欧盟食品安全与监督管理机制研究

摘要

食物作为人类生存发展最重要的物质保障，其安全性、质量好坏是能够左右一个国家发展的好坏。目前，全球大部分国家已经消除饥饿，在解决温饱问题后，如何吃好、吃得健康就成为了当今社会面临的主要问题。由此可见，食品安全的概念包括两个层次，即数量安全与质量保证。随着科学技术的飞速发展，食品生产得到了保障，但新老食品质量问题不断爆发，引起了人们的热议和担忧。由此可见，食品安全已经成为困扰全世界的一大难题。倘若未能快速解决这些问题，最终会演变成为毁灭人类的灾难。因此针对这些问题,以X、欧盟为首的一系列国家已经出台了各类政策,旨在完善安全标准、安全监察体系。通过对监察技术的革新，强化运行机制等手段来保障食品安全、维护食品领域的正义。欧盟拥有全世界最高的食品监察制度，因此其民众一直享受着较高的食品安全保障。故而，本文所研究的重点就是将欧盟食品安全监督体系进行梳理，提炼出对中国食品安全具有借鉴意义的内容，以此来完善我国食品安全的相关条例。

　关键词：食品安全监管；监管环节；法律规章

1食品安全与监督管理机制研究的理论基础

　　1.1食品安全监督管理相关概念界定

　　1.1.1食品安全

食品安全主要是指在满足营养的需求下，还要保障无毒无害，不会对人体产生任何伤害[1]。就世界卫生组织的定义来看，食品安全问题是指食品中存在有毒物质、有害物质危及到人体健康所产生的公共卫生问题[2]。

1.1.2食品安全监督体系

在食品安全监督管理的过程中，每一个部分的相互配合、关联以及制约关系成为了一整个完整体系，而该体系就是食品安全监督体系。该体系主要具备三个特点：目的性、环境适应性以及关联性[3]。简单来说可以把食品安全监管理解为一个软件，而该软件的主要职能是监管食品的进口、销售和存储。同时也能够与食品经销商、食品生产厂家形成合作关系。由该软件向其提供更为高效便捷的管理方案，实现合作共赢。将基础设施管理、进货管理、库存管理、销售管理等部门的要素整合为一体，使得部门之间的信息流可以转移到系统内部的统一运营管理。让最相关的商业信息、销售信息、库存、交易等数据信息一目了然[4]。

1.2法学理论基础

　　1.2.1安全价值理论

人们对于自身安全的重视也是食品安全的评判标准：简单来说消费者是市场的主要需求者，因此消费者也构成了监管队伍中的主力军，《食品安全法》一直在尽力维护消费者的权益，但是各类《食品安全法》都是依托于消费者主动投诉食品安全问题时才会生效，因此消费者不能够作为单一的受害者或受益者。当食品安全信息传达给消费者时，消费者就应该做好预防食品安全问题发生的准备[5]。

　　1.2.2生存权与发展权理论

食物是人类生活的必需品，没有食物人类就无法生存。因此我们必须保障食品的安全性，这是人权的具体表现之一，也构成了各类权利的基础[6]。只有当人们拥有生存权后才能够享有其他权利，如果生存尚且成问题，其他的权利对于人类而言是没有意义的。对食品的要求不仅是定量的重组，而且更加强调质量安全、卫生和营养。用权力来描述，就是要实现从生存权到发展权的飞跃。

