我国保健食品行业监管问题及对策分析

　摘要

国内经济的发展提高了人们的收入，同时也推动了人们消费升级。现如今人们对食品的要求也越来越高，除了追求温饱外，越来越多的人开始关注食品的营养与保健效果。人们的这一食品消费理念的转变在很大程度上促进了保健食品行业的进步。保健食品与人们的身体健康有着非常紧密的关联，保健食品能否做到安全可靠决定其能够在市场上走多远。但是从整体上来讲，国内保健品行业缺乏安全保障，保健品安全事件屡屡曝光，甚至存在许多违法，违规选行为，而这些问题的存在导致消费者对保健品缺乏信任，保健食品行业也因此被迫陷入信任危机。

本文通过分析我国保健食品市场现状，找出保健食品市场存在的主要问题，包括：监管体系尚不健全、生产环节风险犹存、流通环节问题突出、产品安全存在隐患等四个方面。最后提出保健食品市场监管对策与建议，主要有：完善监管体系、理顺体制机制、转变监管理念、创新监管方法、强化检测效能。希望通过本文的研究能够促进我国保健食品行业的发展。

　关键词：保健食品；行业监管；问题；对策分析

引言

针对保健食品行业所制定的法律制度不够健全，保健食品营销方式较为狭窄，再加上违禁成分屡屡被曝光，所以现如今保健食品行业发展不够规范，一些违规行为屡禁不止。为了获取利益，部分商家通过贴牌生产，制定虚假标签，夸大产品功能等等方式向市场不断输入违规保健食品；甚至还有部分商家为了牟利，不惜在保健食品中加入违禁药物成分，通过哄骗等手段欺瞒消费者，而这些问题的存在导致公众对保健食品产生了诸多偏见，对保健食品认识产生了许多误会。而近些年来，保健食品网销、会销等销售渠道的扩展，使得保健品进入市场的渠道越来越多，给保健食品安全监管工作带来了一定困难。部分商家故意将保健品价格炒高，进而导致保健品价格逐渐攀升，便成为一种奢侈品。因此，提高保健食品安全监管水平，严厉打击保健食品市场乱象，维护该行业健康有序发展，为消费者提供物美价廉，安全可靠的产品，满足人们的健康需求迫在眉睫。

1保健食品综述

　　1.1保健食品的概念

保健食品：能够补充人体维生素、矿物质，增加机体免疫力，改善机体亚健康状态的一种食品。保健食品不用于治疗某一种疾病，其主要作用便是调节人体机能，适宜特定人群食用，不会对人体产生相关危害的一种食品。

1.2保健食品的特点

通过保健食品的定义能够了解到，保健食品属于比较特殊的食品，其特点是无毒、无害、无副作用；其次，具有一定的保健功能，但保健功能并非生产厂家自行确定，而是需要由监管部门进行科学的评价，确定产品确实存在某保健功能才予以其注册，颁发相应批准证书。食品的范围很多，初级农产品，成品以及药食同源产品等等都属于食品范畴。食品中含有人们生存所需的一系列营养物质，适宜人们长期服用。

从管理模式看：在监管方面，针对保健品国内实施的监管制度与药品相似，都是“审批+许可”的模式。采取的是非常严格的审批制度，只有审批通过后方可获得相应证明文件，为了有序管理不同保健品，针对保健品采取的管理方式为一品一号。一般又省局单位受理和审核保健食品的生产，若符合各方面要求，则由省局部门为生产企业下发生产许可证。普通食品的生产资格受理审核以及许可证发放单位则是根据风险等级高低来选择的，风险高的由省局受理，风险低的也有市局受理。

从使用人群看：与药品相似，保健食品也只适用于某些特定人群，通常情况下，还会对于不适宜的人群进行特别说明。但普通食品则没有这一特征，其不是适用于特定人群的，是所有人群都可以食用。

从用法用量看：药品以及保健食品都会明确说明使用者每日用量多少，每日什么时间服用。但普通食品确对用量以及食用时间没有要求。一般都鼓励均衡搭配，饱腹为宜。

从功能用途看：若保健食品获得了相应的许可证书，且成功注册，那么就可以对其所具有的功能进行宣称，但宣称的功能不可超出国家许可使用功能范围，禁止违规宣传保健食品疗效；普通食品若添加了与保健食品类似的营养物质，但如果没有获得相关部门的功能审核与评价，则禁止普通食品就其这一功能进行宣称；在获得相应批准证书的前提下，药品生产商才可以根据批准证书明确的功能来宣传疗效，但在宣传药品主治功能的同时，也要对药品的毒副作用进行说明。

