C市保障性安居工程跟踪审计案例分析

　　内容摘要

保障性安居工程政策是作为xxxx、xxxx保民生、促发展的重要政策，对促进经济发展、社会公平具有重要意义。xxxxxxxx在中央审计委员会第一次会议上指出，根据我国目前经济发展现状来看我国的监督体系是国家重要的项目之一，其中审计是十分重要的构成部分。执行审计相关职责的部门是审计机关。要想国家市场健康平稳的发展，审计部门应该认真实践其相关职责，发挥其应有的作用。只有这样，才能加强我国经济的快速发展和健康发展，加速反诉倡廉工作的顺利进行。截至2018年，审计机关已连续多年对保障性安居工程政策执行展开了跟踪审计，审计结果表明保障性安居工程政策的执行在深化住房制度改革、改善困难群众居住条件、推进新型城镇化建设、拉动投资消费和带动就业、促进房地产市场平稳健康发展、优化城市功能等方面取得了十分显著的效果。但是在房屋居住问题、相应资金的来源和用途等方面仍然存有争议和问题，并没有得到妥善的解决。

保障性安居跟踪审计方面在我国理论研究成果相对较少，且保障性安居工程跟踪审计研究大多是从XX审计角度展开，本文的案例分析主要采用了案例法、文献研究法、归纳法等众多方法。笔者采用审计学和公共管理学等相关学科的基本原理，主要研究了C市保障性安居工程跟踪审计的实际案例。以此为主题，

采用著名学者史密斯提出的政策模型，从“理想化的政策、政策执行机构、政策执行目标群体、政策执行环节”这几个问题入手，进行探讨。笔者找出保障性安居工程跟踪审计出现问题产生的原因及地方XX具体执行保障性安居工程政策出现困难，最后分别对审计机关和地方XX如何进一步做好相关工作提出了建议。

案例分析发现，保障性安居工程跟踪审计中，审计机关对于审计方法、审计理念需要进一步优化；保障性安居工程跟踪审计所披露的题产生原因主要为：地方XX保障性安居工程政策目标分解不科学、资源配备不均衡、部分地方XX对审计结果不够重视、住房保障中多部门配合不充分、政策执行群体的标准未动态调整、政策执行环境存在多样性等。进而提出了，审计机关在今后的的保障性安居工程中应着力构建绩效审计评价体系、创新审计方法等，C市XX可探索创新保障性安居工程资源的跨区域资源配置、强化多部门配合等。

　　关键词：保障性安居工程；XX审计；政策执行；史密斯模型

　　一、绪论

　　（一）研究背景、目的和意义

1.研究背景

2018年5月，xxxxxxxx在中央审计委员会第一次会议上指出，根据我国目前经济发展现状来看我国的监督体系是国家重要的项目之一，其中审计是十分重要的构成部分。执行审计相关职责的部门是审计机关。要想国家市场健康平稳的发展，审计部门应该认真实践其相关职责，认真贯彻落实审计力度，加强对风险隐患的举报监督作用，发挥其应有的功能。只有这样，才能加强我国经济的快速发展和健康发展，加速反诉倡廉工作的顺利进行。

改革开放四十年来，中国经济实现了高速发展，广大人民群众的生活水平有了质的飞跃。但近年来伴随着中国经济的转型发展，房地产行业在对经济发展做出贡献的同时，部分城市房价的过快为增长成为了社会关注的热点话题，已然成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾之突出表现，对广大中低收入人群形成了深切的忧虑和沉重的负担，严重阻碍了改革开放给广大群众带来的获得感和幸福感。为破解这个改革开放中出现的问题，xxxx、xxxx出台了多项稳控房价、保障民生的重大政策，大力推进保障性安居工程、完善住房保障体系便是其中重要组成。

2013年以来，审计署通过交叉审计、大数据审计等“大兵团作战”方式，已连续6年开展了覆盖全国范围的保障性安居工程跟踪审计，2018年保障性安居工程资金投入及使用情况审计也已进入现场审计阶段。多年的跟踪审计促进了保障性安居工程政策的不断完善、依法处理了政策落实过程中出现的违法违规问题、揭示了经济社会运行中的风险点位，审计结果表明，开展审计对xxxx、xxxx“大力推进保障性安居工程”这一重大政策的贯彻落实进而促进经济高质量发展产生了积极的影响。在XXX下，审计机关被赋予了新的使命，如何做好保障性安居工程跟踪审计、将审计结果更好的运用、促进深化改革和经济高质量发展具有具有的重大的现实意义和深远的历史意义。

2.研究目的

保障性安居工程跟踪审计由于是在全国范围内开展的大规模XX审计，参审人员多、审计范围广，由于审计人员专业背景复杂、审计水平参差不齐，审计的角度多是从合规性进行审查，但随着跟踪审计的开展，被审计单位的内部控制水平不断提升，其管理也逐渐趋于规范，因此以公共政策执行的角度分析过程中的风险隐患、以绩效审计的角度分析审计结果，并将其转化为政策执行反馈改良的有效路径。

本文选取C市2017年保障性安居工程跟踪审计为案例，分析审计目标、审计过程、审计结果等审计实施现状，结合目前的审计理论和公共管理理论，探索保障性安居工程跟踪审计向绩效审计发展的新路径，为审计促进经济高质量发展、全面深化改革提出建设性的建议。

3.研究意义

一是现实意义。本文通过总结C市2017年保障性安居工程跟踪审计的经验，提出优化审计目标、审计方法的建议，对审计操作层面具有可复制推广的意义。与此同时，C市2016至2017年房地产基价涨幅较高，XX平抑房价、保障民生压力较大，因而选取C市2017年保障性安居工程跟踪审计进行研究，审计成果运用的效果及时、显著，案例具有一定典型性。

二是理论意义。由于对保障性安居跟踪审计方面在我国理论研究成果相对较少，且保障性安居工程跟踪审计研究大多是从XX审计角度展开，本文的案例分析以XX审计的视角切入、从公共管理的角度展开，对该领域今后的研究或具有一定促进作用。

　　（二）国内外研究综述

1.国内研究综述

学者徐松梅（2013）指出应研究保障性住房建设项目建设全过程管理方面、资金筹集分配使用方面以及公开化配租配售三个方面的情况，审计应该从保障性住房的退出机制着手，完善保障性住房建设到分配再到最后合法合规退出，跟踪审计不仅需关注过程，还应关注退出机制。

学者徐鹤田（2013）认为在对是否利用虚假资料来骗取保障房的违法行为进行审计的过程中，应该利用数据分析的模型来辅助调查。在进行数据模型进行核对，分析出形影的结果，并用现场调查再次进行核对。其中这四种数据分析模型是多套房屋的拥有者、公积金非正常缴纳者、高收入者和企业的法人代表。

学者侯斯铭（2014）创新性地从多个维度入手，多方面的对项目是否有违法行为进行研究。侯斯铭将审计资源进行收集、整理和组合，建立了一个较完整的审计资源平台。利用这个平台可以对审计项目进行分析。

学者李果等（2015）指出保障性安居工程跟踪审计应重点抓好工程建设、资金筹集和使用方面的风险。

学者赵彩虹（2016）指出，保障房跟踪审计理论不成熟、审计工作效率低、跟踪审计评价标准体系未构建、审计人员综合素质不足等是制约保障房跟踪审计发展的几个明显制约因素，并呼吁相关审计机关提高重视并积极反应。

学者李笃明（2016）指出应对建设前期程序、建设程序、竣工验收、分配管理等不同阶段，科学规划到跟踪审计的具体关键环节。

2.国外研究综述

学者Nevitt（1977）认为，社会达不到真正的完全公平，但是可以尽可能地实现最大化的公平。房屋居住问题就是社会公平的最大阻碍。社会公平最大化的建立，是社会和谐健康发展所面临的问题中亟待解决的。

学者OlsenEdgarO（2001）认为，国家的发展是需要标准来维护的，而不是临时起意随性发展。标准的制定应根据当前我国经济发展的现状来制定，应当充分认识到我国高收入人群和中低收入人群间的差异，充分考虑到我国市场经济的发展情况。但是当大环境发生变化时，当初制定的标准也要随之进一步完善。

学者Stephens（2007）认为XX提供的保障房并不能落实到每个人，存在着“僧多粥少”的现象。尤其与国外的保障性住房数量相比，我国的数量较少，政策相对较不完善。因而对于保障房的建设来说，XX应该不断加强对其的建设力度。

