我国网约车监管问题研究

　　摘要：

网络约车经营活动主要是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动，是大数据时代背景下“互联网+”的代表性新生事物，影响范围极广。

本文运用了实证分析、语义分析、逻辑分析等分析方法，对我国网络预约车监管中的不足展开论述，围绕立法上的许可设定权、授权地方许可两方面进行质疑和分析，梳理执法中涉及的数量管制、户籍限制、市场定价等问题，论述其中的不足，在了解域外的监管模式后，提出适合我国当前社会背景的监管模式与立法建议，改善执法环境。重点结合《行政许可法》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及其他规范性文件的部分条款展开讨论，结合当下实际情况，具有一定的现实意义。同时，希望从此使网约车驶上健康发展之路。

　　关键词：网约车监管设立许可

　　引言

随着时代的变化与发展，互联网开始广泛运用到社会的各个领域，也促使了新事物的产生。在这样的背景下，以滴滴为代表的网络预约车从2014年开始登上了历史的舞台，出现在了大众的眼里，传统的出租车行业面临了前所未有的挑战，全国各地区也出现了抗议罢工的社会现象。为了维护社会稳定和规范化管理网络预约车，2016年7月14日经交运部第15次部务大会讨论，随后又经国家信网办、工信部、质检总局、商务部、公安部等职能机构的审核批准，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）于2016年7月28日在全国范围内得以公布，并于当年的11月1日面向全社会进行实施。

笔者在整合梳理了国内专家学者的研究成果后，对比域外网络预约车的监管模式，认为我国网络预约车的监管在当前社会仍然存在一定问题，通过提出自己的建议，拟解决或弥补立法和执法上的不足之处。

　　一、网络预约车的现状

网络预约出租车的发展，是对出租车服务方式的补充与完善，同时也是对巡游出租车市场垄断地位的颠覆。根据《暂行办法》第二条第二款的规定，“网络约车经营活动就是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”

早在2012年，以“滴滴”为代表的网络预约车率先出现在我国的北京和杭州两座城市，从最初的打车服务，到后来的预约两至三天后的打车业务，接着又出现了顺风车、拼车、快车等拓展业务，随之席卷各大城市，极大地改变了人们的出行方式，提供了更为便利、优质、高效的服务，广受社会各界人士好评。《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》由我国xxxx制定并对外颁布的，该意见强调，在城市整个交通运输系统中，出租车是其重要组成部分，它不仅能够为社会大众的出行带来方便，而且还是对公交系统的有益补充[金志刚、张欣平.为网约车“做规矩”应加大力度[N].新民晚报，2016（10.7）。]。而无论是网络预订、还是巡游，都属于出租车服务范畴。对于XX来说，为了对交通结构进行优化，在对公共汽车进行足量配置的前提下，应当配置一部分可满足城市需要的出租车。要完善出租车服务的方式，使网约与巡游同时出现同步发展，以便于适应社会大众需要，提供差异化、多样化、优质化的服务。由此可知，上述意见的出台为网络预约出租车做出了新的定位，使其生存和发展得到了制度保障，这既是交运系统“互联网+”运营模式的典型代表，同时也是交运系统供给侧改革的具体表现[杨红岩.专车要走远，当有法治匡扶[N].中国交通报，2015（1.15）]。

网络预约车的出现，对传统的出租车行业造成了极大地冲击，全国各地的出租车司机不同程度上先后发出了“反抗”的声音。在重庆、湖南、河南、山东、辽宁等地均发生了传统出租车司机罢工的现象。2016年6月2日，西安市钟鼓楼附近聚集了大量的出租车，地处市中心，严重影响了交通秩序，造成拥堵。据交警称事情的原因正是因为出租车司机联合抵制网络预约车。网络预约车像雨后春笋般迅速发展，也逐渐暴露出了自身的问题。近几次网络预约车的事件中乘客被骚扰、恐吓、辱骂甚至抢劫、强奸暴力犯罪，其中受害人又以女性居多，触目惊心的事件引起了人们的担忧。据统计，2015年深圳市网络预约车共发生违法事故75.6万宗，上报涉3653宗，存在司机疲劳驾驶或带病工作的情况，甚至有司机在载客途中猝死。1随着事件的频发，各地XX也开始介入监管。沈阳市交通局曾在2014年10月表示“滴滴”专车属于非法运营的黑车，南京市管理部门也在同年11月声称私家车、挂靠车等非汽车租赁企业所属车辆，不得提供有偿汽车租赁经营。这种消极的遏制发展并不能从本质上解决网络预约车和传统出租车之间的矛盾，并不能有效缓解网络预约车带来的社会问题及安全问题，也不利于新生事物的发展，与“互联网+”的时代背景相违背，不符合历史发展的潮流和现代化趋势。

