资源枯竭型城市转型崛起研究—— 以淮北市为例

　内容提要：资源型城市是以辖区矿产、森林等自然资源的开采而兴建，并以资源加工作为其主导产业发展的城市类型。这些自然资源多为不可再生资源。因此，此类资源型城市生命周期大致分为预备期、成长期、成熟期、衰退期或转型期四个阶段。随着资源衰退枯竭，城市开始出现经济衰落、就业问题、贫困问题、环境问题、稳定问题等各种各样的社会问题。资源枯竭型城市的转型发展迫在眉睫。在我国，资源型城市有262个，占全国建制市总数的17.8%，并多以煤炭、石油和金属开发为主，这些城市为推动我国经济社会快速发展做出了卓越的贡献。但随着工业的飞速发展，不可再生资源的过度开发，资源城市进入衰退期的比例越来越高，城市发展面临非转型不得以发展的困境。本文以淮北市为研究对象，分析资源型城市发展面临的问题，提出转型发展的对策建议。

建市以来，淮北作为华东乃至全国重要的能源基地和煤炭供应地，为国家经济社会的发展作出了重大贡献。但由于长期超强度开采，加之煤炭资源综合利用程度较低，给淮北带来了严重的经济、社会和环境问题，比如：煤炭资源日趋枯竭、产业结构性矛盾突出、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、失业矿工和失地农民就业困难、社会保障水平偏低、地方财政负担加重等。本文从淮北发展的实际出发，对淮北资源型城市发展的现状进行了详细阐述，并运用SWOT模型对淮北市资源型城市转型发展的优势、劣势、机遇和挑战进行了实证分析，在此基础上，提出对策建议，为资源城市转型发展提供参考。

　关键字：资源型城市；转型发展；淮北市；

　　一、绪论

　　（一）研究背景

资源，尤其是自然资源，是指在一定时间地点条件下能够产生经济价值的，以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件[1]。资源型城市主要是建立在本地区矿产和森林等自然资源开采，并以其加工为主导产业的城市类型。这些自然资源以不可再生资源居多。因此,资源型城市的发展可大致划分为预备期、成长期、成熟期、衰退期或转型期四个阶段。其中，资源枯竭型城市即指自然资源开发进入衰退期的城市。

长期以来，作为我国重要的能源资源战略保障基地、我国城市体系重要的组成部分，资源城市在促进国民经济持续健康发展等方面做出了突出贡献：首先，资源型城市为我国的工业化建设提供充足的原料供给。“中国90%左右的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料和30%以上的生活用水来自矿产资源”[2]。“资源型城市为国家提供了93.6%的煤炭、90%以上的石油、80%以上的铁矿石、70%以上的天然气”[3]。其次，资源型城市为增强我国的经济实力做出了重要贡献。“资源型城市以占全国24.7%的人口提供37.7%的国内生产总值,这是一个很大的贡献”[4]。再次，资源型城市为推动区域经济快速发展起到不可或缺的作用。大多数资源聚集在人口密度较小的偏远地区，随着开发、利用规模的扩大，给这些地区的经济发展带来了有力辐射，对带动就业和加快新型城镇化发展过程中都起到了至关重要的重要。

然而，随着早期西方资源型城市资源衰竭的出现,城市经济衰落、贫困、环境、就业、稳定等各类社会问题不断涌现,甚至引起了社会动荡。德国的鲁尔、法国的洛林、X的休斯敦、日本的九州等城市、地区逐步重视、研究资源型城市怎么通过转型破解发展困境[5]。20世纪80年代初，我国的大庆、阜新、抚顺等城市陆续出现资源萎缩及城市衰退现象，从这一时期起国家和XX就开始探索资源型城市经济转型问题。特别是21世纪以来，如何实现资源型城市的可持续发展已成为我国XX亟需解决的重大问题。

据统计，在我国262个资源型城市中，地级行政区126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个[6]。这些城市在国民经济的快速发展中起到了至关重要的作用，但随着宏观政策的变化和经济发展方式的转变，资源型城市严重不适应新形势的发展要求。“到2020年，中国45种主要矿产中约有25种出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产，包括铁、铜、锅、猛、铅锌、镍等主要金属原料和传统优势矿产锡、铺等”[7]。一些城市的发展已走入了由成熟期向衰退期延伸的发展困境，由此引发的一系列社会矛盾和经济社会发展问题迫切需要得到解决，资源型城市转型已迫在眉睫。2008年3月，国家发改委确定并公布我国首批资源枯竭型城市共计12个；2009年3月，国家又确定了第二批资源枯竭型城市32个，其中就包括淮北市。2011年，xxx又批准了25座资源枯竭型城市。

为更好地化解资源枯竭型城市在发展过程中出现的矛盾和问题，2007年xxx出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号），明确提出资源型城市的可持续发展工作由省级XX负总责。转型试点市XX要抓紧提出转型工作的具体方案，切实做好转型规划并组织实施，重点在行政管理、产业发展、财政税收支持、信贷、社会发展、环境整治和生态保护、矿业权管理和资源勘察等方面给予政策支持。

　　（二）研究意义

本文以淮北市的转型崛起问题为研究对象。淮北市煤炭资源丰富，1960年随国家开发闸河煤田而设市，成为中国五大煤炭基地之一，华东地区重要的能源工业城市，素有“华东动力之乡”的美誉。建市以来，累计生产原煤10亿多吨，为国家经济建设做出了较大贡献。然而，淮北作为煤炭的初级产品和能源供应基地，煤炭资源的开发已进入枯竭期，从1990年起，先后有8对大型国有矿井、12对地方中小型矿井闭坑，预计2020年，现有13对国有大中型煤矿中的10对矿井还将陆续报废，经济结构失衡、产业单一、接续替代产业发展乏力、采煤塌陷总面积达7109公顷、塌陷等因素导致失地农民多达28.87万人、地下水降落漏斗区近300平方公里、人均水资源占有量仅为安徽省平均水平的25%、维稳压力较大等矛盾和问题日益凸显，经济社会发展被推到了“向何处去”的十字路口。

作为一座典型的欠发达的内陆资源城市，面对全球经济下行的压力，在复杂历史因素制约的背景下，如何全面实现资源型城市转型，是一个极具创造性和应用性的课题。关于这方面的研究，市内外目前均无详细成熟的科研成果。当此之时，本文将在总结淮北市转型崛起现状及取得的经验基础上，对发展中存在的问题与对策方面作比较深入的理论研究和应用研究，力争提出适合淮北实践的、具有一定创新性的研究成果，对资源型城市的可持续发展具有指导意义，有利于资源城市的顺利转型和稳定发展，有利于此类城市经济增长方式的转变和可持续发展的落实。

　（三）资源型城市研究综述

1、国外研究现状

受工业革命及各发达资本主义国家殖民主义活动的影响，加拿大、X和澳大利亚等新兴国家的资源开采、加工活动开始频繁，煤、铁等矿产资源带动经济的快速发展，各种类型的资源型城镇随之诞生。二战后，随着煤、铁等资源的日益枯竭、新型能源的出现以及其他能源的竞争，人们不得不重视资源型城市的转型问题。

20世纪20年代至20世纪70年代中期是资源型型城市理论奠基与初步发展阶段。1921年，英国学者Auronsseau在开展城市职能分类及分类体系研究中首次提出了矿业城镇(Mining Town)的概念［8］。加拿大学者Machintosh则被认为是在20世纪20年代最早提出了“大宗商品理论”(Staple Theory)的概念(“Staple Theory”也被译为“大宗商品(产品)输出理论”“原材料理论”或“作物理论”等)［9］。20世纪30年代，同一国家的政治经济学家Innis则将其发扬光大，揭开了资源资源型城市研究的序幕。针对单一产业城市在资源开发过程中快速增长，资源枯竭后又迅速没落这一特征，Innis用“飓风”(Cyclone)来描述这一类型的资源开发方式及它所带来的严重后果［10-12］。这一时期，研究者们主要是以单一城市或某一特定区域的若干城市为对象,且主要是查找导致该城市或区域不稳定的原因。随后，加拿大不列颠哥伦比亚大学助理教授Robinson Ira首次从自然因素、发展历程、社会管理等方面对资源型社区进行评估，指出了这些新兴的资源型城镇与19世纪及20世纪初期随着资源开发兴起的公司城镇有所不同；并重点分析了这些城市中的规划建设经验和对未来的启示［13］。Lucas从产业地区的发展角度，并提出了资源型城镇的四阶段发展理论，四个发展阶段分别是建设期(Construction)、发展期(Recruitment)、转型期(Transition)和成熟期(Maturity)［14］。该四阶段划分方法影响此后诸多学者从不同角度就开展持续的研究，并较多的引用和修正这一划分方法。但这一阶段的研究注重从社会学方面探索资源型城市存在的问题，只关注眼前利益，没有意识到资源的不可再生性，更没有意识到资源型城市将会存在下滑、衰退甚至关闭的可能。这时的理论未能从国家乃至全球经济循环中考虑到资源城市发展问题。

20世纪70年代末期开始至20世纪80年代中期是资源型城市研究的第二阶段，又称之为理论规范性研究阶段。发达资本主义国家受到多种因素的影响，产生了一系列剧烈的社会经济变革，对资源型城镇的研究注重向产业结构转型转变，并将其所依赖的资源经济和产业纳入全球经济体系。加拿大著名地理学家Bradbury指出资源型城镇发展理论的基础是地区的不均衡发展及资本主义社会发展进程中的资本积累过程［15］。此外，他还认为资源型城镇的高度资源依赖特性使其处于脆弱的经济状态中，而垂直一体化的跨国公司则处于控制地位，为追求资本积累的最大化而进行跨国的经营运作和资源分配［16－17］，某些资源型城市之所以能够得到发展，是因为一时的资源优势，一旦资源优势丧失，生产经营优势就会被其他地区或国家替代。Porteons和Newton的研究也发现了类似的问题，即资源产地和大都市区的“中心—外围”关系和剥削关系，而跨国公司在其中起着至关重要的作用［18］。但是，Ofairoheallaigh对依附理论中高度垂直一体化、水平多样化的跨国公司的作用提出了新的见解［19-20］，他认为资源只有在外界资本和劳动力投入后，使资源转化成工业投入品时才能成为资源，所以这种剥削关系的假设本事就是有问题的。他还认为Bradbury夸大了跨国公司的转移能力，因为资源的转移需要消耗巨大的人力、财力和物力。此外，还有多位学者从社会学角度，对资源型城市的社会互动问题进行了研究[21]。