学者Valena（2011）指出，XX监督框架体制对公共项目有重要影响，只有对XX监督框架体制有更深理解，才能使公共项目更加具备相关性和可靠性。

学者Wankuan.W（2015）在文章中提出观点，认为对保障房的质量水平是否合格是需要接受检测的。因此应对保障性住房质量进行审计，对保障房的正确建设进行审查。这样不仅由于XX保障性安居工程的顺利进行，有利于民生政策的正确贯彻，也切实保障了百姓的利益。

　　（三）研究方法及框架

1.研究方法

案例法。本文以C市2017年保障性安居工程跟踪审计为案例，对审计部门开展保障性安居工程审计全过程进行分析，针对审计存在的问题并提出优化对策。突破XX审计研究固有的思维模式，以公共管理的专业理论分析保障性安居工程政策执行过程中的审计点位，进而思考跟踪审计创新之处。

文献研究法。本文对国内外保障性安居工程绩效审计理论文献进行研究，以解决现实问题为抓手寻求相关理论。

归纳法。本文以审计署发布保障性安居工程审计结果公告为样本，整理分析全国各地保障性安居工程审计目前普遍存在的主要问题，将其归纳。

2.研究结构

本文主要从以下几个方面站看分析研究。

第一章为绪论部分。开篇主要先介绍本文的研究背景、研究意义、研究目的、和国内外的研究现状。提炼C市2017年保障性安居工程跟踪审计案例的研究内容，介绍研究方法，建立分析框架，列举本文理论依据。

第二章主要为C市保障性安居工程跟踪审计案例描述。

第三章主要为C市保障性安居工程跟踪审计案例分析。

第四章主要为C市保障性安居工程跟踪审计案例总结。

第五章主要为结语。

　　（四）研究理论依据

1.新公共管理理论

西方发达国家在1970后，在XX改革问题上进行了不断地摸索和大量的研究，得到了许多实践经验，新公共管理理论也在这场XX改革中诞生。顾名思义，新公共管理理论侧重“新”字，“新”与“旧”形成对比。即新公共管理理论是一种全新的管理形式，是不同于旧的、先前的、传统的管理理论的。学者C.Heckscher在文章中表示，XX改革建立了一种全新的管理模式。这种管理模式侧重于互相之间的沟通交流，是双向的。后来这种管理模式虽然已经在进步，但是仍然没有摒弃官僚特性。学者MichaelBarzelay认为当前时代是民主的时代，官僚性质的管理模式已经无法满足当前时代发展的要求，无法同人民群众的生活相匹配，所以一种更民主的管理模式正在逐渐成型。XX的单向等级指挥关系已经逐渐向一种双向的关系转变。公共管理模式在重视效率的同时，也加大了对质量的重视程度，重点关注消费者的幸福度。学者ChristopherHood首次提出新管理典范的概念。实践出真知。在进行XX改革这场政治事件的过程中，对国家市场化进行探讨研究，重塑XX运动。新的管理形式出现。这种管理形式是西方发达的资本主义国家在实践中摸索出来的。这种理论被称为新公共管理理论。它之所以新是因为这种理论与传统管理理论是有区别的。

新公共管理理论有四种不同的理论主张。

1.顾客至上。新公共管理理论要求完全严格执行“顾客就是上帝”的服务理念。在传统的管理理论概念中，XX是引导者，是管理者，是权力的拥有者。XX是权利的主体，进行管理导向，群众听从命令执行，而新的公共管理理论在这方面是完全区别于传统管理理论的。在新的公共管理理论中，主张顾客是服务的主体，XX是服务的执行者。XX应当完全从人民群众利益最大化的角度出发，秉持以人为本的理念，为群众服务。

2.治道变革。在传统的管理理论中，XX拥有“划桨”的功能，是政策的执行者。而在新公共管理理论中，XX拥有“掌舵手”的功能，根据人民群众的利益需求，制定相关政策，是相关政策的制定者。在公共管理理论由旧向新的发展过程中，XX的职能由执行转为管理。

3.注重效率。传统的公共行政只注重效率而忽略了服务质量。新公共管理理论不仅注重服务效率，更注重服务是否让大众满意，服务是否让大众具有幸福感。新公共管理理论采用三种不同的方法实现效率的提高。对结果十分重视并且制定明确的绩效目标。双管齐下，不得在服务的过程中对效率进行提高。同时会借鉴私营企业成功管理的政策，取其精华弃其糟粕，对自己内部进行改革管理。

4.竞争制度。传统公共管理强调XX的干预。XX是主体，具有管理导向和执行的作用，是一种官僚形式，不存在着竞争。新公共管理理论主张引入竞争机制。即在公共管理和服务的过程中，引入更多民营、私营企业，实行优胜劣汰的形式，引入竞争机制。这样才更加有利于服务质量和效率的提高。

5.公务员制度改革。传统公共行政中公务员的工作就是一个铁饭碗。几乎不存在罢免的情况。在新公共管理中主张改革公务员制度。可以采用合同制，即聘用一些合同制的工人进行工作。同时新公共管理理论认为应该讲制定政策和形式管理进行明显的区分，两者不能混为一谈。XX管理是具有政治行为。

6.XX的事业心和预见性。新公共管理理论认为XX机关是应该积极向上，追求效率与质量共存的XX机关。XX应该注重节源开支，从而获得利益的更大化。“XX必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”是新公共管理理论所提倡的主要内容。

2.公共政策执行理论

（1）史密斯的政策执行过程理论

关于政策还行过程理论的主张早在20世纪70年代就出现了。学者史密斯在1973年完成著作《政策执行过程》。在该篇文章中，史密斯提出了关于政策执行的注明理论。执行所要遵循的相关政策是政策执行的标准，执行的机构是政策执行的执行者，执行的对象之政策执行的主体，执行过程中可能遇到的环境因素是外在因素，可能或直接或间接影响到政策执行的结果。这四方面因素决定了在政策执行的过程中，这四方面不是一个个独立的过程，而是连续的，四个因素是相互关联相互影响的。图1.1为政策执行四种因素相互之间关系。

图1.1政策执行四种因素相互之间关系

由图1.1政策执行四种因素相互之间关系图可以明显看出。在XX制定政策的过程中，可能会与政策的执行者和目标对象产生矛盾和冲突。同时，XX指定的政策又有可能会与当时外在的环境因素向冲突。所以这四个方面互相联系，必须充分考虑这四个方面来制定政策、执行政策。问题解决机构由处理环节进行。处理环节并不是都能完全解决矛盾的，职能最大程度的较少矛盾现象的产生。处理环节的解决措施会对政策执行的四个方面引发其他作用，从而产生新的矛盾。座椅，曾策执行不仅仅是一个连续的过程，还是一个循环往复的过程。可用图1.2来表示史密斯政策执行过程理论模型。

图1.2史密斯政策执行过程理论模型

（2）麦克拉夫林的互动理论

麦克拉夫林（M.Mclaughlin）在20世纪70年代末，创作了《互相调试的政策执行》艺术。麦克拉夫林互动理论也由此产生。麦克拉夫林互动理论认为，政策的执行者和目标对象两者之间是双向互动的关系。麦克拉夫林这种互动关系是政策执行的本质。一个政策执行有效与否从根源决定于政策执行者与受政策影响者两者之间行为调试的程度。

麦克拉夫林的互动理论说明了：要想解决需求冲突和观点冲突，政策执行者与受政策影响者两者必须互相做出让步妥协和让步，不能只是单方让步。政策执行者需要灵活改变政策执行的手段和方法。依据为环境因素及受政策影响者的需求来进行改变。政策执行者与受政策影响者两者的调试不是“上令下行”的单向关系，而是双向的信息交流，两者在调试过程中处于平等的地位；受政策影响者的反馈将影响政策执行者的决定。在政策执行的调试是政策执行者与受政策影响者两者的互动，过程就是寻求两者都可以接受的调试策略的过程，成功的政策取决于政策执行过程，成功的政策执行过程取决于成功的互动调试。可用图1.2来表示麦克拉夫林的互动理论模型。

图1.2麦克拉夫林的互动理论模型

（3）萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论

学者萨巴蒂尔和马曼尼安在20世纪70年代末创作了《公共政策的执行：一个分析框架》一书。在书中两位著名学者指出，政策问题的可处理性以及政策本身的规制能力和其他变数都属于政策执行中可能出现变化并其主要影响作用的因素。

