“放管服”背景下乌海市行政审批制度改革研究

摘要

行政审批行为能够体现XX办事效率和服务质量，不仅关系到XX的形象，而且还关系到老百姓的日常生活。深化“放管服”改革，对于切实提高行政审批效率至关重要。乌海市行政审批和政务服务局在不断深化改革中探索、优化，在提升自身办事效率的同时密切关注国家有关政策的新动向。

通过研究国内某些地方XX在行政审批制度改革中的经典做法，以“放管服”改革和行政审批制度改革的相关概念及理论依据为理论支撑，运用文献资料法、案例分析以及访问调查法等方法，全面阐述了乌海市行政审批制度改革的现状，有利于转变XX职能，强化事中事后监管，提高审批服务效率。但是，乌海市行政审批制度改革中也存在一些问题，具体包括，部门之间协调难，事中事后监管不到位，审批人员队伍建设滞后等，通过并了解、学习南京市、杭州市等地区的实践经验，对“放管服”改革背景下进一步优化乌海市行政审批制度改革提出优化办事流程创新监管方式、加强人员建设等可行性对策建议，并探讨了乌海市进一步简政放权、创新监管、高效服务，打造服务型XX，以及深化行政审批制度改革的发展趋势。

关键词：放管服；行政审批制度；改革；乌海市

　1 引言

　　1.1 研究背景与意义

　　1.1.1 研究背景

行政审批制度一般的理解为公共组织尤其是XX组织在管理过程中对社会经济事务进行干预、调控以及管理的一种权力手段，是XX组织发挥其职能作用，开展行政管理活动的一项极其重要的制度。行政审批作为一项事前控制手段，能够起到行政把关的作用，做到防范风险、及时止损。二十世纪七十至八十年代，传统的计划经济体制模式已经根深蒂固，如何突破这种模式，促进经济改革顺利推进成为当时的难题。1987年，中共十三大首次提出改变XX职能的要求，在此期间，行政审批程序大大减少，审批周期大大缩短。但是，XX部门及其工作人员对行政审批制度改革仍缺乏深刻认识，部门利益的划分也阻碍了行政审批制度的进一步改革。从1992年到2000年，这一阶段的行政审批制度改革只集中在经济领域。我国从计划经济体制转为市场经济体制之后，经济内生活力缺乏，因此，这段时间里，急需采取有效措施释放经济活力。我国XX对于企业的发展实施了很大程度的简政放权，坚持把属于企业的权利交给企业自己管理、企业出现的问题自己解决。从2001年到2012年，在这一阶段，全国上下进行了一次彻底的行政审批制度改革。xxx成立了行政审批制度改革工作领导小组并详细部署了改革工作，在这段时间内，xxx取消行政审批事项两千四百多项，占原来的百分之七十左右。党的十八大以来，新一届XX全面深化改革工作，将行政审批制度改革作为重要的改革内容。按照党的十八大要求，我国确立了简政放权、依法治国、服务行政三大审改工作理念。

近年来，我国围绕着转变XX职能这一目标持续开展工作，力推简政放权、放管结合、优化服务的改革方针，行政审批制度改革不断推向深入。2001年以来，由于简政放权工作的顺利开展，各级XX部门的行政审批事项大幅度减少。在商事制度方面，中央大力整顿，将前置审批事项减少85%，注册资本改为认缴、工商登记“先照后证”，全面实施“多证合一”、“一照一码”等，企业注册所需时间大大缩短，便利化程度大大提高；加强事中事后监管，引入公平竞争制度，建立市场信用平台，改革监管执法方式；政务服务不断优化，实施“互联网+”政务服务等多项便民措施。事实表明，“放管服”改革可以激发企业活力和社会创造力，进一步优化营商环境，为群众提供更有效的服务。

中央转变XX职能、深化行政体制改革的决心是毋庸置疑的。深化“放管服”改革，深化行政审批制度改革，是当前XX改革的重中之重。各级地方XX和部门也积极探索和实践行政审批制度改革：许多地方XX以权力清单和负面清单的形式公开公布了行XXX限和管理范围，确保没有名单外批准；此外，改革前沿地区XX大力探索“行政审批局”模式，创新机制和流程再造，努力实现行政审批统筹管理，大大提高行政效率，扩大市场的生存和成长空间。

乌海市XX积极响应中央以及自治区的号召，采取了许多措施来深化行政审批制度改革，比如进行行政许可权试点改革，开展“互联网+政务服务”示范工程，组建行政审批服务局等，这些措施在很大程度上都起到了简化办理流程的作用，但是，目前还存在一些难点问题没有解决，比如行政审批流程还是有些繁琐，有些事情并没有得到快速的解决，导致XX的办事效率没有得到快速提升，影响了XX在民众心中的形象；办事手续仍然比较复杂，有些手续甚至存在部分信息重复问题，因此，我们可以考虑部分手续减免，这样可以节省很多时间；虽然“互联网+政务服务”的模式是一项创新性举措，但是，存在互联网系统不够成熟，一件事情往往一下办不成，存在许多问题不能及时处理，还得找相关工程师进行解决，这样一来，往往会耽误办事效率。XX在不断深化改革的过程中，要及时与市场、企业以及社会保持密切的联系，时刻下沉到基层进行调查，以便及时了解群众的“急难愁盼”问题，找到痛点堵点，及时发现问题，解决问题。

在党的十九大上，XX总XX提出建设人民满意的服务型XX的目标。在不同时代背景下，对新时代地方XX的治理理念、改革思路和实施措施提出了新的更高要求，作为行XXX力运行体制中与社会关系较为密切的行政审批权力，在社会治理中占据着主要位置。“放管服”背景下行政审批制度虽然带来了许多便利，但还是存在一些问题制约着改革的进一步深化发展，比如办事流程仍旧比较繁琐，办事手续比较冗杂，拖沓时间较长等等，这些问题的搁浅，导致行政审批效率大打折扣，久而久之，也引起了人民群众的埋怨，严重损害了XX的形象。因此，本文主要工作为通过研究国内外行政审批制度改革的措施以及存在的问题，找出重点难点所在，分析其产生的原因，并找出解决问题的对策。最后，以乌海市行政审批制度改革为例，分析了“放管服”背景下乌海市行政审批制度改革的举措，在一定程度上，这一举措将有助于促进简政放权、放管结合、优化服务，推进服务型高效XX建设。

　1.1.2 研究意义

在新时代，依托“放管服”来进行行政审批制度改革，提升XX治理水平和治理能力，积极回应行政审批制度改革实践中的问题和挑战，一方面能够促进社会经济发展，行政审批流程的简化、手续的减免以及各部门的协调联动，使得整个行政审批能够以更快的速度、更简便的方式完成，不仅节省了办事群众的时间和精力，而且使得办事人员能够减轻负担，以更加充满精力、积极向上的服务态度来更好地向人民群众服务。另一方面，有助于服务型XX的建设，行政审批制度改革的不断深化、效率的不断提高，能够使得XX的职能得到快速的转变，在提升人民群众满意度的同时，增强了XX的公信力。

1.1.2.1 理论意义

目前，国内行政审批制度改革取得了丰富的理论成果。学者们从不同的研究角度和出发点对行政审批制度进行了阐释和分析，各有独到的见解。目前的研究在深度和广度上都达到了一定的水平。但是，大部分学者从事学术研究工作，不能及时了解改革前线的相关工作。本文作者从事相关审批的一线工作，通过案例分析、访谈分析等研究方法，找到相关影响因素之间的逻辑关系，有利于更好地解释相关问题。

本文的理论意义在于作者将实践与理论相结合，并且让实践成果成为理论的佐证，更加真实地反映了行政审批制度改革中存在的问题以及行政改革措施的正确性与否，通过以乌海市行政审批制度改革工作为例，深入剖析了我们目前的措施存在哪些问题以及引起这些问题的原因，为我们下一步改革指明了方向，同时，也大大丰富了行政审批制度改革相关的理论研究。

1.1.2.2 实践意义

本文的现实意义在于探索和解决当前全国行政审批制度中存在的地方XX部门效率低、群众办事难、企业项目审批程序复杂等共性问题。在更深层次上，我国经济体制改革的时间比较短，市场经济体制的运行仍然受到地方各部门不同程度的阻碍。一些XX部门滥用职权影响当地市场环境，不利于形成自由公平竞争的市场氛围，给当地经济发展带来了障碍和困难。因此，解决这些存在的问题具有深远的意义。

（1）有助于探寻行政审批制度改革的内在规律。改革是为了从根本上调整XX的角色定位、行政理念以及行政方式。目前，无论是中央XX，还是地方XX，对于行政审批的改革主要集中在减量型、应急型改革，没有形成体系的改革制度以及改革框架，改革的力度和深度还远远不够。本文以乌海市行政审批制度改革为例，通过把握行政审批制度改革的发展规律与演进特征，总结其演变规律，研究其改革路径。

（2）有利于完善社会主义市场经济体制。在计划经济时期，XX在资源配置中起主导作用，行政审批制度也自然而然由XX主要把控。因此，在此时期，XX对于经济的干预是十分严重的。在我国经济体制由计划经济转为社会主义市场经济初期，行政审批制度虽然经历了一系列改革，但是，仍旧带有计划经济时期的烙印，从而导致我国当时的行政审批制度思维不是为了弥补市场失灵，保护市场机制，而是为了XX在微观领域仍旧拥有行政审批权，以使得市场的发展能够与XX的预期相契合。在意识到此问题后，我国通过对行政审批权的归并改革，以及进一步的深化改革，明确了XX与企业、市场、社会的关系，赋予了市场更多的活力。

　　1.2 国内外相关研究现状

　　1.2.1 国内研究现状

国内的学者对我国的行政审批制度及其改革进行了丰富的研究和探讨，现有研究主要聚焦于改革审批制度、提高审批效能、转变XX职能等领域。对我国推行的历次行政审批制度改革中存在的问题和发展方向进行了探讨。

关于优化行政审批制度遭遇的阻力。蔡延东、王法硕（2017年）基于对浙江省级XX行政审批制度改革的整体化研究，对行政审批流程碎片化的问题进行了分析，并提出了相应的解决对策，对于遇到审批过程中的问题，认为只有消除审批部门的利益阻碍，才能彻底打破行政审批的碎片化，此外，还应重视对审批权力施加制约和划定界限，并努力探索行之有效的管理监督方式[1]。寇大伟、崔建锋（2019年）提出：针对各地行政审批局成立后遇到的“审管分离”现象，现行法律法规还没有相应地配套完善，该现象还使行政审批的委托主体发生变更，产生了委托关系重组和衔接等各种问题[2]。我国学者马怀德认为自十八大召开后，各地方XX在深化行政审批改革方面取得了一定的效果，但是还是存在一些问题，比如有些地方XX过于形式主义，表面看实行了改革，但是背地里还是以原来的方式办事，或者有些地方改革力度不够大，社会感受度差等。同时，马怀德提出，本届XX行政审批制度改革要坚持目标导向、问题导向、效果导向。

关于行政审批制度改革方向的相关研究，龙海波、王雄军认为，要通过对目前行政审批中采取的措施以及存在的问题进行深刻的剖析，分析产生问题的原因，并采取行之有效的对策来解决问题，在此过程中，要善于利用制度这一强力手段。潘媛认为只有利用法治手段，采取法律工具，让权力运行在法律的框架内，才能使得行政审批制度的改革得到良好的效果。陈东平认为在行政审批制度改革过程中，要善于运用互联网工具，打造“互联网+政务服务”的工作平台并使之成为日常的办公模式，打造一体化平台，让各行政部门之间能够信息互享、业务互通。学者卫永红认为，应从审批权限和审批程序入手，规范行政主体，明确违法时应承担的法律责任。对于在审批过程中遇到的问题应该用法律法规更严谨的约束[3]。

