摘要：本文以食品安全监管为主要研究对象，在概述食品安全监管相关内容的基础上，对我国食品安全监管问题进行了分析，指出了构筑我国食品安全监管体系的重要意义。对“五常大米”这一重大食品安全案例进行回顾，在案例中找到事故原因，在事故原因中找到监管失职之处。从而指出我国食品安全监管存在监管制度不够完善、监管技术落后、信息体系不健全等一系列问题。从而揭示食品安全事件给我国人民乃至社会带来的巨大危害。同时，结合发达国家在食品安全监管方面的经验启示，详细的介绍了改进我国食品安全监管的具体对策，即完善食品安全监管法律法规、建立健全XX监管体系、构建食品安全信息公布体系。
关键词：食品安全；监管；问题；对策
一、引言
众所周知，食品安全问题是人类生存发展最基本的问题，食品安全出现问题，相应的人类的生命健康也就没有了最基本的保障，势必会给社会的稳定发展带来问题。然而，我国的食品安全问题却令人堪忧。近年来，“毒奶粉”、“地沟油”、“三聚氰胺”、“五常大米”等重大食品安全事件的发生，不得不使人认真思考我国的食品安全问题。我国食品安全问题已经相当严峻，甚至严重威胁到人民的生命健康。因此，加强和完善我国食品安全监管体系建设，显得尤为迫切和重要。
二、食品安全监管相关概念
（一）安全的概念
安全是指不受威胁、没有危险、危害、损失，安全概念如表2-1所示。人类的整体与生存环境资源的和谐相处，互相不伤害，不存在危险、危害的隐患, 是免除了不可接受的损害风险的状态。安全是在人类生产过程中，将系统的运行状态对人类的生命、财产、环境可能产生的损害控制在人类能接受水平以下的状态。
表2-1 安全概念
| 序号 | 概念 |
| 1 | 不受威胁、没有危险、危害、损失 |
（二）食品安全的概念
根据我国《食品安全法》第九十九条的规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。由此可以看出，无毒、无害、符合营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性损害是法律对于食品安全的最基本要求。但同时，食品安全是个不断发展的概念，伴随着科技的进步和人类物质生活水平的不断提高，新的食品加工技术、新的环境的变化，会引发新的食品安全问题，食品安全的定义也会有所不同。
（三）食品安全监管的概念
根据世界卫生组织和联合国粮农组织的定义，食品安全监管是指：“由国家或地方XX机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品完全、完整并适用于人类食用，同时按照法规规定诚实而准确地贴上标签。”通俗地讲，食品安全监管就是对食品的质量和安全进行检测和执法，通过禁止销售那些与消费者所要求的特性、物质或质量不符的食品，保护消费者，使其免受不安全、不纯和欺骗性的食品威胁[1]。
三、我国食品安全监管现状与问题——“五常大米”案解析
（一）“五常大米”安全事件回顾
近年来。五常大米屡屡曝出xx问题。业内人士估算，黑龙江五常大米年产量至多为105万吨，但目前全国市场上标售“五常大米”至少有1000万吨。这意味着，市场上90%的五常大米都是掺假的。
去年底，黑龙江依兰县发生的一起交通事故，意外地牵扯出一个外地收购水稻到五常市销售的利益链。在调查中发现，在“假五常大米”的利益链条上，催生了大批“掮客”，他们大多有XX官员背景，暗中操纵大米买卖。这些掮客能从外地收水稻并且顺利通过XX设置的关卡，再卖给五常市的加工企业，从中赚取丰厚利润。这些“隐形米商”转手一斤水稻可以挣0.3至0.5元，每车水稻最低装载在30万吨以上。如此算来，每车水稻至少能挣1.8万到3万元，这个买卖可为利润丰厚。
五常大米从一个地方的特产，到成为全国性高端粮油市场的香饽饽，这个过程花费了近10年时间。在这10年间。在行政力量的大力推动下，五常大米产业快速升级换代。然而，当xx泛滥之时，却折射出XX监管的匮乏以及系相关制度的缺失。
（二）我国食品安全监管现状
经调查发现，过去，五常大米xx的主要方式是往大米中加香精、加蜡等添加剂，但目前五常大米xx出现了升级版——“调和米”。所谓的“调和米”又称为“勾兑米”，就是将外地水稻或者五常当地产的非稻花香品种水稻掺入到传统的稻花香中，按不同比例勾兑而成的“调和米”，最后以稻花香所占比例核定价格。对于“调和米”问题，五常官方内部有认知上的分歧：一种看法认为这是xx行为，而另一种看法则认定这是出于“市场需要”。
对于“调和米”认识的不统一，造成了监管缺失。五常市质监局局长赵春雷曾向媒体表达了无奈：“调和米”问题让企业有空子可钻，是因为原来是行政命令士管理，而现在要依法监管了，却发现执法缺少法律依据。同时，对“调和米”的问题，执法部门认识并不统一。无论是外地水稻掺五常水稻，还是五常本地水稻掺稻花香，法律都没有禁止性规定，这给执法也带来困境。据知情人透露，尽管XX采取封堵措施，但勾兑、xx现象并未得到遏制，参与者既有个人，也有企业，甚至有个别XX官员也参与其中。五常的一些官员或明或暗参与当地大米种植、生产和销售，有的官员在大米加工企业持有干股，有的则是通过亲属持股，甚至有些官员以顾问身份在企业中担任职务。
