城乡结合部公共服务设施建设研究

　　随着我国在原有的城乡二元结构基础上不断快速推进城镇化进程，加上改革开放以来我国经济的快速腾飞，城市得到空前发展。但是，我国的城市化依然是在城乡二元结构基础上进行的，存在城市和农村两套发展体系，因而，在现实经济的推动下，产生了一个“城乡结合部”的敏感地带。城乡结合部也快速进入了学界、XX、社会的关注点，而这其中的公共服务更是关注点中的焦点问题。公共服务本身是以XX主导的为提高社会福祉而提供的软性、硬性方面的服务，公共服务本身也是一个热点问题，当公共服务与城乡结合部这个敏感地带融合在一起，其研究和探讨价值自然不言而喻了。

　　通过从城乡结合部广义的公共服务设施建设角度入手，以一个城市管理者的眼光，对城乡结合部公共服务设施建设的现状、问题进行探讨，并分析其中原因，尝试着探索一些解决方案。并希望引起更多的人去关注这个问题，一起加入更好的处理这个城市管理问题的队伍中来，为处理这个城市管理难点问题出谋划策。

　　文献分析法：通过图书资料、中国知网、万方等数据库了解城乡结合部公共服务的基本知识和理论框架，并通过实用的网络资源，多方面的了解城乡结合部公共服务的现状。

　　实地考察法：通过实地考察、观察，获得第一手的资料和感知，与文献图书资料记载讲述相结合，去伪存真，为完成本论文做好铺垫。

　　访谈法：通过与城乡结合部的居民进行面对面的深入交谈，了解他们的现实生活感受，让他们对城乡结合部的公共服务打分，为探讨城乡结合部公共服务的问题、原因、解决对策提供参考。

　　本次的考察、访谈对象为四川省宜宾市城乡结合部地带及其居民。宜宾市是川南的一个历史文化名城，有“西南半壁古戎州（宜宾古称）”“万里长江第一城”“酒都”等美誉。其辖2区8县，2011年地区生产总值约1091亿元，户籍总人口500多万，市区户籍人口约90万人，实际居住人口约160万，其中约30万的务工人员居住于附近的城乡结合部。他们主要集中于西郊至翠柏大道北岸、菜坝方向的城乡结合部和南岸开发区的城乡结合部，这些地带主要的特征是经济形式与城市及其接近，百姓生活方式几乎雷同，而且交通相对较为方便、距基础设施较完善的城区近，相比其它更远的农村更容易受到城市公共服务的辐射。但是，它们内部公共服务与城市相比，差异特别明显，选取这些地段进行研究很有价值。

　　2.1.1公共服务设施由不同规划层次导致的问题

　　城乡规划主要涉及土地的利用问题，而要提供诸如交通、学校教育、医疗机构等公共服务都离不开土地的利用。根据最新的自2008年1月1日起施行的《中国人民共和国城乡规划法》，实施城乡规划的XX体系共有5个层级，分别是中央、省级、市级、县级、乡镇级。而具体到某一个地方的城乡结合部的问题，只要就是市级和乡镇级之间容易产生问题。根据规划法，市级XX负责城市的总体规划，在实际操作中，其重心也都放在市区，很少细致的关注到城乡结合部地带。城乡结合部在行政体制上属于郊区的乡镇管辖，其发展规划由所在地的乡镇完成。市级规划与乡镇级规划在标准、视野方面都存在很大的差异，所以也就导致了公共服务的提供差异非常大。又由于现实的经济原因，城乡结合部的经济实际发展与城区差异并不大，对公共服务的需求也很高，所以导致了城乡结合部公共服务设施建设显得非常落后。

　　2.1.2公共服务设施规划缺乏科学性

　　缺乏大量准确可靠的规划数据支撑是现在城乡结合部公共服务设施建设规划的另一重要问题。城乡结合部公共服务设施的规划主要由乡镇级的规划部门完成，但是现实却是，乡镇规划部门人员少、技术水平比较低，而规划数据的获取工作量非常大，再加上自上而下的规划思想的影响，导致很多的规划不科学。数据不真实、数据量小、民众意见得不到反馈，导致城乡结合部公共服务设施建设的规划不科学。

　　2.1.3公共服务设施规划配套标准落后

　　公共服务设施的配套标准存在很严重的滞后问题。公共服务设施的配套，主要的是由当地户籍人口的规模、服务半径等标准来规划配套的，而这种规划思想有很浓厚的计划经济思维模式，这在人口流动很小的计划经济时代比较适用。但是到了今天的市场经济时代，人口流动非常大，特别是农民工聚集城乡结合部，人口爆增，原有的公共服务配套完全不能满足实际需求，导致公共服务供需矛盾凸显。而这当中还存在的一个比较大的问题是，现在我国从中央到地方，基本没有一套完整实用的乡镇公共服务设施配套指标体系来知道乡镇公共服务设施的配套建设。