20世纪80年代末期至20世纪末是资源型城市研究的第三阶段，即转型研究阶段。由于受经济危机、跨国公司战略和全球化的影响，80年代末期以来，资源型社区开始面临危机，资源经济的主要特点是技术密集和资本密集。经济转型(Economic Restructuring)对资源型社区的及资源型城镇带来的影响成为广大学者研究的重点。这一时期，很多资源型城市正在展开新的、根本性的调整，以求在资源型产业和非资源型产业之间达到平衡，实现持续的发展［22］。Barns在全面了解20世纪90年代中后期以来加拿大资源型城市研究的基础上，认为主要集中在资源的过度开采带来的影响、资源型城市转型机制、资源型城市产业替代和转型、资源型经济变动对国家的影响、资源开发地区原住居民的发展等五个方面［23-27］。这一时期的研究也反思了以往研究成果，认为Innis、Lucas和Siemens等传统资源型城市研究者的理论，随着资源型产业和资源型城市的发展，其研究成果需要进一步修正。

资源型城市研究的第四阶段，21世纪以来，随着可持续发展理论的逐渐形成和完善，资源型城市研究正式迈入可持续发展研究阶段。学者们致力于城市建设和环境保护、资源开发和经济发展的平衡、将可持续发展成为资源型城市研究的主要方向，不断探索可持续的资源型城市理论模式和实践路径。

2、国内研究现状

国内对资源型城市的研究始于上世纪90年代。有以下三个阶段：

阶段一，1949年建国初期到1978年改革开放，主要研究资源型城市的布局选址及区域分工等问题。新中国成立后，国家将重工业基地建设定性为拉动经济发展的重要引擎，工业发展需要大量的原材料和矿物资源，资源型城市应运而生并得到迅速发展。这一期间理论研究较少，重点集中在劳动力分工、人口迁移和城市建设规模上。

阶段二，1978年到20世纪90年代中期。随着改革开放的深入推进，市场经济逐步建立，以煤炭为主的资源型城市的发展开始显露出诸多弊端。李文彦、周一星、杨讳民、刘洪认等专家相继发表了针对资源型城市的研究成果，资源型城市的转型发展问题才逐渐进入人们视野，引起XX和社会关注。

阶段三，20世纪90年代后期至今，转型及可持续发展成为学界研究的一个热点问题。张米尔分析了资源型城市转型的产业、区位、环境、体制、产权、财力和人才七大制约因素[28]。综上，国内的研究主要紧扣资源型城市转型的路径与模式、动力与补偿机制等方面，研究的重点是产业结构调整、发展接续替代产业与可持续发展问题，这也是资源型城市发展和解决资源型城市问题的关键。当前，国内研究方法以描述归纳和案例实证两类为主，定量研究集中在对城市可持续发展评价、预测上，但缺乏多维度比较分析。产业转型往往集中于主导产业、战略性新兴产业选择，忽视了地区社会、环境等问题的研究。淮北作为资源枯竭型城市，在近60年的开采中，虽为城市带来了财富和发展，但也带来了问题和伤痛，生态环境严重破坏、城市发展和人民群众生活受采煤塌陷区影响较大。自上世纪九十年代，淮北市积极探索转型发展之路，特别是在采煤塌陷区治理和产业转型方面取得了一些成绩，但对可持续发展问题的研究还有很大空间，研究这一课题尤为必要。

　　（四）研究内容与方法

1、研究内容

本文以淮北市为例，研究资源枯竭型城市的转型崛起问题。主要研究内容如下：

（1）阐述国内外资源型城市的发展轨迹，指出资源型城市转型崛起的意义和必要性，并对资源型城市国外和国内的研究成果进行综述。

（2）研究国际、国内城市转型的几种典型模式及带给我们的启示。

（3）对淮北市转型崛起现状进行评价与经验总结，从中了解淮北资源城市转型崛起的优缺点，给其他各地同类型城市提供参考。

（4）进行SWOT分析，指出淮北市转型崛起的优势、劣势、机遇、挑战，在此基础上提出有针对性的对策建议，为淮北市实现转型崛起指明方向。

2、研究方法

（1）以理论研究和实证分析相结合的方法为总体研究框架，在理论论述的基础上，以淮北市为主要研究对象进行实证分析。

（2）以文献查阅法为主要手段收集资料，通过国内外文献、期刊、网站等查询收集资料。

（3）本文以淮北这座资源枯竭城市为例，采用纵向比较法，客观全面的分析转型崛起问题。

（4）采用SWOT分析法，对淮北市转型崛起的优势、劣势、机遇和挑战梳理分析，为资源城市转型崛起提供有价值的决策参考。

　　二、资源型城市转型的模式与启示

　　（一）资源型城市转型的模式

1、国外资源型城市转型模式

（1）九州区的高新产业跨越模式

九州是日本传统的煤炭产区。上个世纪60年代起，日本XX意识到煤炭等资源日渐枯竭，煤炭工业的衰退趋势不可逆转，故及时改变发展战略，采取一系列促进该地区产业转型的措施：

①调整煤炭开采规模。在保证本国煤炭生产供应基础上，先后10余次制定出台煤炭产业政策，依托煤炭进口，优化产业结构，缩减煤炭生产规模，保证煤矿的关闭、劳动力的安置平稳过渡。

②高度重视环境修复。加快发展循环经济，大力实施生态环境修复，找准土地整治、产业调整与环境修复结合点，建立了一批山清水秀的生态园，为吸引国内外投资者营造了良好发展环境。

③积极发展替代产业。充分利用煤炭开发所积累的资金、技术和人才，在九州设立高新技术产业发展专区，成立集成电路（IC）产业等6个技术城，吸引X德克萨斯仪器公司、日本日立等国际国内大型企业纷纷入驻，开发了一系列产量高、具有竞争力的拳头产品，汽车、化工、电子以及消费品工业逐步发展为接续产业。

④推进失业工人转岗。针对煤炭失业工人，加大财政补贴力度，帮助其进行职业技能培训，引导80%以上的失业工人投身到新兴企业中，并对失业工人及其子女就业给予优惠补助。

⑤加大新兴产业支持。加大财政投入力度，制定新兴产业发展专项政策，支持科技含量高、前途广泛的新型产业发展，进而带动整个地区的产业转型和辐射扩散。目前，九州地区已成为国际著名的高科技产业基地，有力促进了城市的转型及可持续发展。

（2）鲁尔区的多元化转型模式

德国鲁尔地区是典型的煤铁基地和重工业区。与九州放弃原有资源产业不同，鲁尔地区以煤炭的生产、就地加工为主，采用在一定条件下延长产业链的方式，对传统产业进行结构调整和转型升级。

①再工业化。制定鲁尔区第一个发展计划《鲁尔发展纲要》，改造升级大型矿井、钢铁冶炼等技术，形成了与建材、电力、煤化工等齐头并进的多元产业体系，并强化基础设施建设，集中整治土地，改善投资环境。

②新工业化。在对传统产业调整优化的同时，兴建和扩建高校和科研机构，推动新技术产业的发展，依托鲁尔区劳动力充裕、交通便利、消费潜力大的有利条件，大力倡导发展知识技术密集型工业，成立了电子、电器、纺织服装、精密机械和仪表等新工业部门，进一步优化了工业产业结构，逐步摆脱了对资源的依赖程度，推动了城市的产业更替。

（3）洛林的风貌改造模式

洛林地区是法国重要的化工基地，拥有丰富的煤铁资源。随着煤矿和铁矿的日益开采，洛林面临着产业结构单一、环境污染严重等问题。为破解发展困境，洛林走出了一条风貌改造式的转型道路。

①改造原有工业用地。洛林彻底关闭了高耗能、高污染的企业，设立专项土地治理资金，对原有工业用地进行重新包装，迅速兴建了居民住宅、购物中心、文化设施等休闲娱乐场所。

②重视人力资源转型。XX投入专项财政补贴，为失业矿工提供就业咨询、技能培训等服务，鼓励其自主创业，95%以上的失业工人重新就业。

③加强软硬环境建设。加强对绿化、社区建设等方面投资，兴建企业创业园，在一定期限内免费提供厂房、设备等优惠条件，以优良的硬件和软件环境，吸引外资企业集聚，JVC、Toshiba、奔驰汽车Smart等企业陆续进入，使洛林从一个衰退的工业园区转变为一座宜居宜业宜游的新兴工业区。

2、国内资源型城市转型模式

（1）玉门弃城搬迁模式

甘肃省玉门市是新中国第一口油井诞生地，其转型历程可以概况为“因油而兴，因油而弃”。

①转型崛起尤为紧迫。上世纪60年代，由于玉门市政企分家过早，导致XX对城市规划、建设、经营投入不足，地方产业没有培育起来，城区逐步发展不平衡，重工业轻服务业等结构失衡弊端凸显。

②依托中心城市带动。积极探索实践。2003年，玉门市开启了转型新路径，总体战略是把石油企业迁往80公里处的酒泉市，将市XX西迁到90公里处的玉门镇，作为玉门的区域性中心建设。

③大力发展接续产业。在巩固提升石油化工、农产品加工、清洁能源等产业基础上，大力发展以金融业为主导，高端商贸业为支柱，总部经济、科技研发、会展业为配套的物流、会展、旅游多元发展的现代服务产业体系，进而带动区域性发展，最终实现转型崛起，其中心城市带动战略取得了令人瞩目的成效。

（2）阜新接续与替代产业同步转型模式

阜新市位于辽宁省境内，是我国天然气、石油、铁矿石、煤等资源工业基地。随着“矿竭城衰”，提出了两大转型思路：

①选择替代产业。2001年以来，阜新市决定依托丰富的农业资源，将农产品深加工作为转型崛起突破口，以“龙头+基地+农户”的模式，大力发展肉禽深加工、乳品制造等产业，既为群众提供了大量就业岗位，又促进了产业转型。