　2欧盟及其典型国家食品安全监管体系分析

　　2.1欧盟食品安全监管体系的发展历程分析

　　2.1.1欧盟食品安全监管发展历史分析

《罗马条约》是欧洲各国所使用的公共条约，该条约签署于1957年。其目的是促进欧洲各地食物的流通，但是该条约缺乏食品安全监督的指导。在70年代欧盟才逐渐补充了相关条款来保障食品安全，例如给一些食品设定了标准成为。然而《罗马条约》的本质是保障食品的流通，而不是强调食品安全，因此该条约只适用于糖果、巧克力等食品。到了80年代，欧盟开始通过标注食品成分来区分相同食品的差异性，放弃了完全统一食物法规的决定。欧盟对于该法规有了共同的认知，即为某一成员国流通至其他成员国的食物标准必须与本国一致。而在食品标签管理方面，为了保障标签能够向消费者提供准确的食品消息，促进消费者的购买意愿，并且不被标签内容舞蹈，于是欧盟在1979年便颁布了《食品标识与广告法指示》，以此来完善食品标签内容的真实性、有效性。该指示提出了食品标签必须让准确传达出该食品的性质、成分、制作工艺、生产日期及保质期等内容，同时不能出现模棱两可的内容，或是虚报成分、捏造成分，避免让消费者产生错误的购买意愿。随后，欧盟于1990年颁布了《食品营养标识指示》，该指示除了完善《食品标识与广告指示》的基础内容，更是针对食品的特别品类出台了管理规定。所谓的特别品类一般是指成分鉴定、饲料鉴定等，除此之外，各种肉类标示也是特殊品类当中的内容[7]。

　2.1.2欧盟食品安全监管发展特征分析

总的来说澳门食品安全监管发展是从感性到理性、从抽象变为剧场的过程，欧盟始终遵循以下基本原则：强调“消费者至上”的基本原则[8]，食品安全的本质就是在强调食品在保障营养的前提下，对于人体是无毒无害的。一旦消费者吃到了有害食物，就意味着监管不到位。因此，欧盟食品监管发展强调“消费者至上”的原则，保障消费者健康权益，始终将消费者的利益放在首位。基于欧盟制定的法律法规下，开展不同层次、种类、特性的食品监管体系。自2006年欧盟成员会就要求食品安全监管需要有统一标准，并且欧盟食品监管必须是透明整体的。自2007年1月1日起，该要求在每个欧盟成员国开始生效。为了保护消费者健康，推动国际贸易发展，欧盟决定成立食品安全体系。于是在2002年，欧盟成立一个新的独立科学咨询机构——欧盟食品安全局(EFSA)，该机构只负责向欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国提供风险评估结果。并向公众提供风险信息[9]。

根据相应的食物风险评估进行对应等级的安全管理。基于欧盟食品科学管理与CAC科学体系为基础，绝大部分欧盟成员国都是根据科学研究进行风险评估，德国、丹麦就是依照此类风险评估进行食品安全监管。并且欧盟成员国大多都有自己独立的风险评估机构，简单来说都拥有不同的食品科学检测机构。例如德国联邦风险评估研究所(BFR)、丹麦食品和兽医研究所(DFVF)和瑞典食品管理局(NFA)研发处毒理学处，这些机构都是独立于欧盟监管体系之外的，但是都依照欧盟法规体系，进行统一的工作。

欧盟独特的协调机制进一步保障了食品安全。所有食品行业的从业者，包括生产员、安全检测员、消费者、销售者等。这些相关人员相互配合、将部门与部分、工作与工作形成了一条龙形式，保障了事故协调，进而降低了事故发生的风险。例如德国、丹麦的XX都发出了从农场到餐桌”的管理，但是食品安全并不是纯粹的从农场到餐桌这两个环节，其中还包括运输等环节。而这些环节大都与科技部门相关，因此各个部门、各个环节之间的关系是十分密切的，他们之间的交流合作对于食品安全管理是格外要的。而这些部门、环节之间是否融洽、是否能够互相合作，这直接决定了食品安全。重视科学研究、实验室数据，并以此建立食品检测标准。食品安全检测的本质是要依托于数据。因此食品安全的检测主要在实验室、科学室来完成的。欧盟各个成员国都非常重视实验室参与的食品安全检测，然后再根据其数据做出监管工作的调整。

　2.2欧盟食品安全监管体系的现状及评价

　　2.2.1监管环节：以全程控制及可追溯为核心

欧盟《基本食品法》(178/2000)明确要求强制追溯。欧盟要求所有在成员国内流通的食物以及各成员国要进口的食物都必须支持源头追溯，否则不予流通和进口。欧盟一直在强调“农场到餐桌”这一食品安全监管概念，但是人们的日常饮食并不只是纯粹的农产品。因此对于所有的食物，欧盟要求必须要追溯到生产企业、包装、生产日期、保质期、原材料产地、运输以及销售等方方面面，尽力降低可能导致食品安全问题发生的因素。欧盟一旦发现食品出现安全问题，就会立即从市场召回并销毁，并且通过对这些食物进行危害分析，进一步加强同品类食物的监管，也要进一步强化其监控内容。同时欧盟也会及时告知消费者，尽力保障消费者的权益，扛起食品安全保障的首要责任。

