南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑、基础与路径研究

摘要：南疆四地州是集边境地区、民族地区、生态环境恶劣地区、贫困地区于一体的地区，是我国集中连片特殊困难地区之一、脱贫攻坚的主战场，亦是乡村振兴的重点地区。为巩固拓展南疆四地州脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，需准确把握脱贫攻坚与乡村振兴的内在逻辑。本文试图从生态环境、农业基础设施、公共服务基础、产业发展动力、新疆工作总目标等方面深入剖析南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔的实践基础，并提出南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现路径，不断巩固脱贫攻坚成果，深入推进乡村振兴战略，确保两大战略在南疆四地州有效衔接、平稳转型。

关键词：南疆四地州；脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；内在逻辑；实践基础；实现路径

引言

面向后扶贫时代，我国将在稳定脱贫成果与破解相对贫困上持续作战。接续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，巩固脱贫攻坚成果，消除贫困，改善民生，逐步实现共同富裕，是中国特色社会主义道路的本质要求[1]。由于历史、地理、人口结构、经济发展水平等多方面因素的影响，南疆四地州区域经济社会发展长期以来一直处在相对落后状况，成为一个集边境地区、民族地区、生态环境恶劣地区、贫困地区于一体的地区，是新疆工作的重点和难点地区，是我国集中连片特殊困难地区之一、脱贫攻坚的主战场，亦是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重点地区。截止2020年底，南疆四地州累计实现162.75万现行标准下脱贫户全部脱贫，1962个深度贫困村全部退出、22个深度贫困县全部摘帽，南疆四地州区域性整体贫困基本消除，但相对贫困仍将长期存在。今年3月6日，XX总XX在决战决胜脱贫攻坚座谈会上提出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”[2]。当前，随着乡村振兴战略的全面实施，农村工作的重心将转向推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接、平稳转型。因此，亟需巩固拓展南疆四地州来之不易的脱贫攻坚成果，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，进而实现农业农村现代化的乡村振兴战略总目标和社会稳定，长治久安的新疆工作总目标。

二、脱贫攻坚与乡村振兴的内在逻辑

（一）脱贫攻坚是乡村振兴的前提基础

党的十九大报告中明确指出，实施乡村振兴战略和区域协调发展战略是打赢脱贫攻坚战的关键举措，是打赢脱贫攻坚战的必然路径[3]。乡村振兴必须首先赢得与贫困的斗争，因为脱贫攻坚与乡村振兴并不是相互独立的，而是相辅相成、相互促进的一种关系，即脱贫攻坚是乡村振兴的基础和前提，乡村振兴是脱贫攻坚的巩固和深化，两者既相互独立又紧密联系，做好两者的统筹衔接，是确保如期实现脱贫攻坚目标、顺利实施乡村振兴战略的关键[4]。当前正处于全面实施乡村振兴的关键时期，更是乡村振兴战略“三步走”中第一步走的特殊时期。因此，理清脱贫攻坚与乡村振兴的内在逻辑关系以及两者的有效衔接，都将在某种程度上，影响着当前我国巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴的进程。

（二）乡村振兴是脱贫攻坚的战略升级

2015年，中共中央、xxx颁布《中共中央xxx关于打赢脱贫攻坚战的决定》决议，作为指导当前和今后一个时期脱贫攻坚的纲要性文件；2017年，党的十九大报告中再次强调坚决打赢脱贫攻坚战，并指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略[5]; 随后，2018年中共中央、xxx印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。从国家政策的层面，中共中央先后提出脱贫攻坚和乡村振兴，都是旨在解决好“三农问题”。脱贫攻坚解决了农村绝对贫困问题，相当于解决了乡村振兴的一个短板，而乡村振兴战略是为了从根本上缓解农村相对贫困提出的，是为了解决脱贫攻坚之后遗留的问题提出的，更是基于脱贫攻坚的成效及后续发展的基础上提出的，相当于脱贫攻坚战略的升级版，其目的是在完成脱贫攻坚之后使农民富起来强起来，最终以实现共同富裕。

