和出租固定资产作为经营方式。对于交通运输发达的地区，固定资产的出租收益比较高，那么村集体的收入也会因此而得到提高；但是对于交通不方便的地区，固定资产不能够被出租完全，收益比较低，集体的收入也会相对较低。上文提到的XQ村就属于前者，每年仅凭着固定资产出租就有超过500万元的收入。但是交通运输较为落后的DP村无法依靠出租固定资产获得收入，只能够流转土地向外出租，但是由于村集体的相关决策出现错误，并且无法进行有效的监察管理，造成租赁合同对集体存在着诸多不利因素，使得村集体收取的租金竟抵不上需要支付给村户的租金，产生了“入不敷出”的尴尬局面，阻碍了乡村经济的可持续发展。
（2）缺乏现代化经营理念的管理人才
村干部的文化水平层次不齐，思想观念较为落后，无法认识到当今的经济发展情况，管理的方法属于“家长式”，缺乏现代发展精神，缺少具有现代化先进经营理念的管理人才，加上基层XX人事变动较大，村干部变动也较为频繁，不同的领导者对村级发展又各有自己的想法，使得对于本村发展的规划并不完善，不能够进行长期有效的管理。并且一些村干部做事风格比较保守，安于现状，对于承包土地获得的收入感到满足，管理方式从未彻底的改变过，不乐于接受新生事物。而有一些村的领导干部做事又比较激进，他们虽然能够接受创新，但是自身缺乏必要的能力，村里也不具备应有的条件，没有完善地考虑现实中存在的状况，规划策略较为单一，缺少了项目遇阻便及时改变的方案，而造成了项目宣告失败，浪费了大众的资源。
（3）制度执行力度不足
虽然每个村都有规划良好的制度和章程，可是在实施这些制度时，却无法真正地去遵守相关的规定。对于一些村民有决策权的重大事宜，最终的决策权却在某些村干部的手中，村民无法得到应有的权利。而独揽决策权的村干部往往缺乏长远的眼光，不听取他人的意见，导致农村集体资产没有能够得到有效的利用。
（4）大量资产处于闲置状态
从某种方面来看，相关的负责人们对于集体资产往往更加看重管理方式，而不是经营理念，很多的村集体仍然在寻找最佳的管理方式，完完全全地忽视了经营的重要性，从而使得农村中较多的集体资产处于闲置状态，没有得到充分的利用。此外，租赁或者承包农村集体资产的组织或个人并没有很强的经营实力，其中的大多数都是本地的中小企业，经营的效率较低。