从使用剂型看：与药品相似，保健食品绝大多数都是胶囊剂、口服液以及片剂等形式，以上形式比较方便消费者携带食用。对于普通食品，国家质检总局明确禁止了其不能以上述三种剂型申报生产许可。我国食品生产许可规划在前几年被划分到了食品药品监管局监管范畴，虽然之后监管部门就食品生产许可出台过征求意见，但至今为止还没有正式颁发相关的食品生产许可监管制度。而这一制度的缺失在一定程度上为不法商家提供了法律空子，给虚假宣传提供了机会，进而导致许多消费者对普通食品，药品以及保健食品没有正确认知，甚至分不清楚，将三者混为一谈。

　2保健食品行业发展存在的主要问题

　　2.1监管体系尚不健全

　　2.1.1监管力量不足

实施三合一机构改革后，基层监管人员承担的职能责任有所增加，过去只需要承担质监职能，如今增加了食药以及工商职能。虽然职能范围有所增加，但整体的人数并没有因此增加，这意味着每位基层监管人员需要对近千家生产企业的保健食品生产进行监管，监管任务较重，监管力量与任务严重不匹配，进而导致监管不到位，监管漏洞等等问题频频出现。除了以上原因造成现阶段保健食品监管力弱以外，思想认知也是导致监管弱的一个原因。从社会关注度方面来看，相较于蔬菜，粮食等食品，保健食品不是人生存的必需品，只有特定群体才会食用，且服用量不大，所以不太会出现比较恶劣的食品安全时间，因此，监管机构分配给保健食品的监管力量较少，而是将大部分的监管力量集中到了普通食品商圈上；此外，基层人员多是年龄较大的工商人员，自动化办公能力弱，而且学习意识差，难以快速掌握新的监管职能工作技能。

　2.1.2监管方式落后

基层日常监管和专项整治多以来执法人员主管经验，且监管方式也较为落后，只是通过看标签、查询台账记录等等方式进行检查，若在检查过程中发现问题，则需要先进行发函核查，之后通过人海战术排查问题产品，工作效率较低。保健食品的监管工作对专业性有较高的要求，所以监管能力的强弱很大程度上决定了最终的监管效能。由于基层缺乏专职执法人员，现有的执法人员对保健食品法律规定不熟悉，在一定程度上影响了检查工作效率与质量；甚至说部分检查工作流于形式，执法人员在检查过程中不够仔细认真，粗略检查一遍，难以真正发现问题。检查结果也无法真正反映市场状况。

2.2生产环节风险犹存

　　2.2.1管理水平低

企业负责人缺乏专业素养与经验，没有较强烈的质量意识，不属于相关法律规定，对质量责任划分不了解。企业没有针对生产质量管理设置专门的质量管理人员，质量体系没有真正落实，生产过程也未进行质量上的严格控制，部分产品工艺与配方进行过改进，但未及时进行再申报，产品出厂检验工作不仔细，以上问题的存在都在一定程度上给流入市场的保健食品质量问题埋下了隐患。

　2.2.2科研投入低

对于一个企业而言，创新意识是其不断发展的重要动力，是企业核心竞争力的保障。但是许多保健食品企业是民营企业，缺乏创新技术，多是通过技术转让或者委托生产方式得到产品生产加工资格，本身没有创新科研能力。在加上民营企业规模不大，所以难以形成产业集群效应，在市场上的影响力也不够大，没有引起XX注意，所以XX不会为这类企业科研提供财务支持。

2.2.3原料标准缺失

保健食品原料质量很大程度上决定了成品的安全质量，但许多企业原材料管控制度不够完善，对于原料的广泛没有制定统一标准，甚至部分企业没有管控标准，这些都为之后成品的质量埋下了隐患。比如三髓提取物、银杏提取物都是无标生产。2019年，我国进行了大范围的银杏叶提取物专项整治工作，而此次工作发现在这方面的监管国内相关部门一直存在疏漏，属于空白地带。未统一行业提取标准，企业都是自己根据经验来进行提取，而这则安全隐患。