（三）乡村振兴为脱贫攻坚提供新的动力和保障

当前我国正处于“十四五”开局之年，对于原有的贫困地区因受自然条件和地理环境因素的制约，往往存在基础设施和公共服务体系建设落后，产业发展基础还不稳固，乡村治理和生态建设还比较薄弱等问题，如不实施可靠的发展战略规划支持贫困地区持续发展，可能会进入脱贫又返贫的恶性循环[4]。而乡村振兴战略作为农村长远发展的一种战略规划，它的出台能够为农村的长期发展建设指明方向，将推动社会中的资本、技术、人才等资源向贫困地区流动，进一步提升贫困地区经济发展水平，巩固和拓展脱贫攻坚成果，极大地激发贫困地区脱贫致富的内生动力和外在活力，也必将为脱贫攻坚提供新的动能和支持保障。

　三、南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践基础

受自然、历史及经济等条件制约，南疆四地州区域经济社会发展长期以来一直处在相对落后状况，成为集边境地区、民族地区、生态环境恶劣地区、贫困地区于一体的地区，巩固拓展来之不易的脱贫攻坚成果将面临严峻的挑战。从南疆四地州发展的自身条件和外部环境来看，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践基础主要体现在以下几个方面。

（一）自然条件恶劣，生态系统脆弱

脆弱的自然生态条件是造成南疆四地州农业经济不发达的基本原因。南疆四地州地理位置偏远、生态环境恶劣、水资源匮乏，长期以来产业发展和经济发展障碍重重。一些高寒山区积温较低，对农业生产不利；一些干旱地区缺水少雨，甚至生存用水都很缺乏；一些地方生态脆弱，大面积被划入禁止开发区，不适合发展产业。例如，克孜勒苏柯尔克孜自治州地跨天山山区、帕米尔高原、昆仑山山区，过半区域海拔达3000米以上，山地占全州总面积的90%以上，边境线长达1195千米，边境区域高寒、缺氧，地震、洪水、泥石流等自然灾害频发；和田地区属干旱荒漠性气候，绿洲面积仅占和田总面积的3.7%，年均降水量只有35毫米，每年浮尘天气220天以上；喀什地区57%的面积是山地，23%的面积是沙漠戈壁，森林覆盖率仅4.9%,气候干旱，风沙天数多，土地荒漠化、沙化、盐碱化趋势严重。总言之，水资源短缺、耕地有限、气候环境恶劣等制约因素，导致南疆四地州的农业发展缓慢，以土地为生计的农村人口增收困难。

（二）农业农村基础设施落后

现代农业发展依赖于完善的基础设施，虽然南疆四地州基本实现了通水、通电、通路、通广播电视、通宽带或通讯，但是普遍存在水、电、路、通信落后的问题，制约着乡村振兴战略的推进。据实地调研了解，南疆四地州部分区域地理位置偏僻，地形复杂，施工期短，造成很多基础设施项目落地难、实施难、完工难，而且基础设施建设成本高、维护成本高且受益面较小。再加上地方财力有限，基础设施建设投入长期欠账，造成农业发展受制于水资源匮乏，生产力水平低。同时，南疆四地州基层农技推广队伍体系不健全，推广经费不足，推广机制创新能力弱，XX在农业社会化服务方面投入不足，对产业的扶持存在不足。基础设施相对落后，造成南疆四地州欠缺现代农业、信息化、市场化所需科学技术，农产品生产经营成本较高，农业与其他产业的融合发展滞后。此外，由于南疆四地州人口居住分散、地理位置偏远，信息网络覆盖难度大，网络公益、电商扶贫及信息惠民等网络扶贫项目受到限制，不能有效利用网络平台达到扶贫效果。

