论行政法的法律保留原则

　　【摘 要】

依法行政将法律保留认定为主旨理念，为了避免公权力对私人的人身和财产权造成干涉，如果机关想行使权利，务必获得立法机关的授权，侧面反映了公权力是被立法权束缚的，证实了公权力的实行务必以公民的名义为准则。法律保留的初衷是保护国家公民的合法权利。这也是国家进一步走向法治国家和XX按照法律的制度执行任务的前提条件。法律保留则是通过确立自身的权威来保证人民的意志和再面对公民的基本权利和义务以及其他有关事项的这样一个制度，必须得到相关权利的明确的认同，并且执行的方式不违反相关制度，行政机关才能够施展自己本身的权利。

通过与国外相关制度的比较，从中发现我国与他国存在的异同，也可以从借鉴过程中发现我国在立法方向，实践方向中的缺点，从而结合外国的发展经验，提出我国先下存在的问题，需要改进的方向，然后进一步提出相对完善的体系来解决或者说是完善我国先下的法律保留制度的框架。

　　【关键词】：法律保留准则 依法执行 公民权利 违宪制度

　　前 言

法律保留的中心主旨是依法，合法，它的首创提出是德国学者奥托·迈耶，他认为关于特殊的事务，特殊的领域，行政执行机关务必依据现有的法律调节，不能随性自由的自我调整，这样的制定是为对行XXX进行约束，限制。虽然我国重视法律制度的建设，但在行政立法中，法律保留原则并未受到足够的重视，法律保留原则的研究不够深入，继而感化了它再立法执行中意义的施展和精神的体现，乃至呈现不少违法现象的出现。通过在这个原则的发展过程中发现与归纳它的弊端或者说是不足，针对这些问题提出改善意见。

　　一、行政法律保留的背景与价值

　　（一）选题的意义与价值

在我国，行政法的立法和改革都是一件比较困难的事，就如上一次的行政法的改革，是算不上有很大的成就与改动的，行政法关系着人民的利益问题，关系着XX的行政与执政问题，完善对它的研究与规范，有助于和谐社会的形成，有助于我国的社会发展。

由于法律保留原则的意义在于束缚公权力的滥用，同时可以保护公民权利的价值。为行政行为的活动范围规划了一个框架结构，直面的对公民的权利进行一个有效的保障，但是在这个保障不是全面的，现在的行政法法律保留存在一些缺陷，存在一些问题的。是值得我们从理论的角度来进行探讨的。

结合实践中出现的问题，提出问题，完善该原则，依据我国的国情，做到依法，合法的行政或者执政，保障人民利益，可以对我国民主制度社会的形成产生帮助，也可以帮助我国逐步发展成法治主义的国家，最主要的目的是能够让我国公民的权利得到很好的保护，避免遭受到XX权力非法侵害。

　　（二）国内外研究综述

1.国外研究

德国哈特穆特·毛雷尔（2000）《行政法学总论》强调法条必须对执行的[1]、含义以及相应的过程还有法律后果提出对应的条文，所以XX不仅是可预测的，而且是可衡量的。日本室井力学者（1995）《日本现代行政法》XX应当根据公民的意思表达做出动作，XX行为不仅是公权力还且还包含XX指导的非权利，务必需要遵从作用法。没有法条依据，一切的XX行为都不能够行使，务必否认自由的行政范围的看法，而且必须全数公行为放在法律保留下。可以看出，外国的行政发的法律保留原则是比较完善的，外国的行政法的目的很明确，简单，全面致力于保障公民的基本权利为主，限制行XXX为辅，在范围方面不断的扩大有利于保障人权方面的内容。

2.国内研究

刘丽蓉学者提出了这样的想法，她认为，现在的法律保留的所包含的东西是不准确的，或者说是要调整的内容是不对的，法律保留没有涉及到给付方面，这是不应该的，不应该只体现在干涉行政这一方面。由此调节范围应该涉及到相关的一些内部行政领域。蒋剑云在（2005）《论法律保留原则》中觉得应当将牵涉的范围领域扩大，不能局限于法律这一点,法律保留在公民方面的范围，也应该扩展到更逛的范围，也不限制在人身这一方面。从国内的研究来看，我国从不同的方面来进行了研讨，研讨的方向不明确，甚至每个点都只是浅浅的，不够深入化，主要针对的是宪法的法律保留原则方面，对于我国的行政方面的研讨是空白的，处于刚起步的阶段。