关于行政审批制度改革模式的选择，贾义猛（2015）对行政审批服务局改革模式的优势、存在的问题及对策建议进行了研究分析，认为行政审批服务局的成熟发展和有效运行，对于进一步转变XX职能、优化XX结构、再造XX流程具有重要意义，是改革开放的重要样本之一。艾琳、王刚（2016）对天津滨海新区和银川实行“一枚印章管审批”的实践进行了研究分析，指出这种做法不是孤立的，认为改革起到了撬动的作用，通过改革，推动XX走出一条现代治理的新道路。陈振明（2016）提出了未来中国XX改革和治理的新趋势，对于行政审批制度改革的症结分析。简而言之，即简政放权转型的功能。陈天祥、李倩婷分析了我国1999年至2014年的相关数据，从改革的发展历程分析了行政审批制度改革的成效和现状，并指出，计划经济时期的影响一直蔓延至今。因此，我国需要从上到下彻底改变XX职能，彻底摆脱中央集权XX的影响。蔡延东、王法硕在基于对浙江省级XX行政审批制度改革的整体化研究中，分析了行政审批碎片化难题以及相应的治理对策，认为只有冲破利益障碍才能从根本上对行政审批制度进行彻底的改革，同时，一定要对行政审批主体以及权限进行明确的界定与划分，从根本上确立各主体的相关责任制，并且完善监督治理体系[4]。

　1.2.2 国外研究现状

西方学者关于行政审批制度及其改革方面的研究主要集中在行政管制领域，对于其他方面的研究虽然不多，但是也经过了漫长的检验与验证，因此，为我国探索行政审批制度改革提供了参考。国外对社会救助的研究强调了XX的责任以及整个社会对弱势群体的保护，并尝试探索走出贫穷状态、防止“养懒汉”福利依赖现象产生的方法。完善的社会救助制度都不是一蹴而就的，并且随着时代的不断进步，一些问题也会随之出现，因而社会救助制度并不是一建立就照本宣科、不假思索的，而是要在实施过程中不断发现问题、解决问题，不断发展、完善。国外的救助制度发展较早，至今已形成相对完善的救助体系，被认为能够提供切实有效的经验以供借鉴[5]。

在厘清XX与市场、社会的权责边界方面。西方对XX与市场、社会关系主流理论的演变，简言之，就是对三省在资源配置中所古权重动态变化研究讨论的理论作世纪到十七世纪的重商主义时期，学者们认为国家对经济社会的全面干预应占主导地位，需要控制市场的自由进入并且限制竞争。到十八世纪末二十世纪初，古典自由主义学者主张XX不要干预市场，认为市场有其自己运行规律，XX的干预反而会阻碍市场运行。以英国、X、日本等为代表的以“放松规制”为核心的新的公共管理改革和XX再造运动在世界范围内展开。国内许多学者系统地总结了这一运动，包括周志忍、张汉林、王林生、刘光溪等，他们的研究工作对我国行政审批制度改革有很大帮助。学者们普遍认为，西方行政审批制度改革是在新公共管理运动的背景下，XX面临严重的财政危机、管理危机和信任危机，为摆脱困境，提高XX绩效，许多领域的法规已经放松或取消，减少了XX干预。比如X的放松规制改革，英国的民营化改革，新西兰的私有化运动，日本和韩国的规制缓和等。西方国家行政审批制度的改革，是基于公共选择和俘虏规制理论的行为导向和动机。采取的措施主要有：放松经济性规制；收缩XX经济职能；适当分权放权；建立科学的XX运行机制；清理陈旧的规章制度；转变观念,重塑XX改革文化转变观念，重塑XX改革文化。罗伯特B.登哈特和珍妮V.登哈特认为XX的主要职能是服务而非掌舵，强调公共服务行政应该以公共协商对话以及公共利益为基础，强调对XX服务效率和生产力方面的需求。总结国外发达国家行政审批制度改革的经验，对我国的启示主要包括：把行政审批制度改革作为转变XX职能的首要任务；行政审批制度改革合法化；由专门机构统一负责，循序渐进；重视行政审批成本效益的审查和评价；建立XX与公民的互动机制；引入司法救济等[6]。

在优化公共服务方面。二十世纪七八十年代以来，企业管理、工商管理中的流程再造思想和管理方法被运用到了XX组织的改革之中。有学者就此提出了XX流程再造的理论，对流程服务的优化、办事程序的简化、内部协调的畅通、公共服务质量的提高等几个方面提出了战略性的要求。西方XX管理也开始引入企业管理中的流程再造理念和管理方法，强调优化服务流程、简化办事程序、提高公共服务质量等。威玛等从一体化公共服务的角度出发提出了“一站式”公共服务的概念：“一站式”公共服务应该为企业和公民提供24小时的全方位服务，无论他们在哪”。将XX各部门进行物理层面集中的“行政服务中心”逐步在各国得到认可和推广。此外，随着信息技术的不断进步和在公共服务领域的推广普及，“一站式电子政务服务”渐渐成为了研究的重点。英国的“一站式商店”是这一理论最早的实际应用体现，随后，其他国家也纷纷仿照这个举措。而国外对“一站式”政务服务的研究重点也随之开始转向“虚拟化一站式”，对电子政务、网络治理、“一站式门户网站”等课题的研究逐渐成为“一站式”研究的主流。

1.3 研究思路与方法

　　1.3.1 思路

本文以服务型XX理论和新公共服务理论为支撑，运用文献研究法、比较研究方法，案例分析法、访问调查法在对行政审批制度改革梳理归纳的基础上，对乌海市行政审批制度改革实践进行研究。通过对数据与资料的分析，首先，确定研究对象和内容。阐述研究背景和意义，解释了行政审批制度等相关概念。其次，归纳整理当前乌海市行政审批制度改革的现状，运用服务型XX理论分析乌海市改革现状并提出存在的问题及原因。然后，以杭州、青岛、南京为例，介绍国内其他地区先进改革经验，重点关注地方XX在放管服背景下推进行政审批制度的改革中对于遇到问题如何化解提出对策，实现改革目标举措。最后，在总结全文要义分析的基础上，提出乌海市在放管服背景下行政审批制度改革的深化举措，例如：简化办事流程、构建完善“事中事后”监管、加强人员队伍建设等措施，以促进乌海市经济社会更好更快发展。在一定程度上，这项研究将有助于促进乌海市进一步简政放权、放管结合、优化服务，强化服务型、效能型XX的建设，从而探索引导 “放管服”视角下乌海市行政审批制度改革向纵深方向发展。

　1.3.2 方法

文献研究方法：以“行政审批制度改革”、“‘放管服’改革”等为主要关键词，通过寻找有关的书籍、期刊文章、论文等，得到国内外有关行政审批制度改革的典型举措和方式方法，并对其进行对比分析与研究，在不断地对比分析中发现出现的问题以及今后的研究方向等，可以帮助作者准确地理解和掌握国内外行政审批制度改革的不同发展状况，将其中的合理成分运用到论文的写作中并提出部分创新型举措，为乌海市打造服务型XX提供理论基础。

比较研究方法：通过查阅相关资料，比较国内部分地市在行政审批制度改革中的举措及成效，重点关注行政审批制度流程标准化、权力相对集中化、运行线上化、监督常态化等方面存在的问题，并对实例或者数据进行对比研究，发现地方城市在落实行政审批制度改革目标时的阻力与难点，同时应该注意的是，不同的地方情况不同，就像一把钥匙开一把锁，我们不能对于所有地方都一概而论，而是要具体问题具体分析，探索出符合自身发展的道路，正如我们党对于国家性质的不断摸索，我们是社会主义国家，更是中国特色社会主义国家。

案例分析法：案例分析就是为了我们的理论研究能够得到实践的检验，以便于我们更好地将其运用到现实的生活中，更好地发挥其效能。本文为了凸显出行政审批局运行模式的具体情况选取了乌海市行政审批局作为案例，通过实地调研访谈获得了一手数据与详实资料，立足当前分析了行政审批改革中所做的举措，存在的问题和引起问题的具体原因，以及我们今后的努力方向与改革措施等。

访问调查法：作者结合自身工作，通过与行政审批工作人员谈话，梳理行政审批服务局办事流程，同办事群众、窗口一线工作人员、处室负责人、单位负责同志进行电话沟通或座谈交流，详细了解乌海市近年来为大力落实国家“放管服”改革所进行的举。在行政审批制度方面的改革情况，市、区两级XX对上级XX改革举措配套政策、人员支持、考核监督情况；办事群众、企业和其他经济组织对“放管服”改革措施实施以来的在公民个人事项办理、企业开办、投资建设方面的切实感受。根据研究的路线，明确调查主题，确定问卷类型，对大厅群众进行问卷调查，对事后监管、办事效率等进行调查，把握好发放时机并及时回收问卷然后统计问卷结果，分析调查数据，最后撰写调查报告，得出结果。

1.4 相关概念和理论基础

　　1.4.1 相关概念

1.4.1.1 行政审批制度

行政审批是指行政机关对自然人、企业法人、社会组织等的申请进行审批的行为。并做出是否授予其从事某种活动的法律资格或准许实施某种行为所要遵守的各项具体规范的总称。行政审批制度是开展行政审批活动所要遵守的制度安排。它不是单项的制度，而是由多项具体制度共同构成，是规范行政审批行为的制度体系，具体包括规定审批机关、审批职权、审批范围、收费标准的规章，申请、审查和颁发审批证照的程序，以及监督检。行政审批对于XX发挥管理职能十分重要，从狭义上一般可以理解为，XX有关部门对公共活动进行管理时，对社会经济事务实施的一项管理措施。行政审批制度改革可以说是放宽了市场和企业的“行动范围”，XX不再对企业和市场实行较为严格的监管，简化行政审批流程，把市场从过去的束缚中合理地释放出来，不仅使得行政作业的成本大大降低，增加了XX的办事效率，也给市场带来了发展动力。行政审批制度改革从某种程度上来说，是以XX导向的一次“自我革命”，以转变XX职能为切入点，给我国经济发展拓宽了道路。行政审批改革不仅是我国行政管理改革中的重点，也是规范XX权力的重要手段务，从xxx发布行政审批改革任务开始，往后近二十年里，中央及地方XX在行政审批制度的方方面面都做出了诸多努力，从我国社会经济发展现状来看，不管是中央还是地方，其行政审批制度改革的实践都卓有成效。

1.4.1.2 “放管服”改革

“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”就是简政放权，降低准入门槛。“管”就是创新监管，促进公平竞争。“服”是指高效服务，创造便利环境。 2015年5月12日，xxx召开全国推进简政放权、放管结合、职能转变电视电话会议，首次提出“放管服”改革的理念。在简政放权的同时，放管结合也在进一步加强。同时，自治区出台了《进一步优化营商环境的决定》、《优化营商环境行动方案》等26条促进民营经济高质量发展的措施。2020年底前，自治区已实现机动车驾驶证公证、失业登记、企业职工基本养老保险关系转移接续、正常退休提取住房公积金、排污许可等58项事项首批“跨省通办”，可满足广大市民和各领域各类市场主体异地办事的需要。这是我区今年推进“放管服”改革，进一步优化服务的一个缩影。现阶段XX职能转变与行政审批制度改革都与“放管服”密切相关，必须将“放管服”运用其中，才能真正实现目标。在此过程中，我们要严格把握“放管服”的界限，“放管服”并不是完全放手、什么都不管，而是对于具体事项的具体规划，我们对放权的范围以及放权的深度必须要有明确的概念，不能一概而论，更不能混为一谈。只有这样，才能真正地将“放管服”与行政审批制度相融合。

