新乡贤参与农村发展的困境与对策研究

摘要

“乡政村治”的基层社会治理格局极大地培育了群众的民主参与意识，但却无法应对社会高速发展带来的挑战，尤其是税费改革后悬浮型XXX下乡村空心化、原子化弱化了乡村共同体意识，内生的非正式制度也无法有效形塑乡村组织化秩序，使得基层治理面临外生权威缺乏与内生权威式微的双重困境。乡村治理现代化的目标与基层治理的现实困境倒逼村民自治的实践创新以应对内生权威弱化，新乡贤参与乡村治理正是基于这一现实需要的产物。鉴于此，本文以乡村振兴战略为时代背景，以新乡贤这一群体为研究问题，分析新乡贤参与农村发展的困境，并对其原因进行分析，最后提出了相应的完善建议，希望对农村新乡贤的发展有一定的促进意义。

　关键词：乡村治理；基层；新乡贤

引言

乡村空壳化的根源，是传统乡村文化的衰亡，因此乡村的振兴，不仅是经济、生态和社会的振兴，更是乡村文化的振兴，乡贤文化作为一种乡村文化软实力，是增强基层治理能力、涵育文明乡风的精神力量。当代乡贤威望高、人脉广、能力强、经验足，是民间权威和地方精英的结合体。作为民间权威，他们能够以德治有效的化解乡村矛盾，凝聚社会治理合力，弥补乡村法治所带来的不足，是涵育文明乡风，重塑乡村优秀传统文化的主导力量。作为地方精英，新乡贤能通过参与基层自治，精准把握国家政策，引导和塑造乡村发展。因此如何增强新乡贤的培育动力，分析新乡贤回归的动力逻辑，厘清新乡贤回归的行动逻辑，引导新乡贤在乡村治理中的返场，对于完善乡村社会治理具有重要实践意义。

　一、相关概念界定

　　（一）乡村振兴

乡村振兴是通过XX、社会和市场等多方面的力量，促进农村经济、社会和生态环境的全面发展，提高农民生活水平和幸福感，实现城乡协调发展的战略目标。其包括农业现代化、乡村产业发展、农村基础设施建设、农村社会事业发展和生态环境保护等方面的措施。

　（二）乡村治理

乡村治理是指在乡村地区，XX、社会组织、企业和居民等各方面的力量共同参与，通过制度建设、社会管理、公共服务等多种手段，实现乡村社会的稳定、有序和良好发展的过程。乡村治理的目标是提高乡村社会的整体素质和居民的生活质量，促进城乡协调发展。总的来说，乡村治理是一个复杂的系统工程，需要XX、社会组织、企业和居民等各方面的共同参与和努力，才能实现乡村社会的稳定、有序和良好发展。

　（三）新乡贤

新乡贤是指在一个地方出生或生活过，并且在社会、经济、文化等方面做出了杰出贡献的人士。他们不仅在自己的领域内有卓越的成就，而且对于当地社会的发展和进步也做出了积极的贡献。新乡贤的概念源于中国传统文化中的“乡贤”概念，但是新乡贤更强调对于当代社会的贡献和影响。新乡贤的评选标准通常包括个人的成就、社会贡献、道德品质等方面。他们被认为是当地的骄傲和文化符号，也是社会进步的重要力量。