（三）公共服务基础薄弱

南疆四地州面临的一个较大的问题就是公共服务基础薄弱，对接续推进乡村全面振兴形成了阻碍。首先是教育资源紧缺，师资力量薄弱。由于南疆四地州的自然条件及经济状况，其对人才的吸引力较低，教育资源面临师资紧缺、优秀教师不足的瓶颈。一是贫困人口受教育水平低，思想观念保守。南疆四地州地处偏远、信息滞后、教育资源缺乏，造成人口受教育水平低、信息获取渠道少。例如，2020年南疆四地州偏远山区农牧民平均受教育年限仅9年，普遍低于全疆平均受教育年限，有相当比例的群众不懂汉语、不识汉字。再加上少数民族地区由于较为封闭的生活习俗，思想观念较为保守，主观脱贫意识不强，信息获取能力差，生产方式落后，内生脱贫能力弱。二是公共卫生医疗条件有待改善。南疆四地州所处偏远山区，虽然配备有乡村医生，但是公共医疗基础设备落后，医疗水平较低，对于传染病、地方病、慢性病防控力度小，医护人员巡诊也难。脱贫后因返贫概率高，巩固脱贫攻坚成果和可持续发展难度大。三是社会保障体系不完善。南疆四地州是扶贫的难点，也是乡村振兴的重点，而特殊群体又是南疆四地州的重难点。虽然目前南疆四地州针对因老、因病、因残致贫返贫的特殊人群采取了兜底政策，但是兜底政策的有效性还需进一步提升，如针对老年人的日常生活便利扶持方面及残疾人的特殊补助保障方面，都缺乏详细、完整的保障体系。同时，针对留守儿童、留守老人群体的心理帮扶也相对缺乏，只进行定期探访，所起到的效果很有限。四是公共交通条件有待改善。近几年南疆四地州通班车率不断提高，虽然乡镇通班车率达到了100%，但是由于村与村分布分散，村庄仍然未达到通车全覆盖，对当地居民日常生活和产业发展造成了制约。例如，截至2020年喀什地区乡镇通班车率为100%，建制村通客车率仅为45.6%。

（四）扶贫产业发展动力不足

南疆四地州在产业结构、市场体系、科技水平及经营主体等方面都存在或多或少的发展制约，导致整体产业发展动力不足，影响乡村振兴效果。一是产业规划滞后。近些年，南疆四地州大多选择特色种养殖业、特色林果业等产业作为切入点构建特色产业，对当地自然条件、市场需求、技术水平考虑不充分，又缺乏上一层次的统筹规划、分类指导和合理布局，出现了地区间产业同质化、区域内产业规模盲目扩大的问题，导致特色不再突出，地区比较优势未能得到充分发挥。二是市场体系不健全。目前，南疆四地州农产品市场体系还不健全，存在标准化、信息化程度不高及市场流通不畅等问题。大多数农民的生产仍带有一定的盲目性，农产品销售方式依赖于传统渠道——个体商贩。农产品市场体系不健全导致市场信息传递机制不畅，供求信息不能进行有效传递，绿色农产品的内在独特价值、生态环境价值等不能实现完全转化，优质不优价问题还比较普遍。三是科技支撑不足。由于缺乏科技支撑，南疆四地州许多种植业、养殖业和林果业资源无法充分开发利用，多数农产品以单一原料和初级产品生产为主，附加值低，深度、系列化开发的产品少，缺乏具有市场竞争力的知名品牌。低价值农产品多，市场很容易饱和，销售出路堪忧。四是新型经营主体发育滞后。一方面，南疆四地州的家庭农场和合作社等新型经营主体数量少、规模小、发育比较缓慢，农产品附加值和科技含量低，与农民的利益联结关系也不紧密，部分乡镇鼓励农民将唯一的资源——土地流转给龙头企业等新型经营主体以换取土地流转收入，但农民不能充分参与到生产经营中去，无法从产业发展中获得新的技能和持续利益。另一方面，农民专业合作社发展缓慢，合作社的分配机制设计上存在重资本轻劳动、重股权轻交易等问题，合作社的益贫作用发挥得远远不够。五是文化产业发展滞后。南疆四地州隶属民族地区和边疆地区，具有深厚的民族文化特色，然而由于基础设施等开发条件的限制及观念的滞后，很多当地文化资源未被有效地开发利用，文化资源带来的经济效应有限，当地群众获益甚少，未起到带动经济发展作用。

（五）安全稳定和经济发展任务重

南疆四地州是新疆工作的重点和难点，新疆一盘棋，南疆四地州是“棋眼”。由于诸多历史问题和现实因素，尤其是在当前受国际环境变化的影响，南疆四地州除了承担着常态化疫情防控和推动经济高质量发展的重任外，同时还肩负着维护领土完整、域内国防安全和社会稳定责任，相较于其他地区，南疆四地州实施乡村振兴战略面临更多的困难和特殊性，需要倾注更多的精力巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村全面振兴。

四、南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现路径

我国的贫困问题从根源上来看都来自区域发展的不平衡，南疆四地州属于我国发展相对滞后的地区之一。要实现南疆四地州巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须加快南疆四地州的经济可持续发展和持续维护社会稳定，以此来推动南疆四地州的全面振兴，进一步促进区域协调发展。