能对现有政策问题能够结局处理的程度称为政策的可处理性。目标集团行为是多种多样千差万别的。目标集团的人口比重也将影响政策问题的可处理性。目标集团是否需要进行适当的行为改变等，都是政策问题可处理性的主要内容。政策目标是需要明确且保证统一的，这是政策本身规制能力的首要要求。其次，充足的财力是政策本身规制能力的财政保证。政策存在的合理性是政策本身规制能力的必要条件。另外，政策执行单位的执行规则和机构内外人员的参与都属于政策本身规制能力的范畴。社会的经济水平一般来说是不断发展不断提高的，经济水平并不是恒定不变的，所以这就成为了影响政策执行的变数。社会的技术手段一般来说也是在不断提高，技术手段的执行力也是政策执行的变数。除此以外政策本身以外的变数还主要包括媒体的关注度、大众的支持度、权威机构的支持度等。

政策执行阶段的变量的基本情况是不同的。不同变量情况可以反映出政策执行的现状。所以结合变量情况来综合考虑政策的执行情况是该理论的一大特点。萨巴蒂尔和马兹曼尼安坝政策执行阶段分为了五部分。第一部分为执行机构的政策产出，执行机构执行政策。第二部分为目标群体对政策产生的顺从，政策执行的目标团体是否正确履行相关政策要求。第三部分为政策产出的实际影响，政策产生对社会对企业对大众产生的影响各有不同。第四部分，对政策产生的感觉到的影响，政策的影响有潜移默化的成分，有的并不能直接感知到，有的可以明确看出来感受到。第五部分为政策的修正，有些政策执行会出现问题，执行政策的影响也可能有好有坏，所以需要对相关政策进行修正。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论模型如图1.3所示。

图1.3萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论模型

3.绩效审计

按照现有解释，绩效包括两部分，成绩和效率。绩效强调的是质量和效率并存。在日常生活中，仁者见仁智者见智，不同的人对绩效这词有着不同的理解。国外学者A.Premchand明确指出了绩效所包含的主要内容。绩效主要包括生产数量、生产效率以及销售人员的服务态度三大部分。学者SalvatoreSchiavo-Campo等认为绩效类似于努力和结果。他认为绩效不是一个绝对的概念，而是相对而言的。

国内外对绩效的理解不同，定义不同。同时，各国的审计机关也具有不同的体制要求，所以各国的绩效审计的方法就各有不同。在X看来，绩效审计就是审计的一种。绩效审计是具有经济型、规划性和效率的一种审计类型。而加拿大对绩效审计的看法与X最大的不同就是在于是否把绩效审计看做审计的一种。加拿大认为应当把绩效审计与审计的范畴分开讨论。澳大利亚的绩效审计被称为效率性审计。在澳大利亚，XX审计中的绩效审计，主要职责是检查效率是否过关，质量检查和服务态度检查不在绩效审计的范畴内。

国家公共政策的执行效率和质量是需要接受审计的，而不是一味的自由发展。对此进行审计的机关被称为公共政策绩效审计。公共政策绩效审计的效果就是国家公共政策的执行效果。我国现在主要从两方面来评定国家政策的效果性，即经济效益方面和社会效益方面。衡量经济效益的度量衡就是货币。社会效益要根据社会效果来综合评定。所以，经济效益和社会效益应该综合分析来评定国家政策的绩效审计结果。国家或地方出台的一些经济政策或一些措施是国家公共政策进行绩效审计的主要目标对象。绩效审计应该检查政策执行是否正确实践，是否存在欺瞒执行的、虚假执行的情况。绩效审计应该检查出政策执行当中存在的矛盾和问题，追本溯源，发现问题，才能解决问题。通过绩效审计结果，来提出政策执行的合理建议。只有这样才能国家政策更好发展，让社会更好更快发展。

4.社会保障理论

因为基本国情不同，人民生活水平不同，国家发展现状不同，国家的经济文化发展又各有差异，所以各个国家对社会保证制度的概念定义也不同。X主要主张社会保障的对象主要是伤弱病残者。X认为社会保障的方法主要应采取现金救助的方法。在国际劳工局看来，社会保障的范围应该更广，社会保障的方法不应该只局限于现金救助，例如采用特殊照顾和特殊保护等方式。

国内对这会暴涨理论又是另外一种理解方式。学者葛寿昌认为社会保障是一个制度体系的统称。社会保障的本质是为了确保社会安定，从而制定的相关理论制度和实践措施。学者陈良瑾教授（1990）和学者郑秉文（2001）认为：“社会保障制度是一项社会安全制度，通过对国民收入进行依法分配与再分配，保障社会成员的基本生活权利”。社会保险和社会优抚等项目都属于社会保障制度的实施内容。社会的和谐稳定发展，离不开社会保障制度的正确实行。社会保障制度为国家的稳定发展必不可少的一项内容。

社会保障制度的内容会因社会因素变化而进行适当的调整。不同时期社会生活背景不同，社会发展情况不同，所以即使在同一个国家。社会保障制度的具体内容也不是一成不变的，是随着时代的进步而在不停地发展进步。但是，社会保障制度始终都是站在人民群众这一侧，始终都是为了保障大多数人的利益，始终是从人民群众利益最大化角度出发来制定和实施的。为了满足不同人群的不同需要，社会保障制度的内容也是多层次的。社会保障体系的构成部分主要有社会救济、保险、服务和福利设施等。社会救济和社会保险是社会保证制度的保障性内容。社会福利和优抚安置是社会保障制度的福利性内容。在改革开放以来我国致力于社会保障体系的建设，促进社会公平。社会保障体系的四个组成部分互相影响，互相约束，使社会保障体系在我国健康发展，正确实施。当然，我们仍然需要不断加强社会保障体系的建设，完善相关制度制度法规，切实贯彻政策要求，促进我国社会经济更快发展，更好发展。

　　二、C市保障性安居工程跟踪审计案例介绍

C市2017年保障性安居工程跟踪审计由C市审计局派出审计组，除市本级外，各区县审计局成立审计组实行交叉审计，各区县审计组在C市审计局的统一指挥下同步开展工作，C市审计局向各区县XX下达审计通知书及审计报告，C市保障性安居工程跟踪审计综合报告由S省审计厅向C市XX下达。本文从审计目标及重点、审计结果、审计重点三个角度介绍案例：

　　（一）C市2017年保障性安居工程跟踪审计工作目标及重点

1.审计目标

审计目标有三方面要求。第一，正确落实xxxx、xxxx，省委、省XX和市委、市XX的相关政策要求。切实解决城乡危险房屋问题，解决基础设施建设问题。只有这样才能保障安居工程的进行。第二方面，加强安居工程绩效审计，保障安居工程的财政资金正确使用，保障安居工程的效率和质量以及服务态度。加强对房屋居住的建设问题。三是揭示重大违纪违法、经济犯罪和腐败问题，促进反腐倡廉。四是推动解决安居工程体制机制性障碍，堵塞制度漏洞，促进深化住房保障制度改革。

2.审计重点

（1）调查掌握安居工程总体情况

调查掌握安居工程总体情况需要掌握安居工程资金的使用情况。同时也需要确保安居工程的保障效果。本文调查了2017年安居工程的财政情况和基本结构。切实掌握了安居工程的目标群体和目标范围。

（2）安居工程政策落实情况

资金和财税金融支持政策，审查有无未按要求足额安排安居工程项目资金、未按规定给予财政贴息、未按规定减免税费、违规收取融资中间费用增加安居工程融资成本的问题。对棚改服务政策进行审查，该项目军按照规定进行实施，没有出现债务风险问题。货币化安置政策，审查有无未按规定落实因城施策的货币化安置政策、货币化安置比例低于预定目标的问题。

（3）安居工程管理绩效情况

资金管理使用绩效，审查有无因资金与项目统筹管理不到位、审批环节多周期长、截留滞拨等原因造成安居工程专项资金长期闲置的问题；工程建设管理绩效；审查有无因前期准备不足、建设手续不全、配套基础设施建设滞后等导致项目开工超过3年仍未建成，或建成后长期不能竣工验收或交付使用，因违法转分包、偷工减料、以次充好等影响工程质量的问题；住房分配管理绩效。安居工程管理绩效审计需确定安居工程规划是否合理。安居工程的基础设施和公众服务设施，如教育、医疗等问题，是否合理建设都是安居工程管理绩效的主要内容。

（4）遵守法律法规情况

揭示违规决策、以权谋私等问题，审查有无违规减免土地出让金及相关税费，非法占用耕地，以安居工程名义进行商品房福利房开发，违规调整容积率，在购买棚改服务、货币化安置、征地拆迁、招标投标、工程质量控制等环节暗箱操作并收受贿赂等问题；揭示挪用套取、克扣截留等问题，审查有无挤占挪用安居工程专项资金、虚增工程量等套取工程款非法牟利、克扣截留或私分安居工程补助补贴、向被保障对象索要回扣等问题；揭示虚报骗取、非法处置等问题，审查有无以虚假资料等骗取拆迁补偿，隐瞒家庭实际收入等骗取住房保障待遇，违规处置和使用安居工程住房等问题。