　1.4.2 理论基础

1.4.2.1 服务型XX理论

由于每个地方都有其自身的特点，都存在着或多或少的差异，如经济状况、文化习俗、社会治理等方面有所不同。因此，理论经验在某试验成功后，全面推广有可能面临失败。所以，在借鉴经验的过程中，各地方要结合自身情况，灵活运用理论，因地制宜，与当地情况相吻合，才有可能获得成功。同理，我们回归到服务型的XX这一相关内容，当然，这是我国文化制度研究者把我国传统文化习俗、我国实际国情和别国较成功的XX建设经验相互作用的结果，“服务型XX”这一理论有着我国的特点。我国的这一理论强调以人民为中心，要一心向群众，坚持群众路线，更好的实现全面深化改革，在进行宏观调节、优化营商环境等各个领域起到积极影响，为我国建设发展提供一定的保障。

在XX全面深化改革中，有一点便是建设一个为人民服务的好XX，这其中最主要的是把管理人民变为全心全意服务地人民，要主动的是转变其职能，提高为人民群众服务的意识，一个服务型XX需要有关键的凝聚力、为民负责、依法行政以及贴心服务、服务型XX的成功转变表现在管理型转化成服务型，高成本转化为高效能的过程。

我国国家领导人在中国xxx第十九次全国代表大会报告中重点提到，“转变XX的职能，强化简政放权的改革力度，创新监管办法，强化XX公信力、执行力，打造深得民心的服务型XX”，这一指示帮助经商环境的改进，给企业发展，社会组织成立提供了方向性指导。建设一个优秀的服务型XX是我国改革的方向，同时还是完成改革工作的重要举措，XX要明确有所为，有所不为的边界，转变行政理念，才能激发服务型XX的活力。

1.4.2.2 新公共服务理论

X著名的公共行政学家罗伯特·登哈特等人，对新公共管理思想理论和实践进行了总结和反思，在此基础上，提出了新公共服务理论（New Public Service Theory）。该理论建立在公民权利、公共利益的基础之上，认为公共管理者的重要作用在于帮助公民表达诉求和实现他们的共同利益，而不是体现在控制或驾驭社会上。新公共服务理论更加强调建立一个具有回应性的完整公共机构，XX要将公民利益置于首要位置，要重视公民的观点和诉求，主张在XX和公民之间搭建顺畅的沟通渠道。在新公共服务理论指导下的XX治理以服务为主，充分尊重民意，是建立在与公民对话和协商基础之上的公共利益选择。

新公共服务理论强调XX的职能是服务，而不是管理，其身份是参与者，应该把行政重点放在议程设定和平台搭建上，让社会公众更多地参与决策，打造一种XX、社会、公民三者协商的决策环节。该理论认为，XX拥有的权力和资源都是公共性质的，并不只属于某个部门或者某个人。XX一方面要充分认识到自己的一切资源都是由全体社会公民共同所有的公共资源；另一方面，在行政过程中XX不仅要知道所拥资源，在实现目标时，不能独断，只能是中间人的身份，对社会治理要有回应和参与，该理论最重要的核心就是，XX必须以提供服务作为目标，而不能把自己当做管理者。所以XX提供服务时，要转变自己传统管理者的角色，才能建立为人民服务的良好形象。

　1.5 创新点跟不足点

创新之处：自“放管服”改革之后，以地区为案对行政审批制度及其改革做具体探讨的研究相对较少。多为以省份为例子的研究，“放管服”自2015年提出后全国都在进行改革，各级行政审批机构和制度改革不断开展，因而笔者希望通过将乌海市作为研究案例，对其行政审批制度改革的现状、问题、原因进行审视、剖析，为该市今后的改革推进工作提出改进建议，进而为基层推进行政审批制度改革、乃至为改革的顶层设计提供参考与反馈。

不足之处：行政审批制度还在不断更新与完善中，还缺乏更多可供借鉴的经验，尤其是基层的经验。所以，必定要经过较长时间的摸索和总结，才能找到真正适合乌海市行政审批制度改革的做法。笔者参加行政审批工作时间不长，工作经验还不够深厚，对实际存在问题的总结可能还不够全面，分析不够深入，提出的对策建议的针对性和可操作性可能还不强，将继续在今后的工作中积累经验，不断实践，完善研究。

　2 放管服背景下乌海市行政审批制度的改革现状

2017年7月，市政服务中心正式落户市民中心，面积5100平方米，设有38个服务部门、107个服务窗口、159名工作人员，可办理公共服务事项164余件，其中行政许可事项124项，便民服务事项40项。一楼单位包括房地产登记中心、房屋产权交易中心、住房公积金管理中心；二楼政务服务大厅分为行政审批区、公安服务区、医疗保险和社会保障服务区、便民服务区。2017 年 7 月，根据《乌海市委办公厅、市人民XX办公厅＜关于印发乌海市相对集中行政许可权改革试点工作实施方案＞的通知》（乌党办发（2017)23 号）要求，将涵盖市直 24 个部门 124 项行政许可以及与许可密切相关的职权事项，分批分类先后划转集中到新组建的市行政审批服务局。2019年乌海市行政审批和政务服务局重新修改了《XX信息公开指南》，对XX信息公开目录类别和内容进行进一步更新和完善，确保信息公开内容检索方便，群众可查阅度高。对于每个月办件量和办件信息在网站上公开，让群众更清楚地了解到审批事项。2020年，为贯彻落实《中共中央办公厅xxx办公厅印发〈关于深入推进审批服务便民化的指导意见〉的通知》(厅字〔2018〕22号)和《内蒙古自治区党委办公厅自治区人民XX办公厅印发<关于深化“放管服”改革推进审批服务便民化的实施意见>的通知》（厅发〔2018〕9号）精神，进一步转变XX职能，推进“放管服”改革，提升审批服务便民化水平，2021年，乌海市行政审批和政务服务局为深入贯彻落实全国深化“放管服”改革优化营商环境进一步改革创新体制机制，营造稳定公平透明、可预期的国际化、法治化、便利化营商环境，促进全市经济高质量发展，增开了“帮您办”“一次办”等窗口，切实提高企业和群众的办件效率和办件数量，结合“好差评”制度落实。截止2021年底，拥有服务部门34个，划转事项242项。市政务服务中心共受理各类审批事项31369件，办结率98.58%。好差评产生评价数据31.40万条，非常满意31.09条，非常满意率99.01%，差评1条，满意率99.99%，差评回访率100%。

　2.1“放管服”改革背景下乌海市行政审批制度改革的标准化

乌海市基于自治区XX网站公布的对权责、行政审批中介服务、行政事业性收费等事项或范畴梳理汇总的“事项清单”，对市本级涉及的行政职权事项按要求将同类权责事项尽量统一，做好自治区下放权责的承接工作，做好市本级权责的取消及下放的衔接工作。 2015 年，乌海市确认公布了包括行政许可、处罚、强制、给付以及奖励等 10 大类的市本级行XXX力事项 4251 项，初步实现权力清单。2021年，将权力清单与责任清单合并为权责清单，组成权责清单联合审核组，对全市34个部门和单位的行XXX力进行梳理，形成了“初审－反馈－－再审－再反馈”的工作标准模式，确保了权责清单审核确认工作更加标准、合法、统一。同时，根据各部门职能职责变动、法律依据修订等情况，调整权责清单事项4226 项，清理压减 25 项。并将行使行XXX力的程序细化分解为“受理、审查、决定、送达、事后监管”等若干环节，逐一列明每一环节的责任事项，梳理出可追责情形 2 万余种。坚决砍掉各类没有法律法规依据的证明事项，编制完成涉及34个部门共69项的行政许可证明事项清单。持续开展“减证便民”专项行动，按照“四个一律取消”要求，2021年权责清单共梳理涉及34个部门6924项行XXX力事项并已在市XX网站公布。各区也已完成权责清单梳理并向社会公布工作，对照中央层面523项和自治区范围内设定的18项涉企经营许可事项，结合我市梳理出《乌海市涉企经营许可事项改革清单》，并在XX网站向社会予以公布。通过全面推行权责清单，明确规范了审批部门的职责，制定了统一办理标准。

　2.1.1 深化“放管服”改革与规范审批权力运行

乌海市行政审批和政务服务局在秉持简政放权的理念下，合理编制权责清单，不断创新出招，力求真正做到服务型XX，并全面推行权责清单规范审批权力运行，主要涉及以下几个方面：一是高位谋划推进改革运行机制。充分发挥“放管服”改革协调小组办公室牵头抓总作用，及时调整成员单位，召开全市“放管服”改革工作会议，制定印发《乌海市深化“放管服”改革优化营商环境重点任务分工方案》，确定牵头和责任部门，建立工作台账，定期调查全市“放管服”改革工作情况，确保改革各项指标任务落到实处。二是推进权责清单标准化规范化。对照法律、法规、规章“立改废”、xxx及自治区XX调整权力事项等情况，按照权责明晰、要素完整、于法有据的原则，对现有权责清单进行动态调整，经合法性审查后，共调整行XXX力事项1150项。为推进行政审批改革、规范审批权力，落实首问负责制、限时办结制、一次性告知制等相关制度。同时，对于审批中存在不按标准流程办事的情况，要对相关工作人员进行严肃问责，情节严重的依据有关规定处理，努力实现行政审批的规范化、制度化、常态化，以制度来规范权力运行。三是深化“证照分离”改革梳理公布事项清单。对照中央层面523项和自治区范围内设定的18项涉企经营许可事项，结合我市梳理出《乌海市涉企经营许可事项改革清单》，并在XX网站向社会予以公布。目前，乌海市2021年权责清单共涉及34个部门6924项行XXX力事项，行政许可264项、行政给付18项、行政确认57项、行政奖励27项、行政裁决6项、其他行XXX力114项、行政处罚5767项、行政监督检查471项、行政征收8项、行政强制192项，并且正在进行第三批事项划转。

　2.1.2标准化建设和再造服务流程并举提高审批效率

乌海市严格落实“三集中三到位”制度。优化窗口布局，完善税务、法律、公证等服务功能，推动审批事项应进必进，各级政务服务大厅70%以上政务服务事项实现“一窗”分类办理。优化进驻部门的后台审批职能，推行进驻部门授权审批制，规范分厅的设置管理，杜绝“体外循环”和“隐性审批”，推动实现“一门一站”全覆盖。并且将标准化建设和再造服务流程提高审批效率作为重点工作。通过继续推进首问负责、一次性告知、容缺受理、告知承诺、社会信用和预约服务、绿色通道服务、延时服务等，创新开展“反向办”服务模式，持续优化审批流程，精简审批环节，形成：预审-复审-受理-出件的标准化受理模式，提高了办事效率，避免了大量事项的挤压，规范审核要点方面，乌海审批局通过不断的事项梳理，精简要件，能省的要件就省，并且建立了容缺制度，对于一些要件可以进行容缺受理，变为先受理事项，再补充要件，避免群众反复跑，多次跑。标准化的建立既方便了群众又给工作人员提供了经验，一举两得，提高审批效率，并且，建立完善的现场勘验实操制度和双向信息反馈工作机制，落实现场勘验联席会议制度，推行远程视频勘验模式。对于再造服务流程方面，建立反向受理机制，对于一些企业可以先出在提供材料的服务流程，避免一些企业在证照快过期前，因为部分材料准备缓慢，造成证件过期需要从新受理等情况。另外，目前推行“填空式申报”受理模式，梳理审批事项中理解难、填报难的申请要件，制定形成标准全面的申报表格，新增网上注释和申请表格填写勾选功能，提高办事群众表格填写的正确性和便捷性等。严格落实标准化建设的同时，精简审批环节，再造审批流程，切实为百姓省时省力，提升市场主体政务服务满意度。