网络预约出租车是一种新生事物，发展历程并不长久，如何通过相关的法律规章对其发展进行合理的规制监管，才是当前社会应当重点关注的问题和解决思路。

　　二、网络预约车监管中存在的主要矛盾

随着《暂行办法》的出台，北京、广州、上海、深圳发布了网约车地方细则，随后几天，杭州、重庆、天津等也相继颁布了各市具体的规范性文件。虽然具体内容不尽相同，但整体上都提出了相似的规范思路，如车牌、户籍、车辆等方面，引起了极大的社会争议和关注。笔者就其中较有争议的几个方面进行如下梳理和思考。

　　（一）网络预约车的数量管制

为了对网约出租车服务模式进行规制，一定区域内的人民XX必须加强对网约出租车牌照的管理，不仅要对其数量有所限制，还应当对发放环节进行规范。《暂行办法》第十三条明确规定：“城市人民XX对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”该条规定为各级XX对网约出租车牌照的管理提供了法律支持。现实中对于如何管制网约车牌照存在着很多争议，当然，这些争议是从立法的角度展开的。之前，针对该项管制，兰州市XX提出通过立法手段对本市网约车牌照做出不大于3000个的设定[舒圣祥.如何看待网约车车主的“前科”[N].法制周报，2016(3.31)。]。对网约车来说，对其牌照进行数量管控，可以称作“行政特许”，或者“有数量限制的行政许可”。《行政许可法》第十二条第1项中没有涉及到数量限制，同样，该条文的第3、4、5项仅仅对资格许可进行了说明。但是该条文的第2项却暗含对数量限制做出的论述。6该款项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项……”其中，所提到的“特定权利”可以说是一种“行政特许”。行政法中对有数量限制的条款很少见，目前业内主要聚焦于可否基于现行法律框架，制定出网约车车辆有数量限制的行政许可。显然网络预约车并不属于自然资源，更不属于公共资源，也不符合公共利益的范畴。另外，《行政许可法》第十三条第二款对不设定行政许可的条件进行了厘定，指出“公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决。”因此，本文认为从这个层面来看，严格的说网约车当然也不应归为“行政许可设定”范畴。

但是，如果仅仅以《行政许可法》第十二条、第十三条为依据，来探讨是否应当对网约车数量管制设定行政许可似乎不够妥当。因为第十三条中明显使用了“可以不设”这个词，这就说明，在某些情况下如果设立了这种行政许可是可以得到法律支持的。十二届全国人大一次会议于2013年3月14日颁布了《关于xxxx机构改革和职能转变方案的决定》，同时还对《xxxx机构改革和职能转变方案》（下称《改革方案》）做出了批准。该方案认为对于市场竞争体系能够自行调节、其他社会机构或法人公民能够独立决定、通过强化行政管理或事后监管，行政部门能够自行解决、行业部门能够实现自律管理的项目不予审批，并将对产品和生产经营活动的许可做到最大限度地减少，同时将适用于认定各种组织及其行为的非许可审批控制在最小化[沈福俊.部门规章为什么没有行政许可设定权[J].政治与法律，2005（6）。]。由于得到全国人大的研究与通过，因而《改革方案》具有较强的法律效力。所以本文认为，先行推出的《行政许可法》中关于“可以不予设定行政许可”的规定在《改革方案》中得到了强化，后者明显在强调“应该不设立”。

