促进“丝绸之路经济带”文化旅游产业发展的财税政策研究

　　摘要

本文研究主要聚焦于“丝绸之路经济带”沿线九省市自治区的旅游业发展出现的财税方面的问题，提出促进上述地区旅游业发展的政策建议。经过研究发现，上述地区财税政策在旅游业发展上存在对旅游企业的税收优惠形式单一、资金支持力度不足、税务征管体系不健全以及与“一带一路”沿线国家的税收差别待遇问题。针对以上问题，笔者提出了以下解决对策：首先利用政策优势，为旅游产业带来税收优惠；其次加财税支持，拓展旅游景区开发的融资渠道；复次完善对旅游业税收征管，提升税服务水平；最后在国家层面，积极与其他国家进行磋商，签订税收协定为客源市场的拓展蓄积条件。
关键词：财税政策税收旅游业丝绸之路税收优惠

　　一、旅游业财税政策一般分析

目前国内旅游业发展也十分迅猛，节假日、黄金周的旅游项目的推出也层出不穷，是国内旅游业发展的巨大契机。2016年，我国国内旅游44.4亿人次，比上年同期增长11.0%入出境旅游2.6亿人次，增长3.9%。旅游产业已经成为我国国民经济中不可忽视的一个部分，如何推动其稳健、可持续发展使我们不得回避的问题。特别是什么样的财税政策能更好的促进旅游产业的发展是我们应当关注的问题。此问题的解决对于“丝绸之旅经济带”沿线省份旅游业的发展具有巨大的引导作用。

　　1.旅游业财税政策梳理

　　1.1设立旅游发展基金

针对旅游业前期投入较大的特点，中央XX为了保证旅游项目的资金支持，国家对专门的旅游业设置了旅游发展基金促进旅游产业的持续发展。旅游发展基金中的专用基金，其主要是对于旅游项目的开发与发展设置的。如旅游开发项目、针对扶贫致富发展的旅游产业、已经为了实现国家战略发展的旅游项目。除了专用基金之外，还有对相关产业发展的基金，相关产业基金主要支持的是与旅游发展嘻嘻相关的产业，具体有环境保护基金、服务业发展基金、口岸贸易基金等，通过设立旅游发展基金，能够为旅游业的持续、稳定发展扎牢资金基础，对旅游业的可持续化发展发挥积极作用。早在2010年，我国中央XX就已经在旅游产业相关的产业设立基金。通过笔者整理我国XX近年来的旅游发展基金收入与支出情况，以及旅游发展基金支出的项目。我们可以了解到，旅游基金的收入变得呈现逐年递增的态势，而从支出的情况我们可以得出当前旅游发展基金用于以下三大工作者分别是对旅游业的宣传工作、旅游资源的开发利用、还有就是财政拨付的部分。以上的工作主要是旅游业前期的规划工作以及对潜在市场的挖掘工作。

　　1.2旅游业实行税收优惠

我国对于旅游业征税主要涉及两个方面，一种为一般性税种；一种为以旅游业为内容的税种。前者主要指在一切经济领域中所涉及的税种如企业所得税、增值税、个人所得税等；而后者主要是出入境旅游所征税负、还有机场建设费等。除了上述的这两大方面外，国家还实行其他税收减免政策：例如减税、退税、或者免征税负等优惠政策促进旅游产业的创收发展。例如在民族自治区重要旅游景点从事服务业、基础设施建设的企业，5年兔征企业所得税地方分享部分、自用房产的房产税和自用土地的城镇土地使用税。在自治区内发展符合当地政策的旅游产业的，将会得到前两面免征第三年征收一半的企业所得税的税收优惠政策，在2011年至2015年期间，减征或者免征税收地方分享的税收收入。对于优化生态环境的项目，税务机关也会对该企业给予税收减免。特别是对旅游景点污水处理、垃圾清理、绿色排放等等优化生态环境的项目所得给予一定优惠。从项目所得收入的第一年期，每逢单数年的前两年免征其所得税收，而每逢双数年的前两面征收应缴纳税负的一半即可。
除了对上述旅游产业的经营者施以税收优惠之外，将税收福利送到游客的手中对旅游业发展也具有积极地意义。以海南省为例，海南省的自由贸易区建设工作取得了巨大突破，海南省也成为了旅游的热点城市，游客的数量的与日俱增的现状促进了旅游业发展从以吸引海内外游客到如何鼓励了游客消费工作重点的转型。因此，海南省对省内免税消费的额度做了巨大的提升，免税额度从1.6万元提升至3万元，并且不限次数；除了额度上提升以外，对扩大了免税商品的范围，将部分医疗器械也纳入了免税商品中；此外还将免税购物政策进行了全省的全覆盖，所有的离岛游客都能够享受到海南税收红包带来的红利。这个政策极大的刺激了海南省的消费额度的增长。到了2018年，海南省离岛免税店的收入实现增长20%以上的优秀业绩。