　2.1.3规范工程建设项目的审批制度

乌海市以深入推进工程建设项目审批制度改革为切入点，坚持需求导向、问题导向、目标导向，全力推行“网上审批全流程、系统监控全覆盖”的工程建设项目审批服务模式，注重强化工程建设项目代办帮办和前期咨询。按照市区两级“一体化、一网式”建设思路，采取“主辅流程并联跑、掌上监管全公开”建设模式，开发建设了全市工程建设项目审批管理系统，实现了市、区工程建设项目审批系统的全覆盖。因地制宜开发建设了工程建设项目审批管理系统、联合图审系统、网上中介超市，创新开发建设了工程建设项目网上监管系统，目前各业务系统均已上线运行。全面推进审批系统“一网通办”。按照自治区工改办部署要求，统筹推进工程建设项目审批管理系统与政务服务一体化平台、自治区投资在线平台、“多规合一”平台、联合图审系统、中介超市、消防系统、自然资源多级一体化电子政务系统、电业营销信息系统8个系统数据对接融合工作，目前，审批系统对接融合工作已全部完成，提前完成了年度“一网通办”工作目标任务。同时启动实施综合窗口受理模式改革。在市政务服务大厅规划设置了投资项目综合受理窗口，新增设置了市政公用服务综合受理窗口，综合受理各类投资项目从立项至竣工验收全流程审批事项，实现了投资项目全领域、全流程审批事项“一窗受理”服务。规范了工程项目审批制度，让企业及个人办理时，方便快捷，并且持续对改革重点工作任务以及纳入审批管理系统运行的投资项目审批事项办理情况进行跟踪调度，不断优化工程建设项目的管理与服务，全面构建“审批优、机制活、效率高、服务好”的项目管理服务体系，建立工程项目审批的标准化清单，持续提升我市政务服务营商环境。2021年全市共纳入审批系统运行项目134个，并对已纳入工程建设项目审批管理系统的7个投资项目进行实时动态监控，切实做到项目手续快审快批，助推重大项目开工建设。

　2.2 “放管服”改革背景下乌海市行政审批制度改革的常态化

为进一步简政放权、放管结合、优化服务，乌海市行政审批局通过多部门联合审批，强化监管力度，保证审管分离以及相对集中许可权局部扩大的举措积极推进行政审批制度改革的常态化，乌海市行政审批局严格按照省、市行XXX力事项动态管理的有关规定，对区级行XXX力事项的增加、取消和变更等相关调整过程进行了严格管理，形成了权力清单动态调整和长效管理机制，确保权力清单规范运行。并且强化监管机制，形成长期有效的监管，对于权责划分明确，厘清权责边界。切实做到“XX权力进清单、清单之外无权力”，严格依照“法无授权不可为、法定责任必须为”的原则，建立责任追究机制，落实主体责任，对不按照权责清单履行职权的部门和个人，依法依纪追究相关责任。

　2.2.1多部门合作持续推动审改措施落地

乌海市协同XX法制办、编办、住建局、自然资源局等部门打出一套“组合拳”，推进跨领域、跨部门互相协作，对于一些复杂问题的解决提供了便利，除此之外，可以建立相关的互联网平台，让相关业务部门信息互通、信息共享。形成一种常态化机制，在加强合作的同时要明确各自的职能职责，并且持续不断的相互学习，推动部门间的联合审批，合作长效化，持续不断的优化流程，搭建信息平台，长期共享数据，避免信息孤岛的形成，并且落实一枚管理审批制度改革的印章，多部门联合办理盖章，不仅简化了相关流程，而且缩减了有关手续的办理，大大提高了行政审批效率，减少了权力寻租的空间。

改革并不是只关系到某个人，也不是只关系到某个单位、某个部门，也不是一个时间段举措，改革是一项深远并且持续的过程，需要各个单位、各个部门联合出动、协调配合。改革的全过程都需要我们协同配合，事前的决策、事中的规划与事后的监督，每一个环节都是如此。加强各部门之间联系，发展合力作用，形成一种常态化机制，让每个事项在部门间流转同时提高办事效率，所以，我们每个人都是决策者、参与者与监督者，我们每个人都对改革的发展负有不可推卸的责任。在事项流转过程中可以加强部门间联系，形成一套互通有无，不断优化事项的办事流程。

　2.2.2 强化监管力度确保审管到位

乌海市对标先进地区经验做法，以事项进驻标准化、一窗受理标准化、办理程序标准化、服务保障标准化、监督管理标准化为目标，重点统筹推进市、区服务事项标准化建设，综合考虑“一网通办”“市区通办”“一件事一次办”服务事项，完善政务标准化操作手册，对于审批流程、审批手续等有统一规范的标准，以方便企业和群众线上线下办理业务，除此之外，要严格统一服务标准，对于服务过程，有一个模范式的样本。严格落实监管责任，完善监管制度和标准，积极创新监管方式，建立健全行政审批、行政主管及行政执法等部门联合惩戒机制，全方位强化事中事后监管，绝不允许推卸责任、绝不允许出现监管空白。

并确定权力边界，坚持“谁审批谁负责，谁主管谁监管”，推进审批与监管分离，并建立各自的责任制度。事项划转后，行政审批部门和行政主管部门要及时调整本部门权责清单，依法按程序予以公布，做到权责明晰。事项划转后权责边界不清的，行政审批部门与行政主管部门要共同研究解决，职责边界划分未明确的事项原则上仍由行政主管部门继续实施。确保审管分离，避免权力独大。在进行规范化与监管的同时，要将两者统一协调，规范化和监管并不是独立的过程，也没有绝对的先后顺序，规范化的过程蕴含了监督管理的过程，反过来说，监督管理的过程也蕴含了规范化的过程，它们是相辅相成、互相配合的，并不是分离的，因此，我们要坚持规范化与监督管理并举，共同实施。在进行规范化的时候，要时刻对规范化的制定、决策与实施进行监督，确保规范化的过程合乎规定，在进行监督管理的时候，也要注意监督管理的初衷、过程以及手段要契合规范化制度的要求。

　2.2.3 相对集中行政许可权逐步扩大

乌海市作为内蒙古自治区确定的相对集中行政许可权改革试点盟市，相对集中行政许可权改革试点工作领导小组，通过借鉴其他地区先进经验，充分结合实际，经过前期探索后，对于事项的划转是一项长期持续的工作，不光要做好划转前的准备工作，也要保证划转后承接事项办理的业务培训，理顺承接事项审批流程、审核要点、工作程序等要素，协调配合各审批科室做好承接工作，确保各审批科室“接得住、办得了”。一方面，优化承接事项。按照“事项精细化、流程精简化、时限压缩化”的目标要求，对承接事项的办理时限与审批要件进行流程优化与标准固化。目前，乌海市行政审批局认真做好第三批划转事项承接工作。将已承接的102个事项拆分为263个办理项，承诺时限较法定时限压缩84.4%，要件精简30.1%，办理环节压缩40%，88个承诺件优化为即办件。推行“无差别”受理。开设综合窗口3个，较调整前减少12个窗口，窗口人员由改革前分散审批模式的22人减少至综合审批模式的3人。另一方面，加快事项划转承接。第二批市交通局24项行政许可事项，通过明确受理条件、办理要件和流程，已划转承接到位。按照“成熟一批、划转一批”的原则，提出第三批拟划转事项清单共涉及6个部门42项，拟划回原审批部门行政许可事项1项，经第22次常务会审议通过，正在履行签发程序，待印发后正式开展工作。

完成扩大相对权改革范围。根据自治区《关于印发相对集中行政许可权改革试点地区划转行政许可事项指导目录的通知》（内政办发〔2021〕85号）要求，适时调整完善行政许可事项清单，统筹考虑纳入“一网通办”“一件事一次办”等高频事项的划转承接，提高高频事项“一网办”“一次办”的质效。集中行政许可权力，“一枚印章管审批”、“一个部门管到底”，缩短了办事时限，优化了办事流程。

　2.3 “放管服”改革背景下乌海市行政审批制度改革的智慧化

行政审批改革的智慧化，即以行政审批制度为核心的智慧化模式，通过信息技术对审批职能能进行精细化管理，乌海市行政审批局经过不断探索，目前政务公开已取得新成效。以“公开、办事、互动交流”三大功能定位为核心，推进数字化建设，实现XX门户网站从宣传报道型向综合服务型的转变。同时，智慧政务平台也实现了新发展。乌海市行政审批局纵深推进“一网通办”，搭建“互联网+政务服务”平台，在建成包括蒙速办APP、门户网站等形式的动态调整权责清单，多部门联合审批提高审批效率实现行政许可事项可全流程网办。为真正实现打通服务群众“最后一公里”。

　2.3.1 大数据联动便利多部门联合审批

乌海市建立健全审批服务协调联动机制。通过利用内蒙古政务服务网站平台，实现数据共享，便捷多部门联合审批，真正做到数据多跑腿，群众少跑路，提高办事效率，切实体现了互联网大数据为我们生活带来的便捷，乌海市在认真做好事项划转过渡交接工作的同时，落实内蒙古政务服务网站以及“蒙速办”app的数据共享和网上办理业务，改善应用功能、操作、视觉要素，融合线上线下媒介资源，推动线上综合窗口受理系统与线下综合受理模式深度融合，提高“综窗受理”系统应用能力。主动对接大数据中心，分批提供政务数据责任清单和相关要求，推动实现政务数据共享共用。完善24小时自助服务区功能，分批次、加快推进高频事项终端办理接入进度，做到自助终端应进必进。并且通过开设一次办窗口等服务，彻底落实多部门联合办公，数据共享，确保群众只进一扇门办业务，审批更加方便、快捷。全市设置“一次办”服务窗口40个，市本级梳理优化“一件事”流程图、办事指南300余份，整理规范办件基础表单763份，122项“一次办”主题服务在全市普遍推开，“一次办”的开展，更加深化了各部门之间的联系，让数据共享，避免信息孤岛形成，切实提高群众办事效率。

在如今大数据的联动下，乌海市推动“跨省通办”“全市通办”“就近办”等项目，做到审批不见面，只靠网络数据传输。目前，乌海市92项“跨省通办”事项全部实现。通过在市、区两级政务服务大厅均开设“跨省通办”综合窗口，并在社保、医保等专业领域开设窗口，专业工作人员，统一开展工作。并且签订“跨省通办”框架协议。积极联系周边城市，与阿拉善盟、巴彦淖尔市签订三地“互认互办”框架协议，实现跨地域、跨部门、跨业务数据互联互通，避免数据和业务“两张皮”。进一步提高政务服务的便捷度。

