论我国对行政垄断的反垄断法规制

　　摘要

自我国计划经济体制改革以来，XX这只“看得见的手”一直在经济活动中发挥其独有的作用。事实上，我们的经济领域不可能任由市场来进行调节，适度的行xxx力的介入是必要的。但是在行xxx力发挥的作用的同时，对其不加以限制就会产生利用行xxx力进行行政垄断的问题，严重扰乱了市场的正常竞争秩序，破坏市场公平环境，损害他人合法利益。此外，权力应当被关在笼子里，否则就会产生一系列的腐败问题。所以针对行政垄断问题，《反垄断法》中相关法条对此进行了规制。因此，在该文中，通过对行政垄断进行分析，对其概念以及特点等进行描述，对我国当前行政垄断存在的一些问题进行分析，探究其问题产生的根源，最终针对性的提出相关建议及思路。
关键词：行政垄断滥用行xxx力经济体制
我国市场经济的健康稳定发展不仅仅需要市场这只“看不见的手”调节，XX这只“看得见的手”也发挥着重要作用。因此，一旦出现权力的滥用就会对市场经济造成巨大的负面影响。而其最主要的表现形式就是行政垄断。在历史上，我国曾长期处于计划经济体制，虽然，我国处于经济体制改革的过程中，但依旧有较多问题亟待解决，如XX对市场的过度干预，对市场资源过度控制等等，对企业的发展造成一定的干扰和阻碍。对行政垄断行为进行规制，对我国市场的健康发展有着积极的促进作用，因此，需要加大对其的重视程度。也正因为如此，打破行政垄断，对我国经济体制改革有着不可忽视的作用。

　　一、行政垄断的概念与界定

　　(一)行政垄断的概念

行政垄断的概念是由我国学者提出的与市场中的优势经营主体进行的垄断方式不同的一个概念。并且行政垄断并不仅仅是我国特有的一种垄断行为，在资本主义经济体制下依然会产生不同程度的行政垄断问题。
行政垄断的概念是指行政机关主体为了自身利益，借助其享有的公权力对市场进行一种不正当的干预行为，从而达到获取利益的目的。该行为属于滥用公权力的行为，严重的损害了相关经营主体的权利，破坏了市场秩序。因此，对该行为进行规制是非常有必要并且有意义的。在《反垄断法》中将行政垄断的概念界定为行政机关或相关的被授权组织实施的“滥用行政性权力排除、限制竞争行为”。因此可以认定其规制的主体是具有公权力的行政机关或社会组织；规制的行为是不当的阻碍市场良性竞争的行为。

　　(二)行政垄断的特征

在我国市场经济发展的过程中，具有多种垄断的方式，但对于行政垄断而言，在一定程度上对市场上良好的竞争规则造成了破坏，对于原本公平竞争的环境造成了巨大的损害。由于行政垄断的产生往往与公权力密不可分，具有以下特点：1.行政垄断的主体具有特殊性
对于行政垄断而言，其行使的主体往往代表着国家的形象，行使着国家赋予其权利的行政机构等，但是值得注意的是xxxx作为最高行政机关并不包括在内。由于社会发展或一些特殊原因，国家通过一些政策对市场经济进行调节应当认为是合理的。因此xxxx的行为应当认为是合法的垄断行为，对我国市场经济的影响是正向的。但是我国XX和企业并没有完全分离，虽然xxxx应当被认为排除在该主体之外，但是xxxx的下属部门并不能也顺势被排除在外，否则会将该口子开得太大以至于失去了规制的本意。由于xxxx下属部门会与企业之间产生利益上的挂钩，因此将其纳入排除范围对于规制行政垄断实属不利。同时，对于一些社会组织而言，因具有一定的行政管理权利，为更加规范合理的对行政垄断进行规制，将其纳入行政垄断的主体范围。2.行政垄断行为具有违法性
行政垄断在行为方面表现出来的特点是违反相关法律法规，对公权力的滥用行为。和经济性垄断相比较，它会直接对市场竞争秩序进行干预。但是该种行政行为并没有取得合法的许可，因此行政垄断本质上是一种利用公权力进行的违法活动。
3.行政垄断具有强制性和隐蔽性
由于行政主体可以借助其公权力对市场活动进行干预，其表现形式往往是以合法有效的规章命令等形式。由于其颁布主体是行政机关，因此其对民众有普遍的拘束力与强制性。另外，虽然行政垄断在学理上往往认为其是非法的不正当竞争行为，但是实践中有时候却很难将其与合法行为进行区分，其深刻的为自己牟利的本意往往隐藏在合法的相关文件中，具有强烈的隐蔽性。
4.行政垄断的目的与动机具有经济性
理论上，行政主体使用公权力的目的是为了保障民众的合法利益，但是也会产生权力的过大造成的道德行为上的偏差，对于利益的追求往往使服务于民众的权力反过来危害群众。行政主体往往为了追求更高的经济利益，以管理市场秩序为由进行违法垄断行为。

