土地综合整治项目的思考和建议

　　摘要

国家加大力度促进农村土地综合整治，其目的在于确保粮食的供给、维护生态环境、对城乡发展方面进行统一规划、改进和完善用地格局等等，不过，土地整治项目的开展过程当中在地方上往往出现一些不足，比如农户不愿意参与其中、相关设计缺乏合理性、农户房屋和地产等无法获取权益保障等等，这些都不利于土地整治项目的开展。文章先是针对土地综合整治成果展开剖析，然后针对土地综合整治的摸索和实际操作方面进行剖析，接下来论述了土地整治工作当中的不足之处，最后，针对其不足之处提供了与之对应的土地整治的措施，为我国土地综合整治方面提供了一定的参考。

　关键词：土地综合整治；项目管理；存在问题；应对策略

　　一、引言

新的历史阶段，我国更是将土地综合整治工作作为重点来抓，国土资源部门融合国家相关措施投入大量的资金来促进整治项目的开展，土地综合整治开始发展成国家关键性的系统工程。最近一段时间里，我国土地流转体系逐步健全，土地的经营也开始朝着大规模发展，进一步和农业现代化融合起来，这些属于目前我国土地综合整治的关键性特点。X总X一再提出，要加快速度划出并且严格把守生态保护、环境质量、资源利用三个方面的底线。与此同时X总X还反复指出需要节约和集约利用资源，促使资源利用方式发生前所未有的变化，加大力度针对资源节约的所有步骤进行管控，尽可能的减少各种能源和资源的耗损，并且加大力度促进绿色循环经济。以此为前提，我国土地综合整治工作成果显著。不过针对现阶段的管理状况来分析，还有很多不足之处，发展当中需要引起足够的重视。针对这些，相关人员需要对目前我国土地综合整治项目管理工作当中的不足之处有充分的认知，并且积极的摸索，合理高效的形成与之对应的措施，尽可能的处理存在的问题，从根本上提升土地综合整治项目管理工作的质量，促使其具备更高的成效。

从2005年开始，全国多地都开始了包括农村以及城镇建设用地方面的土地综合整治。其中城乡建设用地增减挂钩试点发展成大部分地区促进城乡工业化城镇化的关键措施。而由于土地整治带来的诸多不足之处，属于最近几年引起社会普遍重视的问题。

　　二、土地综合整治取得了显著成效

　　（一）补充了耕地数量，提高了耕地质量

1997年~2009年这段时间里，全国因为土地整治反耕土地超过了5000万亩，耕地的占用和补充达到了总体平衡。辽宁、安徽等大部分省份耕地的占用和补充方面都达到了平衡。河南新乡市耕地数量因此而有所增长，2009年整个新乡市的耕地面积有了26万亩的增加。在耕地数量增加的前提下，利用土地整治，农田基本上都可以达到高产稳产，生产水平得到了进一步提升。全国每年治理之后粮食产量都明显增加。以湖北省作为例子，从2005年~2008年这段时间里，在经过土地整治之后，中低产田大幅度增产，粮食产量喜人。

　　（二）促进了土地流转，增加了农民收入

土地整治让耕地能够连成一片、方便对土地进一步平整、能够实现渠水浇地的配套措施、让道路更为通畅、有利于让经营形成一定的规模和促使农业产业化。湖北省对一百六十多个山岗丘陵进行了改造，从而耕地面积增加了3.6万公顷，项目区内新近增加的耕地依照本身的特点，构建起了各种经济作物产业园。四川省土地整治之后大面积的土地承包给农业企业用来种植特色农产品。

土地整治让耕地面积增加了，农民的收入也随之而增加，并且有利于提高农村的生活水平。山东省临沂市土地整治之后新增的两百多亩土地承包给了农业企业，农民成为了股东，每年都能通过土地能够获取稳定的收益。河南省新乡市对农村社区进行科学规划，XX机构投入大量的资金用来构建和健全农村新型社区的相关设施。到了2019年，农村新型社区基础设施建设方面的投入已经超过了6.1亿元。

　　（三）优化了城乡用地结构，推动了城乡统筹发展

土地整治有利于城乡建设用地的周转，土地承包获取的资金可以用于土地整治和乡村建设，农村建设获取到了来自城市的根本性的支持。安徽省建设用地关系到的农户，只需要提供极少的资金就能够搬进新居。