②选择接续产业。发挥当地煤矿资源优势，延长煤电、煤化工等产业链条，积极争取国家转型政策支持，培育了氟化工、铸造、新型材料、板材家居、液压装备等产业集群，摒弃了对原有资源的依赖，实现了经济社会的真正转型。

（3）东川观光旅游模式

云南东川以铜矿闻名，被誉为“天南铜都”，铜矿业对地区财政的贡献达95%以上。由于没有区位优势，建设又缺乏规划，伴随铜矿资源开采殆尽，各类社会问题集中爆发，鉴于此，东川转型不得不另辟蹊径。

①谋划乡村旅游。东川自然景色美、生态环境好，民风纯朴、文化底蕴深厚，为此，在保持乡村传统自然风貌基础上，积极植入现代生态文明，把东川乡村打造成城市绿色休闲后花园。

②优化生态环境。着眼生态休闲旅游业发展，注重“点面”结合，兼顾“形象、实用”，整合湖泊、田园生态资源，修复了古桥、古井、古巷，修建了莲花池等多处景点，从前的落后村落，如今变成了花草掩映、绿树成荫，园在村中、村在园中的魅力乡村。

③壮大创意经济。加快“庭院经济”和生态休闲农业发展，规划建设了300亩“农家乐创业园”和市民自耕园，开发了“休闲度假游”“民俗文化游”“生态体验游”等休闲旅游项目，吸引了省内外游客慕名而来，拓宽了群众增收致富渠道。如今，东川已成为远近闻名的休闲旅游精品景区。

总体而言，我国阜新、玉门、东川等资源型城市转型的方式与国际资源型城市相似，归纳起来主要有积极争取国家政策支持推进转型，发展新的替代产业，全方位开放整合各方面资源等。这些方式可以概括为两种形式：一是围绕产业链的延长，使得原有产业向纵深发展挖掘新的发展潜力；二是以置换或拓展原有产业，在产业的多元化形成集聚中拓宽新的发展空间。

　　（二）资源型城市转型的启示

启示一：创新转型理念。城市转型最重要的是转变发展思路，转变传统的发展理念。九州、鲁尔、洛林的转型实践证明，发展视野决不能局限在本地区。要立足自身资源禀赋，依托现有的产业结构基础，放眼国内、接轨国外，以宽广的视野谋划发展，以开放的胸襟推动转型。

启示二：找准转型模式。九州选择直接摒弃原有产业，鲁尔则采取延伸产业链条，尽管模式不同，但都取得了由单一资源型城市向综合型大城市发展的成效。因此，资源枯竭型城市的转型崛起不能“一刀切”，应坚持摒弃资源要素制约这一原则，大力发展接续产业和替代产业，更加注重转型的科学性和可操作性，努力探索出一条符合地区特色的转型崛起之路。

启示三：强化转型支持。从三地的转型实践来看，XX在转型过程中起到了举足轻重的作用，无论是产业定位、资金投入，还是基础设施建设、人力资源开发，都离不开XX强有力的政策和财政的支持。此外，三地的转型的成功，表明了既离不开产业的凤凰涅槃，也离不开民生、生态、科技等方方面面的有力支撑。只有这样，才能推动资源枯竭型城市全面发展、可持续发展。

　　三、淮北市转型崛起现状评价与经验总结

　　（一）淮北市概况

1、淮北市发展的历史沿革

淮北市是我国华东乃至全国重要的能源基地和煤炭供应地，是典型的资源型城市，也是一座新兴的现代化工业城市，它于1960年建市，因煤而建，伴煤发展。现辖相山区、杜集区、烈山区和濉溪县，拥有7个省级开发区，总面积2741平方公里，总人口217.9万人。工业化率50.2%，城镇化率60.8%。2009年淮北市被列为国家第二批资源枯竭型城市，并于2012年再次获得国家资源枯竭型城市转型延续五年政策支持。五年来，淮北市紧紧抓住这一机遇，全面落实科学发展观，以《xxx关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》和《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》为指导，结合省、市“十二五”“十三五”规划、《淮北市资源枯竭型城市转型与可持续发展规划》《安徽省五大发展行动计划》，全面开展城市转型工作，将中央和省级财力性转移支付资金主要用于社会保障、教育卫生、环境治理和接续替代产业发展平台建设等方面，深入实施“转型和可持续发展”战略，资源型城市问题得到了有效缓解。但是由于历史问题积累较多，加之受宏观经济下行和支柱产业减收影响，目前转型崛起的障碍仍然较多，主要表现在受经济形势影响财政收入持续下滑、煤炭产业所占比例依然较大、采煤塌陷区治理任务十分艰巨、失地农民就业、养老等问题无法得到有效解决等，需要XX和社会长期的努力，才能最终达到城市全面转型的目的。

2、淮北市转型工作基本情况

经过50多年的建设发展，淮北已经步入求质量、可持续的综合发展阶段，迫切需要重新审时度势，确立城市发展定位。2013年，市委、市XX提出了“打造精良产业、培育精深文化、建设精美城市，锤炼精细作风”，努力实现转型崛起；2016年，在市八次党代会上，市委、市XX又创造性地提出中国碳谷·绿金淮北战略和“一二三四五”总体发展思路，牢牢把握“稳中求进、好中求快”工作总基调，将稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险放在更加突出的位置，努力寻找发展机遇，加快转变发展方式，使转型工作顺利推进，较好地完成了既定目标任务。

近年来，通过实施工业转型崛起攻坚年计划，大力开展战略性新兴产业培育、非煤产业优化升级扩张煤电产业助推转型“三大行动”和“万千百十”工程。着力构建以能源产业为支撑、先进制造业为主体、新兴产业为引领、生产性服务业为保障的现代产业体系。2017年，煤炭产业（含煤炭、电力、煤化工）所占比重持续下降，非煤产业（不含煤炭、电力、煤化工）所占比重继续增加。从工业增加值所占比重看，煤炭产业（含煤炭、炼焦）占全市工业总量的37%（煤炭28.7%、电力5.9%、煤化工2.4%），非煤产业占73%；从工业贡献率来看，煤炭产业占全市工业总量的20.2%（煤炭11.2%、电力4.3%、炼焦4.6%），非煤产业占79.8%。

（1）延伸接续产业，煤-焦-化-电-材循环产业链基本形成

近年来，充分利用国家政策机遇和发展坑口电站的有利条件，淮北市加快统筹煤电一体化发展，建设了大型超临界或超超临界高效机组，大唐淮北虎山发电厂2×66万千瓦机组并网发电，平山电厂一期2×66万千瓦机组开工建设，平山电厂二期成为世界火电行业绿色发展的科技高峰，能源基地地位进一步巩固。紧抓新型煤化工基地上升为省级战略机遇，开工建设了年产10万吨的粗苯精制、年产30万吨的煤焦油及深加工、新型墙体材料、总投资147亿元的年产220万吨焦炭的煤焦化二期等多个关联项目，全面拉长产业链，做大产业集群，已初步建成国家煤化工循环经济发展示范基地和全国重要的煤化工产业基地，掀起新型煤化工基地建设的序幕，重点在临涣工业园规划了30多个重大节点项目，努力打造煤、焦、化、电、材循环产业链，被国家工业和信息化部确定为煤-焦-化-电-材循环经济示范园区。预计2017年基地工业总产值将突破200亿元，亩均投资强度、税收贡献在全省开发区中均处于前列，转型升级步伐明显加快，对全市经济发展的支撑作用更加凸显。

（2）突出第三产业项目的带动作用，非煤产业发展初具规模

以重大产业项目建设为抓手，积极推进非煤产业扩容升级。美信铝业、金龙机电等项目竣工投产，阳光机电、海聚科技园等项目加快推进，相邦复合材料、圣祥食品、华中天力铝业等项目开工建设。2017年，战略性新兴产业产值增长20.1%，增速居全省前列。新认定国家高新技术企业22家，高新技术企业增加值增长15.3%。非煤产业增加值占全部工业的58.6%，同比提高近10个百分点。

电子商务加快推进，濉溪县电商产业园获评省级电子商务示范园区，中瑞农副产品荣登安徽电商50强，相王网络等2家企业成为电子商务示范企业，电商进农村扎实开展，跨境电商实现实破。现代物流加快发展，传化物流公路港正式运营，杭淮惠龙物流园入驻物流企业40余家，中农批物流园加快建设，青龙山无水港项目一、二期合建工程全面复工。商贸服务业转型升级，改造提升标准化菜市场7个，伯瑞特酒店开业运营，万达城市广场等项目基本完工，高登酒店、香舍里饭店等参评国家级“钻级酒店及绿色饭店”。旅游业发展有声有色，双楼花海赏花季、柳孜文化园等活动精彩纷呈，南湖捕捞节、和村苹果节、南山文化旅游季等系列活动成效显著，第二届黄里杏花节、相山风景区、榴园村生态致富好故事在央视播出。相山区、烈山区全域旅游示范区创建工作有序进行，南湖景区基本达到国家4A级景区标准，段园葡萄特色小镇、小李家红色旅游景区获批国家3A级景区，东湖宜园、西域风情园、柳孜文化园一期等项目建成对外开放。

（3）积极探索“产城一体化”发展模式，形成一批特色产业园区

市XX高度重视开发区的转型发展工作，结合实际制定出台了《关于加快全市开发区做大做强转型升级的若干意见》，努力推进开发区由工业集中区向产城融合的现代工业园区转型、由相对粗放向集约发展转型、由注重增量向提升存量和优化增量并重转型、着力推进开发区产业发展及载体建设升级，鼓励支持开发区积极探索“产城一体化”发展模式，统筹推进工业化和城镇化两大战略，以园区发展带动城市建设，以城市建设促进园区发展，形成了产业发展与城市建设相互依托、相互促进的互动格局。2017年，xxx和安徽省XX先后出台了《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》，为将开发区建设成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区，提供了战略指引和政策支持。近年来，经省XX批准，凤凰山经济开发区规划面积由原11.2平方公里扩至19.4平方公里。濉溪经济开发区规划面积由原2.79平方公里扩至20.95平方公里；同时，濉溪经济开发区积极争创国家级开发区，力争2018年内申报成功。目前，在全市范围内规划建设了6家省级开发区和1家濉溪芜湖现代产业园和10个工业集中区，入园规模企业达650家。工业园区的建立和发展，推动了产业形成和发展，形成了诸如杜集的装备制造、相山的食品、濉溪的铝基新材料等一批产业特色园区。