　2.2.2管理模式：以统一协调监管为主导

欧盟先后颁布了了二十多部与食品安全有关的法律法规，并且每一部法律法规都会法对前一部法律法规进行补充说明，因此欧盟的所有食品安全标准都是统一的，并且具有高效的法律执行力。

　2.2.3法律制度：以统一立法体例为保障

欧盟食品安全法律的基础是欧盟于1997年发布的《食品安全法绿皮书》。进入21世纪后，欧盟紧接着发布了《食品安全白皮书》，自此白皮书代替了绿皮书，成为了欧盟食品安全监管的基础大法。在2002年欧盟成立了欧洲联盟食品安全管理局(EFSA)，并颁布第178/2002也作为欧盟食品安全的主要措施。截止今天，欧盟依旧在出台着各类法律法规用以完善着食品安全监管法，在统一立法的的保障下，欧盟的食品安全法只会越发趋于完善和严苛，将食品安全标准升至最高。

　　2.2.4运行机制：以风险评估为支撑

欧盟食品安全法的革新以及食品安全监管内容的更新都与风险监测数据息息相关。新西兰通过了一项立法，不允许用新鲜羊内脏喂养狗，这样可以避免犬只感染包虫病。然而Pharo博士在实验室进行了大量的数据分析，得出的结果是犬只食用新鲜内脏感染包虫病的概率只有0.002%。因此，新西兰根据博士的数据报告，又废除了该立法。欧盟评估分析主要包括三个部分:风险评估、风险管理、风险沟通。

　3欧盟典型国家食品安全监督体系分析

　　3.1典型国家德国食品安全监管体系现状及评价

　　3.1.1监管环节

德国的食品安全监管是建立在实验室监测数据的基础上，起检测标准与操作要求都是相统一的。德国XX官方与第三方的检测基本一致，一般来说分成三个层次。第一层是企业自我检测，企业自我检测主要是生产企业的检测和销售企业的检测，生产企业在确认产品没有问题后才能够运输给销售企业，在流通市场前将由销售机构进行二次检测，双重检测确认没有问题才允许食品上架;第二层是企业与XX之间完全独立的中介测试，企业与XX之间选择安全可靠的第三方进行检测，是检测结果的可信任度是要远远高于企业单独检测或XX指派检测;第三个层次是XX监督。XX注册的目的是防止中介检测机构或企业检测机构滥用职权导致检测结果与实际送检样品出现差异，确保检测的准确性、可靠性，也是由XX肩负起食品安全的首要重任。

　3.1.2管理模式

德国XX一直认为“预防比治疗更重要”，这是因为风险从始至终都无法完全避免。例如，人们可能会发现以前不知道的有害物质，然后预防原则帮助责任人做出决定，并采取适当的措施，以降低消费者的风险。

3.1.3运行机制

在德国，政治、经济和科学界讨论了科学风险评估和风险缓解措施，最终形成了披露新风险信息的适当举措。公众都是了解食品安全的风险，但是对于食品安全风险的认知有多少这是不尽相同的。客观危害的大小往往与主观的密度有着十分重要的关系。因此德国XX提出了具有针对性的风险管控体系：首先是明确风险沟通链的责任。简单来说德国XX就是沟通链，但是他在沟通的职能上还被赋予了抉择权，因此当德国XX接收了风险信息之后就要立即对风险信息进行评估，才能够根据实际情况发布风险管控，其管控方法、管控程度，都与评估结果息息相关。其次，建立有效的风险沟通场所。互联网作为各抒己见的平台，汇聚了各类信息，而德国有关食品安全的网站不下近百个，其中包括官方的、第三方、各类论坛，其中信息真假难辨，民众也会被各类信息所引导。因此就需要德国官方尽快发布正确的信息进行辟谣，同时帮助民众辨析各类信息。最后，帮助民主正确认识药品风险。