　二、新乡贤参与乡村治理中存在的问题

　　（一）新乡贤培育的内生性动能缺失

随着国家层面的支持和各项支持新乡贤参与社会治理的政策陆续出台，各地新乡贤参与乡村治理的成功实践也不断涌现，为新乡贤的培育提供了有力的理论支撑与实践指导。新乡贤参与乡村治理契合乡村发展整体趋势，巩固了基层社会发展基础，新乡贤的培育，需要在XX的推动下文化自觉与个体自觉相结合，用村民们能够接受的方式来传递现代知识，让现代法治社会与传统礼俗社会得以协调。但传统社会中乡贤的产生与封建等级制度、科举制度、宗法制度密不可分，由于乡村社会政治环境与社会文化环境的变迁，新乡贤培育的环境已经发生了根本性的变化，也导致了新乡贤培育的内生性动能缺失。首先是地区差异导致新乡贤数量分布的不均衡。具体来说，在沿海工业化村庄与华南团结型村庄，由于基础设施的完善以及村庄所具有的较为稳定的历史记忆，村庄内部合作大于竞争，村民有较强的公共事务参与能力与参与热情，乡土情结也不断够吸引不在地新乡贤参与到乡村治理之中，但由于华北分裂型村庄与长江流域原子型村庄缺乏共同历史记忆，且由于村庄内基于血缘所形成的小集团之间互相竞争，加大了村庄治理难度，且存在的新乡贤由于权威不足与能量相对较弱，也难以凝聚起村庄治理的共识。其次是本土化的新乡贤培育的难度大。虽然本土化新乡贤能够根据地方村庄的实际差异来选择适合该村庄治理与发展的不同路径，但是由于城市对乡村发展的虹吸效应，在一些中西部地区，由于经济发展水平的相对滞后所导致的发展机会与工作机会的匮乏，许多有实力、有能力的农民往往会选择到城市发展，这也导致了乡村人才数量的短缺，破坏了本土化的新乡贤培育的根基。

　（二）新乡贤回归的制度规范有待完善

对基层XX来说新乡贤可以利用自身影响力协助XX进行社会治理，充当村民与村干部、基层XX之间沟通的桥梁，从而缓解村民与干部的对立情绪，尤其是在乡村发展主体性缺失、乡村治理后继乏人的情况下一些返乡新乡贤能为乡村治理注入新鲜血液，破解乡村治理人才短缺困境，虽然XX提出要培育本土新乡贤、吸引不在地新乡贤的回归，但缺乏具体明确的法律法规来指导规范，地方XX只能自己探索出台一些指导意见。制度规范的失调导致新乡贤的自身定位不准，运行机制的不健全也不利于新乡贤与XX各司其职密切配合。首先是缺乏统一的法律法规来指导规范新乡贤的回归。由于新乡贤的回归需要涉及到医疗、养老、社会保障、住房等一系列问题，虽然一些地方XX出台了鼓励新乡贤回归的文件，但由于不同地区、不同部门政策之间对接不到位而难以发挥吸引新乡贤回归中的部门合力，从而容易出现由于部门之间因衔接不到位或交流协调不足导致吸引新乡贤回归的进程较为缓慢的现象。虽然新乡贤参与乡村治理在沿海地区取得较为亮眼的成绩，但由于中西部地区经济发展与社会结构的差异，沿海地区的成功经验并不一定完全适用，而一些地区只是为了政绩或政策创新而出台了新乡贤回归的制度规范，但却并没有深入思考新乡贤回归后的风险防范机制，尤其是乡村振兴战略提出后，很多地方XX为发展乡村产业而打造旅游项目，发展特色农产品，在这一过程中，在发展导向下大量能人、富人等乡村精英进入村庄，虽多数是为村庄与村民利益发展服务，但一部分意图攫取公共利益与积攒社会资本，在民主监督不足前提下很少受到约束，尤其是在村庄分散的前提下，村庄公共事务由少数人决定，缺乏村庄社会规则的约束，村庄中大量灰色利益空间，容易形成新代理人群体，不仅侵蚀了基层社会的风气，也极大地增加了乡村治理的复杂性。