　2.3.2 积极推进“蒙速办”提高办理便捷度

乌海市贯彻优化营商环境大会会议精神，持续深化“放管服”改革，提升审批服务效能，结合乌海实际，现就全市范围内推行“蒙速办·一网办”工作。一要探索“一次办好”服务模式。建立“一次办”标准规范和联席会议机制，探索推行“一次办”掌上可办，推进实体大厅与 PC 端、移动端无缝对接深度融合，改革升级“一次办”版本。开展市区“一次办”同标准同流程无差别受理，打造乌海全域全程“一次办”通办服务品牌。二要提高网上办理服务能力。加快自建系统与综合受理系统对接，推动线上综窗受理系统与线下综合受理模式深度融合，提高“综窗受理”系统应用能力。积极争取自治区区块链试点。主动对接大数据中心，根据“一网办”“一次办”“掌上办”事项清单，分批提供政务数据责任清单和相关要求，推动实现政务数据共享共用。完善24小时自助服务区功能，分批次、加快推进高频事项终端办理接入进度，做到自助终端应进必进。三要加快电子证照和电子印章归集普及应用。推广普及在线身份认证、电子印章等技术，梳理申请材料与证照间的关联，在涉企服务的高频领域实现电子证照、电子印章的关联应用。推进信息预填和电子证照应用，让企业群众只提供一次数据，实现共享数据自行复用、个性信息自主填报、申请表单自动生成。四要推动“掌上办”好用快办。加大“掌上办”特色应用研发力度，强化“蒙速办”APP乌海子门户建设，改善应用功能、操作、视觉要素，融合线上线下媒介资源，提出2022年对接应用和计划开发应用建议清单。

　2.3.3 动态调整权责清单提升群众满意度

对照自治区XX网站公布的“事项清单”制定标准，乌海市市、区两级XX要加强工作，建立权责清单，并根据实际情况的变化及时调整权责清单。对于放权与授权的界限要有清晰的把控，对于一些应该下放的权力要勇于放手，对于一些不该下放的权力要实施严格的把控。在建立清单后，要相应地建立问责机制，坚持责任到人、责任到事。在划转事项的同时建立完善审管衔接备忘录，逐项载明划转事项交接内容、审管职责边界、印章档案管理、审管信息双向反馈、技术支撑、业务指导、会议培训等事宜，进一步完善权责清单制度，确保权责清单的合法性和实效性，打造更加统一规范、简便易行、纵向顺畅、横向衔接的清单模式，确保权责清单监管更加有力，做到“接得住”、“放到位”、“管得好”。加强对权责清单运行情况的监督检查，加大力度纠正清单之外“乱用权”等问题，切实维护权责清单的严肃性、规范性和权威性。动态灵活的调整了事项清单，也极大便利群众办事，对于不同区的群众来说，在区里既可以办理的事项避免远程跑市里办理，也提升了群众的满意度。

　3放管服背景下乌海行政审批制度改革中存在的问题

　　3.1部门间审批权限交接不顺畅

党的十六届六中全会就明确提出了要建设服务型XX。党的十八大以来，中国XX改革从行政审批改革切入，大量削减行政审批事项；此后，进一步落实事前—事中—事后管理原则，分类施策，大力推进“放管服”改革。如今国家大力推行“放管服”改革的根本目的就是为了促进XX职能转变，即从管制型XX转变为服务型XX，但是，目前存在的重要问题即是对于部门审批间权限交接不顺畅，认识不足，“放管服”改革最大的着力点便是放权，如何放权？放权是否意味着对于所有事情都可以放权？对于这个本质性、原则性问题，必须弄明白，确定放权的明确界限。对于审批流程简化以及审批手续减免问题，要加强部门的联动配合，避免产生信息孤岛，一项业务，可能会涉及到好几个部门，部门之间如果存在信息阻塞、沟通不及时，必然会影响审批的效率与质量，因此，部门之间一定要加强协同配合的力度，打造一体化信息平台，既节省了工作人员的业务办理时间，也提高了人民群众的满意度。在完成以上事项之后，目前存在的较大问题便是事项办理的监管的力度与幅度不够大，甚至对于监管权都存在模糊点，因此，在实行“放管服”改革的时候，要明确行XXX与监管权相分离，并且加强监管的幅度与力度，并建立一定的惩戒机制，对于违反纪律的人员，要实施严肃的惩戒。要确保部门间审批权限的交接，落实好交接后的事项办理情况，以及审批制度的完善，避免造成信息不对称，审批权限不明确，部门间相互推诿的情况发生。

3.2 审批事项事中事后监管不到位

以往计划经济体制下XX职能定位为管制型XX，XX的职能是“管制而非服务”，这样的管制思维模式一直延续至今。现在，XX在办理行政审批事项、做出决策时，也带有以前计划经济体制下的惯性思维，这样一来，大大影响了行政审批效率。现有市场经济体制下，行政审批制度改革红利不能持续发力，使改革自上而下推进事倍功半。乌海市先后经历了6次行政审批制度改革，但是目前各部门对于上级的依赖性仍旧比较强，在真正遇到棘手问题或者困难时，并不能即时自主处理，只能等待上级的批示，这样就会大大影响行政审批的效率。对于审批事项事中事后没有明确的监管制度，乌海市行政审批局为了深化贯彻落实行政审批制度改革，将立项审批、规划设计、建设工程报建、环评等审批权限集中在市民中心，初衷为加强部门联动，提高企业、人民群众的办事效率，但是，事实证明并非如此，究其原因，还是部门之间办事主动性不高，缺乏创新性、自主性，总是依赖上级XX的指示才敢行动，这样一来，行政审批事项的办理效率就会大打折扣，因此，要想切实地提高行政审批力度与效率，一定要提高自主性、创新性，减少依赖性。建立好服务型XX，行政审批制度改革的深入推进需要XX及相关部门持续的探索创新，勇于破除改革坚冰，用心、用情、用力解决群众急难愁盼问题。

在行政审批改革的过程中，一个非常重要的方面就是对改革进行监督管理，不仅仅是事前的监管，更包括事中以及事后的监管。三者一定要在时间上相协调，不留空隙，确保监管过程的无缝衔接。改革工作、服务的监管等都是目前比较棘手的问题。例如，好差评的实施，群众可以通过多个途径（政务大厅服务窗口、线上政务服务平台、政务服务移动端、“12345”市民服务热线、自助终端、便民服务点）对于办事流程以及工作人员进行评价，但是，数据的真实性以及评价的主观性较强，并不能完全客观地反应真实情况，给监管带来了不少的阻力

　　3.3 审批流程规范化程度低

行政审批需要符合政策、法律法规、审批条件保障和审批公开化的原则。我国是一个法治国家，任何行为都必须符合法律法规的要求才能被称之为是正当的行为，因此，只有符合政策、法律法规、审批条件的行政审批才能受到法律的保护，才是行之有效的行政审批。除此之外，我国是一个人民民主专政的社会主义国家，所做的一切都是为了人民，都受人民群众的监督，因此，一定要保证整个行政审批过程的公开化、透明化，可以在公众号或者官方网站及时更新相关政策的变化，以及政策实施的全过程，确保群众具有足够的知情权与监督反映权。

但是目前行政审批缺乏法律法规的制约，监督力度也不够大。大多数的行政审批事项都是基本符合了大致的原则条件即可，人们本着多一事不如少一事的原则，所以造成了XX人员主动服务意识不强，仍然按照以前旧方式，机械性受理，XX没有很好的前瞻性，主动性，只是被动地适应市场和大环境，使得审批在执行过程中没有真正落到实处。我国实行了行政审批权的集中改革，在行政审批过程中需要统一管理，统一办理，统一对外服务。行政审批窗口不应该成为各单位的收发室，负责受理审批项目，而应该在审批过程中创新发展，变被动为主动。乌海市提出“五减三最”的理念，让审批流程既符合标准化也切实做到真正的简便快捷，才能更好地将XX只是被动地适应转为具有前瞻性的主动，让服务型XX理念深入人心，让审批提效能，强服务。

　3.4 互联网+的智慧政务改革不彻底

目前，政务服务标准化水平、精细化程度有待提高，存在政务服务事项办事指南不准确、线上线下更新不及时、情形化梳理不完善等问题，影响企业群众网上办事的体验感。并且，掌上办可办应用和注册率有待提升。与企业群众密切相关的高频公共服务应用研发力度不足，可办应用和群众需求仍有差距，掌上办只在大家口中相传，但真正落实到实际上仍有差距，因为“蒙速办”APP线上线下宣传引导手段不足，导致掌上办注册率与全区其他盟市相比仍有较大差距，百姓并不能真正地使用掌上办，掌上办所带来的方便与快捷也未能发挥实效。所以政务服务的互联网应用是目前一个比较紧迫的问题，互联网没有贯彻每一个环节，造成现代技术大数据不能很好的发挥应有的功能，形成了固化的思想，缺少创新意识，不能有效地结合互联网技术构建信息化政务处理体系，难以有效提升行政效率。同时，XX中的许多部门缺少信息化系统建设方案，不能根据部门的政务处理情况引入计算机技术，建立科学合理的信息处理体系，对各项政务信息进行收集、分类和处理，因此难以形成统一的信息化政务处理机制，也难以提升政务处理效率。对于数据的收集以及应用也是一个问题，目前互联网+的智慧智慧政务推广力度低，一些中老年人群不习惯用app或者掌上办等，造成后台数据更新不及时，不能很好地及时提供最新数据。因此大力推广互联网的智慧政务改革也是目前的紧迫性问题，只有互联网+的智慧政务真正的走入我们生活，我们才能更好的享受大数据带给我们的便捷，让我们足不出户，便可以办理事项。

　3.5 行政审批人员队伍建设有待加强

行政审批人员队伍的建设也是行政审批中一个较为棘手问题，随着部门间的审批权限交接，人员专业性也要及时加强，才能避免没有专业性人员接手的情况发生，并且，对于审批人员来说，一方面是专业性的提高，对于交接的事项的专业性以及根据行政审批科工作职责和业务需要，制定学习方案和培训计划，学习专业性知识，新出台的法律部法规，以及XX部门新出的文件等，都需要及时有效的学习，才能提高审批人员的专业性，避免审批中的因为专业不强造成交接不顺畅。另一方面，审批人员的服务也要有一个质的提升，对于审批人员来说，审批服务包括服务理念和态度方面的高，对于审批人员目前代办帮办的服务深度与企业需求还有差距。由于代办帮办专业性较强，要求人员有较高的专业能力，对于每一个事项都要详细了解，加上事项繁琐也没有良好的交接与过渡，因此投资项目代办帮办人员的业务素质与服务能力还存在短板和不足，人员绩效考评机制未有效建立和实施，代办帮办人员服务质量和效能有待提升。

　4 放管服背景下乌海行政审批制度改革中存在的问题

　　4.1 XX部门间利益壁垒难破除

行政审批制度改革是一项自上而下的过程。首先，上级XX及部门必须舍得放权，只有这样，才能从根本上弄清楚哪些权利是被下放了的，哪些权利仍然被上级保留。弄明白基本的原则性问题，才能真正实现放权。同时，上级XX要时刻保持清醒的头脑，不能对权力产生依赖甚至迷恋，要时刻谨记一些官员因为钱、权所付出的惨痛代价。其次，在权力下放的过程中，存在人员缺少的问题。改革涉及方方面面，在接到上级指令后，需要大量的基层工作人员实施上级的命令。人多才能力量大，才能从根本上提升改革的效率，除此之外，还能减轻工作人员的压力与负担，让工作人员能以更加积极向上的态度来为人民群众服务。

但是，目前的情况是，基层工作人员的数量还远远不够，各项任务层层堆积，无法及时处理，更无法及时落到实处。导致有些事项被搁浅，又缺乏有力的监管机制，因此改革的力度与深度也大打折扣。最后，各部门间缺乏有效的联动机制。没有形成信息共享平台，也没有明确的部门分工，导致权责并不明晰，出了问题，谁也不想承担责任，造成改革的长期无法真正落地。上级XX在向下级XX发布指示与命令的时候，也存在指示模糊、不清晰的问题，下级XX在接到这样的指令后又不敢再次详细询问，弄清楚事情的原委，这样一来，上下级之间便存在隔阂，不利于改革的进一步推进，也不利于日常工作的正常开展。