　2.3流通环节问题突出

　　2.3.1无证经营处于监管盲区

《食品安全法》实施后，要求对保健食品单独制定管理制度，但一直未实现，进而导致保健食品经营许可证办理缺少法律依仗；很多企业无法办理产品经营许可证，而长期的这种无证状态则导致企业不注重质量，虽然新的食品法明确要求了企业要依法办理经营许可证，但部分企业因为种种原因，迟迟未办证，而这些未办证的企业则游离在监管范畴之外，进而给保健食品安全造成了隐患。

　2.3.2依法经营意识不强

对保健食品企业食品安全法有详细内容对其经营做出过规范要求，包括产品的购进，存储环境，摆放位置以及销售等等各个环节均有明确规范要求。特别是第一个环节，要求经营者必须制定索证索票、进货查验等制度，产品一定要是正规厂家生产，进货渠道也一定要正规。虽然法律明确要求了，但实际上能真正落实的企业较少，进而导致市场上的部分产品来历不明。这与经营业务规模小，产品渠道过多等等有直接关联。此外，经营者法律意识淡薄，不熟悉保健食品相关经营法律以及缺乏质量意识等等也是造成市场上存在违规保健食品的一个重要原因。

　　2.4产品安全存在隐患

　　2.4.1非法添加危及人体健康

部分商家重利，为了获取利益，让功效更加突出，不惜在产品中假如违禁成分。虽然短期内食用该类产品的消费者身体没有明显不适，但若长久食用必然会损害身体。我国法律明确要求，可将药食同源物质添加到食品中，但禁止其他化学物质和药品添加到食品中。近些年来。快筛技术的发展在一定程度上遏制了以上现象，但依旧会有一些添加违禁物质的商家。这些商家为了获利扰乱了保健食品市场，同时也给消费者健康带来了较大的健康隐患。而一些新的违禁物质的出现，也给目前的检验方法，快筛技术等提出了新的要求。

　2.4.2功能监管存在盲区

调节机体功能是保健食品的主要作用，保健食品不同，其功能就不相同。现阶段评价保健食品功能的工作主要是在注册阶段开展，即要先检验和评价完产品功能，功效以及功能成分含量后，才允许产品进行注册。对于在售的产品现阶段主要通过检查标签，查询资质以及检验来源等方式来进行监管。在这一过程中将检查的重点放在了标签标示是否存在xx，产品是否超出了保质期以及有没有添加非法物质等。由于监管时抽检的数量较少，而且抽检频次低，但产品功效成分类型繁多，这给检测工作带来了一定的难度，变为了监管工作中相对薄弱的一个环节。技术支撑能力弱，进而导致保健食品功能监管弱、

　2.4.3虚假宣传影响消费信心

市场上下宣传保健食品功能时往往会夸大效果，使用的宣传词语让人充满希望，所以许多消费者满怀希望花费较高金额购买产品。虽然进行长久服用，但效果并没有达到宣传效果。所以会质疑产品。虚假宣传在一定程度上扰乱了保健食品行业的健康发展。还有部分假冒伪劣健康品在市场中销售，而这些现象的存在会让消费者对整个行业失去信任，甚至许多消费者不愿在国内购买保健品，更倾向于从国外购买。

　3保健食品市场监管对策与建议

　　3.1完善监管体系

　　3.1.1完善行政监督体系

一，完善监管责任体系。基于“地方XX”负总责的基本原则，将监管责任合理分配给市、县、镇三级监管机构负责。建立权责统一，监督高效，执行顺畅的监管责任体系。与此同时，构建网格化监管模式，明确划分监管责任，为进一步提高监管效能，避免出现相关执法人员滥用资源和滥用职权的行为，需建立严格的权力监控和责任追究体系；二，完善工作制度体系。对行政许可，日常检查，投诉，监督检查等等工作进行进一步的优化，构建内外衔接，上行下效的制度体系以及资源共享机制，不同层级的责任分工要明确合理。三，为保障监管工作效率和质量，应构建相应的业务工作评价考核和监控机制，同时对考核指标，考核内容以及方法等等都应进行明确要求。与此同时，为规范督查工作，还应建立通报督办机制，为该工作的执行提供制度保障。