　　1.3财政贴息

财政贴息政策对旅游业发展的支持并非十分明显，开发旅游资源的投资方的资金来源会从银行的贷款中获取，而国家会对旅游资源开发贷款所产生的利息免除，从融资的角度降低投资方的前期成本，其实就是XX给予投资方的资金补贴，只不过表现方式较为隐蔽。财政贴息的具体标准主要依据国家的政策与当前的经济形势予以确定。具体的办法有二：其一是XX直接将投资方在银行贷款中所产生利息款项拨付给企业；其二是XX与银行进行相关工作，将相应的利息款项直接支付给银行，由银行将贷款作为减息或者无息贷款带给相关企业，实现对其的支持。以上两种办法仅是与XX对接的主体不同，实质上都是支付通过财政支出给予旅游产业的资金支持。XX通过这种对旅游企业的支持措施将旅游项目融资向多渠道的目标引导，激发旅游相关金融业大发展，将旅游产业收益最大化。

　　1.4地方扶持旅游业的其他财税政策

近年来，随着旅游产业的兴起，我国各地都在加大对旅游业的财政支持与投入，我国各地都结合了地方特色对旅游业的发展特色旅游，并且针对特色产业大做文章。比如黑龙江省为了以冰雪旅游、夏日旅游、自然风光为特色的旅游产业效益能力，提升旅游服务水平。黑龙江省日前发起成立了总规模50亿元的旅游产业发展基金。该基金主要扶助旅游扶贫、生态旅游的发展与开发。甘肃省也针对地区内的旅游资源丰富的特点，提出打造旅游强省的目标。在充分落实国家政策的同时也积极借鉴其他地区的旅游发展经验，模仿先进发展经验，积极出台相应规范。在财政支持方面，省XX将对旅游产业的拨款增加至3亿元，在旅游淡季对机场、景点进行补贴，相关费用由省市XX共同承担。助力旅游资源大开发，最大力度的吸引海内外的游客。四川省作为旅游业发展走在全国前列的省份对旅游业的支持力度不断加大，。根据西南财经大学发布的《四川省旅游白皮书》显示，2018年四川省的旅游产业投资接近400亿元人民币，同比增长近35%。其中对于公共休闲旅游项目投资的增长达到2017年的400%以上，可见其资金支持力度之大，以及对旅游产业的财税支持政策的完善。