　　4.2 监管和评估体系建设滞后

行政审批需要符合政策、法律法规、审批条件保障和审批公开化的原则。我国是一个法治国家，任何行为都必须符合法律法规的要求才能被称之为是正当的行为，因此，只有符合政策、法律法规、审批条件的行政审批才能受到法律的保护，才是行之有效的行政审批。我国监管体系建设存在相对的滞后性，究其原因，主要包括以下几个方面：首先，XX机关部门是国家审批制度的执行者，法律制度是XX部门行使权力的根本依据，但在执行过程中，XX机关部门在很大程度上会更偏向于XX制定的部门规章，这在行政审批的程序上容易导致权力倾斜、规章制度混淆、申请者信息不明确，从而导致公民无法行使对XX的监督权，造成XX部门审批进程的相对滞后。其次，很多办理行政审批事务的公民缺少对XX行政审批行为的监督观念，在业务办理过程中，仅仅关心自身所办理的审批业务是否顺利进行，忽视了XX部门行政审批制度以及行为是否符合规定，这也进一步导致审批制度出现问题。此外，XX权力是否在阳光下运行，除了接受社会的监督，更要接受部门内部的自我监督，也正因如此，即使国家法律以及规章已经明确对相关部门的审批制度的规定，部门的自我监督也容易因官级、情面等内部原因而无法起到作用。最后，社会公众虽然会将审批存在的问题公开，但也只是受到舆论的导向，起到短暂性的作用，从根本上无法将问题全部解决一定要保证整个行政审批过程的公开化、透明化，可以在公众号或者官方网站及时更新相关政策的变化，以及政策实施的全过程，确保群众具有足够的知情权与监督反映权。

　4.3 行政审批权下放受阻配套机制不完善

行政审批制度改革是一项自上而下的改革，改革从中央到地方，覆盖面广，在此过程中，需要不断完善配套机制，配套机制包括配套法律法规体系、配套人员培训机制、配套财政补贴机制，但是目前的现状是配套机制不够完善，导致行政审批权的下放存在阻塞点。虽然制定了配套机制，但是改革是一项大工程，在此过程中，不可避免地出现了一些问题。第一，缺少专业人员。改革工程涉及方方面面，有些改革的内容需要专业人员的操作才能完成，但是，目前专业人才是十分缺少的，导致改革的力度和深度不够，改革不够完善。第二，部门间的联动程度不够。存在信息阻塞点，沟通也不够及时，这往往会耽误行政审批事项的办理。第三，监管的设置不够合理。目前的监管主要集中在事前监管，对于事中和事后监管并不重视，导致出了事情责任也不知道由谁承担，权责并没有清晰的划分。第四，审批权与监管权处于分离的状态。这样同样会导致权责分离，责任划分模糊。这些问题的存在，其实大大阻碍了行政审批制度的深化改革，因此，完善配套机制，成了现在急需解决的问题。

　4.4 数字鸿沟短时间难以跨越

随着互联网的普及推广，现在不少单位都在推行“互联网+政务服务”的业务办理途径，究其原因，还是由于互联网的便利性与快捷性。一方面，使用互联网办理业务可以节省办事群众的时间与精力，通过在网上提交需要的文件，剩下的只需要等待相关办事人员进行网上办理即可；另一方面，自从互联网出现后，整个世界都能够有机联系在一起，源于信息能够及时更新、互相分享。因此，使用“互联网+政务服务”的业务办理方式能够使得多个部门联动起来，共同办理业务，同时，还能实现信息的共享，防止形成“信息孤岛”。不仅如此，这种业务办理方式还能提升XX治理能力、决策科学性以及行政工作效率，全面推进XX职能转变、建设服务型XX。

但是，目前“互联网+政务服务”的业务办理途径实施效果并不是十分良好，首先，对于办事群众来说，仍然觉得线下更为方便，原因在于没有很好地宣传互联网的政务服务理念，导致智慧政务服务没有很好地落实。其次，“互联网+”智慧政务标准体系必须有支撑技术才能不断发展，同外部环境之间进行相互作用、交换信息，并且不断地调整或淘汰那些不适用的要素，及时补充新的要素，使标准体系处于不断改进的过程。这样对于后台技术也有一定的要求，然而目前，我们对于技术支撑并没有很好地维护，有时会造成系统的不畅，所以智慧政务在落实方面仍然存在不少阻力，这就需要我们不但要加强宣传，让智慧政务理念深入人心，而且要加大技术支持，不断地学习，才能让更多的人了解并使用互联网办事，真正做到数据多跑路，群众少跑腿。

4.5 XX公共服务能力不完善

XX公共服务能力是XX实现职能的条件和途径，它包含以下几个基本要素：公共服务意识、公共服务态度和公共服务技能。在公共服务意识方面，今年来虽然大力推进建设服务型XX，但是一些工作人员仍然没有主动服务的意识，观念没有及时转换，导致群众办事困难，公共服务也没有发挥应有的效能。在公共服务态度方面，现在群众普遍反应的现象是办事人员态度不好，有时候甚至不理睬办事群众，也不主动和办事群众沟通，导致有些业务甚至跑了十几趟都没有得到解决，引起了人民群众的强烈不满，也损害了XX在人民群众心目中的形象。在公共服务技能方面，存在办事人员专业技术能力不足，业务流程不熟悉，操作起来十分生疏，导致需要办理的业务产生了延误，同时，业务量的过大也导致现有的工作人员身心俱疲，心有余而力不足，加大了工作人员的负担与压力，不仅不利于改革的进一步推进，而且也损害了人民群众的切身利益。公共服务能力的底下造成审批人员专业性低，服务态度不好以及没有很好服务意识，给转变服务型XX的道路带来阻碍。

乌海市行政审批局尚未构建完善的审改成效的评估机制，并且在改革中，对于公共服务能力的评价标准也没有一个比较明确的标准，更是对于服务意识，服务能力，服务技术等因素没完善的评价标准，造成行政审批制度的改革道路上的一些问题，服务能力上不去，仅仅是好看的办事数量是远远不够的，对于审批制度的改革来说方方面面的小问题，我们都应该重视起来，并不能，只是一味追求一个好看的数字指标，并不会多过问精简成果最终到底能够带来怎样的效果，只做基础的执行工作，不去创新深化改革，缺少系统性的总结与深度思考且轻视改革成效，这样只能带来极为微弱的改革结果以及成效。

5 国内其他省份行政审批制度改革的先进做法与启示

　　5.1 国内其他省份行政审批制度改革的先进做法

　　5.1.1 杭州市“最多跑一次”

为深化“最多跑一次”改革，加快推进XX数字化转型，建设整体协同、治理有效、服务高效的数字XX，根据《浙江省人民XX关于印发浙江省深化“最多跑一次”改革推进XX数字化转型工作总体方案的通知》（浙政发〔2018〕48 号）文件精神，推动数字化XX建设。加快XX数字化转型，是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就，需要久久为功。除此之外，XX数字化转型涉及到方方面面，从健全工作体系，到健全评价体系，都需要各单位、各部门协同配合。领导小组办公室（设在市数据资源局）要加强日常工作的统筹协调、监督推进，领导小组办公室是XX数字化转型的主要负责人，起到一个非常关键的作用，不仅是传达落实上级指令的传声筒，而且是督促同级或者下级贯彻执行政策的主导者，因此，领导小组办公室一定要加强自身责任感，把XX数字化转型贯彻落实到底。市发改委、市财政局负责XX数字化转型重大项目立项、预算等管理工作，此项工作可以说是XX数字化转型的基础，如果前期出现了重大失误或者问题，可想而知，对于政策落实会带来巨大的阻碍，“经济基础决定上层建筑”，因此，在这一方面，我们容不得半点儿马虎。市委网信办、市公安局要协同抓好网络安全工作，XX数字化建设当然要依托于大数据，网络是一把双刃剑，在带给人们便利、拉近人们距离的同时，也带来了信息泄露、网络暴力等弊端，因此，如何用好这把双刃剑变得十分关键，我们必须将网络安全工作摆在重要位置。市市场监管局要做好XX数字化转型标准体系建设，标准化不仅有利于各单位、各部门更好地贯彻执行相关政策，而且也有利于监督管理，提升XX数字化转型的效率。市司法局要做好法规保障、清理不符合XX数字化转型的文件，我国是一个法治国家，因此，做任何事情都要有法可循。市人力资源和社会保障局要加强XX数字化转型人才培养以及队伍建设，增强后备力量。

　5.1.2 南京市“不见面审批”

“不见面审批”是江苏改革的名片。去年，南京共办理“不见面审批”44万件，比2018年的21.8万件翻了一番。人力资源与社会保障局、公安、市场监管等三个部门，“不见面审批”数量居前三位。其中，由人力资源和社会保障局办理的“市民卡补办”是最流行的“不见面审批”。去年，办理事项数达到40.6万件，一年增长近三倍。这不仅表明人们越来越习惯于网上办事，也体现了网上政务服务能力的提升。有些事情，虽然没有做到“不见面审批”，但落实了“最多跑一次”。后台数据显示，在线服务群体中，90后占比62.6%，80后占比21.0%。但在线服务群体中也有70岁以上的老人，占比接近0.2%，可见“不见面审批”增强了群众的便利性。

　5.1.3 青岛市首推“无感审批”

“无感审批”作为一种全新的智慧政务服务模式，利用大数据、人工智能、区块链等技术，构建政务服务智能立体感知系统，实现对政务需求的精准预测和实时感知。全过程无需主动申请，无需提交材料，无需来回跑腿，全程可追溯，可调查，让企业在“无感体验”中完成业务办理。“无感审批”目前仍处于试点实施阶段。青岛市行政审批服务局将工程设计企业资质变更等首批20家企业纳入“无感审批”试点范围。无感审批在充分利用大数据的同时，极大的方便办事群众，让群众能够彻底感受到智慧政务的便捷。推动审批服务提速增效方面，青岛启用新市民中心，可办理特殊事项外的全部依申请政务服务事项。推行政务服务“好差评”，全国首推“无感审批”20项，分别推出“智能审批”“全市通办”事项414项、699项，延拓“不见面审批”事项至4253项，超半数政务服务事项实现“即来即办”。在重点城市网上政务服务能力评估中位列全国第5名。

　5.1.4 内蒙古呼和浩特市优化营商环境下的行政审批

呼和浩特市行政审批政务服务局把深化“放管服”改革、优化营商环境作为做好“六稳”工作和落实“六保”任务的重要抓手，推动简政放权，不断转变XX职能。开展政务服务“权利瘦身”“三减一增”，减少和规范行XXX力事项，实施“互联网+政务服务”，提高工作效率，最大限度优化营商环境，激发市场活力，有效解决群众的后顾之忧、烦心事、忧心事。

全力解决“证件多、办事难”、“审批要求多、期限长”等问题。大力开展政务服务“瘦身”“三减一增”，全面落实“知情承诺制”，市级取消2016年放权项目，行XXX力下放44%；；全市依申请六类承诺时限压缩比率 56.94％，其中行政许可事项期限压缩率为61.61%。 “只进一门”项目293项，市级按照六类事项申请实现“应进必进”。