土地整治解决了对发展用地的制约，工业化、城镇化能够取得更大的进展。山东通过土地整治重新得到了能够用来耕种的土地七万多亩，多余出来的建设用地指标吸引了400亿元的投资，新增加的工业项目超过了350个，新增加的商业项目超过了60个，新增加的基础设施建设项目超过了40个，另外的项目不少于150个，满足了发展用地的需要，农村的剩余劳动力也有了用武之地。

　　（四）拓宽了土地整治范围，构建了综合支撑平台

土地整治工作从农业耕地发展到农村，又从农村发展到城镇。经历了短短十余年的时间，就发生了根本性的变化。2005年之前，土地整理关键是针对农业用地，目的是为了做到耕地的占用和补充之间的协调。2005年之后，全国范围内实施了城乡建设用地增减挂钩措施，将村庄的整治归入到土地整治的内容当中，土地整理真正的步入了综合整治。在经济比较发达的省市，土地综合整治不具备太大潜力。所以土地整理只能是从农村的耕地拓展到城镇土地。广东省为了满足新形势的需要，对工业化、城镇化过程当中产生的数量众多的废弃的厂房、城镇等加大力度进行了改造和整顿治理。

以范围拓展为前提开展的土地整治逐渐发展成促进城乡统一规划和城镇飞速取得进展的综合平台。2009年之后我国土地整治融入了工业化、城镇化进程当中，妥善处理了耕地保护不具备相应的动力、工业化城镇化不具备需要的土地、农民增产丰收不具备相关途径、新农村的构建不具备足够的资金、城乡统一安排不具备重点等多个不足之处。土地整治扩展了土地的供给范围和使用范围，有利于对城乡建设用地的全方位节约规划和集约使用。

　　三、围绕土地综合整治积极开展多种探索与实践

　　（一）统筹城乡综合配套改革试验区积极开展土地确权

四川省成都市是国家的总体配套改革试验点，积极进行农村土地确权，确权关系到农村的所有土地，包含农业经营用地、宅基地、林业用地等多项内容，对土地产权进一步明确，有利于土地的综合整治，农民土地权益也因此受到了保护。

　　（二）各地积极探索多样化的宅基地退出机制

国际方面已经具备的成熟经验告诉我们，城镇化有利于土地的节约，不过我国的具体状况却不是这样，从1978年~2007年这段时间里，城镇化从18%上升到了45%，农村人口大量减少。不过从1996年~2006年，农村人口的宅基地面积从最初的0.3亩增加到了0.34亩。十年当中，整个国家增加的100万亩农村土地当中，宅基地所占面积超过了80万亩。其关键原因在于农民不仅在城市当中有了住宅，在农村同样占据着宅基地。所以农民进城之后原来的宅基地怎样处理，是进一步促进农村土地综合整治、完善城乡建设用地架构的重点。

现阶段各地都在摸索中取得了一定的成果。一是天津采用的宅基地换房形式。在土地增减挂钩方式下展开的土地整治当中，农民可以使用宅基地换取一套甚至多套城镇当中的住房农民也因此成为了城镇居民。农民可以享受经济适用房的优惠措施。二是浙江嘉兴使用的两分两换方式。将农村土地整治和农民成为城镇居民融合进行。三是重庆现阶段开展的户籍改革和土地整治的融合。农户可以利用户籍转换将原来和农民户口相关的承包耕地、林业用地和宅基地去换取城市居民所拥有的的五大保障。

　　（三）尝试跨区域的建设用地指标流转

作为土地整治当中的关键，城乡建设用地增减挂钩试点措施需要在县或者市区区域范围当中进行。重庆采取了地票方式，从原来的挂钩试验规定的行政区范围当中挣脱出来，远郊区也划入到了挂钩的范围当中，并且可以在多个县市内展开，从而让指标市场化能够涉及到更大的范围。地票做到了对价格方面进行统筹，并且将土地的交易转换成了票据的方式，这样点对点的挂钩，就变成了通过票据方式进行的统一管理，土地因此可以因为级别划分而确定与之对应的收益。