　　1.2“丝绸之路经济带”发展旅游业对财税政策提出的需求

1.2.1税收优惠需求的覆盖面扩大
首先税收优惠覆盖的行业要扩大。旅游产业是一个难以独立生存的产业，因为旅游业需要依托旅游资源而存在，他无法移动只能其他产业在其周围扎根形成。有研究数据曾得出这样一个结论，旅游产业的效益收入1个单位的金额，与其相关的服务业、商业的效益就是其收入的4.3倍。究其根本，因为旅游产业是一种以提供服务为核心的产业，因此服务行业涉及的就比较广泛、如基础设施建设、餐饮娱乐的消费，所以旅游产业为其他服务业、工商业带来了巨大的消费市场。如X的拉斯维加斯，因其旅游业的发展带动了附近酒店、商场甚至赌场的发展，成为X西部沙漠中一颗璀璨的珍珠。因此大力发展旅游业能够带动服务业的发展，助力产业结构的转型和升级。而对于就业而言，旅游产业每增加1人就业，其他产业的就业者就可增加5人以上。旅游产业的设置上就需要大量的专业技术人员，如“丝绸之路经济带上”的陕西省，在秦始皇兵马俑景区出现大量餐饮服务业者，有的是当地的导游、有的是司机，每个游客在每一个旅游消费的环节中都有服务业者存在的身影。因此，针对旅游产业独立发展能力差的缺陷，税收政策的优惠范围上不能仅仅停留在旅游企业的所得收入上，还要扩大至旅游产业相关的产业中，如前文所述的餐饮业、服务业等其他产业，对相关产业的扶持就助力旅游产业的发展。
其次覆盖的对象要扩大。对于税收的优惠政策不能仅仅适用于开发旅游资源的投资者还要覆盖到游客，不仅扩大到游客还要包括海外游客。“丝绸之路经济带”沿线多为边境国家，其主要客源市场从国际环境上看，“丝绸之路经济带”沿线九个省市拥有巨大的区位优势。西部地区的旅游区位优势体现为距离境外的重要客源集散地较近。因旅游产品具有不可流动性，产品购买行为的发生，不是通过物流实现，而是通过“人流”（即旅游者从客源地到目的地的移动）实现。[1]显而易见，客源的流量其重要性远远大于货物流量，客流量所支付的成本越低。由此可见，对于游客消费的税负要进行一定的减免，特别是与购物消费相关的关税的免征、退税政策对于吸引海内外游客具有巨大的推动力。
最后涉及的税种范围要扩大。目前我国对旅游业所征税种主要是企业所得税，而关乎企业发展的增值税、以及其他税种并没有税收优惠政策的倾斜。[2]因此，税收优惠涉及的税种一定要扩大范围，让企业得到更大的税负减免，才能减少运营成本，继续投产扩大旅游开发的规模实现更大的经济效益，税收收入也能继续增加。
1.2.2财政支持的资金来源多元化
随着旅游资源的开发，西部九省市针对发展旅游业的不足之处也十分明显，例如基础设施建设、劳动力素质、脆弱的生态环境都需要大量的资金投入到旅游资源的开发规划当中。在西部九省中，除了四川省的经济水平能够支撑起着巨大财政给付外，其他省份的经济实力面对高昂的旅游业投入尤显力不从心。这就要求上述地区应该拓宽旅游业财政支持的方法与措施，拓宽融资渠道，把财政支持的资金来源、支持主体朝着多元化方向引导。对此四川省的做法颇有借鉴意义，四川省XX通过举办旅游投资大会的方式，更多的借助社会资本的力量，开发高水平的旅游项目。[3]四川省XX只负责严格审查旅游项目的合法性、科学性即可。除了借助社会资本外，还有金融产业为旅游业开发提供资金的示例。新疆地区的旅游景区开发，XX与银行共同对其进行资金支持，实现金融行业与旅游产业的有机结合，既发展的银行的业务，也为旅游业的发展提供了资金保障，盘活了新疆地区的第三产业，为新疆地区的旅游业良性发展创造了条件。[4]除了上述两种方式外，还有境外资本投资旅游、当地民众成立乡镇企业的方式投资，目前旅游业的开发资金来源朝着多元化的方向发展。

　　2.“丝绸子路经济带”文化旅游产业发展存在财税方面的问题

通过调查研究，我们发现“丝绸之路经济带”沿线的我国西部九地，虽然有着前文所述的旅游资源的优势、巨大的区位优势以及“一带一路”政策下的机遇优势，但是西部九省市财税问题也存在着制约旅游业发展，具体问题如下：