（三）基层治理中实践与目标的偏离

基层治理的动机偏离，即以治理方式创新代替制度改革。当前我国正处于社会转型的风险期，社会主要矛盾的转变以及社会流动性增强带来的高度复杂性和不确定性增加了社会治理的成本，社会治理变革是破除社会发展障碍的重要因素，只有通过社会治理体系的变革以不断地调适社会治理模式，才能符合社会治理的现实需要来为社会的改革与发展营造一个稳定的社会环境。新乡贤参与乡村治理的实践正是基于这一背景而产生，但一些XX部门在治理体制机制创新的要求下掌握着权力而不愿下放，取而代之以乡贤理事会等治理方式的创新来对乡村治理体系加以修补，并没有触及到深化改革中的关键环节，虽然新乡贤这一概念提出后，各地纷纷建立形式多样的新乡贤理事会、乡贤参事会等组织。然而，新乡贤理事会的成立属于治理方式的创新，乡村发展的根本，仍是坚持社会治理体制的变革。尤其是新乡贤理事会这一超越私人关系的公共组织作用的发挥，需要通过依托本地文化网络构建其与村民稳定的社会关系，且地方发展水平、村庄结构的不同，也影响到新乡贤参与乡村治理的成效，尤其是一些普通乡贤，如果无法通过XX主导下村干部、村民等社会治理主体的共同努力来建构村庄社会基础，也会因缺乏有效的参与手段而无法真正参与乡村治理中

（四）新乡贤参与乡村治理的组织基础薄弱

《乡村振兴战略规划2018-2022》年指出，要大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，健全农村基层服务体系，夯实乡村治理基础。基于村内组织再运作是新乡贤参与乡村治理的内核，乡村社会组织作为基层治理力量的重要主体之一，能够通过协调基层不同治理主体间的关系，并对农民进行有效组织以实现公众利益有效表达，从而弥补乡村治理中XX失灵等弊端，因此乡村社会组织能否高效运作对新乡贤参与乡村治理的成效有着显著的影响。新乡贤是有效组织与引领农民的重要主体且新乡贤与参与乡村治理多以乡贤理事会等社会组织为载体，但当前新乡贤参与乡村治理面临组织基础薄弱的问题。

三、新乡贤参与乡村治理存在问题的原因分析

　　（一）新乡贤培育的政策环境与社会环境发生改变

新中国成立后县-乡-村治理体制的完善及村民自治制度的推行，打破了“皇权不下县”的传统，基层进入了乡镇XXX与村民委员会自治相结合的“乡政村治”时期，乡村与镇XX没有领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系，这一新的村级治理形式的确立健全了基层群众自治的制度体系，充分尊重了农民的主体性与农村发展的自主性，保障了乡村社会秩序与活力。乡镇XX承担的是管理与服务的职能，且在乡村治理中发挥着基础性作用，作为国家权力和XX权威的地方代表在一定程度上影响着公共政策落地时的最终形态，作为最基层的与群众直接接触的一线XX，影响着基层群众对公共政策或公共服务的实际感知。乡镇XX与村民委员会互为补充，开拓了基层社会组织和民众参与乡村治理的制度渠道，也益于自治、法治、德治相结合的乡村治理能力的现代化,因此行政对村庄秩序的合法嵌入，弱化了新乡贤的内生基础，使得新乡贤的培育缺乏必要的社会土壤。

（二）新乡贤利益保障机制与风险防范机制不健全

有能力的新乡贤携带较为强势的资源参与乡村治理且没有相应制度规范加以约束，其地位和影响可能会超过基层XX，不利于基层工作的开展，也将极大地阻碍基层社会治理的稳定，尤其是在一些分裂型村庄，可能导致家族竞争大于合作，加大了治理的难度。新乡贤参与乡村治理的组织形式多样，最主要的为建立乡贤理事会或者通过宗族权威公共化来合理培育引导新乡贤群体，如果新乡贤具有较大能量而将个人意志强加于地方，或者乡贤理事会异化为宗族化的组织，将不利于乡村社会的安定，也背离了新乡贤参与乡村治理的初衷。如果乡镇领导不能科学合理地认识到新乡贤参与乡村治理的价值与意义或出于个人利益而有选择性的培育新乡贤，或利用行政力量干预乡贤理事会的正常运作，也将对乡村治理的多元化局面带来消极的影响。

