河长制在跨域水资源协同治理中的困境与出路

【内容摘要】经济社会的高速发展和人民对美好生活需要的日益增长对生态文明建设的质量提出了更高的要求，水资源治理作为生态文明建设的重要内容也引起了人们的广泛关注，河长制便是人们在水资源治理探索过程中的一项重大制度创新，其试点和全面推广为我国跨域水资源协同治理提供了新的思路和方案。但同时其作为一项应急性、过渡性的制度，在理论分析和实践探索方面也存在着诸多欠缺。因此为了提高水资源治理水平，推进生态文明的整体建设，需要对河长制进行更加深入的分析与探讨。故本文将从河长制的缘起及运行出发，梳理其产生与发展的历程，之后在肯定其在跨域水资源协同治理中发挥的积极作用的基础上，指出其面临的“五难”困境，并结合行政管理学和政治学的相关知识分析其面临困境的原因，最后有针对性地提出改善意见。
【关键词】河长制水资源治理跨域协同治理
2012年XXXxxxx明确提出我国要大力推进生态文明建设，将生态文明建设纳入到了国家建设的蓝图中；2017年XXXxxxx又再次强调了生态文明建设，指出要坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国[[[]求是网.xxxx在中国xxxx第十九次全国代表大会上的报告（全文）[EB/OL].http://www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049424.htm,2017-12-03.]]，可见生态文明建设已成为国家建设的重要内容。同时，经济社会的高速发展，人们对美好生活需要的日益增长也对生态文明建设的质量提出了更高的要求。水资源治理的探索作为生态文明建设的重要组成部分也成了人们关注的一大焦点，河长制便是人们在这一探索过程中的重大制度创新。其作为一项新生的水资源协调治理制度，可以有效地弥补原先水资源治理中的不足，在跨域水资源协同治理中发挥化解冲突、促进目标实现、提高效率等作用。但河长制“应急而生”，其在理论分析和实践探索方面仍存在诸多欠缺，因而在运行中也面临着协同治理难、政策落实难、统筹协调难、监督实现难、社会参与难的“五难”困境。故本文在梳理河长制产生与发展的历程、肯定其在跨域水资源协同治理中发挥的作用、指明其在跨域水资源协同治理中面临的困境的同时，也结合行政管理学和政治学的相关知识从意识形态、法律政策和实际运行三个层面分析了其面临困境的原因，并据此提出了建议，以期可以促进河长制长期作用的发挥，推动跨域水资源协同治理，推进生态文明的整体建设。

　　一、河长制的缘起及运行

　　（一）河长制的实施背景

每一项新制度的诞生都有特定的时代背景，河长制也不例外。改革开放后，特别是近年来，我国社会生产力大大提高，经济实力和综合国力显著增强，人民生活逐步改善。然而强劲的发展也带来了许多问题，水资源的治理便是其中之一。为了解决这一问题，人们进行了广泛而深入地探索，河长制便是探索过程中的一项重大创新性成果，可以说其是在水源短缺、过度开发、污染严重、保护和守法意识淡薄的背景下诞生的，对我国水资源治理具有重要的理论意义和实践价值。
1、用水红线——水源短缺，影响发展
水是生产生活、社会运转必不可少的资源，但其补给却受到时间和空间的限制。近年来，由于人口的不断增长、社会的生产发展，人们对水资源的需求量不断增加，但可用水资源的总量却不断减少，水资源供需矛盾不断升级，危机也频频发生，如何以全球约6%的淡水资源满足约22%的人口的生产生活用水成为我国发展过程中面临的一个巨大难题。因此我国亟需调整水资源的使用结构，提高其使用效率，以缓解各地的用水危机。
2、水源状况——过度开发，功能退化
改革开放后，特别是近年来，我国经济社会发展取得了重大成果。但由于以GDP为衡量地区发展水平的主要指标的模式尚未改变，故一些地方XX盲目追求经济效益而忽视了环境保护，其监管的不严格和企业片面追求经济利益等导致水资源被过度开发和利用，使我国水资源面临着水量减少、环境恶化、功能退化等诸多问题。为了解决这些问题，亟须改善水资源管理和保护的现状，保证其功能的有效发挥。
3、供水危机——污染严重，蓝藻爆发
近年来，随着人口的增长和农业、工业、生活等用水量、排污量的急剧增加，我国整体水环境状况不容乐观，多域水资源被严重污染，水体出现了富营养化，对我国淡水资源的供给构成了极大的威胁，同时也对社会生产生活的正常运转造成了不良影响。因此，我们需要认真反思，对水资源进行综合整治，以减少污染，保障用水供给。
4、意识淡薄——有法不依，执法不严
水资源治理的困境由多元主体共同作用所致，一方面，由于社会公众、企业和XX部门的环保意识不强等原因，非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等有法不依的现象频频发生；[[[]百度百科.河长制[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/%E6%B2%B3%E9%95%BF%E5%88%B6/5983406?fr=aladdin]]另一方面，由于一直作为水资源治理主体的XX缺乏应有的责任意识、主动意识、担当意识和协作意识，故在法律法规规定仍不明确的情况下，XX各部门常常陷入有利相争、无利推诿的困境。因此需增强对各治理主体主动意识的培养，加大对水资源治理中的违规违法行为的查处力度，做到有法必依、执法必严。