（一）加强生态建设

南疆四地州区域内的塔里木河荒漠化防治生态功能区属于全国重要的生态功能区之一，因此生态建设是南疆四地州可持续发展的前提条件。一方面，对于生态功能较弱的南疆四地州，中央财政应进一步加大对南疆四地州生态保护的扶持力度，进一步完善生态补偿机制，加大南疆四地州生态补偿收益力度；另一方面，对于生态环境较差的南疆四地州，应推进新一轮退耕还林还草工程，涵养水源防止土地沙漠化，减少农业污染物排放，提倡种养结合等生态型产业，提升南疆四地州生态环境承载能力，为南疆四地州可持续助力。

（二）实施倾斜性的政策支持

进一步加大对南疆四地州的倾斜力度，要加快补齐南疆四地州基础设施短板，以及加强财政、金融等扶贫支持力度。一是加大对南疆四地州基础设施建设的倾斜力度，改善偏远地区的交通条件，进一步推进南疆四地州各县市通二级路、乡村通硬化路及通客车等兜底任务。二是继续加大对南疆四地州的财政投入，继续增加专项财政资金、教育医疗保障等转移支付，加大重点生态功能区转移支付、富民安居房建造补助资金、中央预算内投资、车购税收入补助地方资金、基本财力保障机制奖补资金等对南疆四地州的倾斜力度。三是加大对南疆四地州金融资金投入，优先安排金融资金向南疆四地州倾斜；对南疆四地州发放的贷款实行差异化贷款利率；对具有一定发展潜力的农户可尝试“零息贷款”和“无还本续贷”，提供资金保障。四是加大对南疆四地州的产业投入。对不同南疆四地州实行差异化的产业政策支持，根据各地发展特征，实施具体的产业发展政策；建立规范、良好的农业产业发展环境，制定激励政策，让利于农，鼓励企业进行产业化经营投入；加强对南疆四地州投资建基地、产销对接、技能培训、提供就业岗位等方面的政策倾斜，为南疆四地州产业扶贫发展运作提供较强的起步力量。五是加强对南疆四地州特殊群体的政策倾斜，包括残疾人、老人及儿童群体，加强不同人群的结构性政策制定，在实施保障性扶持政策的同时注重特殊群体心理健康咨询和辅导力量的投入。

（三）完善基本公共服务建设

一是提升教育服务水平。接续保障南疆四地州各教育阶段建档立卡学生从入学到毕业的全程全部资助，保障脱贫不稳定家庭和边缘易致贫家庭的孩子都可以上学，不让一个学生因家庭困难而失学，充分发挥教育在巩固脱贫攻坚成果中的重要作用；改善南疆四地州教育基础设施条件，进一步提高南疆四地州学生入学率；改善学前教育质量，大力发展公办幼儿园；提高中小学教学水平，普及高中教育；强化职业教育培训，在南疆四地州建设中职学校，加强高等职业教育，依靠东西协作带动南疆四地州职业教育；对南疆四地州脱贫不稳定家庭和边缘易致贫家庭的子女考上大学的要给予重点支持；加强基层干部和农民的普通话培训；壮大南疆四地州的师资力量，加大对乡村教师的引进、培训和补助力度。二是提升公共卫生服务水平。全面建强南疆四地州村级医疗服务水平，提升南疆四地州三级医院与下辖乡村对口帮扶效率，加大对南疆四地州乡村医生的培训力度，壮大乡村医生队伍，进一步提高乡村医生的基本待遇。加快推进南疆四地州的妇幼卫生保健工作，改善产妇、孕妇及新生儿的救治条件。三是提升村级公共文化服务水平。着力提升南疆四地州公共文化服务能力和水平。接续推进村文化活动室、文化广场、戏台、图书馆等文化场所的建设；实现自然村广播电视全覆盖，提高南疆四地州公益性演出、公益电影放映等文化活动的频率，丰富公共文化产品供给，提高公共文化服务效能；开展“民间文化艺术之乡”“文化示范村”“文化示范户”创建活动，进一步继承和弘扬南疆四地州优秀的传统文化。四是加大社会保障支持力度。进一步缩小南疆四地州与其他地区的社会保障差距，提供养老保险、救助、就业保障。建立健全南疆四地州医疗保险和医疗救助制度，对因病致贫或返贫的贫困人口要及时救助，新型农村合作医疗和大病保险政策要向南疆四地州倾斜，把贫困人口纳入重特大疾病救助范围。完善南疆四地州农村社会保障制度，包括完善农村养老保障制度，加强社会力量对于南疆四地州的扶持力度；完善南疆四地州兜底保障制度，明确救助范围和对象，针对无地、无劳动能力的农民建立最低生活保障制度；继续发挥好五保供养等社会救助制度的作用。健全南疆四地州劳动力就业保障体系，促进南疆四地州劳动力就地就近就业和有序外出务工。持续推广“卫星工厂”和“产业园区”等就业模式，开发一批就业帮扶公益性岗位，托底帮扶就业困难的贫困劳动力。