　　2.1旅游税收优惠形式单一

根据相关资料显示，西部九省市的旅游税收优惠形式比较没有呈现多样化的特征。以四川省为例[5]，目前旅游层面的税收形式多样，但是四川的旅游产业仅仅可以在企业所得税的方面享受到税收减免的优惠，对与增值税这种关系着旅游产业发展的税种，四川省却很少应用相应的税收优惠政策，并且这部分增值税的优惠享受主体也十分有限，只适用于文化领域的图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书（画）院、图书馆、文物保护单位举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入上，免征增值税，而在其他类型的旅游行业如以娱乐为主游乐园、主题公园则无法享受到增值税的红包。但是，娱乐为主的旅游业是吸引海内外游客、带动旅游业整体发展的主力军，并且以娱乐活动为主的旅游业的经济效益也是最好的。如以娱乐为核心的万达集团的旅游业，成为万达集团现在的支柱型产业。根据万达集团公布的资料显示，其旅游业的年利润在200亿以上。而西部九省市对于旅游业发展没有推出相应的税收优惠政策，在这种情况下，旅游企业所面临的成本就会上升，旅游企业的成本直接关系到企业推出的产品定价，税收的负担较大同时产品的价格就会偏高，这种税收负担就直接转嫁给了消费者，根据替代效应理论，消费者的负担也会增大同期的旅游产品消费也会下降，最终的结果就是税收的减少，产生了税收的负效应。税收不足直接关系到财政收入的下降，与之相应对旅游业发展的财政支持资金流量不足，长此以往形成恶性循环，甚至是旅游资源开发资金都难以获取。从而使西部九省市的优质旅游资源无法得到有效利用，让这些旅游资源难以发挥作用，也就无法带动地区的经济增长。因此，西部九省市的旅游税收优惠形式单一是制约“丝绸之路经济带”沿线旅游业发展的一大障碍。

　　2.2文化旅游产业发展资金支持力度不够

现在我国旅游产业的资金来源主要是XX的财政支持、银行信贷以及民间资本的投入。特别是上述西部九省市的经济实力本就落后，在民间很难有大量资金投入旅游产业的情况下，XX的财政扶持就是上述地区发展旅游业的主要资金来源。笔者通过查阅新疆地区的可可托海旅游景区的投资建设情况发现，此景区在发展最为迅猛和谋求转型对资金需求最大的时期，XX财政部门的对景区的支持力度显得尤为不足。这些年，景区在XX金融部门、商业银行文创公司以及外来投资的支持下，争取了十余亿的融资，但是商业银行所批准的贷款仅占不到5%，富蕴县旅游企业仅有远方旅游公司得到银行信贷支持5000万元，其余信贷支持主要投向了特色旅游及旅游餐饮住宿业。[6]一个景区的建议十几年只争取到十余亿元资金对于一个旅游品牌或是高端旅游产品的打造是远远不够的，以东北地区的长白山旅游度假区的开发为例，万达集团为首带领其余五家公司在没有财政支持的情况下直接投资500亿元对长白山旅游度假区进行开发，而在前文所述新疆地区的可可托海景区中，XX对景区开发的支持力度是远远不够的。

　　2.3与沿线国家的税收政策冲突

“丝绸之路经济带”的沿线九省市在“一带一路”的倡议下，积极助力西部地区的发展和与周边国家的联系。中国有一大批企业积极践行走出去的战略发展建议，特别是与基础设施建设建设相关的企业对于旅游业的发展具有基础性的意义，如近日中铁集团在中亚的高铁项目，对旅游业的发展的作用不言而喻。但是，我国这些企业走出去的过程中也面临了大量的税收风险。根据调查资料显示，以西安市为例，一些实力与技术强劲的企业纷纷在中亚建立了一大批的合作项目，有西电集团的输变电改造工程、中铁集团承建的大型交通设施等大型合作项目，项目的前景于是收益也是十分可观。但是，目前中国企业正在遭受税收差别待遇，积极投身“丝绸之路经济带”沿线国家的基础设施建设却不能享受到税收优惠，反而还被征收了更高的税额。通过所调查的资料显示，世界各国对外国企业在本国进行工程建设或者提供劳务活动在六个月内免征企业所得税，但是上述企业的工程项目、劳务服务很难在六个月内结束，这种情况下我国走出去的企业也就很难享受到税收优惠。在我国的积极磋商下哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、阿塞拜疆乌克兰、白俄罗斯、俄罗斯等国将优惠期限调整到12个月或是18个月，但是还有合作潜力与前景良好的国家依旧遵循前文的规定。除了上述问题外，还有国家对财产让与或是权利转让执行较高税率。多数国家税收协定中对这些所得规定10%的预提所得税税率。有些国家的的税率甚至高于这一规定。如南亚的巴基斯坦对外国向本国提供的技术、专利、商标等许可取得的收人，规定了高达12.5%的预提所得税税率。[7]这种高额的税负增大了我国企业走出去的负担，使得基础设施建设的速度变得迟缓，同时也就为客源市场的开发延长了周期，阻滞了沿线省份的旅游业的发展和创收。