总的来说，将《改革方案》与《行政许可法》第十三条、十四条充分融合到一起，便会产生具有法律效力的管理规范，并且以《行政许可法》第十二条来设立行政许可。若对数量控制设定行政许可，必须既要满足属于公共资源配置、自然资源开发利用以及关乎公共利益的特殊行业市场准入项目的范畴之条件，又要满足不属于市场竞争体系能够自行调节、其他社会机构或法人公民能够独立决定、通过强化行政管理或事后监管，行政部门能够自行解决、行业部门能够实现自律管理的项目范畴之条件[张冬阳.专车服务：制度创新抑或违法行为[J].清华法学，2016（2）。]。

实际上，对数量限制设定行政许可，有助于对网约车领域市场准入体系的规范，并且还有助于通过采用其他行政管理手段来解决该行业中存在的问题。因此，尽管网约车车辆数目限制的行政许可属于《行政许可法》第十二条第2项的范畴，而且不属于第十三条的范畴，并且按照《改革方案》的相关规定，这种行政许可的设立是得不到法律支持的，但是在现实中出现的不足和弊端可以采用其他行政途径进行解决。从“最大限度地减少”可以看出，《改革方案》对于行政许可的设立抱持着小心谨慎的态度。《行政许可法》第十二条第2项提到了“公共资源配置”，而网约车营运活动则涉及到对城市道路资源的利用，故关于其数量限制行政许可的设立可通过这点从法律上寻求到一定的支持。

　　（二）司机的户籍限制

《暂行办法》以“宽入”的标准对网约车驾驶员资格做出了要求。关于准入条件，该办法第十四条规定，只要是没有暴力犯罪记录，具有3年以上驾龄，没有酒驾史吸毒史，没有出现过危险驾车行为或交通肇事行为，而且连续三个记分周期内的累计积分未达12分的行为主体，都可以申请从事网约车营运活动。另外，该条款还强调，对驾驶员做出营运准许时，还应当考虑当地XX制定的其它规定，由此可以得知，在网约车市场准入这个层面，地方XX可以参与其中。

《行政许可法》第十五条第二款规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民XX规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”而部分地方细则限制驾驶员户籍的规定，明显直接违反了《行政许可法》的该条内容。

例如北京、上海、天津要求司机为本地户籍；深圳则是要求司机为本地户籍或深圳经济特区居住证；杭州规定驾驶员为本市户籍或在本市取得《浙江省居住证》6个月以上。众所周知，一个城市的流动人口年龄主要分布在20-45岁，据国家卫生计生委组织调查分析，2013年流动人口的平均年龄为27.9岁,2015年为29.3岁，很多城市中外来人口能占到总人口数量的一半甚至一半以上[张效羽.互联网租约规章立法中若干法律问题分析[J].行政法学研究，2016（2）。]。网络预约车的该项规定不仅限制了外来人口的就业渠道和工作方式，虽然保护了本地人口的就业资源，但存在地方保护主义的嫌疑，使部分劳动力无法充分的发挥，资源也没有得到合理运用，不利于社会经济的进一步发展和网络预约车发挥其灵活自由调配的优势。

尽管网约车驾驶员的犯罪史、驾龄已经得到包括中国在内的世界各国的高度重视，但是与其他国家相比，户籍限制却是中国独有的。《反垄断法》第三十七条指出，行政机关不得滥用行XXX力,制定含有排除、限制竞争内容的规定。因此，在准入条件的设置上，上海、北京等地“从事网约车经营活动的行为个体必须具有当地户籍”的规定是不合乎《反垄断法》要求的。

　　（三）网络预约车车辆准入的条件

《暂行办法》虽然准许各地XX可以从当地现实情况出发，制定相关的规范性文件，但并没有明确指出可对许可条件进行扩充。第十二条规定了一系列车辆准入条件，这似乎又违反了《行政许可法》的相关规定。该法第十六条第四款规定：”法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”因而增设的车辆准入标准又是否合法合理？