　（三）乡镇XXX行政责任观念异化

建构主义认为，良好的政治秩序和社会秩序能够通过缜密的制度预设来实现，因为“制度规则是组织成熟化、理性化和确定化的标志，是官僚机构的核心成分，通过体系化的制度规定能使组织目标细致、严格地深入到官僚行为之中气使各级干部按照制度预设模型自觉纠正自身行为的偏差，防止干部不作为、慢作为、乱作为，从而保持组织行动的一致性和目标的权威性。然而，预设性的规则显然无法对乡村治理推进过程中各种复杂问题进行有效的控制，因为各级官员在官僚制构架下按照职能专业化原则进行劳动分工，每个层级的行政组织都有明确的权责界限，形成相对固定的权限,如果官员只顺从规则而不关心其他方面时（即“保持冷漠的功能”），理性规范的规则仍存在无效的地方；部分领导干部存在的人治思想和长官意识，用来约束官僚行为的规则制度会被官僚行为和态度等特殊方式所影响变为“官僚的规则”。

　（四）乡村社会组织发展机制不完善

一方面，乡村社会组织内部结构待优化。合理的规章制度能够维系社会组织的正常高效运转，发育程度较好的社会组织因其完善的内部结构与规范性的运营体系而益于与新乡贤组织的对接。但当前乡村社会组织的整体发育水平较低，也较大地制约了乡村社会组织化进程，具体表现为乡村社会组织规模较小、人才匮乏、运营体系不完善，尤其是经济相对落后的中西部地区，由于可支配资源匮乏,乡村社会组织发展缓慢且城乡之间的发展不平衡，专业性还有待提高，乡村社会组织由于缺乏有效的合作协调机制，导致彼此间缺少协作的意愿与能力，造成乡村治理资源投入分散、遗漏、重叠问题严重，可能使各主体间存在冲突，出现职责不清，推诿搪塞、扯皮骂架、争功夺利等现象①，难以形成合力。

另一方面，乡村社会组织种类单一。社会组织分为外生性专业社会组织和内生型的村民自治组织。外生型社会组织进入社区，社会组织社会基础薄弱面临着缺乏多样性而无法对接人民群众多样化的需求，也因专业性的缺乏而无法对接小众群体。社会组织涵盖我们生活的各个方面，而乡村振兴涵盖经济、社会、文化、生态等各个方面，因此社会组织在各个方面都能发挥较为显著的作用，尤其是农村乡风建设、生态安全建设等方面，更需要社会组织的参与，但当前农村社会组织多以文化娱乐活动为主，生态环境保护、乡风文明建设等社会组织较少，导致许多工作无法全面有效展开，未能满足乡村治理需求，尤其是因村庄距离较远而导致一些社会组织缺乏开展活动的动力，导致活动的辐射范围不大。

　四、新乡贤参与乡村治理的路径选择

　　（一）规范新乡贤认定程序，增强新乡贤身份感召力

首先是从话语体系构建方面，积极宣传新乡贤的认定标准、组织程序、责任义务、先进事例，使社会能够清晰、客观地认识到新乡贤对于乡村发展的益处。基层XX应通过治理结构方面为新乡贤的返场做好服务与保障，根据自身发展需求筹备乡镇-村级等不同级别的乡贤理事会，乡镇乡贤理事会对村级乡贤理事会具有指导与监督的职能。同时支持与鼓励不同地区的新乡贤举行联谊会，对于不间的联系，增强新乡贤组织的黏性与活力，提高社会对新乡贤群体的身份认同感，从而引导更多人参与到家乡的建设中来。