　　（三）课题的研究意义与目的

1.研究意义

能引导我国的XX的行政方式是正确的，依法执政是能够促进我国走上现代法治社会，一个国家的法律越健全，公民的保护更全面，法治能够越好[2]。行政机关依法行使公权时，必须具有法律根据还有授权，不用任意权力行使权力。遵守适用的法律原则，使国家法律和公民的重要立法权依法行事，立法立法，行政机关行政法规行政机关行政行为信誉和认可也得到改善。有利于确保法治国家发展。

2.研究目的

本文主要是法律保留为研究的基础，从它的发展的过程中看出不足的地方，发现我国与国外之间存在的一个差异问题，可以借鉴的国外的观点，制度或者法律来进一步的发展我国的行政法的法律保留原则这样一问题。

　　（四）研究视角与方法

1.研究视角

从国外的研究可以看出，行政法的法律保留原则已经是一个很完善的体系了，在公民权利保护方面或者说是，划清不同法律之间的界限方面，是值得学习的。国内研究虽然是多视角的态度出发，重点是围绕着该原则的基础为主题进行研究的，讨论的事情过于太多，讨论的焦点不集中，专门针对行政法的法律保留原则研究还较为薄弱。这也为行政法的法律保留原则研究留下了空白，能够成为重点研究的方向。

2.研究方法

（1）文献分析法

文献是一个很重要的研究方法并且是很有效力的研究方法，它可以让我们收集到一些外国人对他们自己国家的制度的研究，我们可以通过阅读与理解这些文献里面的相关的内容，来发现同样的制度，为什么我国没有这样实施这样的措施，让我们发现原因，也能够使得我们发现我国在这方面存在的不足，完善相关的基础理论知道，从而进行一个学习，并且可以借鉴。

（2）理论与实际相结合的方法

在课题的钻研中，我们可以从实际生活中出发，通过课题的研讨，参加一些调查，从中自己去切身体会，然后提出问题去剖析，这样的方式研讨出来的东西具有实践意义。

　　二、行政法中法律保留的法律制度概述

　　（一）行政法中法律保留的概念

1.行政法中法律保留的概念

法律保留原则是意指会对中国公民权利形成不良后果的执行行为，缺乏法律的指定规定，以及缺乏有法律的准确授权的时候，行政机关就不能执行相应的事项，也就是说不能将不符合法律规定的行为列为依法行政[3]。简言之，在处理法治社会中的一些事物时候，应当以立法法指定的法律为基础，其他的法规都是没有权力规定的，故法律保留原则。

2.行政法中法律保留的适用范围

（1）侵害保留说

奥托•迈耶认为，通过不同的形式保障相关的权利内容，让公民无论是自由或者是资产还有其他的权利不遭受危害，要避免这些危害的存在，就是有法律来规定，有法律来作为支撑。

（2）全部保留学说

可以用来规范、引导和控制所有的行政行为，无论是内部行政还是外部行政、行政、行政负担都属于行政法的领域这类，都要根据法律依据这样一个条件来约束，这也证实了它们全部适用于法律保留原则

（3）重要保留学说

这是由德国的行政法家开创，他是以德国的行政法为基础，后来得到了联邦宪法的赞同。该学说也是唯一一个被国家立法机关所采纳的学说，在那么多的学说中，这就可以看出这个学说的重要性.

（4）机关功能说

机关功能学说是根据联邦法院以前发表的观点下重新进行创新后提出来的一个新的观点，这个学说的要求不但要很高的民主制度，还有就是在国家的决定方面做出真正合法，其次还要做到公平，公正。

（5）权利保留说

此学说是日本学者提出，这个学说是说，执行机关如果想要对公民进行权力行为，都务必要遵守法规的制度，法律如果无明确的授权，行政机关则不能行使[4]。

　　（二）行政法中法 律保留的性质与特征

1.行政法中法律保留的性质

行政法中法律保留原则具有相当高的积极性，对于它的行使过程，务必需要XX权力在行使的时候，具备合理性，合法性，但是想行使XX的公权力的最重要的一点是，[5]这个公权力的行使一定要得到相关的法律法规的认同，XX作为公权力的拥有者和行使人，究其根本性质，依旧是为维护人民而存在的，它不是剥夺公民权利的刽子手，但是总有些权力会被滥用，而曲解了XX的本质，故而，要把权力关在限定的法律条文中，被授权，被允许。无授权，权力则禁止。