　　（二）河长制的产生与推行

在水资源危机、舆论危机和意识危机的多重压力下，河长制应运而生，其产生与推行经历了四个阶段：
1、无锡首创阶段。2007年夏季，由于人为污染、过度开发，外加天气等自然因素的不利影响，太湖流域水体富营养化严重，蓝藻大面积爆发，这使江苏省无锡市面临供水危机，人们产生了严重的恐慌心理。同时各大新闻媒体的报道也将XX推向了风口浪尖。为了及时应对水危机，保障社会生产生活的正常运转，无锡市XX进行了反思，其一方面依照国家和江苏省的统一部署，与流域内城市密切协作，实施严格的环境保护制度；另一方面，针对辖区内的河道，积极开展综合整治，[[[]扬子晚报网.【治国理政新实践·江苏篇】“党政一把手”担纲“河长”无锡首创的“河长制”要在全国推广[EB/OL].https://www.yangtse.com/zt/zglzjxs/2016-11-11/1093954.html,2016-11-11.]]于8月出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，在全国首开河长制先河，并将水质检测结果纳入到了政绩考核之中。此外，其还大力推广治污不达标的“一票否决制”，采取“一河一策”的河流河道综合治理方案，积极实行“三包”政策，设立河长制管理保证金专户，真正保障了河长治污的有效落实。次年九月，无锡市颁布了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理》的决定，从组织框架、目标责任、措施手段、责任追究等多个层面对河长制作出了明确规定，使河长制真正从“试水”迈向了成熟。[[[]卞欢.国家治理现代化视野下的“河长制”探析.南京工业大学，2016.]]
2、多地借鉴阶段。在无锡市XX的高压政策和积极倡导下，其辖区内的64名河长认真贯彻落实河长制，使无锡市境内太湖流域的水质得到明显改善，因此这一政策引起了许多省市的关注，其积极借鉴、力求创新，使河长制扩散至云南、河南、江苏、贵州、四川、山东、辽宁以及湖北8省14市。
3、持续推广阶段。伴随着河长制在各地的扩散，其治理成效也愈加凸显。为了解决水资源治理问题，各省在借鉴创新河长制的基础上进行了进一步推广，之后其被江苏、贵州、山东、湖北等省境内的各市学习推行，使行政资源得以整合、水污染问题得以整治，推进了水资源的综合治理。
4、全面推行阶段。至2016年，全国已有90个城市采纳了河长制的创新性经验，其推行至全国已是大势所趋。故2016年12月11日，xxx办公厅、xxxx办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，[[[]百度百科.河长制[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/%E6%B2%B3%E9%95%BF%E5%88%B6/5983406?fr=aladdin]]明确了于2019年前在全国全面建立河长制的目标，这标志着河长制已经从“自下而上”的自主探索转化为“自上而下”的统一意志，[[[]沈满洪.河长制制度经济学分析.中国人口·资源与环境，2018，1：134-139.]]意味着其已成为全国性的水资源治理方略，此后各地方XX积极响应号召，竞相制定河长制的具体实施办法，截至2018年6月底，我国已全面建立了河长制，实现了每条河流都有河长的宏伟目标。

　　二、河长制在跨域水资源协同治理中的作用

河长制的基本做法是由各级党政主要领导人担任辖区内河流的河长，在水污染防治总体规划引导下通过目标细化、逐级传递实现水环境治理，同时采取严格的评价考核机制对其具体工作予以相应的奖惩。[[[]何琴.“河长制”的环境法思考.行政与法，2011，8：78-82.]]在河长制实施与推广的过程中，其政策内容不断丰富，执行力度不断强化，有效地推动了跨域水资源协同治理冲突的化解、目标的实现和效率的提高，证明了其是一项适合我国国情和管理特色的制度。

　　（一）权责明确，有利于化解跨域水资源协同治理的冲突

跨域水资源协同治理不仅涉及地理意义上的上下游、左右岸的治理，而且还有诸多部门、领域和地域相涉，足见其是一项整体性极强、关联度极高的治理活动。不过在原先的治理过程中，因权责交叉、空白等而导致冲突的现象时有发生，因此为了解决这一难题，河长制对权责问题作出了明确的规定。
首先，河长制明确了责任主体。其明确规定由地方党政主要领导人担任河长，聚焦了责任主体，避免了跨域水资源协同治理中群龙无首、无法问责的局面，化解了因责任推诿而致的冲突。其次，河长制明确了责任体系。其在纵向层面构建的四级乃至五级河长体系和在横向层面构建的从党委XX到水利、环保、农业等八个部门的分工协作体系将分散化的职能聚合为一个综合整体，将碎片化的主体聚合为一个利益共同体，化解了因目标不一而致的冲突。再次，河长制明确了责任内容。其明确指出河长的工作职责即统筹协调对应河湖的管理和保护工作，妥善解决水资源治理中的重点问题，明确跨行政区域水资源治理职责，同时兼顾上下游、左右岸、干支流的综合治理，化解了因职责不清而致的冲突。此外，其在各流域中设置河长，可以精准地了解各域的实际情况，化解了因规定与实际脱节而致的冲突。