　（四）在实践中普遍形成了XX主导的土地整治工作机制

土地整治工作牵扯到比较大的范围，有相关政策措施作为保障，在具体的工作当中，已经从一开始的国土资源机构转换成了XX部门管理，从部门工作直接演化XX统领全局，全国各地一致出现的是XX部门起主导作用、国土资源部门配合、其他部门联合行动的工作体系。河南新乡依照X带头、XX促进、总体统筹、全市按照一定的步骤推广的原则，首先在地级市的区域当中进行土地整治，为粮食主要生产区域、经济落后地区进行土地整治工作做出了示范。

　　四、土地整治中存在的问题

　　（一）土地整治规划方案不够完善，不利于土地整治较快推进

同传统土地整理的新事物相对比来说，土地整治所包括的全新内容有其突出的特点，即长期性、综合性，唯有使其长时间处于平稳状态才会有效益形成。因而，要对农业、水利、交通、林业等多类专项规划进行通盘筹划，将土地整治规划设立好，并使其具有现实可行性和系统性，从而使最终的总体成效得到较大的提升。就现如今来说，各个地区的规划都未跟上时代的发展，土地整治工作缺少清晰的目标和规范性，致使资金白白浪费，或许还会使农村民众的利益受损。

1.规划目标的清晰度不足

从整体上来看，土地整治未设立完善的规划，而且目标的清晰度不足，未能持续开展，无法将预先设想的成效变为现实。之所以要开展土地整治活动，主要既是为了使农村民众的生活、劳动以及环境条件。但是，因为活动开展的范围比较局限，故而成效甚微，从而使得整治只是对土地进行了整理，只完成了耕地连片，只实现了灌溉排水的作用。尽管建造桥梁和道路使得农村的交通环境有所改变，但其实只是基于当前已有的居住条件进行简单的修补，经常出现刚将路修好，就有不少村民将房子建在水泥路的两边。如此一来，非但为使耕地增加，反而使得农村建设用地管理工作受到更多的阻碍。很多村民点都汇聚于公路两边，房子总是建在水泥路的两侧，这使得公共基础设施投资难以集中在一起，无法得到合理的运用，同时还使得大面积的耕地被占，极大地浪费了土地资源。同时，由于原村庄里还有很多的宅基地，导致建设用地不断加大。

2.总体布局太过笼统

对于土地整治工作，项目区并未给出合理的规划，而且综合性较弱。土地整治规划未能有效地关联于电网计划等，而且缺少深度。一些规划与现实情况完全相悖，施工单体图以及平面图的指导价值未能展现出来，无论是可行性还是无误性都与设计不太相符。部分规划所纳入的治理范围过小，未对整个区域进行设计。除此以外，规划策略未能真正地落到实处，项目没有规范性，太过随意。

　　（二）土地整治资金来源较为单一，制约土地整治深入开展

土地整治工作与多个方面有关，需要较大的投入，而且有很长的建设周期。尤其是涵盖了村庄整治的项目，需要有极大的资金量，从而完成诸多艰难的事务。各个地区在完成该工作期间，在投资方面，土地整理复垦部分的投入主要由XX担负。在农民建房资金方面，主要是自己筹集与XX补贴。在农民聚居点的基础设施方面，主要是地方XX财政支持以及中央XX支农资金打包。在一些村办企业发展状况较佳的弄村，也会有企业给予资金上的支持。一些地区为了使资金方面的需求得到满足，还会想金融单位申请贷款。所以，当前急需化解的一大问题就是要对社会资金的进入进行开启，尤其是鼓励民营资本参与到整治当中。但是，就当下的现实状况来看，大部分的耕地整理尚未达成对民间资金的有效引入，这主要是因为相应的机制未设立起来或是还有很多不足，而且缺少有效的利润增长点，尤其是很多地区未把土地确权看成是交易的前提。

　（三）土地整治中的短期技术支持与长期设施管理问题需要予以明确

土地整治既与土地紧密相关，又与环境、社会、经济等有关，其在技术性上有较高的要求，以免不适宜的操作导致村居建设上产生反复，或是导致环境重度受损等。部分地区在进行整治之后，将自然条件抛开不顾，一味地看重名贵树种，而不管其是否适合在当地种植，从而破坏当地的生态环境。此外，在新村建设上没有任何变化，对当地的特色过于忽视，对农民的切实需求不予看重。