　　3.1.2构筑技术支撑体系

建立技术支撑体系，为保健食品功能检测提供强有力的技术支撑。以检验检测工作为核心，建立市、县两级食品检验机构。将市级食品安全检测机构从之前的行政主管部门处分离出来，担当独立的责任主体。加大检测基础设备建设，为检测检查工作提供设备保障。在市县建立检测侧重点不同的食品安全检测机构，比如可将常规项目检测工作交由县级食品安全检测机构，违规成分添加工作检测交由市级食品安全检测机构承担，构建多层次、多方位的检测体系。

　3.1.3强化社会监督体系

加强食品安全协管员队伍建设，广招社会热心人士，鼓励社会多元主体参与食品安全社会监督与治理，创造良好社会监督环境。网络，电视以及报刊等媒体渠道具有响应快，覆盖面积广等优势，能够大大提高监督作用，所以，可整合舆论媒体资源，鼓励媒体与舆论参与到保健食品监督工作中来；加大媒体对违法行为信息公示力度，若发现有不法商家则应立即向社会公众披露商家信息以及相关监管信息。构建投诉、受理、处置以及反馈等工作为一体的1233l食品安全举报体系，鼓励社会公众对市场上的违法行为进行举报，同时，制定相应的投诉受理处置以及举报奖励制度。

　3.2理顺体制机制

　　3.2.1及时出台配套法规文件

现阶段，我国相关部门针对保健食品先后下发了多项法律法规，为监管工作提供了法律保障，但配套法律确不健全，这在一定程度上阻碍了监管工作的顺利进行。我国《立法法》明确指出，对于上位法授权制定具体管理办法的，相关部门应在法律执行的一年内制定相关配套法律。

3.2.2合理设置监管机构

食品药品监管进行了多次改革，而先后三次改革使得监管人员职能从过去的一个变为了如今的三个。监管人员要进行综合执法的模式，导致上下工作匹配度地。对此，可从保健食品特点出发，专门设置一个专业化的、技术化的监管机构，然后合理配置专业监管人才，为监管工作提供可靠的人力保障，加强监管力度，加大范围，提高监管效能。

　3.2.3打造科学监管人才

保健食品类型较为繁杂，相关技术发展较快，在这样的背景下，必须拥有一支专业性强的监管队伍才能够高效开展监管工作。在组建这样的监管队伍时，监管人才必须具备以下基本条件：一，熟悉国家有关保健食品最新的法律规定，并能够将其运用到实际的工作中，这是监管工作开展的基础；二，准确把握监管新要求重点，要点，在实际工作中落实新要求，这则是监管之本；三，要能够及时对市场新动向做出响应，发现新问题，并能够及时针对新问题采取监管措施；四，要具有科学监督新思维，有创新意识，能够开展创造性的监管工作。

　3.3转变监管理念

　　3.3.1强化产品备案与生产指导

作为产业的重要组成，企业生产在市场中扮演着非常重要的角色。生产决定产品质量，而非监管。所以，监管部门除了要对市场进行规范外，还需要转变思维，强化自身服务职能。构建政企沟通平台。及时了解企业需求，帮助企业解决生产中的质量问题。加大国家政策法规宣传力度，让企业能够及时了解政策变化状况，然后更好地落实政策要求，以提高企业质量管理水平。现阶段，监管部门的首要宣传工作就是加强企业保健食品备案，引导企业通过改进设备或者研发新的技术创新产品，形成有特色的保健食品产业发展集群。

　3.3.2放宽经营渠道限制

医保定点让居民购药变得更加便捷，目前我国并未出台法律禁止药店经营保健品的规定。但也不能在简政放权的大环境下，就忽略了制度的重要性。使用行政命令对市场经营行为进行管制约束力度较多，不符合当前社会发展状况。所以应考虑在医保定点消费目录中增加保健食品，真正意义上做到医保为民、医保惠民的目标。