（5）屡审屡犯问题和以往年度发现问题整改情况

安居工程政策情况分析，从近年来国家、省、市出台的安居工程政策出发，结合审计实践发现的问题和情况，认真查找和梳理出政策中的共性问题，提出有层次、有深度，可完善和改进的意见建议，为党委XX决策服务。揭示屡审屡犯问题。结合本次审计发现的问题和以往年度发现的问题，系统梳理出屡审屡犯问题，深入分析其产生的体制机制上的原因，并在此基础上提出完善政策制度的意见建议。揭示以往年度发现问题长期未得到有效整改的问题。对之前审计中发现的问题应及时予以改正。对长期没有进行整改的方面，不但要如实反映，还应分析未整改的原因，提出促进整改的意见建议。

关注以前年度审计发现的不符合住房保障条件应进行清退处理的区（市）县公租房退出机制的运行情况和结果，长期欠租区（市）县公租房租金催收机制的建立健全情况。对机制建立和运行情况，总结经验，深入分析存在问题的原因，从完善管理机制上提出对策。

　　（二）审计结果

1.审计评价

（1）2017年，C市认真落实安居工程相关政策要求。C市致力于城乡危房改造以及配套的公共设施和基础设施的建设，在这方面取得了显著地效果。C市努力推动城镇建设，致力于建设处一个更和谐更稳定更发达的一个新城镇。

（2）C市的社会保障制度不断完善，目标范围和目标群体持续增大。在城乡房屋居住建设方面采取了有力的管理措施。同时在发展改革、财政等部门和各级人民XX采取加强任务目标责任制管理、完善配套基础设施和公共设施建设等方面，认真落实相关政策要求，推进农村危房改造、加强公共租赁住房分配管理、等措施的顺利进行。社会保障体系不仅实行实物保障，而且还进行货币补贴，双管齐下进行保障。这些措施有效的促进了城乡经济的发展，保障了过节稳定，社会和谐。

（3）安居工程的建设有利于精准脱贫项目地进行。安居工程项目很大程度桑解决了部分困难群众房屋居住问题，享受到了住房保障。同时因为安居工程配套基础设施的建设，享受到住房保障的目标群体还可以得到更好地基础设施和公共设施服务。2017年，C市加快推进各类棚户区改造，通过提供实物住房或货币补偿方式安置棚户区居民，大量棚户区居民“出棚进楼”，居住条件大幅改善。在危房中的建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭等住上了安全房，享受财政补助，居住条件得到显著提升，有力推动了精准脱贫攻坚战的顺利实施。

（4）安居工程和配套基础设施的建设，促进了以人为核心的新型城镇化建设。2017年，C市城镇安居工程开工和基本建成任务完成，引导城市中心人口向城市外围转移，促进新老城区协调发展，提升了城市综合承载力。安居工程的建设，需要同步加强相关配套设施的建设。如道路建设、通信建设、水电供应建设等问题。这些方面的建设有利于改善城市经济环境环境，促进城市更好更快地建设。

（5）安居工程建设对拉动投资，从而带动就业，提高就业率，降低失业率。2017年C市加大了加大对安居工程资金投入力度，为安居工程的建设提供了充足的财政保证。同时，C市进行棚户区改造的政策，满足了群众多样化居住需求，促进了住房供给侧结构性改革顺利推进，维护了房地产市场平稳健康发展。此外，保障性安居工程建设拉动了投资。投资必然带来了更多的企业建设和岗位需求。所以安居工程的建设对提高就业率做出了巨大的贡献，促进了经济的快速发展。

但是安居工程也是存在一定问题亟待解决的。如在制定的目标完成度方面还欠缺，不能很好的完成相应进度要求。在安居工程的资金使用和获取方面还应完善，部分地区存在资金被挪用的情况。同时在优惠政策落实、XX购买棚改服务和货币化安置、工程建设管理、住房分配运营等方面都还存在一些问题，需要采取措施予以纠正和规范。

2.审计问题

一是安居工程目标任务管理方面，部分区县存在未完成上级下达目标任务。二是安居工程资金分配管理方面存在的问题，部分区县存在专项资金、保障性安居工程项目融资贷款资金闲置的问题。甚至有些地区资金使用不遵守相关程序，乱用任用现象层出不穷。三是相关资金使用和筹集方面还应完善，杜绝资金被非法使用情况的出现。四是相关资金支持和优惠政策落实方面。部分地方资金不到位。五是安居工程XX购买棚改服务和货币化安置方面，部分区县存在实施XX购买棚改服务招投标不遵守规范要求的问题。六是相关建设和管理方面存在的问题。配套基础设施建设不能跟上进度要求。导致部分安居住房虽然建设已经完成，但是由于基础设施和公共设施建设不到位，不能及时分配。同时存在农村危房工程管理不规范导致结果走样的问题。七是安居工程住房分配管理方面。部分区县存在骗取征地拆迁补偿款、虚报骗取住房保障待遇等现象。八是安居工程住房使用和运营管理方面，部分区县存在因交通不便、配套不齐导致的保障性住房闲置、后续维护管理不到位、租金欠收的问题。

　　（三）审计后续

针对C市保障性安居工程审计发现的问题，C市审计局向C市XX提出了审计建议：

1.进一步规范保障房申报审核程序，严把审核关

加强动态监测住房保障对象家庭人口、住房和经济状况变化情况，特别是加强对涉及公职人员的审核把关，规范申报审核程序，落实审核责任，对因工作履职不到位导致发生骗租、骗购、骗补问题的，严肃责任追究，从源头上整治此类问题，避免“屡审屡犯“。

2.进一步规范棚户区改造实施程序，加强工程项目和资金管理

一是加强对棚户区改造模拟搬迁流程和XX购买服务的规范管理，确保项目实施程序的合规性；二是强化对评估、拆迁、补偿安置各环节的监督，健全内部管理制度，坚持政策、程序、补偿安置“三公开”，严格工程项目管理，依法依规推进棚户区改造。三是严格棚户区贷款资金管理，及时对已完工项目进行清算，避免贷款资金闲置，切实发挥资金的效益。

3.切实加强对农村危房改造的监督管理，确保扶贫政策落实到位

针对农村危房改造中存在的问题，有关区（市）县要加强对农村贫困户家庭成员房产、社保、车辆、收入等核实工作，避免出现冒领骗取农村危房改造补助情况；同时，要进一步加强对农村危房改造施工、监理单位的监督检查，保障房屋改造工程施工质量，确保贫困户住上安心房。

根据审计反映的情况，C市XX高度重视并采取了多项措施进行优化，各区县XX相应修改、出台了多项政策，P县XX出台了加强保障性住房资格审查的政策，D县XX对保障性安居工程的配套设施建设政策进行了修改，W区XX出台了棚户区改造XX采购服务“三公开”制度，J县XX对农村危房改造管理等方面开展了专项整治行动，L区采取了印发指南、企业宣传等形式加大了对公租房廉租房配租的宣传力度，与此同时，纪检监察部门根据C市审计局移交的案件线索，对多名涉及违纪违规的人员进行了处理。C市保障性安居工程审计取得了较好的成果。

　　三、C市保障性安居工程审计案例分析

　　（一）保障性安居工程相关政策主要内容摘录

从2003年起，xxxx、xxxx及各相关部门陆续出台了多项保障性安居工程相关政策，本文以时间路径、以相关政策发展过程对部分重要政策的主要内容进行了摘录。

xxxx办公厅转发建设部等部门在2005年4月30日指定的《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）指出（以下简称《房价意见通知》）。在《房价意见通知》里指出，我国经济的健康稳定发展，离不开房地产市场的健康稳定发展。房地产市场经济在我国市场经济中占据了重要的比重，关系着我国现代化建设的顺利进行和我国全面实现小康社会目标的建设。但是我国现在的房地产市场存在着较多问题。比较突出显著的问题就是民众呼声最高的房价问题。中国人的传统思想决定了中国人对房子的重视程度。但是房价的过速增长，是民众的收入情况并不能与之匹配。另外房地产行业市场经济缺少有效的调控管理等问题也较严重。《房价意见通知》指出，我国赢家请对房地产行业的宏观调控，对房地产市场中出现的问题XX干预进行解决，不能只依靠市场经济的调控。《房价意见通知》里还指出，应该切实服从大众的利益，控制住房价的增长速率，不能任其自由发展，这样市场将会乱套。《房价意见通知》里指出，应该明确各级XX的责任，增强其责任意识，实施目标责任制管理办法。这样能更好的落实政策要求的各项举措。