现如今，国家从资金方面给予了土地整治极大的支持，通常也不会再对管护资金进行专设，需由使用者来完成后期的管理与维护。然而，却未确切指出相应的权责，这使得一些地区所建设的农田配套工程难以展现出应有的长期价值。

　　（四）土地整治中需要更加注重农民参与

各个地区在开展土地整治期间，鼓励农民都加入进来，从而通过劳动得到相应的收入。从湖北省的实践经验可以看出，此项工作由具有雄厚实力的集体经济组织来落实，不但可以避免腐败，而且对规模化农业经营的发展颇为有益。不过，依照《招投标法》和土地整理项目的招投标制管理，农民是无法加入竞标活动的。所以，应该对以当地集体经济组织为主来对土地整治项目进行落实的方式进行尝试和探索，以使农民得到更多的经济收入。同时还要对相应的管理要求加以严苛遵从，以使新增加的耕地质量得到保证。除此以外，因为通常都是以XX为主要导向来开展整治的，故而“一刀切”等情况或许会出现，而且海鸥农民由于改善住房状况而导致贫困等。在此类整治工作当中，要让农民扮演关键的角色，让市场机制展现出更高的价值，从这两个方面来对基层XX的拆迁获地的冲动进行制约。

相对来说，土地整治很少有农民加入其中，故而该群体新增建设用地的分享也比较少。就各个地区的实际状况而言，很多地方整治之后的建设用地基本上都被XX获取，农民得到的非常少。从农民权益的保障及其长远利益的维护上来说，需对土地整治期间农民土地处置权的相关问题做更深层次的探讨。

　　（五）土地整治中“上下”与“左右”的关系有待进一步协调

在土地整治上，中央和地方所看重的要点有一定的区别。前者的基本方向是使耕地保护得到强化及质量得到提升、国家粮食安全性得到确保，并且将农民利益的保障、社会的稳定和谐、宏观调控的强化置于第一位。但是，后者却更倾向于借助此项工作来使建设用地增多，从而使城镇化和工业化的发展更加顺利。当下，土地资源十分紧缺，几乎所有地区为了使这一情况有所转变，都将土地整治改善用地结构和对潜在能量的挖掘看成是关键的突破口。此亦为地方大力促进土地综合整治的根本动力。所以，需对中央和地方的要求以及目标进行整体思考，唯有如此，才可以较好地完成相应工作。

就各个地区彼此间的横向比较而言，区域间经济社会发展阶段以及资源根基相异，在土地整治上所展现出的特点也各不一样。发达地区有很大的建设用地缺口，尽管需求极强，资金富余，然而土地资源却十分有限，难以进行大范围的整治。经济稍落后的地区，虽然有很大的范围进行整治，然而却资金不足。在整治内容方面，每个地区也都不一样，有较多建设用地指标的地区，依旧以“加大耕地面积”为目标，对于生态环境的优化、耕地质量的提升、村民生活条件的改善等的重视度都不足，没有将经济社会发展对土地整治的多样化要求展现出来。

　　五、推进土地综合整治的对策建议

　　（一）强化规划严谨和严肃性

1.农业部门统一规划

农业主管部门对整治项目做统一规划，对完善的长期计划进行设立，并重新对土地整理的目标做定位，按照年度一步一步地落实到位。同时还要清晰地指出此类整治是优化项目区所在地的土地结构以及促进其经济发展的健全的法律制度，建设社会主义新农村，并给予强劲的支持。对土地整治的目的进行清晰说明，加快农村的全面发展。对土地整治的功能性、先导性进行强化，以当下的新农村建设为根本，对相关的整理思想进行丰富，以使其有更强的能力来对这些建设提供优质的服务。在土地利用整体规划里，要为农村土地利用规划留有适宜的发展空间和布局范围，确保契合于村庄的现实发展状况。