全力解决企业和群众经商创业的痛点、堵点、难点问题。一是实现“最多跑一次”目标，整合优化咨询指导、业务设立、公共事务、工程建设项目、统一发证等服务，在全市设立24个综合服务窗口行政审批和政务服务大厅，实现政务服务各领域“一窗受理”。二是企业设立、水电费、取暖费缴费、房产登记等高频服务事项均在馆内办理，实现“一站式”办理。与开办企业有关的一切事项，统一列出，为开办企业提供“一站式”服务。企业设立的印章、开户、发票申请在市级大厅“闭环”办理。一次办一件事”，设立市级企业平均办理时间缩短至0.5个工作日，202项政务服务项目“最多办一次”。三是以群众意见作为衡量政务服务质量的标尺，全力推进政务服务“好差评”。

全力解决“信息孤岛”和群众“办事慢、办事繁、排长队”问题。深化“互联网+政务服务”业务办理模式的推广，做到“让数据多跑路，让老百姓少跑腿”。一是按照“应上尽上、全程在线”要求，将设立变更、准营准办、职业资格、规划建设、交通出行、文化体育、医疗卫生等方面事项共计 807 项纳入“网上大厅”，打造“网上大型政务超市”。二是开展“不见面审批”，优化现有审批事项办理系统功能模块，杜绝重复采集内容，整合形成“一张表单”，解决“网络不互通、业务难协同”、“二次数据”录入问题。三是在呼包鄂乌四地政务服务大厅设立“四城通办”“跨省通办”事项受理窗口，实现异地“互办互认”事项无差别受理，大大缩短了跨区域企业、群众的办事距离

5.2 国内其他省份行政审批制度改革经验的启示

　　5.2.1 再造审批流程重视群众需求

“不见面”审批模式、“最多跑一次”模式、“无感”模式是各地结合自身实际在“放管服”新形势下对行政审批制度改革、充分利用大数据对于审批流程的再推进、再深化。这些模式的特点就是重视群众和企业需求，注重问题导向，比如：“无感审批”模式就是再造审批流程，把审批前置，反向审批，先出证照，再交材料，避免群众和企业仅仅因为一些小问题需要重新办理的情况；最多跑一次”模式模式就是避免一件事多个部门办理，需要群众来回跑，反复跑，由审批人员借助部门联合办理，实现了数据多跑路，群众少跑腿，切实由群众利益出发，借助大数据，深化了行政审批制度的改革切入点落实到如何增强企业和群众办事便捷化程度上，切实高群众和企业的满意度。

　5.2.2 在释放改革红利上充分利用互联网大数据助推作用

以移动互联网、大数据、云平台等为代表的新一代信息科技释放的“技术红利”，为深化行政审批制度改革提供了技术保障。“互联网＋”运用于政务服务的创新是今后一个时期改革的一大切入点，比如“不见面”审批，指申请人通过实名注册、网上申请、网上上传申报材料并承诺材料真实性的方式办理事项，审批部门在申请人申报材料齐全的情况下，即可在承诺办结的时限内办结，并通过快递将办理结果送达申请人手中，实现全过程不见面不跑腿。通过不用部门间数据沟通，协同办理，让信息技术与行政审批制度形成有力结合，为简政放权、优化服务提供发展突破点。

　5.2.3 优化营商下行政审批制度改革加速

良好的营商环境既是一个地区高质量发展的重要生产力，也是不可或缺的文化软实力和市场竞争力。近年来，首府持续改善营商环境，成效有目共睹，特别是提出优化营商环境三年行动计划后，呼和浩特市主动对标先进标杆，紧扣“放管服”改革重点，在“十四五”时期，优化营商环境工作将坚持以数字化转型倒逼服务方式重塑，通过持续推动政务服务“系统通、用户通、数据通、业务通、证照通”，逐步实现市本级政务服务事项申请、受理、审批、出证、归档全程电子化，真正提高了办事效率，节省了办事时间。进一步变被动服务为主动服务，变共性服务为个性服务，让审批提效加速。

6 深化“放管服”背景下乌海行政审批制度改革的对策

行政审批制度改革是“放管服”的重要着力点，要想贯彻落实行政审批制度改革，一要明确XX职能转变是改革的关键，我国已由计划经济转为市场经济，但是计划经济体制下的各种影响还是延续至今，存在XX舍不得“放权”的情况，不仅阻碍了改革的顺利进行，而且使得XX转型久久不能落实。二要以“互联网+政务服务”为依托，在大数据时代，尽管互联网可能带来一些危害，但是，如果不能妥善运用互联网这个高效的工具，我们同样不能进步，因此，我们要在政务服务过程中积极采用“互联网+”的模式，敢于试错，在不断总结经验中进步。三要将行政审批服务局作为改革的载体，在目前，我们并不能完全依赖于“互联网+政务服务”的办事模式，因此，一定要用好行政审批服务局这个重要载体。为此，我们提出以下对策。

6.1 破除部门壁垒深化审批职能

　　6.1.1 持续推动部门间并联审批

由于各个部门都是分散的个体，存在信息不能共享，沟通不方便、不及时等问题，为了加强各部门的团结协作，加快行政审批的效率，要加快建立行政审批改革协同系统，增强部门之间的合作，共同完成行政审批任务。这样，一方面，各部门分工协作，各自完成专门的任务，能够提高效率。另一方面，各个部门信息共享，能够及时沟通解决问题，减少了行政审批事项的延误。在乌海市行政审批权责清单板块内包括了住建部门、教育部门等 34个分部门责任清单，有XX专项资金管理清单、公共服务事项清单、企业投资负面清单等。

审批部门应该坚持问题导向，加强部门协同和上下联动，加大宣传督导力度，加快堵点难点问题攻坚突破，确实行一窗受理。设立统一立项窗口，负责各审批部门所需材料统一收取和最终的审批结果反馈项目单位，立项通过后，向各相关审批部门发送“并联审批启动通知”，启动联合咨询程序。并严格审批流程和时限，实行限时分送、限时反馈和一次性告知。各审批部门逾期不反馈统一立项窗口的，即视为同意受理，相关审批部门不得再要求项目单位进行材料补正。针对企业群众在项目办理过程中存在的痛点、堵点、难点问题精准发力，部门间联动合作审批，推出审批服务“组合拳”，全力破解审批“烦、难、杂”，提升服务“质、效、能”。立足群众企业办事视角，聚焦多部门联办“一件事”，支持多部门高效协同，实现“一表申请、一套材料、一次提交、一次办结”，推动部门XX转变为整体XX。深化审批服务标准化工作，加强系统优化、业务协同、数据共享，提升部门垂建审批系统服务能力，让部门间联合审批，数据共享，持续发力，才能更好提高审批权限，让群众满意，只有消除部门间的壁垒，完成权限划分，厘清权责清单，让部门间交接无障碍，才能稳妥推进放管服改革，营商环境进一步优化。

　6.1.2 深化审批职能落实三集中三到位

“三集中、三到位”是指行政审批部门的审批职能向一个科室集中，审批科室向政务大厅集中，审批事项网上办理集中，并且事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位。能不能落实“三集中、三到位”，直接关系到审批环节多少，审批流程是否繁琐，也决定了审批效率的高低。首先，要保证窗口授权到位。各审批部门应当成立行政审批科，将原先分散在各科室的所有审批职能都集中于新成立的行政审批科，并将行政审批科整建制进驻窗口，做到“窗口之外无审批，流程不出审批局”。窗口授权到位的难点在于各审批部门将审批权视为自身的“部门利益”，而“触动利益比触及灵魂还难”，因此行政审批制度改革多浮于表面和形式，难有实质性推进，是否授权窗口在一定程度上也成了审批主管部门与审批局之间的利益博弈。为此，各审批部门要转变思想观念，摒弃“部门利益”思想，进一步提高对集中办理行政审批的重要性的认识，树立服务型XX理念，加速转变XX职能。同时夯实审批局架构，赋予审批局管理审批窗口更大的权限，不能总停留在“空架子”阶段，时机成熟时，可正式将各审批窗口划归审批局，实现审批集中到位。

6.2 不断完善监督监管制度

　　6.2.1 创新监管方式

在现在的行政审批制度改革中，存在的明显问题便是审批权与监督权的分离，对于主体责任的模糊化，这样一来，会使得行政审批制度改革的贯彻落实大打折扣，没有出问题的时候或许并不能显现出来，但是一旦出了问题，就会找不到相关的责任主体，不仅损害了群众的利益，而且使得改革流于表面化、形式化。。创新监管方式加强社会化监督，一方面乌海市行政审批局引入好差评机制，通过多种渠道，实现好差评结果的反馈，充分了解群众对于办理过程中的堵点，痛点，也可以加快完善审批流程中出现问题，好差评的落实，通过：1窗口评价器评价；2网上申请办理完成后评价；3自助服务机上申请办理评价；4电话12345市民热线评价等方式，让每一位百姓都可以全流程监督审批过程，做到审批透明化。另一方面，引入信用审批为重点，让审批与信用挂钩，充分利用信用黑红名单来，推动信用在社会监督，对于企业和个人的违法行为都能起到监管作用。加强审批事项全程信息化监察，打造以信用监督为核心，集行政监管、行业自律、公众参与、社会监督于一体的综合监管体系，强化线上线下一体化监管。建立反馈机制，引入好差评机制，让群众对于办事满意程度给与评价反馈，对于存在问题的流程提出建议。

　6.2.2 重视事中事后监管

目前的监督往往停留在事前监督，对于事中和事后反而放松了警惕，而事中和事后又是出成果的时候，因此，这时的监督缺失会对整个改革过程造成危害性甚至会阻碍改革的进一步深化，因此，解决这一问题迫在眉睫。重视事中事后监管，需要从以下几个方面入手：首先，要明确各部门职责划分，坚持“谁审批、谁主管、谁监督、谁负责”的原则，明确权利的界限，做好各部门分内事，不能越界的事情坚决不能做。其次，要采取线上线下、事中事后相结合的监管手段，坚持事项办理的全过程都有人监督，防止产生监督漏洞，并建立负面清单制度，做到权责明晰。除此之外，还要不断完善执法手段，如科学技术手段、市场手段等，不断提高办理效率。再次，要明确上、下级分工，加强各级之间的合作，不仅可以提高业务办理效率，而且能够促进各级之间加强沟通与协调。最后，要建立责任追究制度，即惩戒机制，对于监督过程中玩忽职守的执法人员，要加大处罚力度，并引以为戒。结合当前乌海市行政审批制度改革中卓有成效的举措，大力推进审批程序的透明化、公开化，便于企业、群众对审批业务全过程的了解和监督。在乌海市政务公开网、乌海日报、乌海XX官网、乌海党建网、蒙速办 APP 等传统和新兴媒体上及时公开XX部门职能及权责清单、审批事项收费目录、审批申报材料等，向公众发布XX决策、过程及成果等内容，欢迎群众提供宝贵意见和建议。

　6.3 推动优化审批流程和简化办事流程

　　6.3.1 优化审批流程

乌海市行政审批和政务服务局对第三批承接事项进行梳理、培训，理顺工作程序、做好交接。建立健全审管分离工作机制、行政审批联席会议制度、双向反馈机制等制度机制，动态调整分级审批事项清单，定期抽查办件情况，加强审批事项的监督管理。在企业手续办理过程中，乌海市行政审批服务局不仅为企业提供高效、免费的全程帮办代办服务，同时还免费推出了为新开办企业提供首套公章刻制、打印复印、证照邮寄等政策和服务，每年可以为企业节约不少费用。乌海市行政审批局针对优化流程再次明确责任分工，各部门进一步从改革大局出发，进一步提高对改革重要性和必要性的认识，进一步明确统筹协调内容、细化审批办结时间限制，建立部门间共同目标、共同文化，达成共识。从原来的碎片化协同转变为整合权责协同，倒排改革工作任务时间表，整合多个办事部门进入大厅，协调公安，社保，公积金等相关部门联合办理事项，争取做到群众少跑腿，信息多跑路。同时，落实线上线下，蒙速办 app 等多种方式，方便群众办理事项，优化办事流程为百姓提供了高效透明便捷的服务。