　3.3积极做好行政指导

索证索票和进货查验能够在一定程度上保障经营者购进的保健食品是来自正规渠道，质量安全的产品。所以，要加上经营企业这方面的意识，建立严格的索证索票和进货查验制度。通过调查了解到，绝大多数的保健食品经营者没有强烈的意识去索证索票，相较于这方面，经营者更注重产品是否畅销，产品价格差多少，所以在日常经营过程中缺乏意识向企业索取保健食品生产企业企业执照、生产许可证、供货商的营业执照、食品经营许可证和产品批准证书及检验报告书等证明，而这为一些违法产品或者假冒伪劣产品流入市场埋下了隐患。对此，相关部门应采取相应措施号召企业做好进货查验工作。可制定规范性文件，为广大企业明确在进行检验时需要做哪些工作，有哪些注意事项等。同时，建立行政救济措施，综合评判部分企业违规行为是恶意违法还是无故意违法，之后确定处罚力度。对于良好履行进货检验责任与食品安全义务的违规企业，若存在故意违法，则可以免除行政处罚，而对于未依法履行责任的企业则应严厉处罚，震慑不法行为。

　3.4创新监管方法

依托互联网技术，建立新型监管模式。借助互联网高效、便捷等特点在现有基础上进一步拓展监管手段，加强现代化监管建设。具体可从以下几个方面入手：一，给生产环节的保健食品加贴身份信息，上传所有流通环节信息至数据库，借助技术全方位地监控保健食品，构建覆盖各环节、全流程的保健食品追溯体系。多发现问题产品，可迅速将产品进行定向召回，以免存在问题的产品流入到消费市场。构建覆盖各基层监管分局的动态监测系统，对于违规产品的查处现阶段消息只有执行部门拥有，不能将消息及时共享，为加快违规产品查处效率，可构建相应的信息汇总平台，对全国范围内的违规产品查处信息进行整合，实现全网连通与共享。并及时将查处信息共享给相关监管人员，实现一处查办，处处知晓的目标，这样可以有效净化市场，监管工作也更加有震慑力，让违规产品在市场中没有地方可以藏匿。

　3.5强化检测效能

　　3.5.1进一步加强产品功能性指标检测

以国家、省保健食品年度抽检工作计划安排为基础，根据保健食品特点等制定专业化的抽检方案。在抽检时为提高抽检覆盖率，可将随机抽检与定期抽检方式相结合，拓宽抽检覆盖面，增加抽检频次。对销量较高的降糖类、减肥类保健食品进行重点抽检。此外，对于儿童以及孕妇食用的保健食品，应进行重点抽查。同时，要致力于提高抽检准确性以及有效性，借助先进的检测技术手段，提高问题产品检测能力。若检测过程中发现不合格产品或者违规成分，则应严厉处罚生产以及销售企业，而且要及时向社会通报相关信息与检测结果，及时让公众知道。完善不合格产品后处理机制，对于检验工作中发现的不良产品应立即下架、召回、销毁。

　3.5.2做好安全性指标检测

目前执法人员采用的检查手段相对落后，通过核实产品渠道，查看产品标签有无xx，然后根据经验评价产品是否存在问题，显然这种监管效率低，准确度也不高。所以，应使用快筛检测手段在现场及时检验存在疑虑的产品。

　总结

本文主要从XX以及社会两个方面入手分析应采取怎样的策略加强保健食品安全监管，解决保健食品供给安全问题与人们逐渐增长的健康需求冲突。在进行研究时，本文从保健食品监管具体工作入手，从市场对保健食品需求，保健食品产业发展现状，XX现有监管措施以及社会供给等角度逐一开展研究。探索在新的社会环境下，要如何建立科学高效的监管新机制，提高保健食品安全监管水平，严厉打击保健食品市场乱象，维护该行业健康有序发展，为消费者提供物美价廉，安全可靠的产品，满足人们的健康需求。

　致谢

首先，感谢我的论文导师XXX老师，古之学者必有师。师者，所以传道、授业、解惑也。幽默风趣、学识渊博，视野广阔，在我论文的整个写作过程中，老师提出了许多宝贵的意见和建议，才让自己的论文得以顺利完成。也感谢学院的每一位老师。其次，感谢在校期间无私帮助自己的同学们，是你们让我的大学生活画上了圆满的句号。最后，感谢父母这么多年的培养和支持，你们的爱和包容是我不断前进的动力。

完成论文使自己紧张焦虑的生活归于平静，也对即将结束的大学生活有了更多不舍，时光易逝，感谢遇见；希望下次见面又是一个美好的开始。

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