2.行政法中法律保留的特征

(1)特殊性：行政法的法律保留原则不具有普遍指导性，就说与它同为依法行政原则之一的行政法的法律优先原则而言，对于依法行政而言，法律保留不是它唯一的一个包含原则，其中包括了另外一个原则，法律优先。两个原则的共同点都是一样的，绝对不能违背法律的规定，但是优先原则的主体和保留存在着差异，优先的主体可以包括任何一部法律，但是保留智只能作用于行政法，而且它智能在这个领域内活动，在民法，刑法或者其他的部分法中，它是不具有指导性的，所以这是行政法的法律保留原则的特殊性。

（2）操控性：行政法在法律上对行政行为的控制力非常强，宪法意义上依法保留行政法，宪法意义上的法定储备“依法治国” 与英X家类似，指的是在法治秩序范围内的国家，有些项目归于法律的专门领域，而不是由其他国家机关，特别是行政机关统治。行政机关有所为，有所不为，为之则是紧依法律条文之规定，法律是唯一要素，不再有任何其他干扰，保证行政活动完全合乎法律。不为则是坚决不能跳出法律框架，自造规定方法，让行政活动具有不确定性。故行政活动中，法定原则是必须守住的红线。

（3）积极性；对于优先原则来说，它的宗旨是防范XX机构实施的行为会造成违法。法律优先原则最终的目标是避免XX机关的行政行为背离法规为了达到这个方针，起初需严厉确立法律之间的阶级，然后，需要完备的法规切忌内容的空洞[6]。行政活动，是执行法律，而不是超越法律，我国虽然在一些权力中存在行政保留，但是最根本的还是法律保留，即是服从法律，用法不超法。

　　三、国内外行政法中法律保留的对比与借鉴

　　（一）国内外行政法中法律保留的现状

1.德国关于行政法中法律保留的现状

德国在法律保留提出方面提出时间较早，随着时代的发展，具有比较完善的体系的，在相关的法律中，及其重视法律保留原则的地位，在法律保留方面是有相当经验的，虽然没有太多的法条来规定，但是在法律保留的保留范围是较完备的。

德国在相关法条上进行的一系列的细化规定。

（1）不“空白授权”。授权的内容不能够模糊不清，不能够进行“空白”的授权的行为，必须所有的事项都是有依据可遵循的。

（2）授权目的。授权的行政行为是需要做什么而申请授权的，授权的目的是清晰可见的，不盲目进行授权。

（3）授权的时间。授权的活动时间是有规定的，授权从什么时候开始，什么时候结束，是有一定的期限的，期限满，无论授权活动是够结束都要收回此授权的权利的，避免授权行为的滥用造成相关的侵害。

（4）授权的领域。因为起步的早，德国在规划领域方面是成熟的，能够很好的随着社会的发展把握绝对与相对保留的领域，能够将适合的法律的领域控制的很合法。

2.我国关于行政法中法律保留的现状

随着时代的发展与法治社会和依法行政的日渐重视，我国也在相关的法条中对法律保留原则渐渐开始的归纳范围逐渐扩大，在现下法律的相关事项都需法律来进行一个规范。在《国家赔偿法》对法律保留原则是有相关的体现的还有《立法法》中对于公民的人身权利，或者强制措施的规定，都是应该由法律来规定，并且还有一个附加的规定，就是如果无得到相关的认可，xxxx所做出来的认同是需要得到全人大或者全人常来同意的，否则是无效的，不能让机构自己来规定法律然后对公民无论是任何一种权利执行惩戒，在这些关系到公权基本的权利范围，法律保留也要发挥其作用的，对立法权也要进行了规范，维护公民的权益，提高了国家法治。