　6.3.2 梳理简化办事流程

审批流程的繁琐复杂，成为办事群众路上最大的阻碍，也是拉慢办事效率最主要原因。因此对于持续推进“最多跑一次”改革。简化办事流程，秉持不断精简要件服务理念，对于合法合规的事项采取“马上办理”，对于与人民群众密切相关的业务采取“网上办理”，面向个人的事项“就近办理”，推行 “三减五最”，推进企业注销简材料、优流程、减时间、降成本，简易注销材料简化至2份，办事流程由多部门“串联”办理改为“并联”，环节压减至1个。除公告期外，全部事项要求即时受理，简易注销公告期缩减至20天。将报纸公告调整为国家企业信用信息公示系统发布，实现企业注销“零成本”。精简材料的同时压缩办理时限的同时保证办理效率，在减少行政审批、废除一些行政许可和非行政许可事项的基础上，XX要在反垄断和反不正当竞争、行业准入壁垒、公共服务等领域加强事中事后监管，特别是要唤醒承担监管职能的XX部门，把更多精力用在指导服务和市场监管上，为“大众创业、万众创新”营造良好的监管环境。一方面，制定统一办事流程，材料模板，保证办事的公开、透明、可问责。另一方面，压缩办理时限，办事流程，完善监管体系、提高监管能力。即便是对某一事项取消行政许可，也并不必然意味着XX不再干预，而可能只是监管手段的重新选择和监管机制的创新发展。

　6.4发挥互联网优势提升智慧政务服务能力

　　6.4.1建立行政审批改革协同系统，纵深推进“蒙速办”

通过全面贯彻“互联网＋”政务服务来简政放权，充分实现“只进一扇门”、“最多跑一次”改革，持续优化事项的办理流程，不断深化减政便民服务等环节，还可以通过各部门办事中介，将群众的需求从一个部门转至另一个部门，由于是在线上办理，不需要办事群众来回跑，大大减少了群众办理业务的时间、增强了便利性，也大大提升了XX的形象，真正实现了行政审批改革。目前，还需要从以下几个方面不断深化推进“蒙速办”：

(1)“蒙速办·一网办”推行“综合一窗”受理。提供“综合一窗”即在一个综合窗口接收业务，然后在后台进行分类审批，最后在综合窗口出具办理结果以及相关证明。为持续推进自治区政务服务网乌海门户建设，拓展特色化和定制化服务专区，我市推出了“四办”专区、“一件事”主题服务、跨省通办事项和便民服务应用等本地栏目，目前已上线便民应用25项。

(2)“蒙速办·掌上办”持续拓展特色应用数量。通过对大数据中心汇聚数据资源进行梳理、向市区部门征集应用和申请自治区数据资源方式持续拓展本地特色应用，已上线工程建设项目监管、水费查缴等168个特色应用。强化宣传扩大覆盖范围。加大“蒙速办”APP宣传推广力度，不断提升用户数量和应用使用率。

(3)“蒙速办·一次办”完善线上专栏设置。市本级推出一件事主题服务清单，122项已经全部纳入综合窗口统一受理，在内蒙古自治区政务服务网乌海网站、蒙速办移动端设置了线上专栏，上传了“一次办”事项清单、办事指南、流程图及申请表单，为群众提供下载服务。健全工作运行机制，出台了《规范“蒙速办·一次办”运行管理办法（试行）》，制定了首问责任制和联席会议制度，助推我市“蒙速办·一次办”规范运行。优化“一次办”事项，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务四种方式和“五减三最”工作优化“一次办”事项，办事材料压减55.1%，办事环节压减64.7%，办理时限压减60.2%，跑动次数压减82.5%，办事难、办事慢、多头跑、来回跑问题得到明显缓解。

(4)“蒙速办·帮您办”抓好基础建设工作。全市首批公布面向投资项目代办帮办服务事项138项，建立了全市“蒙速办·帮您办”服务人员信息库，推行代办帮办事项专人负责制，组建了111人的服务队伍，规划设置服务窗口13个，为投资项目提供定制化代办帮办服务。强化标准化和规范化运行，编印了操作规程和操作指南，制定了“蒙速办·帮您办”工作运行机制（试行）、“蒙速办·帮您办”会商联审工作机制（试行）等6项制度，制作了代办帮办服务申请材料流程单、跨层级审批事项服务协办单等相关基础表单8份，实现了市、区两级代办帮办服务标准统一、服务规范。

　6.4.2 深化“互联网+政务服务”加速推进“一网通办”

政务服务“一网通办”是提升群众企业办事体验的迫切要求，是深化“放管服”改革、优化营商环境的具体行动，是建设人民满意服务型XX的重要举措，深化互联网+的政务服务，是行政审批改革道路上重要举措，全国各地省市都在齐心协力的深化互联网+的功能，融合大数据，协同推荐一网通办，提高审批效率。一方面，充分发挥技术平台赋能，推动“找部门”转向“找XX”。实现全市政务服务事项统一收件、办件精准路由至对应的审批系统。快速、精准定位办事情形与表单材料，助力群众企业“一来就会办、一次就办成”，窗口工作人员“一看就明白、一学就上手”。另一方面，服务路由精准化。推行“收办分离”改革，依托政务服务中台，全省政务服务事项统一收件、精准分发至对应的审批系统，有效破解多网申报、多系统受理、多次录入问题，切实推动群众企业办事方便快捷。

　6.5 加强审批人员队伍建设

　　6.5.1 强化培训提升服务能力

公共服务能力不仅体现了XX工作人员的素质，而且代表了XX的公信力，如果公共服务能力不能够得到人民群众的满意，那么整个社会必然会陷入一种固步自封、甚至后退的局面，可以说，如果公共服务能力得不到提高，将会影响整个社会的发展。行政审批制度改革的一个关键点便是优化审批流程，目前行政审批的流程比较繁琐，而且很多时候涉及到多个部门，办事群众不得不耗费大量的时间与精力才能够办成待办理的业务，无形中给人民群众带来了负担，造成人民群众的不满。

对于审批来说，人才队伍的监视是重中之重，随着乌海大力推进“放管服”改革，要强化审批队伍建设。政务大厅是XX服务群众的第一线，窗口工作人员的整体素质水平直接影响到审批的效率和XX的形象。进一步健全管理考核和激励机制，量化工作纪律、服务规范、业务办理等考核指标，加大对窗口工作人员的奖惩力度，明确问责情形和方式。对业务能力强、服务态度优、办事对象口碑好的窗口人员进行奖励，在晋升提拔上偏向窗口，提高各单位优秀人员来窗口工作的积极性。并且可以邀请各种事项的专家，来给审批人员进行业务培训，对于业务的专业性进行详细讲解。注重提升政务审批新效率，加强内部横向、纵向业务学习，提升专业审查能力，认真学习审批事项的要件清单、重点环节和审批流程，抓好知识储备，把握改革动向，破解业务难题。还可以进行月考，每月对于审批业务进行一次考试，可以让审批人员更主动的去学习提高审批能力。

　6.5.2 树立服务为先的审批理念

加强审批局自身人才队伍建设，树立主动服务理念，是审批人才队伍建设的重中之重，随着行政审批局挂牌成立，各审批部门进驻更加集中，业务量增加，需要协调处理的工作也更多了，对审批局自身管理人员要求更高，一方面，审批局可以考虑像市XX申请适当增加人员编制或者将部分窗口人员进行外包，竞争上高，有效提高服务质量和服务态度。另一方面，工程建设项目审批办理时限大幅度压缩，审批效能大幅提高，为企业节约了投资时间和投资成本，激发了市场活力。乌海市行政审批局压紧压实工作责任，设立“帮您办”窗口降低门槛，助力企业“轻装上阵”帮助企业全流程化办理，让企业一次性办好业务，让审批人员全程帮办代办，提供保姆式服务，牢记要把服务放在首位的理念。乌海市在不断优化政务服务模式的同时，也在不断提高XX便民服务能力，打造“双创”综合服务平台，为企业提供“点对点”的个性化服务，为其提供对策、流程以及人才等，为企业释放活力、积极创新奠定了坚实的基础。简化办事流程，创新服务方式，建立综合窗口，减少群众跑趟时间，加强办理业务的效率，同时，要不断提高办事人员的服务理念，牢记为民办事理念以群众为中心。从小事做起，将服务规范化要求融入到日常工作中。如接电话及时、回答问题耐心细致、遇事冷静不浮躁等等，于细节处体现服务质量。政务服务人员，只有摆正位置，以人为本，注重方式，才能够让群众感受到更加贴心、便利的政务服务。并且，准确的一次性告知。窗口工作人员在办理业务事项咨询时，不管是现场办理，还是电话咨询，都须提供优质高效服务，做到受理资料“一手清”，回答问题“一口清”。准确的一次性告知，缩短了审批时间，提高了办事时效，节约了时间、人力、物力，将“只进一扇门”、“最多跑一次”落到实处。

7 结论

行政审批制度改革是承载“放管服”改革落地的关键着力点，在“放管服”改革背景下，行政审批制度改革向着纵深处发展。乌海市持续深入推进行政审批制度改革，在改革中取得了一定成效，但行政审批权限下放受阻、XX职能转换不到位、“互联网+政务服务”不能普及等问题，仍在制约改革的深化推进。本文以研究“放管服”背景下行政审批制度的改革为视角，对于现存行政审批制度改革中的问题进行分析并提出相应对策，结合研究分析，通过建立行政审批改革系统，推进“蒙速办”应用；简化办事流程，注重行政审批制度改革过程中相关流程的再造重构，不断提升优化政务服务标准化建设水平；推进“互联网+”应用，实现线上线下服务无缝对接，提升审批服务的信息化、智能化水平。对于乌海市行政审批制度的改革提出建议。

在今后的行政审批改革过程中，要时刻关注政策落实的情况。在建立行政审批改革协同系统，纵深推进“蒙速办”的过程中，要不断完善“蒙速办”APP后台应用与技术支持，并不断更新“蒙速办”的内容，不断填充、不断优化。在简化办事流程，统一标准化办理的过程中，不能形式主义，要使办事流程以及标准化制度具有可行性，能够真正地落地，不能让其成为一个摆设。在加强事中事后监管，明确主体责任的过程中，要对监管内容、监管主体以及责任落实等问题有明确的清单，要加强事前规划，不要盲目地去做。在提高公共服务能力，优化审批流程的过程中，要通过调查了解，切实地走到群众中去，了解群众内心真实的声音，然后以此为改革的重点与方向，这样才能真正地做到惠民。在加大宣传与提高“互联网+”服务能力方面，要不断培养相关人才，并进行人才队伍专业培训，不断提高智慧服务水平。

任何政策的正确性与否都需要经过实践的检验，那也就意味着我们所想出的对策或许并不是完全正确、十全十美的，因此，在发展的过程中，我们要时刻关注环境的变化，并随着环境的变化不断地调整政策的实施方向或者具体实施细节，这样一来，我们才能在不断的发展中进步，早日完成行政审批制度的深化改革与XX职能的彻底转变。

致谢

感谢老师。

　参考文献

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[2]杨解君．行政许可研究［M］．北京：人民出版社，2001．

[3]陈富良．放松规制与强化规制一论转轨经济中的XX规制改革［M］．上海：三联出版社，2001．

[4]王俊豪．XX管制经济学导论［M］．北京商务印书馆，2001．