　　(三)行政垄断与一般的经济性垄断的区别

垄断这个词本身就与当代市场鼓励自由竞争、公平竞争的内在秩序相违背，在市场“看不见的手”的调节下，在激烈的竞争环境下，垄断行为一定存在。对于垄断行为而言，对公平的市场竞争规则造成一定的冲击和破坏，主要存在两种表现形式，一种是存在于内部经济权利的竞争，另外一种便是外部XX权利的竞争，而对于行政垄断而言，其便是由市场XX权利过度干预造成的。从字面上便可以得知，其结果的出现由XX和垄断行为共同造成，这在一定程度上表现出其具有行政属性的特点，与经济性垄断存在一定的区别，经济性垄断是市场在自由竞争之下必然会发生的趋势，但对于行政垄断而言，是XX的公权力对市场过度干预，对市场的公平竞争环境造成一定程度的破坏。因此，为避免行政垄断行为的发生，重点是对于将权力关在笼子里的调整，防止其对权力的滥用，做出损害我国当前竞争秩序的具体或抽象行政行为的严重性更严重于一般的经济性垄断。

　　二、行政垄断的成因及其危害分析

　　(一)行政垄断的成因分析

1.经济体制转变不彻底
中国在从计划经济向社会主义市场经济过渡的过程中出现行政垄断不是偶然因素的影响，而是由中国经济体系转换的多个阶段中各种因素和条件决定的。由于处于计划经济体制改革发展阶段，XX这只“看得见的手”应具备较强的调节作用，也正因为如此，国家赋予XX更多的权利，使其对市场具有一定的干预和控制作用。在计划经济时期，企业的管理和生产都由XX负责，并承担一定的责任，对企业而言，其生产、供应、销售和运输都受国家计划的约束，严重限制了自身主观能动性。虽然我国国民经济一直在迅速发展，但是计划经济体制下，由于XX和企业不分离的观念的惯性，使得XX进行职能转变遭遇一系列的阻碍，市场竞争被过度干预的问题始终无法得到缓解。同时，随着我国经济的快速发展，权利下放政策的实施，使得地方XX的权利日益扩增，涉及到的范围日益变广，导致权利出现滥用的问题发生。
2.利益驱动
对于企业而言，其经营生产的最终目的便是获取利益，实现价值最大化，对于行政垄断行为而言，也是如此。通过行政垄断获取利益，不仅仅包括一些XX部门人员谋取私利，还包括一些企业通过对XX人员行贿，占据市场较大的份额，达到市场垄断的目的，进而获取高额利益。对于一些XX部门人员来说，当面对国家利益和自身利益冲突时，会舍掉国家利益，而满足自身私欲，对市场的发展造成恶劣影响。当前，我国各地区之间的经济发展较为不平衡，以至于部分地方行政机关会设置不同的门槛以保护本地经济的发展，为促进当地企业的发展，通常会制定一系列的政策，设置不同的门槛等，提高企业的竞争优势，但往往存在干预过度的问题，对市场公平竞争的制度造成一定的影响，更为严重的是，一些XX部门为提高政治评比成绩，会选择提高成绩的危险方法。
3.规制行政垄断的法律制度不健全
对于行政垄断而言，在市场经济的环境下，若要避免此类行为的发生，需要建立完善的规则制度，对其行为进行规范，但当前，我国相关的法律法规并不完善。截止目前大部分已有的法律法规都具有层次低、粗糙和运行艰难的特性，不可能达到有效限制行政垄断的效果。