　　2.2.1XX投入少

　　2012年xxxx颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》以穷举方式指出了“一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”可以看出，公共服务包含的领域极其的广泛。而根据国家统计局的数据显示，四川省自2010年到2013年，地方财政的一般公共服务支出由407.31亿元增加到610.68亿元；公共安全支出从218.38亿元涨到323.49亿元；文体支出到2013年为140.4亿元，教育支出为1036.41亿元，社保就业支出为833.51亿元，医疗卫生为487.2亿元，交通运输为528.8亿元。从这些数据中我们可以看得出，XX对公共服务的财政支出是比较少的，而且这笔财政在实际支出的时候，城市占据的比重远远大于农村地区。而在实际行政分化里，城乡结合部是属于农村地区的，其真正获益少之又少，导致了城乡结合部的公共服务很难取得长足的资金支持和发展。

　　2.2.2融资困难

　　在当今，虽然XX在基础设施建设方面的融资方式变得多样化，出现了像BOT、BOOT、BTO等，但是其并没有完全的推开。像公共服务方面，最多的就只有交通版块，诸如医疗、教育等的融资方式还是比较单一。而城乡结合部的公共服务也是一样的。城乡结合部公共服务设施建设的资金来源渠道最主要的就是XX的财政，其次很少一部分的居民自筹款（而且基本只限于交通道路，而且也存在很多的实际困难和问题），另外就是向银行贷款（这个方式也要产生很大的偿还费用），而以乡镇或者村集体向企业借款也很困难，导致资金来源很困难。缺乏多样化的自主融资方式的城乡结合部公共服务设施也难以独立的发展。

　　2.3.1重复建设问题普遍

　　重复建设问题在公共服务设施供给方面的问题显得特别突出，也很普遍，重建设轻服务管理的问题严重。公共服务设施的重复建设重点体现在道路交通问题和排水问题上。在走访的5个城乡结合部过程中，就看到了两个村子的道路在维护，一个村子的排水系统出现了故障。村民告诉我，道路维护几乎每年都有一次比较大的（就是会严重影响出行，汽车只能绕道），小的维护看情况，一般只要有村民修建房屋，经过了大货车的碾压，一两公里的路面就会出现好几十上百个大大小小的坑洼，这时就要对稍微大一点的坑洼路面进行维护。但是维护来得会比较迟，一般得出现半个月左右才能来施工人员进行维护。倒是供水系统一般不会出现什么问题，维修也还比较快，但是排水系统比较恼火，特别是处于村子下方的管道口，可能是村民往下水道丢弃过量的垃圾，加上村子下方汇集村内的污水量变大，管道却并未随之变大，很容易爆管。而且维修人员来得很慢，溢出来的污水严重影响了道路通行和卫生，甚至影响到了附近几家居民的生活环境。村民告诉我说，那个管道口几乎一周重复维修一两次，甚至有时维修人员干脆就不来维修。

　　2.3.2建设标准低

　　建设标准低也是城乡结合部公共服务设施建设的一大问题。就拿交通问题来说，四川省在2012年下发了《关于进一步规范农村公路建设标准和审批程序的通知》，通知规定了村道按单车道设计，不低于4级公路标准，路基宽度不低于4.5米，路面宽度不低于3.5米，每公里不少于三处错车道。据村委会的人员介绍，XX的财政支付就是按照这个通知执行的，每公里补贴8万元。在实际执行中，村民可以自行根据实际需要适当拓宽道路，提高建设标准，报相关部门批准即可（据村委人员介绍，只要上报基本都可以）。但是，限于财政资金有限，很少有村道会有较大的拓宽，道路技术标准也很难提上去。加上城乡结合部经济发展较快，村民自有汽车拥有量大幅增加，所以，就产生了城乡结合部道路狭窄，拥堵不堪，而且很容易被破坏的现象。交通道路问题突出的反映了城乡结合部公共服务设施建设标准低下的问题。

　　城乡结合部硬件性公共服务设施（如道路、管网、供排水系统）与软性公共服务设施（如文化教育、医疗、就业保障）之间构成不合理，城乡结合部的硬件行投入远远大于对软件公共服务的投入。这有其合理性的一面，因为硬件类的公共服务设施是民生的基本保障，而且这些投资在短期内也可以看得到回报，见效很快。而软性方面的投入见效较慢，却是人民生活水平迈向另一个高度的体现，增加这一板块的投入也是很有必要的，而且在这方面居民的关注度也不会低于对硬件性公共服务的关注。在调查中发现，其实城乡结合部的本地居民更加关注教育、就业保障等软性方面的公共服务。