2.做好项目变更管理

对工程变更进行严控，切不可在其中将难度高的抛弃、只建设简单的等。不能打着变更的名号来对质量标准进行下调或是减少用料、可以对施工费用进行套取等。对于审批，严禁以肢解或是化整为零的方法来进行逃避。在落实项目期间，所有的个人以及单位都不能在自己权限以外对变更进行审批，必须先行报批。通过批准的，则在工程结算里囊括进其工程造价改变，反之则不能囊括在内。倘若已经囊括进去，那么在审计项目的时候就要把其排除在外。若是由变更导致项目投资比原批准预算高，则需地方XX自己想办法。变更之后的新增加的耕地率至少要与该类型项目申报要求当中的最低控制指标相一致。从根本上来说，一个项目市(县)或者省仅可对项目变更进行一次批准，已得到批准的相应内容不能再一次提出变更。变更批准省厅后要把相应的通知、造价签证等发放给施工单位，并对变更的图纸进行审发。若是由变更造成工程投资、内容不同于先前的，那么就要对补充协议进行签立。在项目施工期间，需要调增的不包括在原规划里的工程施工内容，而且有很高的投资额度的时候，就要根据相关规定再次进行招标，从而对施工单位进行清晰明确。补充协议或是签立合同，以使工程的造价、内容足够清晰。对于设计变更，则要对工程的是否使用、连贯、通达、合理等进行思考，将断头路等关键问题处理好，同时亦需对投资合理与否进行思考，无论是资金的运用还是变更都必须对相关的规定加以严苛遵从。一般来说，变更单价是对投标报价的落实，报价合理性不足的不算在内。若是并无投标报价，那么就要基于原预算以及市场因素等，从新对价格进行拟定。

　　（二）总结经验，制定全国土地整治规划

借助评价和对比来对土地整治模式进行挑选，并且要求其具有强可行性与广泛的适应面。同时，还需对普遍性和走向性的经验进行汇总，对国土整治规划进行全方位的思考。另外，对各地区的土地整治状况进行划分，从而对近似的整治项目进行有效的指导。地区不一样，所运用的支持策略也要有所区别，并且还要对各地在整治工作当中的关联性进行协调，以使全国的土地整治规划能够真正地落实到位。

　　（三）兼顾中央和地方目标，促进规划实施

对地方XX所看重的内容进行全方位的思考，基于对国家粮食安全性的保证，借助政策激励机制以及利益主导方向将地方的创新性以及主动性激起，从而较好地完成规划。同时，还要对规划的严肃性进行保证，对相应的法律地位进行提升。在落实的时候，要让地方XX进行通盘筹划，在国土部门的带领之下，所有的部门都加入其中，以使规划顺利进行。对上级规划的指导力度进行强化，全面协调，以防建设出现重复的情况。

　　（四）保障农民权益，维持土地整治的持久活力

应一直将农民合法权益的保障置于第一位，从对农村生产生活条件的改善来切入，根据易于生活、生产和居住的基础性要求，在操作上始终都要具有规范性和透明性，就农民及其相关组织的建议进行大范围征集，依照民众是不是支持来判断土地整治能不能开展。对农民加入土地整治活动的方式进行持续探索，对相关经验进行持续归纳，将农民的主体作用展现来，使其在此类活动里的收益最大化。

（五）着眼长远，明确土地整治方向

就今后来看，存量建设用地挖潜是解决我们国家城镇化用地问题的关键方向，尤其是在城镇化水平的快速提升以及城乡建设用地总规模的严控之下，要对城乡用地结构进行有效的优化，以使农村建设成功地转换为城镇用地。接下来，要将以后的经济发展方式、土地利用方式变化的大方向把握好，将建设用地整理（以增减挂钩作为关键载体）坚持到底，加速整理，把城乡土地综合整治作为关键方式，把土地管理制度落到实处，结合现实情况对国土资源管理新机制进行及时补充和改进，以使土地资源有更强的能力来对经济社会的长久稳定发展进行确保。

　　致谢

从论文选题到收集资料，再到写提纲，其中经历了聒噪、痛苦和彷徨，在写论文的过程中心情是五味杂陈的。开始选题时很迷茫，不知该怎么选好，幸而在同学和任课老师的帮助下，才得以确定。然后就是最难的找资料，由于首次写论文，不懂该怎么着手去收集、归纳资料，因而花费了好多时间在这上面，但收集到的资料真正能用上的却没多少。这时得感谢我的指导老师，他始终给予我细心的指导和不懈的支持。从论文框架到细节修改，都给予了细致的指导，提出了很多宝贵的意见与建议。老师以其严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风和大胆创新的进取精神深深地感染和激励着我。他渊博的知识、开阔的视野和敏锐的思维给了我深深的启迪，这篇论文是在老师的精心指导和大力支持下才完成的。在此谨向老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

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