　　（二）纵横协调，有利于实现跨域水资源协同治理的目标

水资源自身的流动性、跨域性和水资源问题的综合性、复杂性等决定了其治理须由多地域、多部门相互协作来完成。我国法律法规虽规定了环境治理各部门要相互配合，但并未规定谁配合谁，所以在实践过程中并未实现有效协调。而通过全面推河长制这一水环境资源整合方案，构建了完整的纵向-横向体系，发挥了我国党政体制在协调方面的优势，有效促进了各治理层级和职能部门的统筹与协调。首先，河长制在纵向层面构建了由各级党政主要领导人担任河长的省市县乡四级乃至村的五级河长体系，整合了各级党政机关的资源，有利于从全局性的角度出发进行水资源治理，推动跨域水资源协同治理整体性目标的实现。其次，河长制在横向层面构建了从党委XX到水利、环保、农业等八个职能部门的分工协作体系，整合了各部门的不同职能，有利于打破各自为政的碎片化的治理局面，推动跨域水资源协同治理系统性目标的实现。

　　（三）刚性问责，有利于提高跨域水资源协同治理的效率

受“先污染，后治理”、“唯GDP论”等错误观念的影响，我国XX在推动社会发展的过程中太过强调经济增长而忽视了环境保护，使我们因污染和过度开发利用水资源而受到惩罚。因此无锡市对水资源治理的方式进行创新，推出了河长制以弥补原先治理方式的不足，弥补方式之一便是刚性问责。其明确规定了地方党政主要领导干部负责的水域、治理的期限和治理后水质应达到的标准等，到截止治理期限后，上一级河长会对下一级河长的治理工作进行考核，并将考核结果作为地方党政领导干部综合素质评价的重要依据，同时对生态环境损坏进行终身追责，实行“一票否决”。这一刚性化的问责制度将水资源治理的成效同地方党政领导干部的职务晋升、评优创先和问责处罚相关联，有利于激发其落实河长制的积极性，提高跨域水资源协同治理的效率。

　　三、河长制在跨域水资源协同治理中的困境

河长制在无锡首创至全面推行的十余年间，凭借权责明确、纵横协调、刚性问责的优势促进了跨域水资源协同治理冲突的化解、目标的实现和效率的提高，但由于多种条件的限制，其作为一项新生事物也面临着协同治理难、政策落实难、统筹协调难、监督实现难、社会参与难的“五难”困境。

　　（一）纵横跨越，府际博弈协同治理难

河长制在纵向整合和横向协调两个方面都作出了新的尝试，为跨域水资源协同治理作出了重大贡献，但在实际运行中，却仍面临着协同治理难以高效实现的问题。就纵向而言主要体现在层级跨越，确保信息准确难。河长制构建了四级乃至五级河长体系，明确了治理的责任，有利于政策的传达与治理效果的上报，但这样的层层传递和上报却难以避免瞒报、虚报等弄虚作假和“利益合谋”的问题，无法保证信息的真实性与完整性，不利于府际间的纵向协同。就横向而言主要体现在两个方面：一是权力交叉，追踪责任主体难。河长制虽然对责任的主体、体系和内容等都做出了明确的规定，但在运行的过程中却仍存在同一行政区内有两位河长的现象，如江苏省南京市境内的秦淮河，秦淮河的江宁区河段由南京市委常委、江宁区委XX负责，但南京市副市长在负责建邺区、雨花台区河段时也要负责江宁区河段，[[[]顾向一，梁馨文.河长制在跨区域水资源治理中的运行困境与优化.水利经济，2019，5：54-58+79-80.]]两位河长同时管辖同一河段，必然无法摆脱权力交叉、追责模糊的困境。二是部门分歧，统一协调思想难。河长制将水利、环保、农业等八个部门的职能进行整合，使之形成了一个共同体，但在运行的过程中仍是根据职责分工将任务分配给有关部门协同推进工作的，虽有一致的治理目标和较强的互补性，但仍处于分散的状态，会因自身的内部性进行博弈，出现信息共享不足、“搭便车”甚至是“以邻为壑”等问题，不利于府际之间的横向协同。就斜向而言主要体现在多头领导，切实履行职责难。河长制通过对行政层级的整合和对职能部门的协调实现了斜向统筹，但在实际运行中，各职能部门既要接受河长的领导，又要接受上级部门的指导，当河长和上级部门的指示一致时，可以形成合力，推进水资源的治理，但当河长与上级部门的指示出现分歧时，较低层级的执行者便会陷入被多头领导的困境，影响河长制的落实。