　3.2典型国家丹麦食品安全监管体系现状及评价

　　3.2.1监管环节

丹麦XX强调食品企业是食品市场经济发展的必要组织，每一家食品企业都有自己独特的治理结构。如何实施全员、全过程、全方位的质量安全管理，实施程度直接关系到食品安全市场的环境。因此，丹麦XX大力落实企业质量安全的主要责任，培养现代企业的责任意识。丹麦要想让企业发展起来，就必须建立起自己完善有效的监管体系，欧盟成员国之间的食品贸易检验就是通过监管体系来完成的。丹麦建立了企业诚信文化，注重道德建设，完善了生产过程质量和安全控制体系，把企业视为安全第一责任人。这些都为我国企业责任建设提供了宝贵的经验。

　3.2.2监管模式

农业在丹麦国民经济中的重要支柱。丹麦因为其严苛的食品安全监管体系，使其出口的食物在国际上饱受赞誉，因此农产品出口成为了丹麦经济发展的重点。经过日积月累的发展，丹麦的农产品实际上拥有绝对的现代化生产水品，但是严禁使用农药、化肥。现代化的种植方式提升了作物产量，而坚持绝不使用现代化学药剂，保障了其食物质量。因此其农产品才能够享誉国际，受得世界各地消费者地追捧。丹麦农业的现代化发展实际上也体现了丹麦的文明程度。丹麦十分注重农民的文化素养，因此丹麦的农民对于现代化农业接受度极高，同时能够自觉抵制化肥、农药的使用，从源头上保障食品安全。

　3.2.3运行机制

丹麦的农业安全是要追溯至源头的，而源头的本质是农民的核心素养，这一点与学历息息相关。尽管丹麦农场都是私人化的，但是其子女是没有直接继承权的。倘若农场面积达到30公顷，想要购买该农场的人必须经过5年以上的严苛培训，在取得资格证之后才符合购买条件。而在农场工作的硕士、博士高学历人才不在少数。高学历人才通过科学技术带动农场发展，进一步保障食品安全。

3.3典型国家瑞典食品安全监管体系现状及评价

　　3.3.1监管环节

瑞典将标识制度作为保障消费者知情权的重要手段。任何单位、企业供应或直接供应消费者外带食品和原料的，必须在包装上贴有详细的瑞典说明标签(包装必须符合不拆解、不更换包装成分不能改变的要求)。包装食品不同于裸露食品，消费者很难识别其特点。他们只能通过单词理解食物的本质,食品标签上的数字和符号,如原材料和配件,有什么营养,是哪一个,哪天生产,可以保存多长时间,等等,以决定是否购买。

　3.3.2管理模式

瑞典的食品安全检测也是基于实验室数据的。同时这些数据也是风险预警的重要来源，瑞典具有大量的实验室用于检测农产品。同时瑞典非常注重实验室的建设，实验室的主要工作包括检测分析农产品的微量元素、分析有害物质。在瑞典，连基本的化学检测都要分为两个部分，每个部分各司其职，其专业性是要高于各类实行混检的实验室。其严苛的检测制度也能够从源头上避免食品安全问题。

　3.3.3运行机制

在国家层面，瑞典的食品安全由农业、食品和水产部独立管理，从农场到餐桌的整个过程分为两个阶段，即最初的生产(养殖)阶段和加工、运输、销售和消除费用阶段。前一款由农业、粮食和渔业部的前组织负责;在后一阶段，饮用水由农业部下属的国家食品监督管理局负责。同时，在县、地方自治地方也设立了独立于国家食品监督管理局的县级食品管理机构和地方自治食品管理机构，形成了国家食品管理局、县级食品监督管理局以及地方食品安全管理局构成的不同体系层次的食品安全管理体系。

　4欧盟食品安全与监督管理机制对我国的启示

我国目前的食品安全监管管理体系较欧盟发达国家而言起步较缓,食品安全监督管理体系不健全,造成我国食品安全问题屡禁不止。虽然《食品安全法》明确规定了各部门的监管职责,但分阶段的监管模式,使各监管部门在机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题,与发达国家的食品安全监管效率还存在较大的差距。因此,欧盟等发达国家的食品安全监管的先进理念和成功实践可为我国食品安全监督管理体系的构建提供可借鉴的经验。