（4）实施创新驱动发展战略，产业创新能力提升一个台阶

坚定不移推进供给侧结构性改革，岱河煤矿、刘桥一矿、金石矿业顺利关闭，退出产能305万吨，妥善安置职工9959人，“三供一业”分离移交有序推进。全市商品房待售面积同比下降8.4%。开展降成本减轻实体经济企业负担专项行动，全市结构性减税9亿元。开展电力直接交易和天然气大用户直供，为企业节约成本1.2亿元。强化项目带动，加大补短板力度，全年实施各类重点项目537个、完成投资465亿元。组织开展“四送一服”“三个一百”帮联企业专项行动，累计为企业解决实际问题299个，为267家中小企业提供过桥贷款，新型政银担业务在保余额21.7亿元，“新三板”、四板市场挂牌企业总数突破100家。淮北矿业股份公司重组上市取得重大突破。全省首单市场化债转股资金落地淮北，累计投放债转股资金76.2亿元，企业杠杆率有效降低。

出台促进经济平稳健康发展“30条”、推动“三重一创”建设“10条”等系列政策，濉溪铝基高端金属材料产业基地通过省评估考核，相邦陶铝新材料、科宝生物医药中间体获批省重大新兴产业专项，上海交大安徽陶铝新材料研究院正式成立。战略性新兴产业产值增长20.1%。新认定国家高新技术企业22家，高新技术产业增加值增长15.3%。东华（淮北）全国中小企业云服务智慧产业园签约落地。扎实推进“双创”平台建设，累计建成省级孵化器1家、众创空间4家。

“十大工业项目”进展顺利，华润金蟾中药配方颗粒制剂、金龙AG玻璃、花园新材料一期建成投产，平山电厂二期、口子产业园、完美生物、华孚产业园开工建设。实施海螺水泥、长治电子等技改项目141个，理士电源、曦强乳业等77个项目获制造强省政策支持。全市新增规模以上工业企业79家，规模以上工业增加值增长8.8%，规模以上工业企业利税、利润增幅全省领先。粮食生产实现“十四连丰”，全年总产129.5万吨，小麦平均单产创历史新高。培育市级以上农业产业化龙头企业141家，农产品加工产值占农业总产值的比重居全省首位。传化智联城市物流中心、智汇电商产业园正式运营，中农批淮北大市场、青龙山现代物流基地加快建设，获批省级服务业集聚区4家。濉溪县电商产业园获评省级示范园区。南湖景区跻身国家4A级旅游景区。

（4）坚持新型城镇化建设，城市形象大幅提升

“十大城建工程”全面推进，棚户区改造、东湖景区、京台高速出入口景观提升工程全面完成，市规划展示馆和档案馆开工建设，骨干路网、中湖景区、黑臭水体治理加快推进。编制完成《淮北市空间规划》《东部新城城市设计》，稳步推进《淮北市城市总体规划（2016-2035年）》修编工作。我市被列为国家第三批城市“双修”试点市、省级生态网络规划试点市。

全年完成城乡基础设施投资161亿元，同比增长53.5%。新建交通干线、城市道路111.7公里，煤化工快速通道、梧桐中路、创新大道等一批主干道路建成通车，S101合相路二期、S254古毛路二期、S235濉唐路二期开工建设，东部新城、高铁新区路网加快推进，符夹铁路立交桥基本建成。梅苑中路、桂苑中路等断头路顺利打通，迎宾路、梧桐路等交通路口渠化改造完成，道路拥堵逐步缓解。推进老城区雨污分流，完善污水主干管网12公里。新增供水管网37公里、燃气管网51公里，建成烈山、杜集片区污水转输管网42公里。建设公共自行车三期工程，改造提升老旧公厕59座，首批新能源公交车投入使用、首条旅游公交专线开通运行。新型智慧城市在政务服务、城市管理等方面实现深度融合，无线城市建设初见成效。建成凤凰公园等18个公园和重要绿化节点，烈山、卧牛山山体治理加快推进，市一中东校区、市人民医院新院区开工建设，东部新城开发进一步提速。

美丽乡村建设由点到面全面铺开，农村环境“三大革命”一体化推进，5个镇XX驻地建成区、28个中心村和230个自然村环境整治成效明显。完成农村公路畅通工程415公里、改造农村危房1000户，农村电网改造升级工程全部竣工。石榴小镇、芳香小镇（试验）入选第一批省级特色小镇。全年完成棚改41300套，基本建成保障性安居工程27407套，货币化安置率达94.5%。我市棚改工作入选全省年度最具影响力十件大事，棚改模式成为全国社会治理典型案例。

　　（二）评价指标选择

根据国家发展改革委、财政部、国土资源部、国家统计局印发的《资源枯竭城市转型年度绩效考核评价办法》（发改东北〔2013〕1165号），将三个大指标10个小指标作为资源枯竭型城市转型主要绩效定量考核标准，如表1所示:

表1资源型城市评价指标体系

　　（三）评价结果分析

1、经济发展指标评估分析

地区生产总值：受到国际国内宏观经济的影响，煤炭产业面临着严峻的考验，淮北市经济发展抗压能力获得提升，经济实力稳步增强。2012-2017年全市地区生产总值从620.5亿元增长到940亿元，是2012年的1.41倍，年均增长7.1%，比上年度增长7.5%，但在全省排名仍然靠后（详细见表2）。2017年，人均地区生产总值达到42500元，比2012年增加13215元。与2016年相比，固定资产投资增长10.6%，社会消费品零售总额增长11.3%，城乡居民人均可支配收入分别增长7.5%、8%，城镇登记失业率2.59%。财政收入继2012年后再次突破百亿元大关，达到107.6亿元，增长15.3%，创历史最好水平。

　　表2 2017年安徽省16个地级市人均地区生产总值（亿元）

　　2、社会民生改善指标评估分析

就业指标：淮北市近五年就业局势稳定，各类重点群体充分就业，新增城镇就业26.93万人，城镇登记失业率平均控制在3.79%，劳动者就业质量和劳动力市场供需匹配效率进一步提高。创新创业活力竞相迸发，创业带动就业效应充分显现，为11837名创业者发放创业担保贷款10.92亿元。惠企政策落实到位，为符合条件的企业发放和减（缓）收社保费用42.62亿元。去产能企业职工分流安置工作稳步推进，16016名职工得到妥善安置。

2017年，城镇新增就业4.8万人，城镇登记失业率控制在2.59%以内，大众创业氛围更加浓厚，完成创业培训4080人，发放创业担保贷款2.61亿元，创业载体建设速度不断加快。惠企政策落实到位，企业缓（减）缴社保费用9.44亿元，拨付企业岗位补贴1.33亿元。社会保险制度不断完善，全民参保登记计划积极推进，机关事业单位工作人员养老保险制度改革深入推进，社会保险覆盖面持续扩大，各项社会保险待遇发放及时准确，完成企业退休人员基本养老金和失业金调整工作。

3、环境整治指标评估分析

矿山地质环境工程治理指标：近年来，累计投入近50亿元用于南湖、东湖、中湖等采煤塌陷区综合治理和景观修复工作，通过复垦整地、治理造地、生态修地等一系列创新举措，变废为宝，有效增加耕地面积11万亩、建设用地4万亩。截至目前，全市已累计治理采煤塌陷地18.63万亩，新增耕地10万余亩，新增建设用地3万余亩，新增养殖水面3万余亩，拓展了发展空间，优化了生态环境，促进了土地资源循环、高效利用。

　四、淮北市转型崛起的SWOT分析

　　（一）淮北市转型崛起的优势

1、区位优势

淮北市位于安徽省北部，地处苏鲁豫皖四省交界、淮海经济区腹地、中原城市群中心，承东启西、接南连北，较早建立了交通运输网络，公路、铁路四通八达，淮萧客车联络线也于2017年12月建成运营。符夹铁路线北连陇海、南接津浦，京福、连霍、泗许高速纵横交汇。距徐州观音机场仅60公里，距连云港港口240公里，是安徽省距深水港口最近的城市。

2、资源优势

①再生土地资源。全市现有采煤塌陷地24万亩，治理率54%，在国内属一流水平。预计到2020年还将新增塌陷地23万亩。按有关规定，国有已征采煤塌陷地属国有存量土地，可用于建设。因此，全市工业用地保障潜力巨大。

②矿产资源。全市有煤、铁、铜、石灰石、高岭土等16种丰富的矿产资源，其中煤炭资源最具优势，远景储量350亿吨，工业储量80亿吨，年产原煤4200多万吨，是国家重要能源基地。

③农业产业资源。全市现有耕地13.7万公顷，水面1.2万公顷，是华东地区粮、棉、油、水果、蔬菜、水产等重要的生产基地，农产品远销省外、海外。

3、产业优势

作为一座煤炭资源型城市，经过多年的转型崛起，淮北市初步构建起了“煤电、煤化工、食品工业、机械制造、纺织服装、新型建材”等六大主导产业齐头并进的多元化产业体系。2017年，六大主导产业累计实现增加值364.6亿元，占全市工业的比重达到86.6%，对全市工业增加值、销售收入和利税增长的贡献率分别为71.6%、79.95%和83.89%。其中，机械制造行业进升第一、达到25.19%；食品加工位居第三。全市102家战略性新兴产业企业，全年完成产值252.2亿元，同比增长18.7%，占规模以上工业产值比重16.1%。

4、政策支持优势

淮北是全国资源枯竭型转型试点市、国家循环经济试点市、全国创业创新型城市试点市、全省首批城乡一体化综合配套改革试点市、第三批国家低碳城市试点，2017年，又入选首批国家气候适应型城市建设试点、第三批全国生态修复城市修补试点，荣获“国家绿色发展优秀城市”称号，享受国家和省在财税、金融、投资、土地等方面政策倾斜，同时享有省里重点支持皖北加快发展的一系列政策。近期，淮北被写入《中原经济区规划》，进入国家战略层面。特别是近年来，淮北独立设置了市金融办，成立市“上市办”、市XX投融资管理委员会和管理中心，先后出台了一系列鼓励金融机构支持地方发展的政策措施。