　　4.3内部控制和监管制度缺失

4.3.1内部控制和财务管理制度的不完善
（1）会计制度的陈旧
如今许多的农村集体经济组织仍然在使用老旧的会计制度，这一制度是我国财政部在十几年前印发的，在这十几年间，我国的经济发展迅速，许多情况都已经发生了改变，但是这一会计制度却没有修订改正。比如目前的农村经济会计核算项目较原来有了很多不同，数目增加了许多，而会计制度在这方面的要求并不完善，有着许多缺漏之处，而这也使得目前农村集体中的会计工作的短处显露出来，严重阻碍了经济的发展。
（2）相关的法规制度规范建设有待加强
从国家制定的法律法规，到省、市、区各级人民XX的管理要求，我国对于农村集体资产的监管是比较全面的，很多文件都体现出了国家对农村集体资产的重视程度，不过在具体的监管工作中，相关法规仍然需要得到具体确切的落实。正如上文所说，目前还存在着一些不符合当今现实状况的文件，相关部门需要尽快依照实际对这些文件进行修正补充，防止农村集体资产的利益受到侵害。
（3）村级内部管理制度和内控制度不完善
依照目前已有的会计制度规定，村集体的相关组织应根据自身的实际情况，并且在遵守法律法规的情况下，建立内部的货币、资金管理制度。在本文的调查研究中，有一些村集体经济组织并没有按照会计制度的规定去建立内部的管理制度，对货币、资金的流向和收入进行严格的控制管理。在对各个村集体负责人的访问中，当问到该村有没有自己的管理控制制度时，得到的回答全都是依照上一级，即街道的制定的制度进行管理。直接套用街道的管理制度会引发各种各样的问题，比如街道的制度缺乏具体的分析，可能对不同的村有着不同的作用，需要考虑自身的实际情况进行相关的修改。
4.3.2人员专业分工不明确
（1）管理工作力量不足
以盐城市TH区为例：该区拥有关于街道村账代管的暂行办法，这一办法规定了具体的事项，并且使得各级工作人员应当实行的职责更为详尽。不过该办法并未详细规定村会计工作人员的配置问题，仅仅规定了有一名主任，且要求各单位依照自身情况，如工作量的大小和街道所管村的数量来确定人员的数目。现实情况为：
①机构设置和人员配备不足
通常，村会计服务中心是设在街道金融办内的，金融办主任同时担任着中心主任，虽然是两个不同的部门，不过由同一批领导进行管理。因为街道财政分配和人员配备以及工作量不受标准的限制，在通常情况下只能安排一人到下辖的村级组织和社区核算。
②工作人员流动性大
街道中的工作人员经常发生变动，有些街道的会计人员一两年就换一次，在新人接手会计工作后还需要一段时间进行适应。当刚刚熟悉工作内容后，员工又发生了变动，导致了员工流动性过强，对于相关人员的管理难度也大大增强。
③较多的事务性工作影响了有效审核
基层单位，特别是街道，主要面对的还是群众的服务，事务性工作量较大，并且目前全国各地都在推行网格化管理，监督和处置是相互分离的，并且街道中的人员还需要负责所辖村的部分工作。对于街道会计人员来说，在完成街道工作的同时，还需要完成所辖村的账务工作，大大加重了工作负担，使得街道会计人员无法对所有的账务工作都做到仔细的核算，可能会出现不同程度的错误。
（2）村级财务人员构成有待优化
在TH区将村中的账务交给所属街道管理之后，村中会计人员的职能发生了变化，成为了报账员，和原先村会计的区别在于，报账员不需要进行财务处理，而其他只能和会计并无不同。通常情况下，村会计的从业者就是该村的村民，拥有一定的财务处理经验，通过村委会的考核和街道相关机构的批准即可。
①村级财务人员业务能力不强
与城市相比，农村中的信息传输较为落后，实时性较差，环境相对于城市来说也不便于接受新生事物进行知识的更新，村中干部的文化水平也较低，报账员无法使用符合时代潮流的方式进行管理工作，并且报账员的工资普遍较低，从业者鲜有年轻人。
②村级财务人员缺少责任心
上级部门缺少相关的意识，无法对村中报账员定期进行正规的业务培训，使得报账员的专业知识无法得到更新和提高，并且对报账员本身造成了消极的影响，使他们形成了懒散不进取的思维模式，从而对农村经济的长期发展产生了阻碍的条件。
4.3.3监管制度未落实
（1）缺乏有效的监督制度
主要体现在，一是上级部门的监管不到位。尽管上级XX针对农村固定资产颁布了许多法律法规，可是相关部门的监管力度不够，街道对此的管理较为松懈，而每个村的财务都存在着或多或少的不同之处，很难针对性地找出其中的问题所在。相关的法律法规仅仅明确了村委会的相关权利，而对于村的上级部门——街道，并没有规定它对于下辖村的监督和管理权，如果有村干部在管理财务方面出现了问题，那么街道很难对其有一定的处理；此外，街道中针对下辖村的财务管理人员较少，很难对下辖村的财务有着全面的监督和管理。二是村民无法拥有完整的监督权利。在实际情形中，村委事务的公开通常只包含了财务工作的公开，但是依照相关规定，村委事务的公开不只包含了财务工作，还需要公开农村集体资产的相关工作。但由于XX主管部门办事效率低下，村干部和XX工作人员之间存在各种私人关系，村民发现问题后因为这种关系的存在不敢向行政部门举报，或者由于证据不足无法向司法部门投诉。除此之外，由于一个村内的血缘关系分布较为广泛，亲戚比较多，或者因为地域等因素，农村集体资产在受到侵害后无法得到及时发现和有效保护。
（2）审计制度不够完善
除了村集体内部的制度没有得到应有的完善，外部对于村内的监管也很难完成，其中基层XX对村集体的审计，即对村集体重大事件和财务收支的监督并没有得到全面的施行，无法真正地完成监督的工作。如今，通常使用以下两种方式进行审计：一是在有的街道成立相关审计部门，并且在此部门内安排专业的审计工作者，对工程款支付事项和主要的村干部离任进行财务监督，不过不少街道仍然使用兼职审计人员进行相关的工作，没有足够的人手，无法得到上级部门的指导管理，审计工作对他们而言难度大，并且自身的能力不强，所以不能高效地开展相关工作。二是县级和区级农业经济部门在社会上聘请会计师事务所对村集体组织进行审计，会计事务所中的从业人员具有较强的专业能力，但是对村集体组织的审计内容不能够满足需要。会计师事务所按照社会上的标准完成审计报告，和农村集体经济的审计存在这较大差异，不能够将其进行整合，也就无法取得令人满意的审计监督效果。