　　在2012年xxxx颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确指出“享有基本公共服务属于公民的权利。”但是，在实际生活中，居民享有基本公共服务的权利被大大打折了。在调查中，基本很少的居民会谈到要去享受这种权利，居民享有基本公共服务的这项权利在曲折的公共服务设施建设流程中几乎被冲的干干净净，甚至有居民稍有气氛的给我抱怨说：“居民的意愿很难反映得到决策者那里去，XX公共服务设施建设投资多是按照决策者的意愿提供的。而他们提供的公共服务并不是他们大多数居民所最想要的。”似乎享受的权利被变成了享受的义务，这样居民内心对公共服务的反差感就显得非常明显，更加凸显了城乡结合部公共服务设施供给的不足与落后。

　　一方面，由于现行的行政体制是已经沿袭了几十年的城乡二元结构体制，城乡结合部公共服务设施建设必然受此影响。城乡结合部在行政体制上属于城市郊区的乡镇管辖的农村地区，其公共服务设施也是按照农村地区的配置标准进行配套建设的。而且，我国现在的行政体制下，存在着许多权责不清的现象，以及现实中存在的部门利益的驱使，导致一些公共服务提供XX部门不愿意投资。再加上，城乡结合部可变性的特殊性，城市XX在行政体制上不会将公共服务投资于城乡结合部，而城乡结合部的行政隶属者乡镇级XX也因为其随时可能变更为城市区域，自那时起，它的公共服务就该由城市XX提供，如若现在投入过大，对自己乡镇来说是一种损失的投资。所以，在XX管理体制的综合作用力之下，城乡结合部的公共服务设施投资很少，供给出现问题。另一方面，随着我国改革开放、经济迅猛发展、城镇化快速推进，进城务工人员激增并聚集于城乡结合部，导致城乡结合部的居住人口成倍增长，交通流量与日俱增，对于公共服务的需求也是不断成几何增长。在供给不足的情况下，需求激增，城乡结合部的公共服务设施显得弊病百出。

　　3.2.1XX权限投入机制过长

　　在我国现行公共服务设施投入机制下，公共服务设施建设速度极其缓慢，居民需求意愿很难有效得到体现。还是拿公共服务中的居民关注度最高的交通道路来举列，便可窥探得出。

　　在我国，村道建设实行的是自上而下的指导和监督方式。村交通道路设施建设涉及的管理部门较多，一般以市为相对独立的单位进行，有发改委、交通部门、财政部门、建设部门、公路部门等，各有职责和权限。其中发改委主要负责牵头制定村道的建设计划，协调资金，监督计划的实施执行情况；财政部门主要负责资金的筹集拨付和监督资金使用情况；建设部门主要负责招投标的工作；交通部门负责编制村道建设年度计划，并上报，争取上级XX的支持；公路部门则审核建设计划，制定技术标准，完善公路数据，检查、指导项目进度、质量等工作；所属区县级XX则是主要实施主体，统筹负责计划的具体实施和检查验收工作。在具体的申报程序上，由乡镇向上级交通部门提出立项报告，交通部门审核并提出意见后报发改部门，发改部门批复后再回到交通部门进行审批，再报区县XX向上进行项目申报进入年度计划，在年度计划确定下达之后，方可开工建设。

　　从这一项公共服务设施建设的管理部门、审批程序中我们可以看出，每一个部门都有职责权限，每一个部门都可以在自己部门权限内随时让一个项目终止。这就导致了公共服务的投入非常的长，而且见效很慢。民众需求的意愿在各个部门流转之间很容易被打折扣甚至被歪曲。

　　3.2.2资金投入机制单一

　　2012年xxxx颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确指出“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是XX的职责。”从该规划中可以看出，国家把提供基本公共服务作为自己的职责，反过来说也就基本拒绝了其它机构提供基本公共服务。而国家提供基本公共服务的资金就只有考财政，也就是说，我国XX提供公共服务的资金来源就是财政支出，这是极为单一的资金投入方式。在社会对公共服务设施的需求越来越大的今天，仅仅依靠财政资金进行投入是很难快速有效的满足居民需求的，特别是城乡结合部这个特殊地带的居民需求。由于这部分居民构成差异较大，对公共服务的需求差异化很明显，所以，紧紧靠财政资金投入很难满足城乡结合部居民对公共服务的差异化的多样性需求。