5、投资环境优势

淮北河湖相连、山水相依，自然环境优美，社会和谐稳定，城市化、工业化水平均高于皖北其他城市，亲商、富商、和商的氛围浓厚。先后荣获全国卫生先进城市、国家园林城市等称号，入选“中国特色魅力城市200强”“全国最具幸福感城市”百强榜单，连续两届荣获“全国文明城市提名奖”，被评为“深港企业最佳投资城市”“浙商最佳投资城市”，2017年入选中国最佳表现城市。

（二）淮北市转型崛起的劣势

1、产业结构不合理

①工业独大的特征依然明显。据调查，三产业比例由2012年的8.3：66.1：25.6调整为2017年的6.8：59.4：33.8，三产比重虽然有所上升，但工业行业独大的特点依旧十分凸显。煤炭产业（含煤炭、电力、煤化工）所占比例依然较大，工业增加值占全市总量的46%。

②产业链条延伸不足。第二产业只与少数配套产业形成了主导产业链，但产品仍然具有初级化、低端化特征，产业链条延伸不足，科技创新能力较弱，新兴及非资源型产业发展不足。第一、第三产业比重偏低、发展相对滞后。一产发展尚处于不成规模的起步阶段；第三产业远低于全国平均水平的46.1%，其中批发零售、住宿餐饮等行业伴随山水城市建设取得了一定的成效，但规模不大，层次不高，牵引力、带动力及示范性不强，还不能有效地改善市场结构、提升全市的服务业水平。而科学研究、技术服务、信息咨询及市场营销等生产型服务业的还是空白。淮北市的产业结构调整绝非一朝一夕可以完成，还需要长期不懈的努力。

2、工业园区承载能力不强

①工业园区规模小，层次低。淮北市工业园无论是园区整体，还是入园企业，普遍存在层次低、规模小、产出少的问题。在全市工业园区中，规划较为合理，基础设施基本完善，引进和投产企业较多，经济和社会效益较好，产业集群化趋势较为明显，已进人以规制为特征的填充阶段的工业园区少。

②工业园区基本上是XX主导型，内生动力不强。目前淮北市的工业园区普遍采用XX主导型管理模式，即由当地XX设立派出机构——开发区管委会与党工委，负责园区统一规划及管理、协调和服务。有的园区甚至兼有一级行政区功能。在市场经济发育程度较低的背景下，XX主导型管理体制，在一定程度上有利于提高园区的开发建设效率，但也存在不容忽视的问题，如个别县区、部门在建设工业园区过程中，市场意识淡薄，片面追求“形象工程”、政绩工程，主观上存在急功近利思想。

③工业园区产业关联度低、集聚程度不高，配套能力不强。一些地方招商的着眼点主要放在项目的多少和大小上，忽视项目的关联性，不管什么投资项目，捡到篮子里的就是菜，企业之间联系不普遍，虽有企业集聚，但产业集聚效应不明显。这种以投资者为主导的产业选择模式，导致工业园区产业结构趋同，重点行业不突出。园区内的服务体系也不健全，没有中介服务机构或虽有但还处于发育阶段，所能提供的服务有限。特别是产业配套能力差，一些行业的重要原辅材料和零配件工业不配套，产量低、品种规模少，不适应下游加工业的生产需求。

④工业园区内企业与当地经济融合度不高，植根性不强。园区内的企业大多数是招商引资而来的，与本地原有的企业和产业，与本地的资源和市场未形成牢固的共生关系，还没有与本地经济发展形成深度嵌合。有些企业目的在于享受土地出让等优惠政策，在扩大投入、再生产等方面的积极性不高；还有的企业目的在于追求当地大量廉价资源，长久发展意识淡薄，导致做大做强地方支柱产业的动能不足。

3、高端技术人才匮乏

①人才总量不足。淮北市人才（不含国家、省直单位）基础薄弱主要表现在：人才总量不足。淮北市现有人才总量36781人，每万人拥有人才数仅为183人，人才密度不到2％，远远低于实现经济腾飞的人才密度标准（国际公认的7％和全国6．1％的平均密度）；高层次人才较少。全市人才队伍中，研究生以上学历仅为8.6%，第一学历为研究生以上学历的，全市不足10人，本科学历占41.4%,而专科以下占50%；从职称上看，高级职称仅占人才总量的6.4%，中级职称占38.8%,初级以下占54.8%,与发达地区和省内先进地区相比明显落后。科技开发和高级技工人才短缺。目前全市企业技术人才多数为生产操作或设备检修方面的人员，而从事新产品开发、技术创新等方面的人才奇少。全市在职企业职工中，持高级技师职业资格证书的只有94人。

②人才结构不合理。主要表现在：一是专业分布不合理。文教、卫生等专业技术人员占全市人才总量的61%，而工程类、管理类专业技术人才却远远满足不了需要，特别是技术、管理复合型人才整体性缺乏，投资、证券、国际贸易等外向型人才更是匮乏。二是行业分布不合理。全市89%的各类人才聚集在党政机关和事业单位，与企业的人才比达到9：1，导致了机关大量积压人才，而工农业生产一线却得不到应有人才支持。三是地区分布不合理。城区集中了大量的人才，甚至闲置，而农村和条件相对艰苦的乡镇人才屈指可数，严重制约了淮北市经济社会的协调平衡发展。

　（三）淮北市转型崛起的机遇

1、地区经济的快速发展

从宏观环境来看，促进皖北地区又好又快发展“新十条”将淮北市全域纳入政策的受惠范围，其含金量更高、可争取利用空间更大；从产业结构调整看，中央把今年经济工作的着力点放在转方式、调结构上，将给予资源型城市转型崛起更多的政策、项目、资金支持，有利于淮北市延伸煤炭产业、做大非煤产业，调整存量、做优增量；从动力转换来看，改革创新总体步伐加快，有利于淮北摆脱“拼资源”“拼要素”的粗放型增长方式，实现由要素驱动向创新驱动转换；从统筹发展看，老城区改造、城市东进南扩稳步推进，新型城镇化、美好乡村建设的步伐加快，将加速弥补基础设施、社会事业欠账，推动基本公共服务均等化，全面提升城市功能，为增加城镇人口、扩大投资、拉动消费创造有利条件；从自身潜力看，随着“九个一工程”的持续实施，抓主抓重的牵动效应更加凸显，一批重大项目开工建设，陆续转化为现实生产力，这些都为淮北市发展增添新的后劲。

2、多层政策机遇相互叠加

近年来，国家及安徽省先后出台了资源型城市转型、中原经济区、加快皖北地区发展等一系列重大政策，为淮北市加快转型崛起提供了政策保障。如表3所示。

　　表3全国及安徽省重大政策文件中涉及淮北市转型崛起的相关内容

3、发达地区产业梯次转移

近年来，东部沿海地区受要素成本持续上升、资源环境压力加大等因素影响，迫切需要将煤化工等资源能耗型产业转移到中西部能源富集地区。淮北作为全国重要的能源生产基地，具备承接东部沿海地区化工产业转移的政策优势和产业优势。

　　（四）淮北市转型崛起的挑战

1、经济形势严峻

从宏观形势看，世界经济仍处在国际金融危机后的深度调整期，总体复苏疲弱态势难有明显改观；我国经济进入中高速、优结构、新动力、多挑战为主要特征的新常态，发展条件和环境发生深刻而复杂的变化。从淮北自身看，受煤炭行业产能过剩、需求萎缩、价格下跌等当前因素，以及淮北市产业结构不优、经济总量不大、质量效益不高等长期累积问题影响，经济运行仍将处于非常困难时期。自2012年以来，受宏观经济下行和支柱产业减收影响，淮北市财政收入持续下滑，2014年，全市财政总收入累计完成93.03亿元，同比下降8%，收入总量在全省16个地市排名14位，税收收入同比下降7.1%。

2、资源依赖性强

城市对资源具有较高的依赖程度，致使各产业间的关联度不高，产业间的横向协调性差，纵向发展水平低，产业转型的基础薄弱，从而造成产业结构单一，替代产业发育不良，城市经济发展过度依赖于资源的开采及粗加工。

3、环境问题突出

经过五十多年的持续开采，城市周边形成了众多的采煤塌陷区，土地资源锐减，生态环境恶化，城市可持续发展受到严重挑战。据不完全统计，截至目前，全市已累计塌陷土地约35.3万亩，形成地下水漏斗区约45万亩，城市周边矿山地质环境和地下水均衡系统受到严重破坏，不仅制约了发展，破坏了环境，也严重影响到城市的生态文明建设。

4、社会问题突出

主要表现在：①就业、养老等难度较大。因采煤而破坏的耕地，受农转用计划指标不足限制，县区、镇XX只能与煤矿企业达成协议，每年以青苗补偿形式给予群众补偿，由于人均补助过低，难以解决实际问题，失地农民就业压力、养老问题日益突出，成为社会的不稳定因素。为被征地农民建立养老保险金制度，地方财政要至少投入30亿元，失地农民参保资金缺口较大。省属煤炭企业剥离办社会职能，移交教育、卫生5000多名职工，因连续数年政策性调资，而且移交的企业职工近两年面临集中退休，退休金补差部分全由淮北市负担，支付压力较大。②基础设施亟待发展。淮北市因采煤塌陷致使主城区内的人民路、长山路等10余条城市主干道严重受损，造成地下排污、排水管网损坏，城市排水、排污存在很大的安全隐患。尤其在雨季来临时，极易造成城市内涝。③棚户区改造难度较大。受煤矿长期开采塌陷影响，淮北市城市建设用地严重不足，用地使用率较低。由于一些工矿棚户区在城市规划区之外，按照政策要求，需要在城市较好地块给予统一安置，因淮北市主城区面积较小，新增建设用地难以满足棚户区改造和保障房建设需求。

　　（五）淮北转型崛起战略选择

以上SWOT分析表明，淮北市城市转型崛起机遇和挑战并存，优势和劣势同在。我们以SWOT矩阵战略模式为参考，认为SO战略的城市发展模式相对较为成熟，可作为淮北市转型崛起的首选战略，即利用区位、资源、产业、投资环境、政策支持优势吸引发达地区产业转移，加快城市转型。（如表4所示）