　　(二)行政垄断的危害分析

在我国经济发展的过程中，企业涉及面较广，包含各个领域，其行政垄断的行为存在于各个方面，较为复杂，对市场的公平竞争规则造成一定的影响，甚至影响到中国市场经济的发展。与市场自发产生的经济性垄断相比较，行政垄断对市场秩序的影响往往更为深远。德国著名法学家耶林曾说：这个世界上违法的事情莫过于执法的人自己违反法律，这是世界上最有悖于公理的事情，这在一定程度上反映出行政垄断的危害性，对于行政垄断而言，可以从以下两方面对其进行分析，一方面在破坏市场秩序上，其具有经济违法性；另一方面在公权力滥用角度上，其又具有政治上的危害性。
1.行政垄断的经济性危害
(1)行政垄断损害了良好的市场竞争秩序
对于一般垄断而言，其通过在市场上的良性竞争而获得垄断，而对于行政垄断来说，其与一般垄断恰恰是相反的，和良性竞争之间呈现对立的局面。在我国市场经济的环境中，行政垄断通常通过两种方式实现，一是直接排斥，二是限制竞争这两种方式，行政垄断导致各地区之间相互隔离，产品无法得到有效的流通，对市场秩序造成了十分严重的破坏。
(2)行政垄断损害了正常的经济自由
在整个的市场环境中，经济自由的主体包括全部的参与者，不仅仅包含销售者，还包括消费者。市场经济若要得到高效有序的发展，离不开自由经济的实现。但垄断行为对经济自由造成了一定的侵害，通过过度行政干预，出现强买强卖，或对企业的审批申请进行限制，导致一部分优质企业退出市场，侵害了企业经营者的权益。举个例子来说，XX通过文件，强制要求所在区域全部单位采买某企业的办公设备，或者要求当地居民统一在某几个超市对肉类食物进行购买，其他超市不得售卖，XX的这种行政垄断行为侵害了人们的经济自由，对市场的公平的竞争环境造成了严重损害。
(3)行政垄断减损了社会经济效率
对于XX等行政主体而言，行政垄断行为的发生较多采用提升相关地区部门经济效率的借口，这样往往会导致经济效率低下。对于企业而言，其最终的目的是为了追求利益，提升企业价值，不同于企业，XX部门是为了公共利益实现最大化，其目标本质上便与企业有所不同。由于企业为了追求自身利益的最大化，只能选择从完善自身管理或提高技术创新等方面去降低成本、增加利润，从而抢占市场份额，对于整个社会来说会形成良好的竞争发展环境；但是在行政垄断下的企业，由于其发展借助的是公权力，因此其对自身的商品质量或技术创新等并不会重视，造成整个行业的发展缓慢。
2.行政垄断的政治性危害
(1)行政垄断会滋生腐败
自古以来，在国家治理的过程中，腐败问题便屡禁不止。而对于行政垄断而言，不同于一般的腐败问题，它代表着一种掠夺性腐败，对国家和社会造成重大影响，经济造成重大损失。从中国xxxx第十八次全国代表大会召开以来，我国坚持惩治腐败的高压态势，这表明了腐败问题对一个国家的严重性和危害性。
(2)行政垄断会损害社会公平和XX公信力
自我国计划经济体制改革以来，XX这只“看得见的手”一直在经济活动中发挥其独有的作用。事实上，我们的经济领域不可能任由市场来进行调节，适度的行xxx力的介入是必要的。但XX的过度干度会导致行政垄断，因此必须要对XX的职能进行转变，避免出现滥用权利的情况发生。对于企业而言，通过XX的行政垄断行为获取高额利益，势必对其他企业的经济利益造成一定的侵害，容易使得市场机制发挥不了应有的作用，出现失灵情况。同时，行政垄断对XX的公信力也造成一定的影响，对XX的公众形象造成一定的损害，容易引起社会矛盾，不利于社会的稳定。同时，在行政垄断下的企业，由于其发展借助的是公权力，因此其对自身的商品质量或技术创新等并不会重视，不利于企业的长期发展，对社会的公平分配也造成一定的影响。