（1）《暂行办法》第十二条规定，“出租车行政管理机构应当从实际情况出发，并以差异化经营、规范化运作、优质化服务为原则，制定出合理的车辆营运条件和标准细则。”深圳要求运营车辆必须是本市登记注册的7座以下乘用车；车辆行驶证载明的初次注册日期至申请时未满两年；燃油小汽车轴距2700毫米以上、排量1750毫升以上、达到我市机动车污染物排放标准等条件。北京市推出了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》，在该细则中，北京市对营运车辆提出的要求为：具有1.8T或2.0L以上排气量的5座3厢小客车[张兴祥.制度创新：《行政许可法》的立法要义[J].法学，2003（10）。]。与国内相比，其他国家主要从安全层面对网约车提出了严格要求，并且认为在同样安全的前提下，称作网约车是否“更加高贵”，只能由消费者做出评判。《行政许可法》第十三条规定，不设定行政许可的条件涵盖“公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的。”xxxx常务会于2015年9月召开，该会议提出只要消费者自2015年10月1日至2016年12月31日购买了不大于1.6L排量的车辆，即可享受购置税减半的优惠。因此按照这一规定，安全而且能够降低环境污染的小排量汽车都应当被纳入网约车之列。

此外，北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、杭州都规定网络预约车须具备当地的车牌，这是否又会造成新的“灰色地带”出现，使得部分群体通过不法途径获取不法利益，亦或是出现xxxx、套牌等更多新问题的出现，这些都是值得深思的。

作为公共管理的主体，XX在市场经济中的使命就是通过制定规章和规范性文件，引导、规范市场的运行，激发市场活力，鼓励市场创新，以达到社会公共利益增加这个积极有益的目标。在一定范围内，市场的活力与市场的自由程度成正比。市场准入条件是衡量市场自由程度的标准之一。《暂行办法》第十二条第二款规定，配备良好的应急报警系统以及具有行驶记录能力的卫星定位系统，是从事网约车运营的前提条件。立法者出于对乘客安全的考虑，要求“网约车”具备相应的配置本无可厚非，但这项规定同时增加了私家车进入“网约车”行业的成本，提高了市场准入门槛，给想要兼职做“网约车”的司机制造了进入壁垒，导致一部分本可兼职做“网约车”的私家车流失。由此可推断，新政颁行后，“网约车”的数量将减少，公众的出行成本增加，出行难问题会重现，社会闲置资源的效用无法得到充分发挥。安装车辆卫星装置和应急报警装置使“网约车”进入市场的过程复杂化，而且智能手机的现有技术可以提供相关功能，起到保障公众出行安全的作用[沈福俊.xxxx决定行政许可设定权：问题与规制[J].社会科学，2012（5）。]。市场的活力取决与市场的自由程度，只要市场主体的行为没有危及国家安全，损害社会公共利益，XX就不应该通过提高市场准入门槛，制造进入壁垒来干预“网约车”行业的发展。

（2）网约车报废条件。我国相关法律要求，拟报废的车辆其营运时间应当小于或等于8年，这一标准适用于所有营运车辆。但是这一规定却不利于价格昂贵的私家车成为网约车。因而，《暂行办法》第三十九条第一款规定，当网约车行驶路程不足60万公里但使用年限已满8年时，不得继续提供网约车服务，只要网约车行驶路程达到60万公里就必须立即申请报废。另外，该条文第三款还强调，省、自治区、直辖市人民XX有关部门要从当前实际情况着手，出台合理的网约车报废标准，并及时报请交运部、xxxx工商、xxxx公安等部门审批并备案。从该条款可以获知，地方XX被赋予了细化标准的权力。首先，从当地现实情况出发，各地XX能够制定出有助于地方发展的网约车监管条例，以便于促进网约车行业的规范化、科学化发展[徐继敏.xxxx设定行政许可实践研究[J].行政法学研究，2015（1）]。其次，从地方立法的角度来看，网约车行业实际上拥有不确定的发展空间。这是因为网约车服务是基于网络平台的一种活动，在开放的互联网环境下，这种活动具有“全国性”。如果各地制定的行政管理法规具有较大差异，显然不利于网约车行业的规范化、统一化发展。因而，《暂行办法》对地方XX提出的细化标准的要求，也将会给网约车的营运管理带来诸多问题。