　　表4安徽（淮北）转型崛起战略选择

 

　五、加快淮北城市转型的对策建议

　　（一）全力推进工业转型升级

1、推动战略性新兴产业集聚发展

结合淮北市产业发展情况，深入实施《战略性新兴产业集聚发展及园区转型升级工程》，重点发展新型煤化工合成材料、铝基新材料、电子信息、高端装备制造、绿色食品、新能源、生物医药七大战略性新兴产业，到2020年，全市战略性新兴产业基地产值达到3000亿元，确保1-2个进入省战略性新兴产业集聚发展基地，成为全市经济发展增长极。

（1）新型煤化工合成材料

加快推进安徽（淮北）新型煤化工合成材料基地建设，促进煤炭精深加工和多元转化。以焦化项目为基础，对焦化副产物精深加工和循环利用，重点建设甲醇和烯烃、芳烃及下游合成材料、高端精细化工、专用化学品等项目，不断延伸煤电化产业链，向高端化、精细化发展。将基地打造成为“产业规模一流、技术装备一流、产业链完整性一流、管理服务一流、绿色循环发展一流”的新型煤化工合成材料基地，建成安徽省重要的煤基化工新材料基地、国内有重要影响的新型煤化工基地、国家级循环经济发展示范基地。到2020年实现产值1000亿元。

（2）铝基新材料

围绕“铝材原料—变形铝合金—高精板带箔”、“铝材原料—变形铝合金—挤压铝基新材料（管、线、型材）”、“铝材原料—变形铝合金—锻压铝合金新材料（汽车轻量化零部件）及粉末”、“铝材原料—压铸铝合金—铝合金铸件（铝镁汽车轮毂、发动机等）”四个产业链，依托龙头企业，加快建设铝基新材料产业园和铝基复合材料产业园，积极引进产业链上下游配套企业，集中力量发展铝基新材料和高端装备制造铝合金新材料，培育铝基新材料产业集群，打造全国具有重要影响力的铝基新材料产业基地。到2020年实现产值300亿元。

（3）电子信息

根据电子信息产业跨界融合的发展趋势，顺应国内电子信息产业布局向中西部转移的态势，依托海聚科技园、金龙电子、迎辉光电等龙头企业，定位产业链重点环节，重点发展智能终端、物联网、储能电池、行业电子、核心电子元器件、新型电子材料等领域，大力引进国内外知名企业和配套中小企业，促进产业集聚和融合发展，打造成为全省重要的移动通讯产品生产基地。积极引进3D打印与信息技术综合能力强的高新技术企业，建立基于“互联网+”的3D打印服务基地，促进我市增材制造（3D打印）产业发展，尽快形成产业规模。到2020年实现产值550亿元。

（4）高端装备制造

依托矿机装备制造产业基础，发展高端成套矿机装备，进一步向现代农业装备、电力机械、环保设备、数控化装备、机器人、军工机械等高端装备制造方向拓展，培育高端装备制造产业基地。积极引进一批智能制造项目，向研发设计和高端智能装备升级。重点扶持具有自主创新能力、生命力强、市场前景好的中小型企业，为大型高端设备企业提供配套，延伸高端设备产业链条。到2020年实现产值400亿元。

（5）新能源

充分利用淮北及周边地区各大矿区采煤沉陷区大量的闲置水面和塌陷地、丰富的太阳能资源、良好的电网接入系统等优势，积极引进国内行业龙头企业来淮建设光伏发电项目。以淮北经济开发区、濉芜现代产业园为依托，重点发展太阳能光伏电池、组件、逆变器及配套设备等产业，形成太阳能光伏应用与产业发展相互依托、互动发展的格局。加强生物质能开发利用，推进秸秆发电，鼓励固体成型燃料利用，建设生物质炭气电联产项目和沼气集中供气工程。加快全市风电资源开发，推进配套电网建设，建设一批风光互补电场。积极推进瓦斯发电项目。到2020年，新能源发电装机容量达到150万千瓦，新能源产业实现产值100亿元。

（6）绿色食品

依托农产品资源优势，以凤凰山、百善等食品产业园为载体，大力发展粮食、果蔬、肉制品、方便食品、饮料酒等绿色食品产业，着力提高食品产业科技含量和质量安全水平。树立抓食品必须创品牌的理念，引导产业向绿色、有机、休闲、保健、安全、养生等高端化、功能性方向发展，培育若干特色品牌。依托“黄淮粮仓”打造“国人厨房”。拓展延伸产业链，提高产业附加值，积极发展食品包装、食品物流等配套产业，加快建设食品产业集群，建设成为国家级绿色食品产业基地。到2020年实现产值550亿元。

（7）生物医药

充分发挥现有生物产业基础，大力发展生物医药。选择一批基础条件好、技术条件成熟、产学研关联度较高的生物产业领域和重点产品，对接国家重大专项，以促进创新成果产业化为核心，突破一批具有重大支撑和引领作用的关键技术，壮大华润金蟾、科宝生物、安徽康尔欣生物制药等一批龙头企业，实现重点领域的跨越式发展，逐步将生物产业培育成为支柱产业和新的经济增长点。瞄准中医药健康服务，加快引进培育集种植（养殖）、提取、研发和生产为一体的现代中医药生产企业，把安徽康尔欣生物制药建设成仿野生石斛系列产品生产基地，把华润金蟾打造成国内一流的抗肿瘤中药和中药配方颗粒基地。到2020年，力争实现产值100亿元。

2、加快传统优势产业改造升级

坚持创新驱动，推进新一轮技术改造，加快新一代信息技术与制造业深度融合，更加注重内涵式发展，提高运营的质量和效益，做到资源高效、循环、低碳利用，促进煤炭、电力、装备制造、纺织服装、新型建材五大传统产业向价值链高端延伸。

（1）煤炭

转变煤炭发展方式，合理控制新增产能，推动煤炭绿色开采。加快国有煤矿改造升级，提升煤矿机械化、自动化、信息化水平，优化煤炭开发布局，提高生产集中度。引进先进技术工艺，探索利用粉煤灰提取铝和沸石，进一步延伸煤炭产业链。推进煤炭液化、气化等清洁化利用，全面提升煤炭产业的综合创新能力，促进煤炭产业由单一能源向互联智能能源转变。实施瓦斯治理、水害防治、应急避难救援等重大安全工程，推行煤矿安全生产标准化，不断提高煤炭安全、高效开采水平。到2020年产值达到300亿元。

（2）电力

支持淮北矿业、皖北煤电谋划建设煤电一体化项目，推进煤炭就地转化，进一步提高煤炭集中高效发电比重。做好延伸、跨越文章，拉长“煤—电—焦—化—材”产业链条。加快建设大型清洁高效坑口燃煤电厂、热电联产和资源综合利用电厂。建设国家示范工程平山电厂二期（1×135万千瓦）项目，积极推进国安二期、虎山二期、临涣中利三期、大唐热电联产等项目。推进并网配套工程建设，积极争取与国家“西电东送”“北电南送”工程互联互通，拓展省外电力供应市场。到2020年，电力装机容量达到700万千瓦。

（3）装备制造

推进煤炭机械产业改造提升，重点发展大型化、成套化、智能化等技术含量高、附加值高的煤炭综采综掘设备、洗选加工装备、高端矿山装备等，建设国家新型工业化矿山机械装备产业示范基地。加强高效防爆电机、节能变压器、智能化断路器、低能耗电线电缆等电工电气产品研发与推广。积极发展新型车用铅酸蓄电池、锂离子电池及其他节能产品，加快建设特色鲜明、具有竞争优势的濉溪县电池产业集群。推进通用设备、金属制品等产业高端化发展。到2020年，总产值达到600亿元。

（4）纺织服装

坚持做高产业、做精工艺、做大品牌，依托华孚纺织工业园和杭淮现代纺织工业园，积极延伸产业链，提高加工深度和档次。加快扩大紧密纺比重，重点发展高档精梳纱线、色纺纱线、差别化纱线、纯棉和混纺高档提花面料、生态和仿真高档服装面料。扩大高档服装面料和宽幅家纺面料生产规模，探索发展功能性面料、环保型纺织品和智能化纺织品。加大技术创新和改造力度，大力推广绿色清洁印染和小批量的柔性整理加工。支持创建服装自主品牌，积极引进高档服装和家用纺织企业，不断提升服装加工规模和档次。到2020年，总产值达到200亿元。

（5）新型建材

立足资源、能源优势，以循环经济为抓手，不断扩大煤矸石、粉煤灰、煤渣等固体废弃物资源化利用规模，大力生产保温砌块、蒸压砖、陶粒等新型建筑材料，加快建设淮海实业集团新型建材示范基地。培育发展节能环保高分子材料、新型保温隔热材料及其它新型建材。到2020年，总产值达到250亿元。

3、促进开发园区特色发展

明确各开发园区主导产业和发展方向，大力培育特色产业集群，加快推进产城融合，引导各开发园区分工合作、联动发展、转型升级，努力把开发园区打造成产城一体的新城区和体制机制创新的先行区。

（1）打造特色产业集群

围绕各园区主导产业，以重点企业为龙头，积极建设园中园，加大承接产业转移力度，不断延长产业链，加快培育特色产业集群，重点建设新型煤化工合成材料基地、铝基新材料产业基地、电子信息产业基地、绿色食品产业基地、高端装备制造产业基地等。

（2）加快产城融合发展

坚持基础设施建设适度超前，统筹规划建设主城区和开发区公共服务设施，优化开发区产业功能、城市功能、生态功能布局，合理确定产业、公共服务、居住和生态用地比例，提高开发区人口承载能力。加快推进市开发区新区产城一体化进程。

（3）推动绿色集约发展

严把环境准入关，投资强度、容积率、建筑密度、能耗等不达标的项目禁止入园。加快开发园区环保基础设施建设，逐步实现污染物集中处置。鼓励开发园区建设循环、低碳、生态等绿色园区。