　　2.4旅游业税务征管体系不完善

当前，旅游业的税收收入已经成为我国税收收入中的重要部分，旅游产业的税种主要涉及增值税、企业所得税、个人所得税。但是现实税收工作中，旅游税收体系出现许多体系性的问题其设计并不完善，地域特征明显，税收制度需要做进步一调整。调查的资料显示，“丝绸之路经济带”沿线九省市的税收管理方面也存在着一定的问题。如四川省在旅游业的财务票据规范方面出现较多问题：如发票填写项目不规范、开票使用收据而不用正式发票、少记收入或不计收入、多列支成本费用。[8]而旅游企业的收费款额计算结果是在减去游客支付的交通费、住宿费、服务费、餐食费、门票费等其他费用的基础上形成的。相关产业采将上述费用刨除之后，直接结果就是少缴纳增值税和企业所得税。特别是旅行社在经营过程中没有按照规范的要求出具发票，没有准确的填写所获的收入与垫付金额，让这些旅行社发现了法外优惠之地，进而影响了旅行社的费用清算，还有的做法是与其他消费者金额结算也出现了不规范的现象，与其以一次多结的方式逃避征税。旅游业从业人员个人所得税管理漏洞较多。国家税务机关尚未建立起对导游等旅游从业人员的收入管理机制，除部分管理人员属于固定开支外，许多旅游业从业人员的收入税务机关仍然无法确定。这样收入和费用情况就难以明确，给税务部门的税务工作带来了不便，也给旅游税收征管工作增大了难度。
除了上述征税对象的不规范行为，还有许多以费带税的情况发生。在上述地区，一旦某个旅游项目落户于此，立刻会成为各个行政管理部门眼中的“摇钱树”，其征收费用的票据会及时的到达企业手中。从西安某星级酒店的一年需要交纳的款项中可以看出，每年需要缴纳10万元以上的费用，包括管理费、防洪基金等，这些计入企业的费用而不是按照税收的方式进入财政收入，不仅造成国家税源损失，还增加旅游企业的负担。[9]面对上述问题，上述地区也在积极寻找对策，如云南省掀起过整顿旅游业的行动；甘肃省委、省XX也联合发布关于旅游业的规范，但是收效甚微未见成效。

　　3.对于促进“丝绸子路经济带”文化旅游产业发展的财税政策建议

　　3.1利用政策优势

西部九省市可以利用的政策优势有的来自国际，有的则是国内。从国际上看，截止到2017年初，我国已经和“一带一路”沿线100余个国家建立了双边税收合作机制，签订了大量的关于税收减免、优惠的协议，形成了世界第三大税收协定。西部九省的基础设施建设企业可以到以上地区建设可以连通西部地区的交通设施、生活设施，利用税收优惠政策为外来客源入境创造便利条件。此外，从国内的政策看，我国财政部早在2011年就发布了关于西部大开发的文件——即《财政部海关总署国家税务总局关于深入实施西部开发战略有关税收政策问题的通知》(财税[201158号)明确了新一轮西部大开发税收优惠政策：自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区以《西部地区鼓励类产业目录》规定的产业项目为主营业务，且其主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业减按15%的税率征收企业所得税。

　　3.2扩大优惠税种范围，加大资金支持力度

“丝绸之路沿线”九省应该大力培育旅游产业的开发与发展，对旅游产业的支持应该加大力度。采用多种融资手段为旅游业开发提供物质支撑。当地XX应该大力开拓资金渠道，比如通过塑造良好的营商环境吸引外来投资或者在金融部门积极为旅游景区的开发开放提供贷款资金并且将税收优的涉及的税种扩大。与此同时，政策优惠的对象不应只局限于旅游业，还应将税收优惠大红包送到与旅游业发展相关的产业手中。以新疆为例，目前新疆地区对旅游投入的专项资金仅仅投入到有关于旅游景区的开发和建设中来，文创企业、传媒公司则无法享受到这种优惠政策。因此，在旅游景区开发与建设的同时，财政资金也应该关注与旅游产业相关的产业。如前所述，旅游业独立生存能力较差，需要其他服务业、文化企业的帮扶和协助，如传媒公司可以帮助旅游景区进行宣传，而其他服务业可以增强景区的旅游接纳能力，而文创公司则延长了旅游产业链，并引导旅游业朝着高端化、精细化方向发展。这样既提升了景区的竞争力和知名度，还在地区经济上形成了良性循环，优化了产业结构。