　　三、我国《反垄断法》对行政垄断的规制现状

由于我国正处于经济体制改革转型期，因此对于行政垄断进行规制的方法引起了全世界的关注。其法律起草过程中，对于优化治理办法，以达到对行政垄断更好的规制目的进行了反复多次讨论修改。结合我国实际情况，在《反垄断法》中对行政垄断进行明确的界定，并且态度坚决，诚然反映了我国对行政垄断治理的决心。

　　(一)《反垄断法》总则中对行政垄断的规定

我国《反垄断法》第8条[《中华人民共和国反垄断法》第8条:行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行xxx力，排除、限制竞争。]系统的做出了规定，可以适应社会经济生活中表现形式多样、复杂的行政垄断。也反映出我国对于行政垄断的否定性态度，真实客观的反映了我国当前的基本国情，对于遏制行政垄断的持续性发展具有积极意义。且根据《反垄断法》第9条[《中华人民共和国反垄断法》第9条:xxxx设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作]和第10条[《中华人民共和国反垄断法》第10条:xxxx规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称xxxx反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。]规定，因我国很难在短期改变执法机构多元化的现状，因此只有设立新的专门委员会对该工作进行指导与管理。

　　(二)《反垄断法》分则中对行政垄断的规定

1.《反垄断法》中行政垄断的具体表现形式[邵建东、方小敏、王炳、唐晋伟：《竞争法学》，中国人民大学出版社2009年版.]
对于行政垄断的具体规制形式，我国采用了列举概括的方法，通过对已经从司法实践中产生的案例进行总结，成功提取出六种典型行政垄断的手法来进行列举式的规制。除此之外，还通过专章第五章对限定交易、妨碍商品流通、限制跨地区招标投标等六种行为进行限制的说明。分则与专章结合的方法，代表中国对于行政垄断的规制达到了一个新的高度。
2.《反垄断法》中行政垄断的法律责任
对于法律责任的规定在第七章，专门用完整的一章对行政垄断的后果进行说明，我国目前的处理方式主要有责令改正、给予处分、提出处理建议以及其他法律法规可以优先与《反垄断法》对行政垄断实施者进行处罚。在《反垄断法》中规定行政垄断的法律责任，对反垄断的实际效果起到了保护作用。

　　四、我国《反垄断法》对行政垄断的规制不足

　　(一)关于“滥用行xxx力”的认定标准缺失

《反垄断法》第37条[《中华人民共和国反垄断法》第37条:行政机关不得滥用行xxx力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。]中对于滥用行xxx力没有给出明确的定义，这会导致“滥用行xxx力”的标准过度抽象化。对“滥用行xxx力”的理解差异过大，便会直接导致对于同一个行为产生完全不同的认定结果，直接造成司法上对行为规制结果的混乱。根据现有通说，“滥用行xxx力”主要理解为具有违法性特点，其违法性是最重要的判断要件。因此其可以被认为是指权力机关，违反法律规定滥用公权力的行为。但是很显然，该种说法有一个致命的缺陷，就是不能将抽象行政行为涵盖在内，以至于使适用范围缩小，从而造成管制不力，产生许多游离于法律规定之外的抽象行政垄断。在我国现实生活中，对于行政垄断行为的判定没有统一的标准，这容易造成不同的执法机构有着不同的判定结果，引起社会矛盾。同时，因对行政行为不同的理解，出现对行政垄断行为判定不准确的问题，造成许多违法人员逃脱惩罚。