　　（二）国内外行政法中法律保留的对比

1.国内外行政法中法律保留的对比

德国条文和我国的规定相比，会发现我国的授权存在很多的问题，比如德国基本法第80条中提到的目的，在实践中，我国有着很多授权目的不明确的问题，另外就是期限的问题，在很多的授权中，都无规定期限，对于时间的问题没有具体的约束，都是授权下去，什么时候做好什么时候收回权利这样的一个现象，而且这样一个现象是很普遍的，这些现象和我国存在的授权方式是由关系，是值得我们需要注意改进的地方。

最后就是法律保留原则的法律地位问题，在德国是很重视这个原则的法律地位的，这个原则与公民的权利和利益相互联系的，我国因为起步晚，在法治社会的阶段摸索，现行的法律中有很多事需要完善的，补足的，对于法律保留原则的研究也是有限的，并未深入理解与研讨。

2.国内外行政法中法律保留的借鉴

提高行政法法律保留原则的法律地位，突出它的重要性，只有重视它，我国才能逐步的提出新的相应的观点去完善它，面对授权的种种问题，应该完善相关的规定，比如授权的范围，时间，目的，这些是我国目前欠缺的地方，应该面对这些细节加以完善，补足[7]。在授权方面应该明确更细致的规定，将一些方面的规定的更加的准确，比如时间，范围等

　　四、我国行政法中的法律保留原则存在的问题

　　（一）我国行政法中的法律保留原则立法问题

1.相对保留的范围过宽

公民的权利包括很多，比如人身，政治，平等，宗教等很多方面都是应该由法律来规定的，可在《立法法》这部法律中，作出的规定仅仅只在公民的人身权利比较详细，细化，而其他的公民的重要基本全部整体的归纳于财产权重，按照这样的规定来说，行政授权的相关机构除了不能给行政机构限制人身权里的权利以外，其他权力的都是可以通过行政机构来束缚的，这是让公民权利不能避免遭受行政机关的侵害，这是一个需要改进的地方。这样下去国家的将会变的混乱，我国坚持执行的法治国是很难实施的。

2.授权立法制度亟待完善

授权立法概念是说，在合乎立法的情况下，立法机关是可以给一些机关权利的，通过授权的方式，然后由被授权的机关去执行任务，但立法机构始终牵制着被授权的机关的一个规定[8]。我国出台的《立法法》中有一些法条也是对顶的，然后在这些条文中，对我国的授权立法的主题、被授权机关、授权的范围和效力等方面都做了规定，可是并不是完整的，仍然存在着一些没有被纳入列条文规定的地方，存在疏漏。

　　（二）我国行政法中的法律保留原则在执行中的不足

1.实践中存在违法之处

行政法的保留原则自成立以来是很少被重视的，特别是在行政法学界，地位是很低微的，即使在实践中也是很难深入进行的，再因为一些其他的原因，综合不合法权利的使用对公民造成的危害，国民的权利得不到保护，行政活动违法严重。

2.违宪制度难以实行

违宪审查制度现在还不是完善的，存在着很多的问题，而且现在的违宪制度比较独立没有相应的配套制度来配合它的完成，在我国，自违宪审查模式自建立起来，就如形同虚设，在实际过程中没有产生什么作用。可是缺少违宪审查规定，就不能实施法律保留监督和保证，自宪法发布到现在，相关机关并未施展过这个制度，这些本来属于个全国人大的事，可是并未实施过，基本上是零记录。其次身为立法机关，看着社会随时都在变化万千，应该随时更新法律保留原则的具体范围，虽然不具体任何细微的事情都列出相应的规定，但是对于保障人民基本权利的事项应该做出规定，真正做到为人民的利益做保障，随着跟着生活的进步节奏提供新的保障措施，保障事项，这是立法机关的义务，也是对人民负责。

　　五、完善我国行政法中法律保留原则的建议

　　（一）完善行政法中法律保留原则的立法

1.深入行政法中法律保留的立法

在立法上尽快改良与改善相关的建立，无论是任何方面的建设一定要保证法律保留相应的法律地位，有深度的去对法律保留元的领域合理划分，在宪法这个领域内，需要我们去认清法律保留的内容，保证宪法自身存在的价值，完善与它密切联系的相关制度，重视我国法律保留的地位。