4、加强品牌质量建设

积极争创国家质量强市示范城市，全面提升淮北产品质量、工程质量、服务质量、环境质量水平。

（1）强化质量标准

推广先进质量管理方法，推进关键领域质量攻关，筹建国家矿山装备产品质量监督检验中心，加快检验检测技术支撑服务平台建设，提高产品质量。以争创中国质量奖、省XX质量奖、市长质量奖为引领，提升标准研制水平，推动企业产品采标。到2020年，质量建设水平明显提高，争创省XX质量奖1－2个，评选市长质量奖8-10个。企业主导或参与制修订国家、行业和地方标准20项以上，主导产品采标率达到80%。

（2）做好商标品牌培育

大力实施名牌发展战略和商标战略，积极鼓励扶持企业参与申报驰名、著名和知名商标，引导走品牌兴企之路，加大品牌保护力度，充分发挥品牌效应。到2020年，全市争创中国驰名商标10件，国家地理标志保护产品2个，省著名商标80件，培育淮北市知名商标100件，安徽名牌产品20个，淮北市知名产品40个，品牌经济比重超过65%。

　　（二）促进服务业提速增质

加快服务业集聚区建设，形成经济发展新支撑。到2020年，新增规模以上现代服务业企业40个，新增5个以上省级服务业集聚区，全国500强服务业企业1家。

1、优先发展生产性服务业

以促进产业转型升级为导向，以信息化为技术支撑，以服务模式和管理方式创新为路径，大力发展现代金融、现代物流、商务服务等生产性服务业，促进与一、二产业协同联动发展，培育服务经济新增长点。

（1）现代金融

积极引进各类金融资源，大力发展村镇银行等中小金融机构和小贷、担保等新型金融市场主体，争取设立融资租赁、消费金融、互联网金融等非银行金融机构，构建多层次金融机构体系。加快地方金融发展平台建设，组建淮北金控集团、同创担保集团和省股权托管交易中心皖北融资中心，积极推动XX融资平台市场化改革。加快资本市场发展，着力扩大股权融资规模，推进优质企业主板上市，支持中小企业在“新三板”挂牌融资，支持上市公司再融资和并购重组。完善创业投资机制，大力发展私募投资基金、风险投资基金、产业基金等各种股权类投资基金。到2020年，全市金融业增加值占地区生产总值比重达到5%。

（2）现代物流

依托交通枢纽、产品集散地和产业集聚区，重点推进传化公路港、青龙山铁路无水港、凤凰山物流园、邮政快递物流园、高铁新区物流园等物流园区建设，着力打造以能源和重化工产品为特色的两淮物流中心。积极引进国内外知名第三方物流企业，大力发展第三方物流；突出发展物流园区和专业物流中心；大力培育现代物流服务品牌和有竞争力的物流企业，改造升级物流企业信息化水平，促进物流、商流、信息流、资金流互联互通，努力构造社会化、专业化、信息化、规模化的现代物流服务体系。加强与本地物流企业合资合作，培育一批品牌化、专业化物流企业。重点发展农村物流和综合配送，完善市-县-乡-村物流体系。鼓励供销系统、邮政行业、商贸零售系统龙头企业充分拓展现有配送业务，积极发展共同配送、统一配送。力争到2020年，实现增加值90亿元，培育壮大主营业务超过亿元以上的物流企业15家，建成皖北重要的物流枢纽城市。

（3）商务服务

大力发展会计、审计、税务、工程咨询、认证认可、信用评估、经纪代理、管理咨询、市场调查等专业服务。积极发展律师、公证、司法鉴定、经济仲裁等法律服务。加快发展项目策划、并购重组、财务顾问等企业管理服务。规范发展人事代理、人才推荐、人员培训、劳务派遣等人力资源服务。加大企业总部、地区总部、采购中心的培育引进力度。加快市会展中心建设，整合社会资源，着力打造淮北食品工业博览会、石榴文化旅游节等展会品牌，提高展会规模和档次。以老工业区搬迁改造为契机，努力把老工业区打造为我省高端商务服务业发展的示范区，建设成为区域性高端智力服务综合区。

（4）科技服务

大力发展研究开发、技术转移、创业孵化、知识产权、科技咨询和综合科技服务。面向铝基新材料、煤化工合成材料、绿色食品等产业基地和集群，建设一批公共技术研发服务平台。依托市内外科教资源，建设一批产学研相结合的产业技术研究院、企业技术中心、重点实验室、协同创新中心等科技公共服务平台，推动科技服务与企业对接，促进工业设计与科技成果产业化。支持科技型中小企业发展。提升科技服务对全市产业结构调整的支撑能力。

2、提升发展生活性服务业

把握消费需求升级大趋势，面向城乡居民生活，丰富文化旅游、商贸流通、居民服务、健康养老等生活型服务业内容和形式，推动向绿色、特色、便民化发展，稳步提升多样化居民服务水平。

（1）文化旅游

加强文化旅游产业与煤炭产业、食品制造产业、现代农业等业态深度融合发展，打造隋唐运河历史文化、精品工业旅游、美好乡村自然风光和红色传统教育等精品旅游路线。加快推进南湖景区、中湖景区、龙脊山风景区、“四季榴园”风景区、“长寿南山”风景区、口子文化博览园、濉溪文化产业园、烈山文化创意产业园、淮海战役纪念馆、总前委旧址等旅游景点建设。深入挖掘研学旅行资源，培育一批适宜中小学生寓教于乐的研学旅行基地。

（2）商贸流通

完善城市商贸服务功能，加快引进大型商业综合体，优化商业网点结构和布局，引导主城区商贸服务业由带状分布向现代化商圈转变。加快农贸市场提档升级，实施城区农贸市场维修改造计划。积极推进传统商贸业与电子商务、连锁经营等现代新型业态融合发展，支持供销、邮政、商贸流通企业开展连锁配送，构建便捷、高效、安全的城乡流通体系。完善农村服务网点，发展农村连锁经营网络。积极开展多层次示范创建，打造一批特色商贸“金字”招牌。

（3）居民和家庭服务

优化社区商业网点规划布局和业态配置，鼓励建设社区便利店、快餐店、配送站、维修服务、再生资源回收点及健康、养老、看护等大众化服务网点于一体的社区综合服务中心。推进农村村居社区化，打造集商贸、餐饮、公共服务、文化、生活、配送为一体的多功能农村社区中心。加快发展家政、残疾人居家照护、婴幼儿保育等居民服务业。鼓励和支持社会力量创办、发展多种形式的社区服务机构，形成多层次、多形式的家庭服务市场和经营机构。

（4）健康养老

树立健康养老大产业观念，全面放开养老服务市场，大力拓展养老服务领域，构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。加快淮矿集团职防院健康养老等项目建设，推动医疗卫生和养老服务融合发展。加快公办养老机构服务模式创新，提升服务能力。支持社会资本通过参与购买服务、股权合作等方式增加养老服务和产品供给。积极推进健康培训、健康咨询、健康保险等行业与养老服务融合发展。

（5）房地产

加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。落实户籍制度改革，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户。以满足新市民住房需求为出发点，把公租房扩大到非户籍人口。发展住房租赁市场。鼓励房地产开发企业适当降低商品住房价格。取消过时的限制性措施。增强房地产中介、物业管理等服务功能，健全房地产市场服务体系。

3、推动消费结构升级

引导居民消费朝着智能、绿色、健康、安全转变，以扩大服务消费为重点带动消费结构升级。加快移动互联网、物联网、大数据等现代信息技术应用推广，着力扩大信息消费，推动电子商务B2B、C2C及O2O市场发展。切实落实职工带薪休假制度，大力发展多样化生活性服务消费和绿色消费。支持流通企业线上线下融合发展，利用电子商务平台创新服务模式。进一步加强消费基础设施和流通网络建设，推进“电子商务进农村”、“农村商品流通服务体系建设”等重点农村流通工程。支持城市停车、新能源汽车充电等新型消费设施建设。加强消费者权益保护。完善消费品质量安全追溯制度、召回制度和市场准入、退出制度。

　　（三）推进农业现代化建设

加快实施乡村振兴战略，以农业产业化为抓手，以龙头企业为支撑，稳步提升农业综合生产能力，加快转变农业发展方式，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，走三次产业融合发展之路。

1、调整优化农业产业结构

在稳定粮食生产基础上，大力调整优化农业产业结构和布局，构建南粮、北菜、东部沿山特色水果、近郊休闲观光农业四大产业板块，全面提升农业综合生产能力和效益。

（1）提高粮食综合生产能力

坚持稳定总产、提高单产、优化品质的总体思路，不断增强粮食生产能力。实行最严格的耕地保护政策，坚守耕地红线，全面划定永久基本农田，深入实施高标准农田建设规划，开展土壤有机质提升行动，加快推进中低产田改造，不断扩大高标准农田面积。推进农业机械升级换代，提高农机化水平。开展粮食绿色增产模式攻关活动，推进良种良法配套，农机农艺融合。力争到2020年，建成高标准农田149万亩，粮食总产量稳定在120万吨。

（2）大力发展标准化规模养殖

稳定发展生猪、家禽养殖，加快发展草食动物养殖，着力打造100万头生猪、3000万只家禽、100万头（只）食草动物等标准化规模养殖基地，加强动物疫病防控，实施畜禽良种工程，全面提升畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、粪污处理无害化水平。充分利用塌陷水面资源，积极发展水产健康养殖，重点建设万亩城郊休闲渔业基地和万亩标准化精养鱼塘。到2020年，畜禽规模化养殖比重达到85%以上。

（3）加快发展高效特色农业

城市近郊以温室、大棚为主，重点发展设施农业，大力发展规模化蔬菜种植基地，积极创建国家和省级蔬菜标准园，打造设施蔬菜标准化生产基地。东部沿山地区积极发展以葡萄、石榴为主的特色水果，着力建设特色水果种植带，不断扩大“段园葡萄”、“榴园石榴”等水果品牌的影响力。加快建设城郊苗木花卉基地和林木良种基地，扶持壮大林木花卉业。加快建设东外环休闲农业长廊，连接榴园、高岳、凤凰山等现代农业示范区，打造都市休闲农业产业圈。

2、加快构建新型农业经营体系

坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。

（1）提高农业产业化水平

按照做大总量、培育品牌、集群发展的方向，推进农产品加工业向精深加工转型升级。培育壮大一批在全国、全省居行业前列的农产品加工骨干龙头企业，加快构建现代农业产业化联合体。继续推进凤凰山、百善两大农业产业化示范区和省级农业现代示范园区建设，推动农产品加工业集聚发展，积极打造全国重要的农产品深加工基地。开发农业多种功能，促进农村一二三产业融合发展，推进农业产业链和价值链建设，提高农业附加值。到2020年，培育农产品加工骨干龙头企业200家，农产品加工总产值达到800亿元。