　　第5章盐城市农村集体资产管理的对策和建议

　　5.1明晰农村集体“三资”产权

5.1.1明晰农村集体资产产权归属
（1）查清农村集体资产总量情况
建立资源、资产、资金产权动态管理账户，能够实现农村集体“三资”的保值甚至增值，并有效防止这些产权的流失。街道要首先设立农村集体“三资”检查小组，小组成员应当包街道金融办和村委会，以及村民代表。村级组织各项资产的详细情况应当以台账的形式记录。在每年年底，在一定周期内对集体“三资”进行清查，及时将当年资产的变动情况，比如转让或者出售资产，以及征地拆迁等，财产的增减情况记入账目，确保账面和实际情况符合。定期向村民宣传公示，并积极接受村民监督。
（2）完善农村集体资产产权界定及产权登记
因为“农转非”以后农村集体组织资产数量较大，以往的管理模式发生了变化，要防止从属关系不明确、产权保护意识不足导致的集体资产产生损失、产权管理混乱以及妨碍农村的经济发展、收入分配不合理等不如人意情况的出现，随着近几年社会各方面改革的深入以及相关设施管理水平的提高，落实和完善产权界定和登记形势紧迫，不容许有一点拖延。一定要坚持投资者拥有所有权的原则，要摸清村组资本，包括原生产队将资本公积转化为的股本以及合作社时期形成的股份制基金，按照维护公有制、从实际情况出发结局问题的原则，并且同时照顾到每一方的利益问题。农村集体经济组织使用产权界定以及产权登记的方法，依法确认和保护其拥有的经济资产，使得产权关系的能够得到充分的确认，全面并且正确地引导集体资产管理人员以及经营人员尽到各自的权利和义务，给农村集体经济的发展提供更好更快的服务。
5.1.2明确农村集体“三资”管理职责权限
（1）明确职能和责任
农村的上级单位，即街道应当使自身的管理模式更加完备，做到权利有一定的限制，资金有专人管理，事务有专人监督，使得管理资金、资产、资源的责任分明。对村干部和财务管理人员每年都要进行相关知识的培训，在事实上提高村领导的素质，并且将对“三资”的管理作为村领导能力的考核指标，针对能够优秀完成“三资”制度的村领导发放奖励，反之则要进行严肃处理。
（2）完善管理制度及内控制度
街道部门应当要求村集体经济组织深化相关财务管理的制度规范，在事实上做到用制度去约束和管理行为，使得每一层的审批都能够依照规范严格执行，从总体上完善各种制度。
（3）严格按照程序处置农村集体资产
如果不能够合适恰当地处理农村集体资产，那么很有可能会对村集体和村民造成利益上的损害，这一错误也是很多村干部违纪的高发区。资产和资源的管理部门应当增强审批程序的严格度，使得比较大型的经营行为都能够依照相关的规定进行处置。并且建立村内部的资产与合同管理部门，和村外的合同签订、投标管理、土地管理等活动都由此部门进行统一管理，逐步形成产权交易管理的新模式。

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