　　3.2.3资金投入机制不合理

　　XX在进行公共服务设施建设投资的时候存在两个不合理的地方。一是城市与城乡结合部之间不合理，对城市公共服务设施的投资远大于近在咫尺的城乡结合部，差距是有目共睹的事实。二是城乡结合部内部公共服务设施的投资不合理，重硬件性的公共服务设施投资而轻软性的公共服务投资，如宁愿重复性的修路却吝啬于修建一所学校。

　　公共服务设施应该是一个长远的问题，而我国普遍的公共服务设施建设都缺乏长远打算，导致重复建设普遍、建设标准也较低，而且各个公共服务设施建设部门之间互相独立，导致资源浪费很严重。比如说：我国的供水系统要自行铺设一条管道，排污系统一条管道，通信一条线路，供气又是一条线路，导致拿出一份城市管道网剖面图，里面密密麻麻全是管道、线缆。又由于各部门之间的管线图不共享，很容易导致一个部门施工的时候破坏了另一个部门的线路。重复施工导致公共服务设施建设成本大量增加。建设标准过低而且缺乏灵活性，也是导致重复建设的一个原因，同时又显得公共服务设施建设水平较低。就拿城乡结合部的道路来说，按照村道的标准建设，但实际上远远不能满足需求，导致道路拥堵不堪，而且由于厚度问题导致道路破损严重。当城乡结合部变更为城市地区之后，还要再次重新修建一次道路，费时费力耗财。

　　在今天大力倡导依法治国的时代，由于一系列因素的影响，并没有完全真正做到依法治国，其实领导人个人因素对政策、决策的影响依然非常大。而在各级领导中，起决定性作用的领导大多数都是理工科出身，大多数对于软性公共服务设施特别是教育板块的重视程度还不够，也导致城乡结合部公共服务设施的硬件性公共服务投入远远大于软性公共服务的投入。

　　在我国，不管是具有最高权威的宪法，还是一般的城乡规划法的具体法律，都明确了居民的各项权利。但是，在实际执行中，居民的很多权利被各种各样的方式忽略了，居民权利得不到有效体现。这在公共服务设施建设中体现的比较明显，我在走访调查中面对道路拥堵的问题有居民这样给我说道：“他们大多数村民想要建一个停车场。可是XX每次投资，我们百姓都是事后知晓，而且进行的投资并不是我们老百姓最想要的。一般XX投资下来就是重复的修路，哪里的路坏了就补一下或者把整条路挖开来重新铺，可就是不会拓宽，也不会去修一个停车场，居民还是把车停在路边，一样的堵。”居民参与行政决策的权利就这样被无缘无故的剥夺了，他们的意愿并没有被送上XX的决策会议上。这体现的是XX在公共服务设施建设方面缺乏一套保护居民参与权利的体系。

　　4.1.1统筹规划，打破行政限制

　　对于公共服务的供给规划，要打破行政体制的限制，进行统筹规划，统筹建设，尽量改善现状，提高城乡结合部地区的公共服务水平。在原有的体制下，城乡结合部的公共服务基本都是由所在地的乡镇级XX主导提供的，财政在市一级下发到县一级再到乡镇一级，最后才能落到城乡结合部所在地，被居民所感受、享受到，这已经经过了几级了，一级比一级差一点，最后差距自然也就大了。打破行政限制，城市XX在规划公共服务配套建设的时候，就将周边的城乡结合部地带统筹近来，一起规划，一起建设，或者可以根据实际情况有所差异，一步一步进行改善。

　　4.1.2提供完善的政策保障

　　由于城乡结合部公共服务设施相较于眼前的城市，已经落后一大截，要想有长足的发展，离不开政策的保障。XX应该探索一条比较适合完善的促进城乡结合部公共服务设施建设长效发展的政策进行保障，使城乡结合部的公共服务设施在政策的监督、指导下发展。同时，还要制定专门的年度投资计划和完善的投资评价体系，以逐渐促进城乡结合部公共服务设施的不断完善和满足城乡结合部居民的需求。

　　4.1.3鼓励、扶持社会组织提供公共服务

　　由于现在的公共服务提供制度，导致我国基本很少有社会组织提供公共服务，这其实是一个决策的失误与损失。在市场经济时代，市场起基础性的配置作用已经是人们广泛的认识，适度放开对社会组织对公共服务的提供，让更多的社会组织参与到公共服务的提供行列里来，能取得很多意想不到的收获。XX可以利用合理社会组织的资金，而社会组织也能提供更多差异化的公共服务满足居民的多样性需求等，而XX只需要做好一个监控者就好。虽然，现在也有一些地方、部门在探索这样的一条路子，但是具体实施的细则善不完备，对于发展还有不小的阻碍。XX应该简化社会组织提供公共服务的监管，同时采取税收减免、荣誉激励等手段，鼓励、扶持社会组织提供公共服务。