　　(二)反垄断执法机构针对行政垄断的权力较弱

上文中也提到由于我国的现实原因，因此必须借助反垄断执法机构对于行政垄断行为进行管理和引导。但是结合法条来看，虽然反垄断机构对行政垄断行为有权进行管制，但是却无权进行直接处理。我国《反垄断法》第51条[《中华人民共和国反垄断法》第51条:行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行xxx力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。]规定反垄断机构在发现行政垄断行为时可以向上级机关提出建议，但是其无权直接对该行为进行干涉。另外，由于审查制度的缺失，我国法院对于该行为也并没有直接进行处理的权利，其只能通过司法程序对其进行撤销，并无权利审理其所依据的指示、批复、命令，这就会直接造成对于该行为得到了处理，但是对于由该行为衍生或依附于该行为的指令等却得不到解决，从而导致其死灰复燃。因此，虽然《反垄断法》对于行政垄断的具体表现形式等都进行了完整的规定，但是在处理结果上却依然有不足，受损害的市场主体的权益得不到司法救济，大多数会选择对行政行为进行撤销。也正因为如此，一些企业的权益受到侵害时，很难得到补偿。从这个角度说，我国的《反垄断法》对于行政垄断更多的像是说明式法条，对于问题的解决并不完善。另外，由于反垄断法执法机构即使发现了该行为，但是也只有向上级进行建议处理的权利。而在我国行政系统上至下的直接管理模式上来说，向上级进行建议很有可能会石沉大海，行政垄断行为根本得不到管制。因为上下级机关本质上都是XX部门，上级部门在处理下级部门的问题是，很可能会产生强烈的保护情节，甚至于有部分行政垄断行为是下级XX在上级默许或指示下进行的。

　　(三)对行政垄断法律责任的规定不完备

在立法规定上，法律只对行政机关的行政责任进行了规定，但是事实上，其在危害社会市场竞争秩序上，极有可能违反了刑法规定，产生刑事责任；在损害其他合法经营者的权利上，又可能产生民事上的侵权责任。因此，只对行政责任进行规定显然对于责任后果的认定并不完备。市场主体在自身权利受到侵害时如果过小的限制了其救济手段造成其权利得不到救济，对市场发展与社会公平显然是不利的。因此，对于行政垄断在法律责任对民事责任和刑事责任进行补充十分必要。

　　五、我国《反垄断法》对行政垄断规制的完善对策

　　(一)明确界定“滥用行xxx力”的范围

“滥用行xxx力”这一概念单单借助字面意思去理解是没有办法理清其外延与内涵的，由于概念的过于抽象，对于其理解的不同，会直接导致判断结果的不同。但是在实践中，对于行政垄断行为必须作出界定，否则就没有办法进行适用。但是在理解上产生的差异性，对于部分行为可能会被排除在外，显然这并不有利于市场经济的稳定发展。因此也有学者提出，将“滥用行xxx力”的概念改为以违法性为重点的“违法行政行为”。只要行政主体的行为具有违反反垄断法限制与排除竞争的目的，就应当被界定为行政垄断行为。直接避开对于“滥用行xxx力”的不同解释问题，从根源上将该问题进行处理。根据《反垄断法》实际情况，这里的“违法行政行为”包括超越职权、滥用职权、明显不当和违反法定程序。这样更有利于正确地理解和规制行政垄断。

　　(二)赋予反垄断执法机构对行政垄断行为的执法权

我国《反垄断法》中对于反垄断执法机构在规整行政垄断行为方面寄予了厚望，但是事实上，反垄断机构却没有直接对其进行整改、执行的权力。其对于行政垄断行为的整改还要借助违法机关的上级XX的处理。这一规定很显然会导致反垄断执法机构的执法力度大打折扣。另外，由于我国的行政管理体系自上而下进行管理的方式，对其上级进行建议很有可能因为上级的包庇行为又或者本就是在上级的指示下进行垄断行为的情况下，使该建议权都成为了一种无用之权。鉴于此，需要对反垄断执法机构的权利进一步扩大。同时如果反垄断法机构与行政机关之间的利益牵扯过大，很可能由于公权力的介入使其不能正常发挥其只能。因此，必须将其独立性地位进行提升，将任何XX、个人等排除在其利益范围之外，从而保证其能独立处理反垄断案件，不会处处掣肘。除了机构的独立性应当得到提升，其机构的执法人员也应当得到保障，避免在其处理案件过程中被非法干涉。