　　（四）网络预约车的市场定价

《征求意见稿》第三条第二款规定：“网络预约出租汽车运价实行XX指导价或市场调节价，不享受出租汽车燃油补贴。”即规定网络预约车运价采取市场调节价和XX指导价这两种形式。但在最终公布的《暂行办法》第三条第二款规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民XX认为有必要实行XX指导价的除外”。因此，即使《暂行办法》肯定了市场调节在网络预约车定价中的作用，但仍将这个问题授权给了地方XX。《暂行办法》第二十条规定：“网约车运价实行XX指导价或市场调节价，网约车经营者要合理确定运价结构和水平，实行明码标价。”由此可见，地方XX可以在市场调节价之外对网约车运价实行XX指导价。无论任何时间任何行业，价格机制始终都是作为一个核心问题，在价格方面对地方XX进行授权，就使得地方XX在决定网约车的价格机制方面具有很大的自由裁量空间。

《暂行办法》第二十一条第二款规定：“网约车平台公司不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为，不得有价格违法行为。”但是条文中并未对“低于成本的价格”作出明确的解释，这又赋予了行政执法主体一个很大的自由裁量权[沈福俊.网络预约出租车经营服务行政许可设定权分析——以xxxx令第412号附件第112项为分析视角[J].上海财经大学学报，2016（12）]。这条规定的初衷是为了维护市场秩序，创造一个公平竞争的环境，但是立法者在立法过程中是否忽略了一个重问题:网络预约车最初得以迅猛发展，占领市场份额的一项关键因素正是在于它的价格优势。传统的出租车仅仅以路程远近来计价，但网络预约车的计价方式是根据不同时段的车辆供求关系并结合里程数来确定最终价格。网络预约车的出现是对传统出租车模式的一种补充，既缓解了交通压力，又对社会闲置资源进行了有效利用。网络预约车发展的初期，通过价格补贴、发放优惠券、分享免单等策略抢占市场份额，这些行为确实有不正当竞争之嫌，可相比之下，这种灵活的计价方式较传统出租车更为合理，应当考虑予以保留。如果网络预约车的价格优势被XX管控，不仅抹杀了它自身的亮点，也很难与传统出租车形成差异，失去了其核心竞争力，不利于市场经济的发展以及社会的进步。

　　三、域外网络预约车的经营模式与监管

　　（一）不同国家网络预约车的运营模式

1、X对网络预约车监管模式

（1）资质许可

X科罗拉多州强调：任何一个TNC11企业不得私自成立，必须获得XX机关审批，另外还必须在每年规定的时间内向XX机关提供许可费，该许可费为11250美元。

除此之外，这些企业必须缴纳足额的意外保险费，该费用为100万美元。驾驶员不仅要配备合格的驾驶证，还必须确保无犯罪史，而且只有对车辆进行注册、登记和安全检测之后，才能开始营运。

（2）报告制度

X奥斯汀州为TNC企业定制了一种含有日报告和月报告的“报告制度”12，并要求该企业在日报中阐明是否发生事故以及司机的营运时间，在月报告中详细描述每隔四小时获得的信息数据，这些数据包括登录APP的车辆数目、接受服务的乘客数目、需求总量等[陈甦.商法机制中XX与市场功能定位[J].中国法学，2014（5）。]。奥斯汀州还强调，凡是不能按时出具报告的TNC企业将会被取消暂时营运的资格。

（3）工作时间要求

X奥斯汀州对出租车司机提出了把工作时间控制在12小时以内的规定。芝加哥则从工作时间上对TNC企业的驾驶员牌照做出了两种划分，即高要求型和低要求型，拥有A类等低要求型牌照的司机每周累计时间不应超过20小时，而拥有B类等高要求型牌照的网约车司机每周累计工作时间不得低于20小时，并且还必须配备出租车司机执业证[陈朝晖、魏蕾.X对网络预约出租车管理的现状及启示[J].渤海大学报，2017]。这种证书的获取非常不易，驾驶员在提交申请前必须具有三年以上驾龄，同时持有合法驾证的时间也必须三年以上。另外，如果驾驶员在本市参加过特殊训练也可申请领取出租车司机执业证。