　　4.2.1精简XX权限投入

　　当下，XX在提供公共服务方面的权限过长，管理部门过多，虽然这有利于互相监督，防止滥用职权。但是，现在这套行政方案弊端大于了利处，导致了居民获得公共服务的流程过长，享受到的公共服务也比较滞后。XX应该精简权限的投入，在公共服务设施建设、提供方面，可以成立一个专业的公共服务部门，专职提供公共服务或者简化部门之间的程序。

　　4.2.2增加XX财政投入

　　根据国家统计局数据显示，四川省从2010年到2013年之间，公共服务项目支出增加幅度最大的是交通运输，从192.98亿元涨到了528.8亿元，其次是教育支出，增加了近一倍，涨到了1036.41亿元。其它的增加幅度有限，即使增加幅度较大的，实际金额也不大。相对于2013年，四川省全省GDP26392.07亿元来说，其比例远远不足。而且，由于历史因素的原因，四川城乡之间公共服务的差距也很明显。因此，XX应当加大对公共服务特别是城乡结合部公共服务设施建设的投入，尽快缩小城市与城乡结合部之间的差距，逐步实现基本公共服务的均等化。

　　4.2.3投资机制多元化

　　现在，我国的公共服务设施建设主要靠XX的财政资金支持，在某一些方面已经成功的引入了像BOT等融资方式，但是在公共服务设施建设方面依然没有放开，导致很多地方的公共服务设施因为资金短缺而不得不搁浅。XX应当尝试开放民间资本进入公共服务设施的建设中来，或者也可以效仿国家政策性银行的做法，成立一个专门对城乡结合部（或者更大范围的农村地区）公共服务设施建设进行低息贷款的金融机构，以解决城乡结合部公共服务设施建设融资困难的问题。

　　4.2.4促进投入机制合理化

　　XX应当建立一套比较完善的公共服务设施建设投资评价体系，同时完善居民反馈机制，实时对投资进行分析、改进，促进投入机制的合理化，尽量避免投入机制不合理而产生的副作用。

　　公共服务设施建设目光短浅一直是我国城市建设的一个通病，在这个问题上，完全可以向发达的西欧国家学习。在电影里，很多场景都可以戏剧性的看到这一幕：汽车可以在下水道里畅通无阻的开起来，演员可以在下水道里跑步甚至打斗，流浪者居然在下水道里安家了。这些看起来在中国是极其不可思议的，因为我们的下水道只有很小！而且还不止一次听到报道说掉进下水道的小孩因为空间狭窄很难施救而不幸死亡的消息。其实，这反应的是一种公共服务设施建设的理念问题。西欧国家将城市的基础公共服务设施建设在地下，建得非常大，里面容下了各种管道，而且还有足够的供维护人员通行的空间，即使遇到大暴雨，排水系统也完全可以正常工作，不会出现“水城”。而反观中国，每一座城市，随便哪天，你都可以看到这样那样的部门在占据道路，进行着各种维护，一遇大雨，城市里就快要可以游泳了。在基础公共服务设施建设的思想上，我国真的该好好的向西欧国家学习学习了。

　　在公共服务供给方面，居民的参与权利几乎一直都是被忽略的，XX应该设立一个专门的渠道，发布公共服务供给的计划，收集民意；并形成一套完整的居民意愿反馈机制，保障居民参与的权利，同时提供他们所最想要的公共服务，提高他们从公共服务中感受到的幸福感。

　　城乡结合部的公共服务建设问题已经困扰了无数居民、学者、公共决策者良久，对于怎样才能更好地处理这个问题，本文也只是通过相关文献查阅、实地考察走访，粗略的介绍了一下当地城乡结合部公共服务设施建设的现状，并从规划、投入、建设等几个方面分析了一下其存在的问题及其中的一些原因，尝试性的从这几个方面提出了一些对策观点。由于研究者水平能力有限，不足之处还不少，希望本文能起到抛砖引玉的效果。

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　　[7]杨慧郑潇蓉周熙刘贺·新型城镇化下城乡结合部地区“缝合规划”探讨——以银川丰登镇为例[C]中国会议2014-09-13

　　[8]徐碧颖周乐·均等与多元:北京公共服务设施现状解析与发展探讨[C]中国会议2014-09-13

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