（2）大力培育新型农业经营主体

加大政策扶持力度，着力培育壮大职业农民、家庭农场、专业经营大户、农民合作社等新型农业经营主体，不断提高农业规模化组织化经营水平。全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，完善农村土地流转服务平台，鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，引导土地承包经营权向生产和经营能手集中，大力培育和发展种养大户、家庭农场。支持新型农业经营主体开展全程土地托管或主要生产环节服务托管。到2020年，农业适度规模经营比重超过40%，家庭农场和农民合作社分别达到2000家和1500家。

（3）健全农业科技和社会化服务体系

积极构建现代农业科技创新推广体系，建立农业科技协同创新联盟，发挥农业科技创新驱动作用。继续加强基层农技推广、农业有害生物监测预警防控和动物防疫体系建设，增强农业公益性服务能力。开展XX购买农业公益性服务，积极发展农业经营性服务，培育壮大专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等各类社会化服务主体，提升农机作业、技术培训、农资配送、产品营销等专业化服务能力。加强农业社会化服务市场管理，规范服务行为，维护服务组织和农户的合法权益。加强农产品流通设施和市场建设，积极构建农产品冷链物流体系，实施农户科学储粮工程。积极发展现代种业。增强供销合作社为农服务能力。提高农村气象防灾减灾和气象为农生产服务水平。

3、提升农产品质量安全水平

加快发展无公害、绿色、有机和地理标志农产品，打造一批优质农产品品牌，在蔬菜、水果标准园和畜禽养殖标准化示范场、水产标准化健康养殖示范场率先实现无公害生产全覆盖。加强农业投入品等源头鉴定，加强风险检测和执法监测，开展质量安全可追溯试点，健全从农田到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系。建立健全“黑名单”制度和有奖举报制度。加强农产品质量安全检验检测机构建设和管理，完善监管机制，严厉打击非法添加、制假售假等行为。积极创建国家、省级农产品质量安全县和出口食品农产品质量安全示范区。

4、促进农业健康可持续发展

科学合理使用农业投入品，实现化肥、农药用量零增长。推广节水灌溉，推行农艺节水保墒技术，推广抗旱品种，加快农业高效节水体系建设，发展节水农业。综合治理地膜污染。防治耕地重金属污染。加强病死畜禽无害化处理设施建设，控制畜禽养殖污染。通过肥料化、饲料化、基料化等方式，推进农作物秸秆综合利用。实施新一轮退耕还林工程，加大人工造林和封山育林力度，提升林业生态功能。严控工矿企业排放和城市垃圾、污水等农业外源性污染。

　　（四）加快人才培育与引进

1、完善人才培养机制

进一步整合培训资源，完善培训体系。对内以淮北煤师院、淮北职业技术学院、市委党校、市行政学院、市工业学校、矿务局技校等为主阵地；对外鼓励各企事业单位同各高等院校、

科研机构、知名企业建立培训基地，大力培养急需专门人才。大力推进职业教育，同时鼓励在职人员参加高层次继续教育学习。

2、建立高层次和紧缺人才引进机制

加快建立完善“不求所有、但求所在；不求所在、但求所用”的柔性人才引进机制，丰富人才引进形式，通过依托产学研联合体、项目招标、人才租赁、参与技术攻关与开发、投资创办实业等方式吸引外地人才特别是高层次人才和急需人才到淮北市工作。

尽快结合我市目前发展实际，制定《淮北市急需紧缺人才需求目录》，xxx办公厅于2017年12月份印发了《关于深化产教融合的若干意见》，明确提出要培养大批高素质创新人才和技术技能人才。我市也于去年12月份在全省率先实施了《高层次人才储备金制度实施办法（试行）》，充分给予在淮人才价值体现，激发人才创新创业活力，加快建设人才高地。下步，我们还要继续加大招才引才力度，扩大政策覆盖面，不仅要招引高层次人才，还要招引高素质创新人才和技术技能人才。积极与企业对接，了解企业所需所急，增强引进人才的计划性和针对性，减少盲目性。开展“专家与企业科技对接”活动，搭建专家智力与淮北重大项目科技对接平台。增强在人才引进、使用和培训环节中的服务意识，实行拔尖人才职业生涯设计制度，使人才在职业平台上不断升值，使其能更好地融入淮北，服务淮北。

3、建立各类人才平等竞争健康成长机制

妥善处理好引进人才和现有人才的关系，实行现有人才和引进人才同等贡献同等待遇，避免因待遇的不同而挫伤现有人才、本地人才的工作积极性，防止现有人才的流失。

允许和鼓励企事业单位对特殊人才采取特殊分配办法，对有突出贡献的人才实行优惠待遇政策，自主确定工资标准、分配方案，实行档案工资与实际工资相分离，稳定高层次人才队伍。

实行倾斜政策，建立高级人才特殊补贴政策。在享受普通职工相关保险福利的同时，各单位可在政策许可的范围内，对高层次人才单位可为其增加投保险种，提高保费标准，建立健全高层次人才定期免费体检等制度。

　　（五）强化政策支持

1、加大转移支付力度

长期以来，淮北市积累了许多深层次的矛盾和问题。这些矛盾和问题虽然在国家的财力性转移支付资金支持下逐步得到分期分类解决，但由于历史欠账较多，短期内无法得到有效解决。建议进一步落实国家支持资源型城市可持续发展的政策，继续加大对淮北市转型的财政转移支付力度，并在资源型城市可持续发展专项上给予倾斜。对中央和安徽省安排的社会建设项目、农村公益性建设项目等，要逐步减少或取消淮北市级财政配套，以提高淮北市自身调整发展能力。

2、提升“资源综合利用和继续特带产业培育”专项支持力度

接续替代产业的培育是资源枯竭型城市转型崛起的核心问题，其既能巩固经济增长的内生动力，又是充分吸纳劳动失业人员再就业的重要抓手。从2010年起淮北市铝基新材料、食品、纺织等项目得到国家专项的支持，促进了产业加快发展。但是由于淮北城市历史问题积累太多，当前的专项支持不能够满足淮北接续替代产业发展的需求，需要国家发改委等部门能够扩大这一专项的支持资金规模，对像淮北这样问题较为严重的城市扩大支持范围、提高支持强度，更有力地促进地方转型崛起。

3、争取中央按照振兴东北老工业基地的政策支持淮北

财税支持政策。建议对淮北市域内的工业企业，比照享受东北老工业基地关于企业增值税抵扣和所得税优惠政策。作为煤炭城市，塌陷地治理、城市基础设施建设及道路维护（塌陷原因）任务较重，建议中央进一步加大对淮北市基础设施国债转贷资金的投入，豁免原农林水及基础设施国债转贷资金。

国有企业改革政策。（1）建议淮北市参照享受“国家优化资本结构试点城市”的有关政策，使淮北的国有企业能够享受与“政策性破产企业”相同的优惠政策。借鉴振兴东北老工业基地的经验，国家在社保、企业政策性破产、税收、减免表外欠息、核销呆坏帐、大型企业主辅分离等方面支持淮北加大企业兼并重组步伐。（2）建议中央下划企业分离办社会职能时能够按照中央企业的有关政策，中央按基数给予保障过渡期后的相关费用。

接续产业政策。建议国家在重大项目布局上予以优先考虑，并安排专项国债支持淮北发展煤化盐化一体化、大型煤制甲醇等重大煤化工项目和火电基地项目。

对外开放政策。建立淮北海关。批准淮北享有外商投资企业自用设备进口免税确认资格。对鼓励类、允许类外商投资企业核准放宽到1亿美元。

科技创新能力建设政策。在科技创新、技术改造、高新技术产业基地和企业技术中心建设等方面给予倾斜。

加大对淮北产业结构调整和技术升级的支持。国家每年安排一定数量的工业调整项目和高新技术发展项目，每年安排一定数量的技术改造国债资金和高新技术产业发展专项资金，给予淮北市等中部老工业基地城市以项目和资金支持，并对项目涉及的用地国家调控指标给予重点保证。

结语：我国地大物博、自然资源非常丰富，但是这些资源多数为不可再生资源，储量十分有限，在多年的过度开发之后，资源枯竭现象日趋明显，由此伴生的环境问题、社会问题、民生问题也随之而来。本文以此为出发点，对资源型城市转型发展进行分析，为我国同类城市提供相关政策参考，做到未雨绸缪。

本文的研究对象：以煤炭资源开采而发展起来的工业城市，长期以来城市经济严重依赖煤炭经济的发展，随着煤炭资源的日渐枯竭，推进城市转型，成为事关淮北发展全局的战略抉择。淮北市充分利用2009年被列为国家第二批资源枯竭型城市、2012年获得国家资源枯竭型城市转型延续五年政策支持的机遇，着力培育非煤产业、完善社会保障体系、依托塌陷区建设山水生态城市、推进XX职能转变和创新，加快推进城市转型。但是，由于历史原因，淮北市高度非均衡的产业结构具有很强的刚性，替代产业发育不良，产业转型的基础薄弱，城市综合公共服务体系不完善、采煤塌陷区治理、失地农民等问题无法得到有效解决等加之受宏观经济下行和支柱产业减收影响，转型发展的障碍仍然较多，需要XX和社会长期努力，才能最终达到城市全面转型的目的。

本文的研究特色：在充分调研了解淮北市转型发展取得的成效基础上，对经济发展、社会民生、环境整治等指标进行评估分析，指出淮北转型发展目前面临的矛盾和问题，在此基础上提出了加快产业结构优化升级、提升园区建设水平、加强生态环境建设、加强和创新社会管理、营造良好的人才工作环境及加大综合性政策支持等对策建议。

本文的研究不足：在转型发展现状与经验总结、面临的问题与挑战上，没能够站在区域发展的大环境下进行研究，且对城市转型问题的分析还有待于深入。支持转型发展的政策等方面，有待于进一步细化和研究，并根据国内外经济社会发展形势，及时调整转型发展政策。

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