　　（二）权威依赖，各域政策有效落实难

由于XX的强力推动和认真落实，河长制在跨域水资源协同治理中发挥了重要作用，但同时也面临着政策有效落实难的困境，主要表现在三个方面：
1、被动履职，动力不足。河长制是水资源治理过程中的创新之举，但同时也是在水资源危机、舆论危机和意识危机压力下的“被迫”之举。在运行的过程中，各级、各域河长多是背负着行xxx威的强制力和考核问责的压力履行职责、行使权力的，这种运行方式虽可在短期之内取得重大成效，但从长远来看，履职人员长期处于相对被动的状态，难免会因动力不足而产生“搭便车”甚至是抗拒的心理，使政策落实流于形式。
2、多责集中，能力不足。河长制规定河长由地方党政主要领导人担任，其是纵向整合和横向协调的核心，也是河长制顺利且高效推行的关键，但这一设置仅考虑了其所拥有的权力和权威可以进行纵横统筹，并未考虑精力和专业能力等问题。地方党政主要领导人担任河长意味着其不仅担负着推动地方经济、政治、文化、社会、生态全方位均衡发展的重任，而且还需着重关注水资源治理和下一级河长的考核评估工作，这会加重其工作负担，分散其工作精力，甚至会在出现责任冲突时，影响其对整体形势和目标的判断。同时这也对领导人的专业能力和素质提出了更高的要求，其作为河长制贯彻落实的核心，如果缺乏水资源治理的专业知识，便很难正确执行上级河长的指示，出现以文件落实文件的问题；很难与同级河长进行良好配合，出现协作脱节的问题；也很难对下级工作做出有力指导，出现工作失误甚至是错误等问题，阻碍水资源治理的进程。
3、主观依赖，规范不足。一方面，河长职责的承担者会随相关人员的职位调动而变化，原先的协作也可能因人员的变动而有所调整，甚至出现人走政息的问题，使河长制的落实缺乏连续性和稳定性；另一方面，在跨区域、跨领域协作时，信息资源的共享程度及合作深度没有衡量标准，而是受河长的关注和决策的影响，这使政策落实缺乏规范性。此外，河长在行使权力时拥有较大的自主权，这在激发其创新能力的同时也难以避免行政和决策权力滥用等问题。

　　（三）制度局限，跨省流域统筹协调难

河长制虽构建了四级乃至五级河长体系，与水资源整体性、系统性治理相契合，但由于其设置的最高级别的河长是省级河长，所以在跨域水资源协同治理中效用的发挥多体现在整条河湖处于同一省的情况下。而在河湖跨越多个省级区域时，如跨越11个省、自治区、直辖市的长江和跨越9个省、自治区、直辖市的黄河等，虽有水利部牵头组建的通过部际合作实现跨省流域统筹协调的部际联席会议制度，但由于涉及面较广，牵涉到各级地方XX和多个部门，具体实践极为复杂，所以河长制在跨省流域统筹协调中发挥的作用十分有限。

　　（四）考核不力，内部监督切实发挥难

河长制将考核问责刚性化，促进了跨域水资源协同治理效率的提高，但其不足也阻碍着监督效用的发挥，主要体现在：1、考核执行主体的内部性使考核的公正性受质疑。在河长制中，对河长的考核主要是上级对下级的考核，考核的主客体均为行政系统内部人员，这种没有外部主体介入的自我监督考核难免有失公正。2、考核方案设置的“一刀切”使考核的科学性受质疑。在河长制推行的过程中，很多省制定了全省统一的考核方案，这样忽略省内各域差异的考核方案必然会影响考核的科学性。3、考核结果执行的不严格使考核的约束力受质疑。河长制虽将考核结果与职务晋升、评优创先与问责处罚相关联，但河长往往身兼数职，在进行绩效考核时，如果其其他考核均合格，只有水资源治理一项指标不合格，也不会因此受到严重的惩罚，那么“一票否决制”便形同虚设，对河长并无太大监督和约束作用。

　　（五）主体单一，治理封闭社会参与难

水资源治理是一项需要多元主体共同参与的整体性极强、协作关系极为密切的治理活动，但在鼓励多元参与时却面临着困境。首先是社会公众和企业介入治理难。河长制将XX、党委及相关部门限定为水资源治理的主体，完成实施及运行、考核及问责等全部工作，构建了相对完整的治理链，足见其治理主体的单一和治理体系的封闭。其次是社会公众和企业积极参与难。《关于全面推行河长制的意见》虽规定要加强社会监督，各地也积极创新，采取了竖立河长公示牌、建立河长制微信公众号、设立民间河长等措施，但经过调查发现，许多流域居民并未听说过河长制，对其有了解并参与到其中的更是少之又少[[[]周建国，熊烨.河长制：持续创新何以可能——基于政策文本和改革实践的双维度分析.江苏社会科学，2017，4：38-47.]]。再次是多元主体“利益”平衡难。XX、企业、社会公众本就是三个不同的主体，其所处的社会地位不同，思维的角度和方式必定也会有差异，在这种“利益”无法一致的情况下，很容易产生分歧或冲突，影响各治理主体的协同参与。

　　四、河长制在跨域水资源协同治理中面临困境的原因分析

河长制作为一项极具创新性的举措，一经诞生就发挥了巨大作用，为我国水资源治理提供了新的思路和方法，但其在跨域协同治理中却仍面临着“五难”困境。因此，为了促进其长效作用的发挥，进而推进生态文明的整体建设，笔者结合行政管理学和政治学的相关知识从意识形态、法律政策和实际运行三个层面对其面临困境的原因进行了剖析，以为未来出路的探索奠定基础。