（四）健全产业政策体系

一是加强产业主体培育。积极培育南疆四地州区域内龙头企业、合作社、家庭农场和专业大户等新型经营主体，促进规模经营与产业发展相结合；在传统帮农带农模式的基础上，积极探索新型产业联结方式，探索建立“风险共担、利益均沾”“稳定持久”的利益联结机制，增强与农民的合作紧密度和持久度，提高农民的参与和获益程度；对“龙头企业+农户”“龙头企业+合作社+农户”“合作社+农户”等模式进行规范化引导，坚持义利兼顾、自觉自愿、互惠互利的原则，从根本上调动广大经营主体参与产业扶贫的积极性，最终实现互利共赢。二是提高农业产业化发展水平。调整产业结构，优化产业布局，深度发掘南疆四地州特色产业，因地制宜形成具有特色的“一村一品”发展模式；要以全产业链理念为指导，适度发展产品加工，促进产销结合，延长南疆四地州产业链；提高农业产业发展质量，发展品牌农业，提高农产品价值，促进农户增产增收。三是推动南疆四地州产业融合。有效挖掘旅游、生态、文化等产业价值，拓展产业多种功能，促进第一、第二、第三产业融合发展，拓宽农民就业增收渠道。充分利用南疆四地州具有的少数民族和历史文化等文化资源，以周边地区消费群体为对象，小规模、低成本地探索南疆四地州的文化旅游、生态休闲、乡村体验等旅游模式，还可以适度开发民宿、农家乐、民族手工品等乡土产业。

（五）夯实科技和人才支撑力量

科技和人才支撑是决定南疆四地州巩固脱贫攻坚成果的内在力量，也是保障南疆四地州全面振兴的决定性因素。一是科技支撑保障。大力推进科技兴边富民项目的规划和落地，加强南疆四地州与援疆省份科技人才协作，构建科技合作平台，加强科研单位的合作和交流，提升产业发展的质量和市场竞争力；有效利用互联网技术，拓宽南疆四地州产业发展平台。推广电商扶贫模式，拓展产业发展多元渠道；充分利用电子商务等信息化新技术，多途径激活南疆四地州的经济发展潜力，直接打通南疆四地州名特优产品的消费与投资的通道。完善农业科技推广服务，提高农业新技术的应用和普及程度；完善南疆四地州农业科技培训体系，通过多种形式开展针对农民的科技文化培训。二是人才培育保障。人才振兴是乡村振兴战略的重要组成部分，也是南疆四地州实施乡村振兴战略的关键内容。南疆四地州应制定特殊的人才政策，鼓励疆内外的各类人才投身到南疆四地州的乡村振兴战场上来；要加大对南疆四地州本土各类人才的培养，使之走出去并回得来，为人才提供施展才华的空间和环境；要提高南疆四地州新型经营主体的经营管理能力，推动经济向好发展，实现产业振兴；要加大南疆四地州农民技术培训和新型农民培养力度，提高农民应对大市场的能力，激发内生动力，增强致富信念，提振致富信心，提高致富能力。

结论

综上所述，脱贫攻坚是实施乡村振兴的基础，乡村振兴是稳定脱贫攻坚成果的有效保障，而南疆四地州因受自然、历史及经济等条件制约，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接存在一定的困难和特殊性，但是南疆四地州作为乡村振兴和新疆工作的重点地区，推动南疆四地州脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是必然选择。南疆四地州应按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加强生态建设、完善基本公共服务、健全产业政策体系、夯实科技和人才支撑力量，接续推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，实现农业农村现代化的乡村振兴战略总目标和社会稳定，长治久安的新疆工作总目标。

参考文献

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