　4.1建立协调统一的食品安全监管机构

我国在现有的制度条件下，食品相关部门存在管理职责交叉重叠，责任不明现象。首先，我国的食品安全管理的方式是以分段监管为主，以品种监管相辅助,这种条块分割、多部门管理的管理模式，加上实践的过程中存在着各个组织之间互不传递信息，导致出现多部门执法、职能重叠交叉的情况。如在发生食品安全事故时，部门与部门间、组织与组织间推卸责任，会使得事件之后无法落实对有关部门、组织、个人的问责。其次，由于我国食品安全监管涉及的部门众多，形成错综复杂的网状结构，因此在实际的工作过程中，造成部分间的职能应当分散的情况下，由于有利可图各部门一哄而上、争相竞争，应各部门配合时却由于无利可图，各组织相互推诿，难以团结，甚至部门之间踢皮球的现象。欧盟国家采取集中的食品安全监管模式,各部门职责明确,实现无缝对接。我国可借鉴其经验,在多部门监管的框架下,树立精简的核心理念,尝试在分段监管下的革新。在不改变多部门监管模式的前提下,通过精简机构进一步提高监管效率,这种新的监管模式的有效尝试,既是对我国固有监管模式的选择性合理继承,也是对先进国家监管模式精华的有效吸收。2013年的xxx机构改革方案中,为加强食品药品监督管理,组建了国家食品药品监督管理总局。可以看出,这是对分段革新的有效尝试,这种尝试兼并了独立监管与多部门监管模式的精华,既可以改变独立监管容易造成的缺位现象,又可以改变多部门监管造成的职能重复,互相推诿现象。

　4.2健全系统完善的食品安全法律体系

目前为止，我国出台了《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》、《食品卫生法》等法律法规,为中国食品安全监督管理提供依据。但是，我国现有的法律法规不能涵盖食品安全生产和监管的全过程，有些相关的食品标准年久不修订，己经明显过时，不适应不断变化的食品市场，导致食品监管部门工作无法开展。其次，由于一些立法出现互相交叉、重复甚至是相互矛盾的情况，食品安全执法部门在面临具体问题时，部门之间推卸责任，造成人力资源浪费，食品安全管理效率降低。因此,我国应积极借鉴欧盟等发达国家的经验,努力建立覆盖食品链各环节的法律法规来完善食品安全法律体系,为食品安全监管提供法律依据。具体而言，管理部门分工要明确食品卫生安全和食品安全监督管理相关法律法规的完善可以有效控制食品卫生问题的发生。各省、自治区、直辖市要根据实际情况，对国家标准、行业标准、地方标准和企业标准在内的食品标准体系进行制定和不断的完善，从食品及食品原料、食品包装材料、食品卫生监督处罚等各个方面的法规进行修改完善，以适应多变的市场[10]。XX食品安全管理部门应进行合理分工，杜绝职责不清、重叠交叉造成的互相推诿的现象发生。可对监管区域存在交叉管理和无人管理的盲区进行明确的分工，实行一个监管环节由一个部门监管的监管模式，可以根据食品的类别将其分散在具体的部门中,促使每个部门从食品生产、流通至食用进行全程管理[11]。各部门在做好自己负责的监督工作的同时也要和其他部门及时沟通、互相配合，这样有利于提高监管效率，降低行政成本。最后严格实施问责制度，因监管不严致使重大安全事故得以发生，要按情节的严重性追究责任人的责任。