建设部在2006年8月19日制定出《关于印发城镇廉租住房工作规范化管理实施办法的通知》（建住房〔2006〕204号）（以下简称《廉租房通知》）。《廉租房通知》中强调应该建立完善的城镇廉租房制度。其中完善制度应该建立健全相关目标的要求。《办法通知》指出，应该规范资金的获取和管理制度。城市廉租房中的财政收入和使用情况很容易滋生xxxx腐败的现象，应该加强监督管理。同时明确遵守相关使用规范，只有这样才能好好管理。另外，《廉租房通知》还指出应该明确目标管理责任制，有相应的奖励和惩罚制度，这样才能促进城市廉租房项目相关措施的顺利开展。明确目标责任制要求明确相关管理机构的责任和职能，发挥其应有的作用。还要求明确相关程序的规范性，按照程序进行，不能呢个图单一的只注重效率活着质量，要既有效率又有质量，相辅相成，共同发展。廉租房制度主要针对较低收入人群。申请廉租房的家庭应予以严格审查，防止有效的资源没有切实得到落实现象的发生，确保好的政策落实到每一位贫苦群众的身上。《廉租房通知》还要求对城市廉租房引入复核要求。即根据相关政策对城市廉租房用户进行一年一度的二次审核。复核结果将会体现城市廉租房的执行效果，根据效果来对城市廉租房政策进行相应的修订和调整。调整内容主要包括是否增减现有租房对象、保证方式是否存在需要优化的方面、保障水平是否需要提高以及提高到什么视频。同时，复核内容也包括审查是否存在违法违规项，并给予相应的处理。争取切实城市廉租房政策的公开化、透明化、公正性、客观性、公平性。不断提高廉租房政策执行的高效性、科学性和规范性。切实做到为群众服务，切实做到是从群众利益出发。

住建部和国土资源部等部门在2009年12月24日颁布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）（以下简称《棚户区改造意见》）。《棚户区改造意见》指出应加强对城市和国有工矿棚户区的改造。这项措施是有利于民生的一项政策。棚户区的区民大多收入不高，生活较困难。棚户区居民的多是退休或者离职人员，缺少较稳定的经济来源。所以对棚户区进行改造是十分必要的一项举措。对城市和国有工矿棚户区进行改造，有利于改善棚户区居民的生活水平，有利于促进社会公平的进行。将XXX好的政策落实到底层人民群众的生活中，提高他们的生活质量，同时也将XXX信念和作用更深入地传达他们，有利于XXX执政的顺利进行，有利于社会的和谐发展。《棚户区改造意见》指出要想顺利开展棚户区改造项目，资金的获取筹集要从多方面多方法进行。这种方法主要有国家财政进行补贴救助，一些银行提供金融贷款和企业的辅助等方面。另外，《棚户区改造意见》还指出，对行政申报批准昂面应该优先进行处理，提高改造效率，加快进行棚户区改造。同时应该完善棚户区改造的安置和补偿政策。补偿政策应该是实物和货币相结合进行补偿，尽量做到人民自愿接受改造接受搬迁。

xxxx在2010年04月17日颁布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）（以下简称《房价过快上涨通知》）。《房价过快上涨通知》中明确规定建设300万套保障性住住房，280万套棚区改造房的目标。要想提高保障性安居工程的项目的建设效率，就应该明确目标责任制，明确先关部门的职能和目标，贯彻落实政策要求。

住建部和国家发改委等部门在2010年06月08日颁布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）（以下简称《租赁住房意见》）。随着棚户区改造政策和安居工程政策的推行，已经改善了很多低收入人民群众的住房问题。放假的过快增长，政策执行范围的局限性，仍然有一些低收入人群在住房问题上存在着较大困难。所以《租赁住房意见》的颁布和执行有利于解决一部分房屋居住问题。同时因为一些外来务工人员的涌入，加大发展公共租赁住房问题也有利于解决他们的房屋居住问题，较大程度满足中低收入人群的住房需求，侧方面维护了社会的安全发展。《租赁住房意见》要求，应大力发展公共房屋租赁政策，对房屋供应体系进行完善。《租赁住房意见》严格要求城市的中低收入人却是政策执行的目标群体，切实解决目标群体的租房、住房困难问题。公共租赁房屋可以采取多渠道进行获取，如新建房屋或者收购旧房屋等方式。公共租赁住房必须满足群众生活的基本需求，安全和卫生必须合格，必须严格遵守相关政策要求，不可偷工减料，损害人民群众利益。相关执行机构应该加大财力和人力投入，积极投身于公共租赁住房的建设中去。

住建部和国家发改委等机关部门在2012年06月20日颁布新的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2012]91号）。保障性安居工程主要包括经济适用房建设、廉租房建设、公共租赁住房建设以及城市和国有工况棚户区改造等。2012年实行的《租赁住房意见》直接指出，保障性安居工程的建设需要引进多种民间资本的加入。民间资本的加入方式主要有私营企业投资或者参与股份制等方式。XX机构可以根据祥光政策要求，合理分析相关风险，对民营企业的加入进行适当的鼓励和扶持。贴息方式是XX最常用的扶持保障性安居工程建设项目的一种方式。但是贴息贷款的应用范围是受控制的，只限于用于公共租赁住房项目的开展中。其他项目不允许进行贴息贷款。并且贴息贷款的额度也是严格由相关XX机构进行控制的国家大力支持民营企业参与保障性安居工程的建设。民营企业参与棚户区项目改造，可以享有与国企相同的政策待遇。为了大力发展安居工程项目的建设，国家政策规定，安居工程的建设在税收方面可以享有优惠政策，在其他资金的征收方面也有一定的优惠程度。安居工程的建设需要大量的土地资源。在土地的使用上，安居工程的建设有自己一套肚子的使用政策。在进行公共租赁住房项目的建设方面，应保障诶套的基础设施和公共设施的同步建设。在公共租赁住房方面实行较统一的管理政策，以免出现收支极大不平衡的现象。

住建部和国家发改委在2013年12月02日颁布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保[2013]178号）（以下简称《并轨运行通知》）。并轨运行就是指公共租赁住房项目建设和廉住房建设相结合共同发展。两者共同发展统称为公共租赁住房建设。《并轨运行通知》指出公共租赁住房的建设不是毫无依据，应该根据当地的发展现状来进行合理化建设。其中经济发展水平决定了公共租赁住房的建设依据。市场上关于房屋租住的价格是公共租赁住房的价格依据。住房建设的成本是公共租赁住房的成本依据，理论上来说，保障性安居工程的价格应低于市场价。保障目标群体的实际支付水平决定了公共租赁住房政策的落实度。公共租赁住房政策应根据以上要素对价格进行实时调整。《并轨运行通知》指出，根据不同群体的实际支付能力，公共租赁住房的租金应该有区别的进行征收。对低收入的困难人群，对其中符合保障对象要求的目标群体，可以实行住房租金减免政策。对中低收入人群，收取较低的租金，或者实行补贴的政策。采取这种方式，更好的落实住房租赁政策的要求。各地区应该完善公共租赁住房的申请政策。尽量扩大申请渠道，明确保障对象要求，提报办公效率，为大众提供更便捷更高效更有质量的服务。各个地方应对本地区公共租赁住房采用统一的管理方式。各地区根据申请情况进行核查，对符合政策要求的申请对象，按照申请顺序和家庭困难程度以及绣球的紧迫程度等方面综合考虑，得出分房顺序。并且根据顺序依次分房入住。《并轨运行通知》政策要求，廉租房的分配使用应该优先考虑住房困难的保障群体。从我国经济发展水平和社会发展现状来看，公共租赁住房和廉租住房并轨运行是必然趋势，也是十分有必要的一项重大举措。两者的并轨运行有效的保障了保障性安居工程项目的顺利进行。同时，也哟晓得改善了人民群众的住房问题，也有利于社会经济的发展，社会的和谐，是有利于民生的一项举措。另外，也提高了租赁房屋和廉租房的分配效率。《并轨运行通知》要求各地XX根据当地情况，因地制宜地完善保障性安居工程的建设体系和保障体系，健康平稳地开展相关工作。