　　（一）意识形态层面

1、压力体制的被动执行
1961年社会心理学家凯尔曼提出了态度变化的三阶段理论，指出态度的改变需要经历顺从、认同和内化三个阶段，河长制的实施与运行同样也需要经历这三个阶段，即在多重压力下，改变原先的治水理念和方式，首创并执行河长制的顺从阶段；在河长制实施并取得显著效果后，各地纷纷借鉴并将其推广至全国的认同阶段；领导人员、各级地方XX和各职能部门在不依赖外在压力和其他因素的情况下自觉主动地贯彻落实河长制的内化阶段。很显然，当前我国对河长制的落实还处于第二阶段向第三阶段过渡的时期，这样缺乏活力的、被动的执行方式使各域丧失了落实和创新河长制的动力，甚至使其落实沦为形式，不利于跨域协同治理的实现。
2、领导个人的逐利倾向
不论是河长制的制定与出台还是实施与运行都深受领导个人利益的影响。首先就其制定与出台而言，其是由多重危机倒逼出来的维护地方党政领导人的长官意志和个人威信的应急性、过渡性的举措，并非主动意识到了环保的重要性，所以当水生态压力、舆论压力和上级重视程度相对减弱时，河长及相关工作人员的重视程度和执行强度也会减弱，影响了河长制在跨域协同治理中落实的长期性、稳定性和连续性。其次就其实施与运行而言，领导者除了发挥主观能动性对政策进行落实外，还会受到激励政策等多重因素的影响去追求自身利益，所以在权力交叉、追责模糊的河长制体系中，仍无法避免有利相争、无利推诿的局面。此外，在跨层级、地域的工作汇报中，领导者也会基于自身利益的考虑，倾向于报喜不报忧，所以会出现瞒报、虚报等弄虚作假和“利益合谋”等情况，影响跨域协同治理的实现。
3、地方XX的心理博弈
为了实现各域政策、利益等的协调与平衡，水资源治理的主体涉及了多个行政层级和职能部门，同时也设置了四级乃至五级河长对各行政层级和职能部门进行协调。但改革开放以来，我国中央XX不断向地方XX放权让利。时至今日，地方XX已经改变了过去的仅仅是上传下达的机构的形象，转变为一个有强烈自我意识的主体，所以无论是纵向整合的各行政层级还是横向协调的各职能部门，都会受内部“利益”影响而从各自的角度出发来认识问题、解决问题，会为实现自身利益最大化和风险最小化产生博弈，甚至会因此忽略合作的初衷，与多方统筹协调、实现水资源治理的目标相悖，为复杂的府际合作增添障碍。

　　（二）法律政策层面

1、河长制自身的局限性
（1）规范不足，影响了河长制运行的长期性、连续性和稳定性。首先，河长制出台的程序规范不足。在我国的政治实践中，政策要出台且具有合法性，一般须由各级人民代表大会及其常务委员会制定或认可，但河长制是根据环境治理的需要和中央环保的要求来建立的，并未经人大及其常委审议通过，未以法律的形式确定下来，影响了其运行的长期性。其次，河长制对河长及相关工作人员的职位设置规范不足。“河长”是我国在面临危机时临时设立的，相关工作人员也是从行政系统内部临时抽调的，其职位并未被纳入到行政序列中，所以职责承担者会随相关人员的职位调动而发生改变，相应地对水资源治理的重视程度、治理方式和重点等也会发生变化，甚至出现人走政息的问题，影响了河长制运行的连续性。再次，河长制对相关内容的规定规范不足。河长制赋予了河长较大的自主权，但并未对水资源治理的地位，跨域合作的具体内容、性质、运行和交接，信息共享的范围等作出明确的规定，而是依赖于领导者的判断，存在较大的随意性和偶然性，影响了其运行的稳定性。
（2）体系设置不健全，影响了河长制协调的统筹性。在我国的行政体制中，当同一项治理活动涉及到多个部门或地域的主体，且这些主体是平级或无隶属关系时，他们之间的协调和合作是很难实现的，而这就是河长制面临跨省流域统筹协调难这一困境的原因。其规定地方党政主要领导人担任河长，主要目的就是希望借助领导人的权威和地方“一把手”的权力统筹各行政层级和职能部门的资源，实现水资源治理，但却忽视了“顶层”权力的重要性，使跨省域协同治理出现矛盾与冲突时无法实现良好沟通和协调。
（3）监督考核机制不完善，影响了河长制考核的权威性。首先，监督考核主体单一。XX主导着政策的制定和执行，也垄断着政策效果的评估和监督考核及问责的全部信息，但我们均有不同的倾向，相关工作人员和部门也不例外，因此这种监督考核方式极易产生“既当运动员又当裁判”之嫌，易使监督考核沦为形式。其次，监督考核方案不科学。我国各域发展不平衡，发展目标不一致，对水资源治理的重视度、治理方式和重点等也存在差异，因此在河长制运行的过程中，各省域制定统一的考核方案显然无法与实际相匹配。再次，监督考核力度不大。其虽将职务晋升、评优创先、问责处罚与治水成效相关联，但并未明确具体比重，且在实际运行中，也很少有领导人因治水不力而受到严重惩罚，所以难以对河长及相关工作人员构成威慑。
（4）多元参与机制存空白，影响了河长制参与的全民性。水资源危机并非单一主体造就，故其治理也无法依靠单一主体来解决，但河长制在实施过程中并未形成多元参与机制，原因有三，一是传统治理模式影响持久。在我国，由于“强XX弱社会”的治理模式在很长一段时间内占据优势地位，所以多数人认为水资源治理的责任应由XX承担，故无法激发各主体参与治理的主动意识；二是信息公开有限。在河长制实施的过程中，XX垄断着大部分信息资源，虽然制度规定要求其对相关信息进行公示，但其多是根据自身倾向有选择地公示信息，故其他主体获取的信息资源十分有限，无法有效参与协同治理；三是参与主体分散。参与主体的分散意味着目标的分散，如XX要实现水资源治理的目标，企业要谋求经济利益，民众也有自身的考量……由于目标难以统一，所以多元主体缺乏共同致力于水资源治理的动力，影响了河长制的落实效果。
（5）人员培训机制未建立，影响了河长制运作的专业性。对员工的培训是公共部门人力资源管理的重要环节，是提高行政人员工作能力、端正工作态度、提高工作绩效、激发工作潜能的必要手段，其对于河长制中本就缺乏专业知识的工作人员而言更是必不可少，但河长制并未对此作出规定，所以无法保证河长及相关工作人员履职的专业性。
2、相关政策的不完善性
水资源治理作为一项综合性极强的治理活动，应有一个良性协调的制度系统，但从现阶段的实践状况来看，这一系统并未构建。首先，河长制未摆脱旧有行政体制存在的痼疾。由于立法赋权时权责划分不清，机构设置等历史问题，导致水环境管理体制中部门职责交叉重叠，职权界定不清。[[[]史有萍.“河长制”实践的困境及对策研究——以江苏省为例.南京大学，2018.]]而河长制涉及纵向整合和横向协调方面的问题，且其又是在原有的行政区划和分散的职能部门的基础上建立的，所以无法避免各域和各部门之间相互推诿甚至是对立的问题，影响了水资源治理的效率。其次，相关机制未与河长制实现有效协同，如流域生态补偿机制，其是水资源治理的重要内容和有效手段，但也存在一些不足，不利于与河长制协同。如：省内补偿较多，跨省补偿却寥寥无几，使其与河长制一样，都无法解决跨省协同治理的问题；流域生态补偿也遵循原有的行政区划，未分析河流的分布状况，所以也会因制度缺陷导致协同治理无法实现；流域生态补偿由上下游XX主导，易出现受益方未支付相关费用，贡献方未获取相应补偿的现象，[[[]唐见等.河长制在促进完善流域生态补偿机制中的作用研究.中国环境管理，2019，1：80-83.]]使上下游之间难以建立信任，达成合作，同时也会打击治水积极性，影响跨域协同治理的可持续性。