2、德国对网络预约车的监管模式

（1）“优步出租”

对于优步来说，其拼车APP设定了三种操作程序，首先是于2009年得到研发并使用的UberTAXI，即优步出租。通过触发该程序，消费者可以得到正规出租车的服务，并且按照当地传统出租车的付费标准进行支付。每一笔交易完成之后，以出租车自行制定的比率为依据，优步即可从中抽取一定比例的中介服务费。

在优步这种营运模式下，只有那些获得了客运许可证的行为主体或机构才能开展网络营运业务，并且必须对XX给定的价格无条件地执行。优步APP的主要功能为交易支付和订约，并不涉及到司机与消费者之间的合同问题。13另外，优步完全以客运法规为标准来提供中介服务，14由此可以说明营运许可只需要为车辆拥有者提供。假如汉堡行政高院做出优步为承运商的裁定，则出租车拥有者和优步就会获得双重行政许可。实际上，作为对传统出租车的有益补充，优步出租是合乎法律要求的。

（2）“人民优步”

这种手机APP提供了点对点服务，在消费者和私家车之间发挥了中介作用，并且在载客方面，优步司机更有灵活性，可实现即时搭载，这就是Ubeipop人民优步的优势。消费者将乘车需求输入到手机中，基于网络的前提下，司机很快就收到了这种需求信息。随后，消费者便接到由Ubeipop提供的车辆牌照号码、等候地、应支付价格、上车时间等信息。人民优步明确指出用户应当按照1.5欧元/公里的标准支付服务费，而优步则从中抽取20%的中介费[唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学，2015（4）。]。

德国在其《客运法》第二条第一款中阐明了三种定期客运模式，即：机动车、无轨电车、有机电车等定期客运服务(Linienverkehr)16，以及基于机动车的不定期客运服务(Gelegenheitsverkehr)。

　　（二）国外网约车监管模式对我国的借鉴

调查发现，每一个国家都是从自身实际出发，制定了合理有效的监管措施。以德国和法国为例，这些国家本来就已经制定了相当严格的出租车准入机制，在国内传统出租车司机的抗议下，只得将Uber纳入出租车范畴，并取消了网约车。而对于新加坡来说，该国本来就人口密集，XX为了促进共享经济的发展，对出租车行业实行了零门槛市场准入制度。另外，各国在社会监管等层面做出的努力和探索，也值得我国学习和参考[罗华.放眼国外出租车管理模式[J].法苑杂志，2016（4）。]。

对于我国的出租车行业来说，虽然其模式类同于德国和法国，但是市场准入条件比较苛刻，即便是在出现罢工、集体抗议的状况下，我国XX对网约车依然是鼓励的态度，由此可见我国发展网约车行业的决心。

作为时代发展的产物，网约车涉及到客户、司机、XX等多方利益。因此只有多个部门或机构共同联合，除了交运部之外，商务、物价、税务等部门都应当积极参与进来，对网约车共同进行管理和监督，才能使网约车行业得到健康、稳定、规范地发展。

虽然在前文的论述中已经证明，网约车并不具有特许经营的属性，但是新加坡等国的备案管理方式也不适应于我国的出租车行业。曾经有报道说，部分不法分子已将网约车成为其获取不法收入的重要途径。而现实中，“冒名车”、“僵尸车”、“幽灵车”等现象也在一定范围内存在着。因此，无论是从消费者角度来说，还是从XX角度来说，抑或从网络营运商的角度来说，都应当对驾驶员、网络平台、营运车辆制定出严格的市场准入标准。实际上，我国出租车行业需要构建一种不具有特许经营属性的许可审批制度。从X对网约车的管制来看，该国坚持的是“市场调节、政企协作”的模式，这种状况下，运营平台承担了网约车营运的大部分责任，包括对车辆的安全检测，而且只需将按照要求准备好的申请资料递交给运营平台，行为主体即可获得网约车营运资质，XX只需要同网约平台加强对话和联系，即可获得全面的市场信息。另外值得一提的是，基于互联网的支撑，网约车平台通过查询网上交易记录以及蚂蚁花呗等信息，可对驾驶员的个人情况全面掌握，从而使网约车服务质量不断提升。