　　4.3加强监督人员的素质培养和引进新的检测技术

食品安全质量检测是一项涉及化学、物理、生物等多学科的工作，具有很强的科学性、技术性。当前食品药品监督工作人员多数为非专业人员，也没有过硬的本领，实践理论和专业知识方面相对匮乏，继而导致食品安全卫生检查结果不准确、食品安全卫生管理工作不全面等情况。收贿受贿在各行业中始终是存在的，但收贿受贿的行为在食品安全监督中尤为显著。在社会经济高速发展过程中，这些不良社会风气不仅没有得到有效控制，反而向负显著方向发展，从而导致灰色监管、以权谋私等问题。统一高效是欧盟国家食品安全检验检测的显著特点，我国应该发展一支高素质的食品安全监管专业人员队伍，对食品安全监管工作的进行至关重要。由于食品卫生监督工作其自身特点决定了该工作的重要性和特殊性，食品安全问题关乎人类的生命健康，监督管理人员肩负着千千万万的民众的生命安全的责任，应牢记“其民为康”的使命，时刻保持着严谨的工作态度和高尚的职业道德，因此更要不断加强思想道德与廉洁作风的建设，才能够抵制社会不良风气，不做出危害民众健康的事[12]。其次，食品检测机构要与时俱进更新检测手段、引进新的检测技术以适应现代化食品检测的市场，提高专业人员的综合素质和引进高科技人才，为我国的食品出口提供技术保证。同时，要通过多渠道、多形式对现有技术人员进行培养，设立继续教育基金，鼓励业务人员以委培、半脱产或自学等方式继续深造，提高学历层次和专业水平，支持业务人员参加学术交流会和业务培训，及时了解食品安全检测的最新动态，学习食品检验的新技术、新方法[13]，提高检测的速度与结果的准确度[13]。

　4.4加强平台对网络食品和网络餐饮经营者的监管

除了XX的监督力度不够之外，消费者以及媒体的参与度并不高。多数消费者往往只关注食品价格和外观，忽略了生产日期、生产场地、食品品牌的真伪与制造厂商等关键因素。现如今的“直播卖货”盛行，在信息严重不对等的情况下，这种加剧这种现象的发生，给一些不合格和不达标的食品得到销售，加上购买过程中不向销售放索要购买凭证，造成维权难的结果。媒体不能及时揭露一些食品违法行为，无法发挥其信息传递和舆论监督的功能。随着“互联网+”的快速发展，网络餐饮和网络购物已经成为人们的主流生活方式之一，对于近年来一些“网红店”、“网红食品”频频曝出有食品卫生安全的情况下[14]，我国应借鉴欧盟发达国家的经验,从信息管理机制研究出发，加强第三方交易平台对网络经营者的监管。网络第三方交易平台要审查申请入驻的经营者是否具备营业执照和食品流通许可证、是否有实体经营门店，对已入驻的经营者全平台公示商户证照资质，以区或街道为区域分配专职人员进行日常巡查和定期抽查，例如抽查餐盒用具是否合格、后厨卫生情况是达标、用料和加工是否安全卫生、员工操作是否规范、图片和食物是否相符等。发现有经营者存在违法行为，及时向食品监督管理部门报告，对其进行查处，平台终止与其的合作关系。平台和监管部门形成信息实时共享、线上线下互动，设置信用等级评估制度、违法信息公布、召回不合格食品信息公布。构建一个纠纷解决平台，实现事故纠纷过程中的信息公开透明，严格执行第三方平台先行赔付制度，及时协助消费者维权[15]。

结束语

食品安全监管不能单靠法律来完善，但仍然需要大力运用法律手段，有效防控食品安全问题。当今中国面临的主要问题是如何确保中国食品安全监管体系的建设和完善并付诸实际操作，从而将食品安全问题落到实处。但是笔者坚信，随着我国科技的不断进步，立法的不断完善，XX监管和保障的不断完善，以及社会整体文明的进步，我国的食品安全问题将会有一个更加美好的未来。

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[17]Foreign Supplier Verification Program for Food Importers.Federal Register.Vol.80,No.228.November 27,2015.pp.74340-74353.

　致谢

论文至此已经结束，但是从最初论文选题，到后期的论文开题，拟定提纲，进行初稿的确定与漫长的论文修改历历在目，不曾忘记，感触很深。首先，在此十分感谢我尊敬的导师，导师在我选题与后期的论文过程给了我莫大的帮助和指导，在我遇到困惑的时候，耐心的帮我答疑解惑。老师兢兢业业，严格的指导，避免了我在研究过程中出现不可挽回的错误。并且一路支撑我到现在，在我屡次没有信心继续下去的时候，鼓励我坚持下去，帮助我搜集了与论文有关的最新资料，解决了我一直以来苦手的资料欠缺的问题，对此，十分感谢！衷心感谢老师为我付出的所有！