其次是加强对新乡贤的精神激励。新乡贤是具有一定能力与影响力且热心乡村发展的贤能之士，尤其是一些“富乡贤”，由于具备一定的经济实力，参与乡村治理并非注重物质利益而是参与乡村发展进程的荣誉感以及自身价值的实现的精神收益，因此应该围绕对新乡贤的精神激励，通过对其精神诉求的满足提升其参与积极性。应给予新乡贤政治待遇和荣誉身份，对乡村经济发展作出重大贡献的新乡贤，可以授予乡镇经济社会发展顾问，村名誉主任等，对符合条件的代表，邀请其列席镇党代会、人代会，切实增强其自豪感。

（二）健全新乡贤利益保障机制与行为约束机制

首先要充分保障新乡贤的利益，结合乡村的民风与习俗，制定详细的新乡贤权益保障办法，各级XX组织应通过政策引导，在回乡投资，用地保障、资金支持方面给绿色通道，积极解决新乡贤回归过程中医疗、住房等问题，解决乡村治理中新乡贤返场的后顾之忧。对于长期在城市发展，但退休后希望能在乡村发挥余热的新乡贤，XX应通过土地产权激励、提供住房等方式为其提供生活保障。由于乡村黑恶势力的存在不仅危害基层的稳定，动摇党的执政根基，也会对新乡贤的回归以及作用的发挥造成一定的负面影响，农村黑恶势力扫黑除恶斗争关系到国家的长治久安，也关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感，应畅通监督和举报渠道，积极发动群众广泛参与，全民合力铲除黑恶势力，为新乡贤在乡村治理中发挥积极作用营造良好的社会环境。

其次，完善权力监督机制，建立村务监督委员会，使新乡贤工作组织化、规范化、制度化运行，明确乡贤会的地位和功能，通过乡贤理事会与村两委在乡村治理中的互动达到一定程度上的权力平衡，改变乡镇XX与村两委共同主导的二元治理格局，村委的法理性权威和乡贤的卡里斯玛权威相互促进，能够排除单一治理主体的权威，构成“民主-权威”型政治的差序格局，形成乡村治理中多元治理主体之间的合力。健全乡贤会准入机制、约束评价机制和退出机制，防止乡贤会在发展过程中可能出现的异化，使乡贤自觉约束和规范自身行为，确保新乡贤参与乡村治理的连续性和有效性，通过新乡贤行为的可持续化，保障其效能的可持续增长，增强乡村自我发展能力。

（三）警惕治理方式创新对治理制度改革的挤出效应

首先XX应为新乡贤参与乡村治理营造良好的环境。由于新乡贤参与乡村治理虽然得到上级的肯定与支持，但由于缺乏国家层面统一的政策与规范，地方出台的鼓励引导新乡贤参与乡村治理的规范较为宽泛，因内容模糊而缺乏操作性，虽然能为基层XX留下一定的空间，但由于地区间具体情况的差异，照抄其他地区的成功经验难免水土不服，而根据地方实际进行创新也有失败的风险，因此应增强干部的创新意识，并提高干部的思想认识。乡村振兴是乡村全面的振兴，仅靠XX一己之力是不能完成的，而新乡贤作为有带领乡村发展能力，且有致力于乡村发展意愿的精英群体，应该给予其一定的参与空间以发挥自身特长参与乡村建设，基层XX应以更加包容的心态对待新乡贤这一群体，并鼓励其对乡村治理的参与。同时建立起反馈机制，干部应关注新乡贤参与乡村治理中出现的问题及成果，对取得积极成果的应予以大力宣传与表扬，为其提供精神动力，对于新乡贤参与乡村治理出现的问题，应及时反馈与解决。注重对重点新乡贤的联络联谊与服务，通过微信等现代信息手段向新乡贤传递乡情信息与动态，同时给予新乡贤一定的话语权，及时向其告知XX部门的工作安排，并倾听新乡贤的意见和建议，以促进XX决策的优化与完善。