　　（三）实际运行层面

1、水资源问题的特殊性
实施河长制就是为了解决水资源治理的问题，但这一问题的特殊性也成了其面临困境的重要原因。首先，水资源具有流动性和跨域性，其问题也具有渗透性和可转移性，因此在治理过程中，我们无法忽视因此而致的跨区域、多层级的协作问题，这加大了河长制的整合难度；其次，水资源治理的问题具有复杂性，其涵盖了水源保护、污染防治、生态修复等多个方面，因此在治理过程中，我们无法忽视因此而致的跨领域、多部门的合作问题，这加大了河长制的协调难度。
2、区域发展的不平衡性
水资源治理是一项跨越多个区域的治理工作，但我国疆域辽阔，各区域发展并不平衡。首先是各区域投入不平衡。虽然国家财政部门每年都会为河长制的实施拨付一定数额的款项，但对于欠发达地区而言，有限的资金难以满足其在管网建设、污水治理等方面的庞大资金需求，[[[]李庆林，袁宇.全面推行河长制的困境与未来出路探索.黑龙江水利科技，2019，10：235-237.]]那么在这种投入不均衡的情况下，各域的合作便难以达成。其次是各区域发展目标不一致。马斯洛需求层次理论指出人的某一层次的需求得到满足后就会追求更高层次的需要，区域的发展同样如此。从我国河流的分布可以看到，河流上游多是经济欠发达地区，下游多是经济发达地区，经济欠发达地区将经济增长作为主要发展目标，而经济发达地区则更加注重生活品质和发展质量的提升，他们之间发展目标和发展机制等的差异给协同治理增加了难度。再次是各区域河长素质存在差异。一般而言，欠发达地区的领导者相较于发达地区的领导者多较为保守，他们之间要达成合作必然需要长时间的磨合，这也为协同治理增添了障碍。

　　五、河长制在跨域水资源协同治理中的出路

本文从行政管理学和政治学的视角出发，指出了河长制在跨域水资源协同治理中面临的“五难”困境，并从意识形态、法律政策和实际运行三个层面分析了其面临困境的原因，最后在此基础上提出了以下建议，以期为河长制长效作用的发挥、跨域水资源协同治理的实现提供借鉴。