　　四、网络预约车监管问题的完善

通过上述分析，可以知道眼下执行的《暂行办法》存在很多不足之处，基于此，本文认为应当从以下几个方面进行完善。

　　（一）设定许可的立法规范与建议

首先，对各种立法信息进行高度整合。要想对出租车行业（包括巡游出租车运营以及网约车运营）进行有效规制，必须依托于一套行之有效的行政管理机制，而行政许可的设定就是首要工作。从上文分析可知，虽然xxxx相关部门和地方XX都出台了有关规范出租车行业的规章及规范性文件，但大多都存在法律缺陷，不具备完全的法律效力[]张守文.XX与市场关系的法律调整[J].中国法学，2014（5）]。如，交运部出台的与出租车行业相关的多种管理规定等，即使xxxx处于规范出租车运营的目的，制定了《道路运输条例》，但是由于颁布日期较早，其中内容尚未涉及到网约车这种新生事物。所以，正像《行政许可法》在其第十四条第二款中规定的那样，xxxx应当将其推出的临时性行政许可提请给全国人大及其常务委员会进行立法，并将对包括网约车在内的出租车管理规定纳入其中，从而使其具有完全的法律地位，发挥强大的法律效力，进而促进网约车行业的规范性发展。

其次，以《行政许可法》为依据制定出严格的出租车行业管理规范。一是不得违反行政许可设定的基本规则原则。《行政许可法》第十一条规定，“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”二是不得更改或违反行政许可设定的步骤。《行政许可法》第十九条规定，对行政许可进行拟定时，有必要通过举办论证会或听证会使起草单位对不同的意见进行参考和采纳。制定机关还应当要求起草单位对行政许可的社会影响、必要性以及经济影响，其对采纳或参考的意见给出相关的说明。三是要确保行政许可具有完整性。《行政许可法》第十八条强调，行政许可必须涵盖期限、条件、过程、步骤等内容。

最后，确保地方规章的完善与行政法规的推行同步进行。多年以来，出租车行业一直被定义为“地方性事务”，这充分说明国家对出租车的营运管理还不够重视，正因为这样，各个地方都出台了不同的出租车营运管理规定。时下出现的网约车营运业务可以说是对传统出租车业务的扩展与补充，因此，原先适用于传统出租车的法律规定已经不能适应时代发展的需求[王昉荔、吴炜.XX与市场关系协同性分析—以打车软件为例[J].长春理工大学学报，2015（1）。]。毕竟在营运方式、营运性质、营运条件等方面，网约式服务与巡游式服务存在明显的差异。因而，即使将来国家制定了一套全面而合理的出租车营运管理规范，各地也应当以《立法法》第七十三条第一款为根据对自身制定的有关出租车营运的规章进行调整或修正。而《行政许可法》第十六条第二款则规定，“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”因此关于出租车营运的行政许可得到设定后，地方XX不仅要在执行上做出积极配合，还应当从当地实际情况出发，制定出一套科学有效的出租车管理机制。

　　（二）取消基于数量控制的特许经营制度

首先，过于严格的车辆数目管控，难以真正满足消费者的需求，而过于宽松的数目管控则容易增加城市压力，导致城市道路资源的不公使用，同时给管理也带来了一定的难度。尽管XX加强网约车数量控制的目的，是为了维护消费者的根本权益，但是实际上，消费者是一种动态行为主体，对于用户的需求根本不可能做到准确把握，因此，通过数量管控来规范网约车行业的运作是不可取的[崔晓.打车软件监管中存在的法律问题及对策[J].交通企业管理，2014。]。

另外，数量管控难以保证服务质量，消费者的权益被侵犯得不到保护。XX对出租车行业实行数量管制、统一定价和限定经营区域等措施，导致出租车公司提升服务质量的激励和约束机制缺失，亦会抑制行为主体的营运积极性。再者，为了追求时间效益，驾驶员有可能拒载、调价或超速，消费者不仅难以获得优质的服务，其自身权益还有可能受到侵害。