其次新乡贤参与乡村治理要坚持资源优势互补的原则。马克思•韦伯把权威分为传统型(traditionaltype)权威、法理型(rational-legaltype)权威与个人魅力型(charismatictype)权威，个人魅力型权威难以传递别人，但具有英雄主义的个人作为组织存在及发展的合法性基础，能够为组织的稳定提供保障，因此在缺乏共同历史记忆、基层XX权威缺失、亲族之间竞争较为激烈的北方分裂型村庄需要以个人魅力型权威为主。而对乡村分裂化与原子化现象严重，内聚力很弱、自治制度失语导致的社会失序严重、乡村精神文化生活断裂导致人际关系紧张，新乡贤既缺乏资源整合意愿，也缺乏资源整合能力则需要混合型权威，即通过XX机关等具有法理型权威的官员规范与稳定社会秩序，通过传统型权威实现亲族间的和谐，通过个人魅力型权威来整合社会分歧与矛盾。因此新乡贤参与乡村治理要坚持优势互补的原则，依托对传统资源的发掘以及对新生资源的利用，实现新乡贤对当地生活环境与关系网络的嵌入，实现组织与环境的相互建构，实现基层治理资源的优化配置。

　（四）推广新乡贤组织，夯实内生主体基础

首先是尊重新乡贤组织的运作逻辑，加大对新乡贤组织的政策扶持，为其提供办公设备、场地，保障运行的必要设备。加强对新乡贤组织的制度建设管理，规范组织行为，使新乡贤组织在政策和制度层面参与到与乡村治理相对接的顶层设计中来。加强XX对新乡贤组织放权合作的意愿，减少对新乡贤组织的行政干预，拓展新乡贤组织的活动空间，在可能的情况下为新乡贤组织让渡更多公共资源，激发新乡贤组织的活力以提升其参与乡村治理的能力和积极性，为新乡贤组织项目运作及参与乡村治理提供支持，并采取有效措施扶持培育持续发展的、具有引领性的社会组织。其次是完善对新乡贤组织的监督与指导。引导新乡贤组织建立合理的内部管理制度与监督体系，健全对新乡贤组织的信息公开制度，确保其运作的合理及公开透明，防止新乡贤组织参与乡村治理中的不良行为的出现。

其次是优化XX与新乡贤组织的协作能力。新乡贤组织只有实现了与XX间以及村两委间功能的差异性互补，才能建立自身在乡村治理中与其他主体间的稳固的协作关系，因此应提高XX对新乡贤组织参与公共服务供给的认识度和接纳度。XX应通过政策支持引导新乡贤组织通过合理规划谋求长期发展，并在治理实践中不断完善自身以推进自身专业化水平，形成适合本地区实际情况、满足乡村治理客观需求的组织结构。建立相关的信息共享平台，XX应及时将乡村治理的有关政策及发展动态发布到信息共享平台，同时新乡贤组织也应将自身在发展中取得的成果与经验及时上传分享，以供其他社会组织的借鉴与学习，及时公布自身的发展规划及近期工作，使民众能够准确及时地了解新乡贤组织的工作进展及工作方向。积极整合社会资源，加大对新乡贤组织的支持，提高其工作能力，探索与民政部门、高校联合培养愿意服务于乡村发展的职业化人才队伍，为新乡贤组织提供人才支持，建立稳健的人才梯队，促进新乡贤组织的稳步发展。同时XX可以邀请新乡贤组织负责人担任XX顾问，使其能够通过了解乡村治理政策的制定与实施过程以获取关键信息，减少XX与新乡贤组织之间的信息不对称，从而达到不同主体间功能的互补，提高群众的需求表达效率。

　五、结语

当前乡村社会面临着人才流失严重与治理主体弱化等问题，软性治理的不足以及发展资源的短缺阻碍着乡村的持续健康发展。为此，规范新乡贤认定程序，增强新乡贤身份感召力、健全新乡贤回归保障机制以适应乡村发展需求、培育乡村社会组织，夯实新乡贤组织基础、警惕治理方式创新对治理体制改革的挤出效应的同时，仍需从治理技术层面和社会层面入手，确保乡村治理有效。

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