　　（一）意识形态层面

1、加强思想引导，促进协同治理的内化
内化是态度改变中最为深刻的一个层次。就河长制的运行而言，应达到领导人员、各层级地方XX和各职能部门在不依赖外在因素的情况下能够自觉地落实这一制度的状态。而要达到这一状态，必须注重对领导人员、地方XX和职能部门的思想引导，只有这样，才能促使其将自身态度与河长制的落实、跨域水资源的协同治理相融合。首先，要加大对河长制的宣传力度，使领导人员、各层级地方XX和各职能部门对其重要性、具体内容和现阶段取得的成效等有深入地了解，以强化其认知。其次，可以通过举办演讲比赛等活动，邀请流域居民等讲述河长制实施以来水资源的变化，以增强情感体验和认同。再次，要鼓励领导人员、各层级地方XX和各职能部门对辖区内的水域进行定期调研，使其意识到河长制贯彻落实的成效及不足，以发挥激励和促使其反思的作用。
2、增强主动意识，调动协同治理的积极性
在生态环境保护日益为人重视的发展趋势下，在科学发展观及生态建设理念的指导下，河长制在跨域协同治理中仍面临困境的一个重要原因就是政策落实的被动性，因此增强河长及其工作人员的主动意识是应有之义，但这并非一朝一夕之事，而应付诸长期努力。首先，各级XX要积极组织工作人员参与专家论坛等活动，让他们充分了解水资源治理的现状、治理中存在的问题及治理不善可能导致的后果，使其真正意识到水资源治理的重要性与紧迫性，从而增强主动意识，进行理性思考。其次，要转变激励方式，变负向激励为正向激励。河长制中的激励以负向激励为主，如权威压制和考核问责等，这样的激励方式容易使工作人员处于被动状态，造成行为扭曲，因此我们要转变激励方式，如可以对在水资源治理中涌现出的创新型人才或集体进行表彰与奖励，引导其以更加积极的态度投入到水资源治理中，促进对水资源治理的创新。此外，也要明确各地方XX和部门及其工作人员的利益诉求，使激励是“雪中送炭”而非“锦上添花”，以激发他们落实河长制的动力，使河长制成为跨域协同治理的动力，而非负担。
3、树立协作观念，突破协同治理的壁垒
各区域、各部门和领导个人因各自的“利益”进行博弈，为跨域协同治理增添了障碍，要想突破这一障碍，就要使其树立起协作的观念，而这一观念树立的基础就是建立信任机制。首先要找出不同区域、部门和相关工作人员的共同利益，使其相互协作，并树立起“一荣俱荣，一损俱损”的观念，形成共同体意识。其次要降低府际协作成本，增加违约成本，一方面提高跨域协同治理的稳定性和可持续性，另一方面防止“搭便车”、“以邻为壑”等博弈行为的产生。必要举措是要发挥好河长的纵向整合和横向协调作用，更好地引导各子系统的协作配合。协同治理理论表明，决定某一系统发挥协同作用的关键在于系统内部各组成部分之间的良好分工合作。[[[]王佳佳.公共危机协同治理研究.当代经济，2016，4：32-33.]]因此在跨域协同治理的中要充分意识到河长的统筹地位，并在此基础上实现各层级、各部门的整合与协作，使河长制在跨域协同治理中实现高效有序的运转。必须的支撑是要构建信息共享机制，实现良性互动。首先要构建信息共享平台，并使各区域、各部门把共享水资源治理的信息作为法定义务，突破各域协同治理的信息公开壁垒；其次，要使各区域、各部门可以实时掌握整个流域的水资源治理状况，突破各域协同治理的碎片化壁垒。