国土资源部和住建部等XX机构在2015年04月21日颁布《关于运用XX和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）（以下简称《建设运营通知》）。《建设运营通知》指出，公共租赁住房的建设和运营，可以采取XX和社会资本相结合的方式进行。在长期的市场经济的发展过程中，XX和社会资本已经形成了一种相辅相成的联系。尤其在公共服务方面，XX和社会资本进行合作，两者共同致力于公共服务的建设，也充分体现了合作共赢的精神，认真落实了XXX十八届三中全会精神，提高了服务质量和效率。XX和社会资本共同建设的模式，是一种创新经营的模式，是一项新的政策理论和制度改变。这种结合模式有利于控制房地产市场的发展，有利于市场经济的平稳发展，也改善了XX的治理能力，提高了公共租赁住房的保障性，是惠民利民的一项举措。《建设运营通知》要求各地XX根据本地区发展情况，积极开展XX和社会资本相结合经营管理的模式。这样就把XX的治理、XX的政策和社会资本运营之间建立了联系。这种措施有利于XX的宏观调控，也有利于社会资本的最大程度发挥作用，提高了保障性安居工程的落实效率和服务质量。《建设运营通知》指出，XX和社会资本相结合的管理方式要求XX执行组织功能，社会资本执行参与功能，各自的权利和责任划分明确。公共租赁住房的建设离不开XX和社会资本的合作经营。社会资本由XX进行组织管理，建立公共租赁住房项目。同时，项目公司从XX机构获得项目的建设权，依法承建项目。项目公司主要的建设行为就是依法投资、建设、运营和管理。在此过程中，XX基于XX扶持，并且对房屋建设情况进行监管。这种运营方式也是XX和社会资本合作的基本模式。这种模式有利于提高公共租赁住房的分配率，提高XX的服务效率，加快对保障性安居工程的建设，促进住房困难群体房屋居住问题的解决，切实改善住房保障问题

xxxx在2015年6月25日颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）（以下简称《改造意见》）。《改造意见》我国在过去几年完成了大量棚户区的改造和城乡危险的老房旧房的改造，已经切实改善了困难群众的房屋居住问题。但是我国棚户区和危房改造的目标数量为1亿人，过去几年成绩虽然显著，但是距离目标的完成还有相当远的距离，仍需继续努力，促进棚户区和危房改造更好更快的建设和发展。我国棚户区和危房所处地块基础设施一般较差，改造较困难，阻碍了改造政策的顺利推行。低收入的困难群众对房屋居住诉求迫切，对改善居住环境和改善居住条件有着迫切的需求。要想确保棚户区和危房改造的顺利推行，各地区应该贯彻落实政策要求，明确目标责任制，各司其职，各取所长，确保目标任务的顺利完成。度棚户区和危房进行改造，需要大量的财政支持。《改造意见》要求各级XX明确改造资金的筹集和使用政策，按照程序和政策要求依法筹集和使用。改造补助金是省级补助资金，由县级财政部门进行发放，棚户区改造户主和危房改造户主依法享有一定额度的补助金。危房和棚户区的改造要求各级XX严格和自行一户一档的要求，认真对到改造信息的征集和录入工作。各级XX应该明确目标任务，依法管理资金，切实落实相关政策要求。《改造意见》还要求，改造户的住房应满足基本的居住条件要求、基础设施建设的要求和质量要求等。要确保改造后的房屋符合安全标准。《改造意见》的实行，改善了困难群众的房屋居住问题，改善了民生。

2016年12月08日，住建部和财政部在2016年12月8日颁布了《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》（建保[2016]281号）（以下简称《补贴工作意见》）。《补贴工作意见》指出各地区应根据本地区的发展情况制定相关的租赁补贴政策，对困难家庭进行租赁补贴。在补贴政策中，应明确补贴的制度方法额度等，还应明确补贴的目标对象。同时根据各地区的社会发展水平和收入情况明确准入条件。这个条件不是一成不变的，随着社会发等内在外在条件的改变，也应进行动态的调整，并执行公开化、透明性、客观性和公正性等特点。《补贴工作意见》指出，补贴政策应选择的补贴标准参考因素主要应包括申请家庭的收支状况、市场上房屋租赁的行情等来确定。补贴时应根据补贴家庭的人口占比、房屋租赁面积等来进行补贴额度的调整。《补贴工作意见》指出，租赁房屋的租赁面积不允许超过六十平方米，超出部分XX仍然可以提供其租赁权，但不对其进行补贴，由住户自行承担。

　　（二）基于史密斯政策执行过程理论模型对C市保障性安居工程政策执行的分析

基于史密斯政策执行过程理论模型分析C市保障性安居工程政策的执行，结合麦克拉夫林的互动理论、萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论，本文从以下四个方面展开：

一是理想化的政策，C市XX出台的各项保障性安居工程政策，主要从政策的合理性、科学性、可行性、资源统筹配置角度进行分析。

二是执行机构，C市保障性安居工程主要为各区县属地管理，C市对资金筹集进行统一管理。保障性安居工程政策由住建局、房管局牵头实施，但资格审查、配套建设、后续管理涉及人社部门、交管部门、电力部门及社区街道等多个部门，主要从多部门配合、政策执行程序内部控制的角度进行分析。

三是目标群体，C市保障性安居工程政策主要面向城市中低收入群体，根据萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合理论群体行为的多样性，主要从政策对中低收入人群的界定、静态的住房保障标准与动态的配租人群之间的矛盾（即住房保障兜底政策及保障性安居工程政策执行相关部门与需要享受保障性安居工程政策的人群的互动调试）的角度进行分析。

四是环境因素，主要从保障性安居工程选址、配租过程的影响因素角度进行分析。

1.保障性安居工程政策执行内容的分析

我国的保障性安居工程主要包括公共租赁住房（即“两房并轨”后公共租赁住房和廉租房）、棚户区改造、农村危房改造。各级XX通过财政资金安排、金融机构融资贷款、开展XX和社会资本合作（Public-PrivatePartnership）等方式筹集资金，开展保障性安居工程建设。公共租赁住房安排专业机构或XX委托的机构面向社会中低收入、住房困难的人群进行优先租赁的措施，并收取较低租费。棚户区的认定范围按照财政部、国家税务总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域。主要包含的内容有居住区域的征迁、实物安置及货币化安置资金的筹集、相关配套设施的建设。农村危房改造一般是在农村范围内，以住建部《农村危险房屋鉴定技术导则(试行)》鉴定属于整栋危房(D级)或局部危险(C级)的房屋进行的拆迁重建和修缮加固。

2005年4月，xxxx颁布了《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）的相关政策。省级XX便把保障性安居工程纳入了对市（区）、县级XX工作的目标考核中，目标任务从省一级逐步分解到区县一级，层层签订目标责任书，刚性的完成了保障性安居工程建设任务。在目标任务分解的过程中，各个地区间经济发展程度、人口流动程度、资源储备程度、工程项目建设管理水平均存在差异，

在保障性安居工程跟踪审计的过程中，审计机关对于被审计地方XX保障性安居工程建设目标完成数与上级下达的目标数进行了严谨的审核，对没有完成目标任务的问题进行了披露，其中既包含完成数低于目标数，又包含将不符合保障性安居工程范围的工程项目虚报为完成数。部分难以完成任务的被审计地方XX确存在资金筹集困难、土地指标紧张、工程项目建设迟缓等原因，且在部分地区存在屡审屡犯的问题。在保障性安居工程政策内容中明确了政策执行的措施，对任务完成具有强制性的要求，但在地方XX执行的过程中存在财权与事权的不匹配、资源预留的不足等问题，政策对执行的反馈应进一步明确。

审计发现的已建成保障性安居工程存在空置超过一年的问题，同样是因为政策缺乏对执行的反馈，以C市W区与P县为例，W区处于市中心城区，P县处于相对偏远郊县，两地XX虽均完成保障性安居工程目标任务，但审计发现W区的保障性住房供不应求，市民反映轮候等待时间较长，而P县的保障性住房出现了大量空置的情况，由其是在远离P县县城的山区，XX新建的保障性住房无人问津，负责住房保障的工作人员反映，由于地处偏远、人口流动少，且新农村建设已解决大量住房问题，该山区保障性住房无人申请，难以配租。而W区由于地处市中心，土地出让成交价高、土地储备资源相对不足，保障性安居工程难以带动商业和地价，且无偿划拨，就W区经济发展和财政而言成本高昂。保障性安居工程政策为广大中低收入人群解决了住的问题，政策的普惠性就需要更精细化的管理，政策面向具体情况不同的各个地区应具体分析，对区域性资源配置要进行创新统筹。

近年来xxxx、xxxx高度重视扶贫工作，在农村危房改造上出现了政策的交叉，因此在政策的上进行合并将有利于财政资金使用效率的提高。与此同时，审计机关在开展保障性安居工程跟踪审计过程中，既要揭露政策执行结果的披露，也应披露政策执行过程中出现的反馈信息，关注目标任务下达的合理性、科学性。对于既成的难以整改的问题，因探索思考如何破解。