　　3.3优化税收税收机关征管能力提高服务水平

如前所述，西部九省市在税收征管方面存在着一定的问题。如企业纳税不规范、旅游从业人员监管不到位以及以税代费情况的出现。面对这种情况，以上地区应该做到在制度上完善，在制度下落实。对此，在国家层面，应该建议严格的税收规范机制，和相关从业人员的收入监管体系，明确收费和费用的数额。例如采取收入审查制度，不定期、不预告对旅游企业的账目收益进行核查。对于旅游从业人员的收入可以从游客消费方面入手，如采取奖励措施获取每一位游客在导游引导下的消费金额，从而可以大致估算旅游从业者的收入。以上都是对税务征管的制度设计和规范制定。在制度之下，税务机关应该优化税收服务。针对旅游企业纳税进行上门服务。如开平市地税局，主动为涉及第三产业的企业测算税收减免金额，让缴税企业在税收上获得了500万元额度的优惠。还有南方地区也有税务机关，主动为辅导企业认真计算加计扣除的科研经费，确保其真正的享受到税收的优惠。

　　3.4促进双边税收政策的磋商

在涉及国外税收待遇的问题上，西部九省市难以解决，这就要求在国家层面上，我国XX应该推进“丝绸之路经济带”沿线国家的税收协定、协议的签订。协定重点应该关注以下三个方面：第一是与更多的国家签订双边多边税收协议。根据资料显示，“丝绸之路经济带”沿线国家中阿富汗、伊朗等国家与我国没有相应的税收协定。这些国家距离我国西部地区的距离较近，阿富汗甚至与我国接壤，基础设施建设等旅游市场开发的空间十分广阔。[10]其次，延长税收优惠享受的时间，“丝绸之路经济带”沿线国家的经济环境较差，大多项目为基础设施建设，其税收优惠仅可享受6个月。但是工程项目较大施工期较长，这些优惠政策很难享受。第三，加强和丝绸之路相关国家的税收征管协作。日后沿线各国游客、企业到西部九省市自治区消费和投资，这时会涉及社会各方面的经济活动，经济增长的同时也会带来大量的争议和摩擦，因此各国的税收征管应当建立协作机制，为日后争议的解决和政策的协商创造条件。

　　3.5在地方层面积极争取政策扶持和配套的税收待遇

从丝绸之路核心城市和新起点来看,应该积极争取丝绸之路经济带建设相关政策的支持和配套的更为优惠的税收政策。例如争取国家批准建立的“丝绸之路自由贸易区”,按照上海自贸区的设想使商品、服务、技术、资金能够更加自由地流动,将上海自贸区的专属税收优惠政策适用于丝绸之路;建立区域性的金融服务总部机构,加大对外金融机构和区域性银行总部的引进,并协商各国对该银行跨区域金融服务实行免税政策,强化金融基础设施建设,为丝绸之路经济带内的商品贸易和生产要素流动提供有力的金融税收支持。

　　3.6在企业层面健全企业自身税收风险防范机制

一是要完善内控机制,积极地重视税收风险的控制和防范。二是加强对对方国家税制和税收协定的分析和利用,熟悉掌握目标投资国家的投资法律和税收法律对目标投资国的投资环境和税制结构进行整体性综合性的分析。三是合理的框定税务筹划的边界,以合法的、合理的方式来筹划,实现了对企业投资方式和企业组织架构的优化,降低整体的税收负担。四是培养优秀的企业精英税务团队,注重人才培养上的稳定性和持久性。对于“走出去”的大企业集团应该组建一支固定的税收风险控制和筹划的队伍;而规模较小的企业应该培养专职的税务人员参考和学习“走出去”过程中的税收知识,且注意保存相关的文档和资料。

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