　　（二）法律政策层面

1、加强自身建设，增强对协同治理的保障力度
（1）规范河长制的设置，为各域协同治理提供合法性的保障。首先，要规范河长制的运行程序，利用法律对其制定与出台、实施与推广进行规范，保证其运行的长期性。其次，要规范河长制的人员和职位设置，改变由行政系统内部人员兼任和职位未被纳入行政序列中的现状，如可以通过短期聘用或公务员招聘等方式，招揽水资源治理方面的专职人员和专业人才，保证其运行的连续性。再次，要规范河长制的内容设置，明确水资源治理的地位，并将跨域合作的具体内容、性质、运行和交接，信息共享的范围等具体化，实现依赖制度治水而非依赖河长治水，保证其运行的稳定性。
（2）健全河长制的体系，为各域协同治理提供统筹性的保障。如可以以法律形式设置一个权威性的、可以全面统筹协调的管理机构，一方面能够实现各域资源的统筹调度，使各层级、各部门XX各司其职、各尽其能，另一方面可以加强各区域的沟通交流，推动各流域的整体性、系统性治理。
（3）完善河长制的监督考核机制，为各域协同治理提供权威性的保障。首先要促进监督考核主体的多元化，一方面可以建立公众考核机制；另一方面也可以适当吸纳水利、环保、专家学者等相关人员参与，以消解自我评价的弊端。其次要促进考核方案设置的科学化，要使省内各域结合自身实际制定考核方案，真正落实“因地制宜，一河（湖）一策”。再次要促进考核结果运用的有力化，如可以通过通报、奖惩、追责等使河长制对相关工作人员有切实的激励或约束作用，从而监督其积极行动，变“河长制”为“河长治”。
（4）填充河长制的多元参与机制，为各域协同治理提供全民性的保障。首先要转变传统观念。XX一方面可以利用民众喜闻乐见的方式对河长制进行宣传，另一方面也可以通过组织志愿者团体等，提高民众的参与感，培育其公共精神，激发其参与热情。其次要加强信息公开。一方面要拓宽信息公开渠道，如地方XX可以利用微博、微信、门户网站等网络平台，使市场和公民能够随时获取河长制的运行状况等信息；另一方面要扩增信息公开的内容，使市场和公民能够全面地了解河长制，从而提高其对河长制的认可度。再次要加强信息公开的反馈。XX要加强对市场和公民建议或意见的处理，并将改进的举措和成果进行公示，使市场、公民与XX实现良性互动，形成推进河长制在跨域协同治理中发挥效用的合力。最后要实现目标统一。要使各主体在跨域协同治理中充分表达自身的利益诉求，从中寻找最大公约值，使分散主体的目标统一化，从而为市场和公民的参与提供动力，为跨域协同治理注入活力。
（5）建立河长制的人员培训机制，为各域协同治理提供专业性的保障。首先要建立线上线下相结合的岗前培训制度。在我国，担任河长的地方党政主要领导人虽都是管理能手，但多缺乏水资源治理的专业知识，因此有必要进行岗前培训，使其对河长制及水资源治理的相关知识进行了解；其次要建立线上线下相结合的定期培训制度。理论和现实往往存在差距，所以在河长制的实际运行中，各域河长必然会面临各种各样的难题，因此要通过定期培训加强河长之间及河长与专业的培训人员之间的沟通，提升其专业素质和创新能力，促进河长制在跨域协同治理中的有效落实。
2、改进相关政策，加大对协同治理的支持力度
（1）改革旧有的行政体制。河长制的实施涉及到省市县乡乃至村五个层级和水利、环保、农业等八个部门，他们之间权责边界模糊，治理活动分散，信息共享不足，推诿扯皮频现，严重阻碍了跨域协同治理的效率。虽然通过协调、激励等手段可以在一定程度上缓解这些问题，但若想从根本上解决，唯有改革行政体制，改变原有的组织架构，消灭原有的条块分割，建立相对统一的水资源治理机构。
（2）改进流域生态补偿机制。首先，要在跨域水资源协同治理中积极开展跨省流域生态补偿，并坚持“谁污染谁补偿”的原则；其次，各级XX和社会各界可以共同建立流域生态补偿专项基金，交由专门的机构管理，以在跨域协同出现矛盾时及时统筹调度；再次，要在各域XX之间建立征信系统，避免受益方拒绝支付费用的状况。

　　（三）实际运行层面

水资源问题的特殊性和各区域发展的不平衡性，阻碍了河长制作用的发挥。为此我们首先要保证各域投入平衡，即要使各域清楚地分析、了解并定位自身优势，在跨域协同治理中做到尽己所能，如欠发达地区可较多提供巡河检查与管理人员，对水资源状况进行监测，发达地区可较多提供资金、技术等方面的支持，对水资源的问题进行治理。其次要促进各域合理分配，即要根据各域的实际情况来分配人力、物力、财力和科技等方面的资源，如要增加对欠发达地区的物力和财力的支持，使其完善治理设施建设，为河长制的运行提供基础性保障；要增强对发达地区的人力和科技的支持，促进制度和技术的创新，以带动整条河湖流域的治理。

　　六、小结

水资源治理本就是一项极为复杂的系统性的治理工作，跨域水资源协同治理更是对各治理主体的巨大考验。河长制作为水资源治理过程中的一项重大制度创新，从首创至全面推广的十余年来，已经为我们展示了它在冲突的化解、目标的实现及效率的提高等方面的重大意义，向我们证明了其重要性和可行性。但不容否认的是其仍存在诸多不足，也面临着“五难”困境，这严重制约着其在跨域水资源协同治理中效用的发挥。因此笔者尽己所能立足于实际，结合行政管理学与政治学的知识从意识形态、法律政策和实际运行三个层面对河长制面临“五难”困境的原因做了分析，认为在未来的跨域水资源协同治理中应当加强对各治理主体的思想引导，增强其主动意识，并使其树立起协作的观念，为河长制在跨域水资源协同治理中效用的发挥提供动力，同时也要加强制度建设，为河长制在跨域水资源协同治理中效用的发挥提供法制保障，此外还要注重各区域“支出”与“收入”的平衡，为河长制在跨域水资源协同治理中效用的发挥创造公正的环境。不过，基于本人科研能力和参考资料有限，本文对河长制的发展历程和重要意义的梳理较为简单，对河长制在跨域水资源协同治理中面临的困境总结不够深入，对面临困境的原因分析不够透彻，同时对于河长制未来出路的探索也有待进一步细化。

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　　致谢

时光匆匆，转瞬即逝，在论文最后落笔的那一刻也就意味着我四年的本科生活即将画上句号。回首这段时光，我有丰收的喜悦，也有无法弥补的遗憾；有顿悟的瞬间，也有至今未解的困惑；有自信的拼搏，也有丧失信心的瞬间。但无论如何，这段青春的记忆终将成为我一生的财富。收获的专业知识将成为我深造的坚实基础，延续的师生情谊将成为我前进的强大动力，丰富的社会历练将成为我实践的重要经验，多彩的课余生活将成为我失意时的重大鼓舞……总之，本科四年，收获满满，现以满怀感激的心情向各位致谢。