2.保障性安居工程政策执行机构的分析

由于保障性安居工程的建设与其他XX投资工程项目建设并不存在较大差异性，本文主要对保障性安居工程的建成后管理的分析。C市及各个区县均由房管部门对保障性安居工程进行管理，包括申请保障性住房人员资格的审查、档案的归集、信息披露、入住后人员及社区的管理等。

由于执行机构的单一性，各个部门各司其职、彼此之间缺乏信息共享机制，因此造成了申请保障性住房人员资格不符的问题，体现在审计机关揭露的不符合条件人员骗钱、骗住、骗售的“三骗”问题，破坏了政策的公平性。审计机关通过税收缴纳信息、车辆登记信息、社保缴纳信息、工商注册信息等大数据分析技术查出了不符合条件享受保障性住房的人员，且值得研究的是，部分地区在跟踪审计持续开展的情况存在不符合条件享受保障性住房“越审越多”的情况。跟踪审计同类问题的屡审屡犯是对审计成果运用不充分的体现，保障性住房人员资格的审查是房管部门的职责，但多年的跟踪审计使部分地区房管部门在住房保障人员资格的把关上产生了依赖性，审计机关的技术力量反而成为了部分住房保障机构履职不到位的救济手段。这与开展保障性安居工程跟踪审计的目标是违背的，审计机关不是保障性安居工程政策的执行机构，审计机关不应消耗大量审计资源去帮助政策执行机构履职，同类型问题的屡次出现势必削弱审计机关的权威性。

在住房保障人员、社区的管理方面，房管部门同样存在机制上的问题，主要体现在对审计查出的不符合条件人员清理困难和租金收取困难上。由于住房保障主要面向的是社会弱势群体，以C市P县为例，跟踪审计通过深入社区调查发现，住保群体含残疾人、失独老人、涉毒人员、社会闲散人员等，其本身具有社会不稳定性，房管部门租金收缴困难，而拒缴租金可以产生不良的连锁反应，部分租户拒缴租金对其他按时交纳租金的住房保障人员产生带动效应，而由于住保群体收入相对较低，虽然一个月租金仅收取几十元，但依然会产生强烈的抗拒心理，房管部门在收缴租金、清退不符合条件人员的具体操作过程中存在较大工作难度。

综上所述，保障性安居工程政策的执行应加强各部门之间的配合，在人员资格审查上打破部门间的信息不对称。

3.保障性安居工程政策执行目标群体的分析

保障性安居工程政策具有普惠性和公平性，面向社会中低收入群体，对保障收入、维护社会稳定具有重要意义。以某市公租房申请资格标准来看，申请公租房的条件为：家庭年收入6万元（个人年收入3万元）以下，名下无城镇自有产权住房、车辆。其年收入标准是以2012年统计数据中家庭年收入下浮一定比例制定的，但6年以来未进行调整，而当地居民可支配收入已增长116.9%。随着不断的改革开放和经济发展，人民经济收入增长较快，物价、房价等生活成本也在增加。保障性安居工程政策执行目标群体的标准也应该随之改变。地方XX应保障安居工程的正确运行。安居工程是造福民众一项福利项目。地方XX应公开申请最高年收入的计算依据和计算过程。车辆的价格近年来逐渐下降，是部分残疾人代步的工具，是部分中低收入群体唯一的生产资料，本文认为是否拥有车辆不应成为是否应享受保障性住房的资格标准，应对车型和车价进行区分，如豪华型车辆必须不得享受，但其他情况应区别研究，并向社会公示、征求意见并形成管理制度公开。审计机关在对社保数据分析时，以社保缴存基数倒推居民年收入，本文认为这种方法得出的结论仅可作为审计疑点，必须要以审计人员复核后才能作为审计结论，因为部分居民缴纳社保时自行提高缴纳标准，因此倒推计算可能存在误差。

于此同时，国家税务总局和国家发改委等相关部门根据相关政策要求“在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、县人民XX应当按照集约用地的原则，统筹规划，引导各类投资主体建设公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租”。对流动人口在集中的开发园区内工作的，同样可纳入保障性安居工程政策执行目标群体，但存在以下问题。

以C市J县为例，由于当地财政收入相对较低，J县XX为完成保障性安居工程任务，通过拨付财政补贴（计算公式为固定单价乘以套内面积，固定单价40-60元/㎡）将J县部分企业自有的职工宿舍纳入保障性安居工程范围，XX仅通过经信局统计相关住房保障数据，而未对其进行任何实质性管理。因此造成了大量不符合中低收入标准的人群纳入住房保障范围等问题。

以C市S区为例，2011年通过招商引资，某劳动力密集型企业在S区建厂，拉动就业20000余人，XX依据87号文为企业选址附近配建了相应规模的保障性住房，用于保障企业职工的居住，但2017年该企业由于自身经营问题和经济转型，产能逐渐下降，实际员工不足3000人，XX为其配建的保障性安居工程出现大规模空置，且由于位置相对偏远，难以配租，因此造成了大量保障性安居工程空置的问题。

本文认为，对工业园区的保障性安居工程管理因区别与其他公共租赁住房的管理，部分地区的管理缺失存在重大风险，既然将工业园区保障性住房纳入了住房保障体系，其管理便不是真空地带、法外之地。XX要根据政策目标对政策的反馈及时调整优化。对非XX产权的，XX应及时与企业签订监管协议，加强对入住人员审核管理；对属于XX产权的，XX应采取多种措施提高保障性安居工程使用效率。与此同时，XX因针对工业园区内吧保障性专门出台相应政策，实现精细化管理。

4.保障性安居工程政策执行环境的分析

上文提的C市W区保障性安居工程数量不足的问题，其原因在于保障性安居工程政策执行环境的多样性，同样的政策对于市中心城区而言是不充分的，而对于偏远郊县而言却又是多度的。解决这一问题，本文认为应打破部分行政区划的藩篱，加强资源的夸区域配置。

保障性安居工程的土地资源，就经济发展而言，地方XX更愿意配置在土地价值较低的区块，但保障性安居工程事关民生，地方XX应加强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，将经济发展与保障民生统筹考虑，树立正确的政绩观，兼顾公平与效益。

审计机关在对保障性安居工程跟踪审计应揭示地方XX对保障房分配资源不合理的问题，可对城市规划方案、相应地块控制性详规、住房保障工作方案等进行深入研究，提前揭示风险。

　　四、C市保障性安居工程审计案例总结

根据以上分析，本文从审计机关和地方XX两个角度对案例进行总结和思考：

　　（一）根据案例分析对审计机关进一步做好保障性安居工程跟踪审计的思考

1.创新对不符合条件享受保障性住房人员的甄别方法

目前审计机关对不符合条件享受保障性住房人员的甄别主要采用享受住房保障人员的身份信息与其社保缴纳信息、工商注册信息、车辆信息、税收缴纳信息、房地产登记信息等进行比对，本文认为可采取以下方式进行创新。

《审计法》第三十三条种规定“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料”。《审计法》赋予了审计机关一定的权利去对享受保障性安居工程人员收入进行核实调查。在审计甄别过程中，对公职人员违规享受保障性住房，采用财政支付信息比对是准确的，因为公职人员在没有违规经商办企业、灰色收入的前提下，财政拨付的工资等收入是其全部收入，可以作为是否突破保障性住房享受条件的评价标准。但对于其他人员，收入的来源是多样的，社保缴纳信息依据缴存基数倒推不准确，工商注册信息其企业是否盈利、盈利多少的核实过度消耗审计资源，车辆信息应分析其具体车型、使用年限和车辆用途，税收缴纳信息不仅应比对个人所得税、还应扩大税种，而房地产登记信息应将比对范围扩大到全市范围、而不是各个区县审计组分析所在区县的房地产登记。

对居民家庭收入的核查是较为复杂的工作，是否可以从支出的角度倒推收入来源，随着移动支付的快速发展，广大群众对微信、支付宝等支付工具的使用愈发广泛，而支付工具的使用必须进行实名认证，审计机关可探索将享受保障性安居工程人员与移动支付数据进行比对，因为居民的消费支出是小于其收入的，同时在比对中可对享受标准上浮一定比例、设置一定的容错缓冲空间，以此创新对“三骗”人员的甄别方法。

2.关注地方XX对保障性安居工程政策执行过程中反馈调试

审计机关对保障性安居工程政策执行的审计，既要关注保障性安居工程政策是否得到贯彻落实，还应关注地方XX在具体时间、具体地区、具体条件下对政策执行的反馈与地方XX对反馈所进行的调试及其调试的充分性、合理性与及时性。本文认为，对保障性安居工程政策执行的审计应继续深入到地方XX的对政策执行中出现问题的调整措施，同时对加大对“屡审屡犯”问题原因的揭示力度。