　　(三)完善行政垄断的法律责任

由于《反垄断法》在责任后果的规定上范围十分狭隘，因此大大的限制了其作用的发挥。上文中也提到，我国的《反垄断法》中只对于违法行政主体或社会组织只有行政责任一项责任的规定，对于民法责任与刑法责任都没有加以补充。该种责任设置往往会造成违法成本过低，当违法成本低于其犯罪成本时，法律的规制效果其实就很难得到体现。同时，因行政垄断而获取的暴利，很难对行政主体产生一定的震慑效果。
1.刑事责任的完善
由于行政垄断实质上是对市场经济的正常竞争秩序造成的破坏，但是其破坏程度却由于个案的不同而会有十分大的差距。但是刑法的归责责任往往是建立在较为严重的犯罪基础之上或者对于个人或公共利益产生比较大的损害行为。所以，在对行政垄断行为造成的危害程度进行判断时，可以立足于个案角度进行分析，当破坏十分显著时，应当认为其有必要承担相应的刑事责任。在当然解释下，由于对于一般的经济犯罪，刑法都对其进行了规制。相比于一般的经济犯罪，行政垄断行为对社会以及市场有着更大的危害，更需要通过刑法规范进行惩处。具体法律规范可以参照相关经济类犯罪，对于行政垄断行为的相关责任人员可以处以一定的有期徒刑，加大惩处力度，促进市场公平竞争环境的建立和完善。
2.民事责任的完善
对于行政垄断行为而言，因其行为对市场主体造成的侵害，需根据实际情况，承担一定的民事责任，对于民事责任的确立，可以参照经济法垄断的相关条例进行完善。我国《反垄断法》第50条的内容是唯一的关于民事责任赔偿的概括性规定，但其主要是针对经济性垄断作出而且是概括性的规则。并没有细化任何处理方式与操作细则。对于实践中对于该问题的具体处理带来了难处，因此针对该问题，最高院对此发布了相关的司法解释，对于其具体的适用问题进行了细化规定。[张冠楠，《行政垄断法律问题研究》，黑龙江大学硕士学位论文，2018.]虽然行政垄断与经济性垄断在产生原因与特点上都有十分大的差异，但两者在由于垄断行为的发生以至于对市场竞争秩序的破坏结果和损害他人利益方面却十分相似。出于对相似权益的保护与同一秩序的维护，对两者在民事责任方面进行相同的规制似乎并无不可。假设该渠道可行，那么对于经济性垄断的相关司法解释的细则也可以被用于行政垄断，即行政垄断行为的实施主体就应该承担包括认定无效、停止侵害和赔偿损失在内的民事赔偿责任。

　　六、结语

我国的《反垄断法》中只对于违法行政主体或社会组织只有行政责任一项责任的规定，对于民法责任与刑法责任都没有加以补充，其执行效果不如人意，总而言之，当前，我国《反垄断法》还需要进行完善和补充，对此我们应当有个清醒的认识。与其他国家相比，我国反垄断行为现象较为突出，究其原因，与我国的经济体制息息相关，在当前我国社会经济发展过程中，行政垄断问题的出现，与经济、政治以及社会环境都有着较为复杂的联系，即使我国长期处于经济体制改革的过程中，行政垄断的问题一直无法避免，我们能看到，我国的经济体制和政治体制改革还有很多路要走。因此，随着我国经济的快速发展，面对我国的市场经济发展现状，需要不断的完善相关法律法规，加大对市场的监督管理力度，打造一个公平竞争的健康市场环境，减少行政垄断行为的发生，促进我企业的健康发展。

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