最后，我国宪法第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。”根据《民法通则》及《物权法》的相关规定，公民对其合法财产具有占有、使用、收益、处分的权利，公民作为民事权利的主体，其本身就拥有参与民事活动、投资收益的权利。当前社会，我国有很多流动商贩、维修人员、家政保洁等个人从事的劳动性事物，无论是法律政策还是社会意识上都认为这是一种合法行为，然而他们并没有经过XX相关部门的许可或是申请营业执照，仅受一般的民事法律进行管理和规范，那么网络预约车作为一种小规模经营行为，同样可以不受特许许可的数量限制。

　　（三）建立和完善统一的出租车辆与驾驶人员准入制

现代汽车制造的标准和技术，基本可以保证人们安全的日常出行。网络运营商为了维护各方利益，对运营车辆的性能提出了一系列要求。但是这种状况并没有遏制居高不下的交通事故率。现实中也不难发现，有的车辆出现过轻伤，有的车辆则遭受过重创，还有的车甚至基本不具备载客的资质。因而，为了防止消费者的合法权益遭到侵犯，降低出行成本，应当对网约车的安全性能进行严格检测。网络经销商应当建立车辆安全性能定期检测机制，与车检机构加强沟通与合作，制定详细的检验标准，及时检查车辆的完好状况，确定车辆是否发生重大交通事故，对于严重变形或经安全检测不合格的车辆应当及时清除，确保提供网络预约服务的任何车辆都是完好无损、安全可靠的。

其次，《暂行办法》对网约车驾驶员的营运条件提出了比较严格的要求。该办法第十四条规定，驾驶员提供服务的车型与所获得的机动车驾驶证应当相符，并且驾龄不得低于3年；连续三个记分周期内累计的记分未达到12分，且无酒驾、吸毒记录，无暴力犯罪记录，无危险驾驶、交通肇事等犯罪记录；符合城市人民XX规定的其它条件[王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016（2）。]。但是本文认为，这些规定还不够细致，还应当制定严格的监管机制和审查机制。现实中，很多网约车营运商只是关注驾驶员证件是否过期，车辆保险是否齐全，其他的方面基本不会过问。因此满足上述条件的驾驶员，只要注册登记完毕即可从事网约车营运活动。另外，本文还建议应当严禁那些有过精神病史或正在患有某种精神疾病、具有抑郁心理或情绪严重不稳定的人员从事网约车营运活动。总的来说，只有提供安全可靠的服务，网约车行业才能得到可持续发展，而驾驶员又是网约车行业的核心要素，因此对于司机的准入审查理应也必须审慎入微。

　　五、结论

总的来说，网络预约车作为一项新生事物，经历了从非法到合法的转变，在发展的起步阶段，需要社会各方面共同对它进行科学、合理的监管及引导。其中《暂行办法》及各地规范性文件的颁布，是以满足消费者出行需求、合理配置交通资源、促进网约车行业良好发展为宗旨的，它们的出台与执行为网约车行业的发展提供了良好的监管机制，也是该行业合理化、合法化、规范化运行的必然需求。

然而，从立法角度和执法情况来看，网络预约车在监管问题上仍存在一定的缺陷和弊端。行政许可设定权与授权地方许可，无疑是网约车监管问题上的重中之重，经过上述分析我们认识到了这种“临时性”许可的效力是有待考据和提高的。除此之外，在执法方面，网络预约车对于市场准入条件、户籍限制、市场定价等方面的监管亦有待完善和进步，实践的过程中，它与每个群众的切身利益息息相关，在执法体制改革的潮流中，应该响应国家号召，以人为本，以促进城市发展为目标，增进民生福祉。对于新事物，我们不仅要秉持一种包容和鼓励的态度，更应当做出积极探索，寻求网络预约车监管的最佳方式，从现实情况出发，完善立法体制，提高执法水平，从而使网络预约车行业得到更好地监管，确保其实现稳定、健康、快速地发展。

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