审计机关应以关注地方XX现行的具体政策是否合理，是否考虑了地方出现的具体问题进行调整，而不是默认地方XX出台的具体政策是合理的、科学的。住房保障群体对政策的反馈对于保障性安居工程政策在当地的执行是重要反馈信息，地方XX是否存在多年未对相关政策进行调整应成为审计关注的内容。“屡审屡犯”问题的出现侧面反映了地方XX对保障性安居工程审计结果缺乏重视，因针对此类问题出现的原因进行深入研究。

地方XX对政策执行过程出现的问题及时优化，对反馈调试得当的应该在审计评价中予以肯定，对问题没有处置、或对反馈调试不得当的应在审计评价中予以披露。

3.建立保障性安居工程政策执行绩效审计评价体系

本文认为，地方XX需要先科学编制保障性安居工程计划。保障性安居工程项目规划是否科学，决定了这个工程的合理性。不同地区的对于安居工程的绩效审计体系组成不太相同。不同地区的人口占比不同，其中这个人口占比既包括本地户口也包括外来户口。另外不同地区经济发展水平不同，所以收入和支出不同。根据这些变化因素，保障性安居工程的绩效审计情况也不同。安居工程并不是一套体系就能通用的，需要因地制宜，并且需要满足多层次人群的需要，就需要制定多层次的标准。同时在建设的过程中，应该保证绩效审阶段客观性和公正公平性，这样也有利于绩效工资的开展，得出正确的绩效评定结果，提出合适的建议。只有做到这样，保障性安居工程才能顺利实施。

　　（二）根据案例分析对C市XX进一步做好保障性安居工程工作的思考

1.C市可建立跨区域配租保障性住房等方法优化资源配置

C市中心城区普遍存在保障性住房相对不足、需要享受保障性住房的人员轮候时间过长，而非中心城区普遍存在剩余房源。C市在保障性住房配租的过程中，是市民在所在区县的住房保障部门申请、审核通过后根据所在区县保障性住房具体情况统一分配轮候。本文建议，C市XX可将全市保障性住房资源统筹起来，市民可在所在区县和相邻的区县进行选择，改XX强制分配资源为市民自主选择资源，虽然在保障性安居工程的建设上由各个区县XX负责，但在后续资源的分配上可探索打破行政区划的藩篱，保障性住房不用于商品房等改善型住房，需要享受保障性住房的市民更多的是为了满足“居者有其屋”的基本需求，因此放弃一定的舒适性、交通便利在一定程度上是可以接受的，这也将大幅提升保障性住房的分配使用效率。

C市XX应进一步加大对保障性住房后续管理的财政资金投入，探索降低、免除公共租赁住房租金的新模式，以对住户的征信、文明等评分管理取代租金管理。C市XX收取的公共租赁住房收取的租金专项用于公共租赁住房维护、管理等支出，对其中廉租房住户而言，虽然每月租金仅几十元，但其生活仍较为拮据、有着强烈的减免意愿，对于地方XX而言，以C市J县为例，2017年收取的公共租赁住房租金不足300万元，金额不大但住房保障部门收取极为不易、付出了巨大的努力、消耗了大量行政资源，而跟踪审计仍多次指出其存在租金欠收的问题。

保障性安居工程政策本身具有普惠性，是满足中低收入住房困难人群解决基本需求、促进社会公平的民生政策，XX收取租金的目的是为了管理，本文认为可探索建立保障性安居工程住户评分体系取代收取租金进行管理。评分体系可对住户的住房资格年审诚信度、住屋及公共设施保养度、行为举止文明度、参与住保部门及社会综合治理配合度、遵守社会治安程度等角度进行评价，住保部门、街道社区进一步转向服务型行政，建立奖惩措施，对服从制度、行为文明的住户进行奖励，对拒不服从制度、行为不文明的住户进行惩戒。与此同时，针对C市房地产市场的火热，XX可在商品住房用地的出让中提高配建保障性住房的比例。为了发挥保障性住房的引领作用，可以设置一定的奖励措施。这种措施也有利于进一步提高公共租赁住房居住群体的素质、提升保障性安居工程社区整体品质。

2.C市应加强保障性安居工程后续管理中的多部门配合工作

保障性安居工程跟踪审计揭示的部分问题，产生的原因在于XX各个部门之间的信息不对称、配合不充分，本文认为C市XX应针对跟踪审计揭示的问题强化多部门的协作，针对“屡审屡犯”问题深入研究，精准施政。

如C市P县相对偏远靠近山区的保障性住房，多年以来均存在闲置的问题，而P县X乡XX办公条件陈旧，多为上世纪80年代建设的房屋，而毗邻该保障性住房的还有X乡义务教育学校，因其距离县城较远教师普遍有中转房的需求。C市S区工业园区因企业生产规模大幅下降造成的多年空置的保障性住房，S区工业园存在商业配套设施不足、缺乏商务写字楼的问题。

针对上述情况，本文建议C市XX综合考虑、加强多部门的配合，可将部分难以消化的保障性住房剔除C市住房保障体系，通过改建等方式合理利用，促进国有资产保值增值，并在此基础上加大保障性住房的力度。虽然保障性安居工程政策是鼓励地方XX加大保障性住房力度，但本文认为，为实现政策的目标，地方XX既要会做“加法”也要会做“减法”，要客观、理性的正视住房保障出现的问题现状，解决住房保障体系中出现的历史遗留问题是为了提高住房保障体系运行的整体效率、促进深化改革和经济高质量发展。

　　五、结语

本文以C市保障性安居工程为研究主体，采用审计审查的方式进行案例分析，来介绍社会保障体系的执行效果。从公共管理的角度展开，利用政策执行理论模型，研究了C市保障性安居安居工程政策执行的具体内容、执行机构、执行目标群体及执行环境，将该政策的执行分为了四个部分进行了分析，并结合C市保障性安居工程跟踪审计发现的问题，对产生保障性安居工程资源分配不均衡、保障性安居工程建成后存在闲置、保障性安居工程后续管理不规范等问题进行研究，认为产生问题的原因主要为保障性安居工程政策目标分解不科学、资源配备不均衡、部分地方XX对审计结果不够重视、住房保障中多部门配合不充分、政策执行群体的标准未动态调整、政策执行环境存在多样性等，并分别对审计机关如何进一步做好保障性安居工程审计、地方XX如何进一步做好保障性安居工程工作提出了建议。

本文的创新在于，面对保障性安居工程政策审计出现的问题，没有就违反具体法规进行分析，而是以公共管理学中政策执行理论的史密斯模型进行分析，从而针对问题产生的原因深入思考，对审计机关、地方XX均提出了创新性的思考和建议。

但是由于研究方法、相关资料、地域限制和个人水平的限制，本案例分析仅能一定程度上反映C市保障性安居工程政策执行的情况，取得的成果和提出的创新思路仍需要具体、科学的论证。希望更多的专家学者进一步对保障性安居工程进行研究和探讨，确保保障性安居工程政策取得更好的成效。

　　参考文献

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　　致谢

光阴似箭，岁月如歌，两年的研究生生活即将结束。在工作五年之后重回校园，让我暂时抛却了工作的烦扰，远离了社会的喧嚣，在宁静的校园中升华、提升和思考。回头追忆这两年的求学经历，对那些引导我、帮助我、激励我的人，我心中充满了感激之情。

首先要感谢我的导师，从论文定题到最后的定稿，教授对我的论文倾注了大量的精力。在我攻读硕士研究生期间，我深深受益于李教授的关心、爱护和谆谆教导。他作为老师，点拨迷津，让人如沐春风；作为长辈，关怀备至，让人感念至深。能师从李教授，我为自己感到庆幸。在此谨向李教授表示我最诚挚的敬意和感谢！

其次要感谢所有为我们班辛勤付出的各位老师们。从樊XX到周院长，从各授课老师到等辅导员老师，正是因为有你们的关心和帮助，理解和爱护，让我们能更好把学习与工作、学习与生活兼顾，让我们可以将更多的精力放在学习提升和撰写论文上面。我谨在此表示衷心的感谢。

再次要感谢全体同学们。两年来，我们从川渝两地不同的地方奔赴而来。我们相互关心，共同进步，在收获知识的同时也收获了友谊，感谢你们给予我的所有关心帮助。同窗之谊，我将终生难忘！

最后要感谢工作的单位和领导，正是由于他们的大力支持，才让我能在忙碌的工作中抽出时间，学习知识、提升能力。对此，感恩感谢。