五常大米之乱，既包含大米产业品牌保护和监管的困境，也体现在大米生产和销售环节所衍生的这条灰色利益链的野蛮生长。
（三）我国食品安全监管存在的问题
1．食品安全监管制度不够完善
我国的食品安全法律体系由于存在分段立法，相关法律法规众多的现象，并没有形成一个系统性的体系。在法律体系不够严谨，出现处罚漏洞的情况下，一些不法分子便趁虚而入，借机谋取暴利。从“五常大米”案的事件中可以看出，我国目前的法律法规及规章虽然数量较多，但因条款相对分散，调整范围较窄，有的未能涵盖从农田到餐桌的整个过程，所以在我国的食品安全在监管过程中，总是会出现这样或那样的问题。因此我国的食品安全监管体系还不够严谨，需要XX相关部门的重视[2]。
2．食品安全监管技术比较落后
对于我国食品安全监管工作来说，法律、制度约束必不可少，技术手段也是必备的，但是由于我国的食品安全监管技术还在起步阶段，仍然存在很多问题。在现实操作过程中，监管人员一般都是通过看产品的包装是否封口，保质期是否不符合标准等来进行检验的。同时，还存在检测标准比较低，检验方法缺失的问题。这些问题导致了一些假五常大米顺利通过检验检测，带来了无法估计的损失。
3．食品安全信息体系不健全
在我国的食品市场中，XX享有更多的信息，消费者处于被动地位，如果XX不积极的将食品安全相关信息披露，那么受害的就是广大的消费者。在“五常大米”案事件中，若XX第一时间将五常大米掺假现象曝光，那损失就会降低到最小，不至于造成现今不可估计的损失。由于我国信息体系还不健全，XX因为搜集信息的成本比较高或者是还没有建立相关的信息共享平台，导致很多食品安全信息交流不畅，给国家和社会带来了较大的损失[3]。
四、发达国家在食品安全监管方面的经验启示
俗话说“他山之石可以攻玉”，发达国家在食品安全方面比我国起步较早，经验较为丰富，在实践中也比我国做得要好，我们可以通过发达国家的食品安全监管经验来一些适合我国食品安全监管的方法。
（一）强化食品安全监管法律法规
健全完善的法律法规和标准体系是确保食品质量安全的根本前提。X、欧盟和日本等西方发达国家始终都把法律法规标准建设摆在食品安全监管的首要位置，不断通过加强立法来强化食品安全质量监督。一是设立专门的立法机构，在法律上赋予其明确的责权。二是基本上都有一个食品安全方面的基本法律，并配有其它专项法律相互补充，共同作用[4]。比如，2002年欧盟议会和理事会通过的《欧洲食品安全法》，确立了食品法的一般原则和要求，设立了食品安全署，并制定了处理食品安全事件得程序。三是法律法规涉及面宽，基本涵盖从农田到餐桌的全过程，内容比较全面，特别是在关于食品标准和监管程序方面的规定相当详细。四是注重于国际组织制定的国际食品标准和采取一系列措施相接轨，并密切关注食品产业的发展趋势和食品贸易的不断变化，当潜在的食品问题出现后，会及时调整原有的法律法规或制定新的法规规定以适应新的情况。比如针对新出现的转基因食品，各国纷纷出台相应的法规，加强对生物技术食品的质量安全监管。
（二）调整食品监管模式
目前，西方发达国家所采用的食品安全监管模式，大多是也都是多部门分工监管体制，为了消除部门冲突、协调与整合部门资源，提高监管效率和效果，近年来许多国家都对本国的食品安全监管体制进行了调整和优化。一是在中央设立综合性的超越各部门的食品安全管理机构。例如，X设立了总统食品安全委员会。二是不断强化中央一级XX对食品安全的直接管理功能。由于食品安全监管不是一个地域或部门的问题。因此，加强中央一级XX直接管理食品安全的职权是现代各国食品安全监管的一个方向的趋势。三是采用适当的监管模式确定各部门的职责。主要是采取按品种划分监管职权或者将立法与执法分属不同部门的划分职权形式，来确定相关XX部门的食品安全监管职责[5]。四是健全制度机制解决部门职权交叉冲突问题。比如，加拿大的卫生部以及农业部下属的食品检验局在划清职责的前提下，双方签署了理解备忘录，规定了各自的职能与责任，并规定了两个机构之间协调工作关系的原则和机制。五是进一步明晰中央XX与地方职权。在加拿大，联邦一级与省一级食品安全监管职责有明确的划分。联邦一级的农业部食品检验局负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业，并对其法规和标准执行情况进行监督。省一级的食品安全监管机构负责本身管辖范围内、产品在本地销售的小食品企业的检验，市政监管机构负责向经营食品的饭店提供公共健康的标准，并对其进行监督[6]。食品安全管理系统示意图如图4-1所示。
图4-1 食品安全管理系统示例
（三）推行食品安全标准战略