2.完善行政法中法律保留授权立法

我国的授权立法还存在许多的不足，完善授权立法，对于公民而言能够对基本权利机型保障，对于立法而言，能够划分权限，区分界定，对于完善法律保留原则是有意义的。我国在授权立法方面采用的形式都是进行笼统概述性的，这种做法并不是严谨的，应该采用一事一授权这样的一个规定，并且对于授权的细微问题要更加的明确，包括期限，领域，还做最终的目的等，虽然这些立法法上也有规定，但是还是存在着授权方面的问题。

　　（二）完善行政法中法律保留原则的执行程序

1.健全行政立法监督制度

我国行政立法监督目前具有两种方法，一个是向全国人大或者常委会备案，另外一个是说违宪审查，这两个制度都有一个共同的特点，最高权力机关为主，其他机关进行辅助形式，这样的形式是由缺点的，不够专门化，不够专业化，这个缺点的出现也是因为人大的职权广，监督力不够造成的。

其实尝试用人民的法院具备的力量来对执行监督，让人民法院也具备这样一个监视，督查的这样的权利，是具有可行性的。在国外，法院具备在行政立法方面的一个审查监督的制度，他们实施成果，能够为我们带来经验与证明，所以这是我国可以借鉴的一个形式。

2.完善违宪审查机制

违宪这个规定的完备问题，我们可以从很多方面来入手。但是立法机构务必保障法律保留原则的实施，因为这是宪法规定的一个领域用来专门给立法权，行XXX是不能与它向抗衡的[9]。行政如果没有得到法律的授权就是侵害属于法律保留的领域，就应该承担违宪造成的后果。其次，面对违反宪法的，不能再实施原来的简单的事项，比如撤销或者说是审判无效，而要做的是严肃的追查对于违反宪法的人或者机构的责任。其次，要提高法院的独立性，充分的保障人民法院具有独立的权利，包括人事权和财产权，解除一个司法权被行XXX控制的这样一个状态，保证相关机构不被行XXX影响，制定出能够有利的公正的，合法的，合理裁定为了人民。最后，可以为人民法院授权一些权利，在面对违宪监察的情况下。根据我国的宪政体制，设立宪法法院可行性比较低，但是这并不意味着法院无法获得一定的违宪监察权。这样做的好处是可以为公民的诉讼权提供一个保障，也公民诉权的范围加大了。这是有意义的在法律保留原则建设从形式到实质保障制度的一个转变。

　　结 论

我国现在实施中法律保留可以能发现一些问题的，即使《立法法》执行法律保留算的上是比较透彻的，但是依旧会产生一些缺陷或者问题出现，比如法律保留领域方面，属于绝对保留的，并没有得到相应的规划，本来不属于相对保留的，却划分给相对保留，会造成一些被遗漏的事项没有得到明确的规范，许多没有明确的规定给行XXX留了一些漏洞，这也是立法方面给行XXX的让步，授权方面，我国相关的授权看似完善却有很多的细节是不足的，这些都和与被授权的行政机构是有很大的联系，这就可能造成了公权力导致与公民权利产生矛盾的相关原因，在监督活动制度中，我国是缺乏力度的对于监督方面，仅仅依靠违宪审查制度和司法机关的监督来完成，并且这个制度不仅是不够成熟的，不完善的，并且是需要改善的[10]。

针对提出的问题，本文提出建议，在立法方面，我国应该完善绝对保留范围的明确，将相对保留范围缩小，完善相关的立法问题，将保障公民的权利作为最主要的出发点。既然最终的宗旨是为维护公民相关权利，我国法律应当确定法律保留领域，不仅仅应该对公民权利的保仅限于人身权这一方面，应该扩大明确的范围，将公民更多的权利或者说与公民相关的权利都纳入法律保留范围内，不给行政机关提供漏点。我国在授权方面，太多的授权都缺少合法性合理性的，对于这样的授权，我们应该要限制，包括授权的形式，时间，力度上都要进行控制，并且还要保证授权的合法性，透明性，只有明确这些不足的问题，才能不给行XXX的行使提供规避空间。

最后，我国的行政法的法律保留原则，正在有效的进步，结合自身的经验和借鉴外国的经验，法律保留原则在今后的发展会越来越明确，地位会越来越得到重视，从而可以加快我国的法制建设的发展

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