在国际食品贸易中，那个国家拥有了食品技术标准的制定权，那个国家就占领了食品贸易的制高点。为此，西方发达国家积极鼓励本国有国际竞争力的食品企业，参与国际食品标准的制定或修订工作，使其能够通过国际食品标准来控制国际食品贸易市场。主要通过以下三种途径达到其目的：一是不断扩大和增加标准的涉及范围。比如，除规定产品本身的标准外，对其生产过程也提出了更高的标准要求。二是不断加快标准的更新速度，确保其在国家贸易中的话语权。三是将食品技术标准作为其设置贸易壁垒、保护本国利益的工具。
五、食品安全监管的改进建议
（一）完善食品安全监管法律法规
2009年6月1日出台的食品安全法在食品安全法律法规方面较以前有了很大的完善，但是其具体的法律法规有些缺乏一定的细则，有些则缺乏法律释义，需要进一步的充实其具体内容。把一些大方向的东西明确化，并配套相应的解释和有利于各部门进行食品安全监管，在一定程度上能减少那种惩罚时却找不到依据的情况的发生。在加强和落实《食品安全法》的同时，还应该对现有的食品安全相关法律法规做一个系统的整合，将分散的、混乱的食品安全法律条款做一个系统的整理，尽量减少立法和执法方面存在的冲突，充分保证法律体系的同一性。
（二）科学划分食品安全监管职责
一个具有权威性的国家食品安全监管机构统一组织、协调和管理与食品安全相关的所有工作是保证食品质量安全的大前提。我国现行监督管理体制多头管理、各自为政的现象十分明显，监管不力、效益低下的问题也很严重。而我国食品药品监督管理局根本无力协调各大部门，因此，建议成立国家食品安全委员会。由委员会统一组织、协调、管理与食品安全相关的所有工作，各大部门在委员会的领导下进行日常工作，科学的划分各部门的职责权限[8]。例如，农业部门主要负责初级农产品的监管；质监部门主要负责加工食品在生产和流通环节的监管；而卫生部门主要负责监管消费环节和餐饮业以及负责食品安全综合管理。遇到重大事故涉及到多个部门时，则由委员会统一领导并分配任务。另外建议成立地方XX副职担任委员会主任，如此一来，便可以在一定程度上解决多头监管、职责不清的问题。
（三）建立完整统一的食品安全标准体系
发达国家在制品安全标准制定方面起步较早，经过几十年的发展，已形成了较完善的食品安全标准体系，而且许多标准已成为国际标准。因此，我国应积极借鉴发达国家标准制定的经验，在考虑我国现实情况和国际接轨能力的基础上，建立符合国际食品法典委员会原则的全面统一的食品安全标准体系。
第一，要制定能覆盖“从农田到餐桌”整个供应链的完整的标准体系。第二，要有国家专门机构制定统一的食品安全标准，使一种产品只有一个清晰明确的标准，打破以往标准混乱的情况。第三，建立完善的食品检测检验体系，加大检查投入，探索先进快速的检测技术和方法我，提高检测水平，保证食品质量安全监管工作的科学性、公正性和有效性。严格执行市场准入制度，对达不到标准的食品坚决不允许进入市场[9]。
（四）构建食品安全信息公布体系
建立食品安全信息公布体系，必须立足于我国食品安全信息发布的现状，制定切实可行的措施。首先，明确食品安全信息发布机关。食品安全信息统一发布制度重在“统一”二字，确定一个享有食品安全信息发布权的机关负责统一的食品安全信息平台。食品安全信息的收集、汇总、分析和发布皆由此机关统一进行，其他单位不得擅自向社会发布食品安全信息。在制度规范上，建立起食品安全信用的监管体制、征信体制、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依，有章可循。
同时，鉴于我国幅员辽阔以及地域性食品的存在，建议食品安全信息分中央、省、市、县四级分布。中央一级的食品安全信息发布机关负责全国性食品安全信息的发布。省、市、县等各级地方食品安全发布机关负责各行政区域内食品安全信息的发布。地方各级食品安全信息发布机关在发布相应食品安全信息的同时，应通报上一级食品安全信息发布机关。若地方各级食品安全信息发布机关认为其收到的食品安全信息应由上级发布的，应直接逐级上报。
六、结论
食品安全不仅关系着我国人民的身体健康，更加关系着我国XX的执政形象，保证食品安全有赖于科学高效的食品安全监管体系。通过对食品安全问题的研究更加深刻地认识到了食品安全监管的重要性和复杂性。
食品安全是一个一系列的过程，从“农田”到“餐桌”，期间包括生产、加工、包装、运输到最后销售的诸多环节，要想做好食品安全，必须保证食品的每个环节都是安全的，任何一个环节出了问题，都不能保证食品安全。因此，仅仅靠哪出问题哪解决的方式是无法保障食品安全的，必须建立一套完善的食品安全监管制度来保障食品安全问题。
参考文献
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[9] 林 芝.论我国食品安全监管制度的完善[D].广西师范大学,2014.
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