加强生态保护的财税政策研究（黑龙江省分报告）

        生态环境问题一直是影响人类生存与发展的重大问题，XXX“xxxx”报告中关于生态文明建设的重要论述，凸显了生态文明建设的重要性、必要性和紧迫性。黑龙江省是全国森林、湿地资源最丰富的省份之一，素有“大森林”、“大湿地”之称，是国家的重点林区之一，也是国家甚至国际重要湿地分布区域之一。因此加大对生态环境建设的投入，不仅对黑龙江乃至全国都具有十分重要的战略意义。我省财政部门作为XX的职能部门，始终认真履行其职责，把支持生态建设作为一项利长远的关键举措来重视，不断加大资金投入和政策扶持力度，积极调整优化财政支出结构，为我省生态环境建设的可持续健康发展提供了有力的保障。

　　在此背景下，对于生态保护财税政策的研究具有十分重要的意义。从理论意义上看，它是生态环境经济理论发展的必然要求；也是生态环境管理理论发展的重要方向；更是有利于科学发展的财税理论研究的重要分支。同时，从实际意义出发，对生态保护财税政策的研究，首先是实现运用综合手段加强生态保护的需要；其次是发挥企业在生态保护中自觉作用的重要保障措施；再次是筹集生态保护资金的重要手段。

　　因此，本研究在可持续发展理论、公共产品理论、外部性理论等理论基础上，分析了财税手段的生态保护效应，结合我国生态保护财税政策实施现状及问题，通过借鉴国际上生态保护财税政策的实际经验，得到了加强我国生态保护财税政策的一些对策建议，旨在为我国生态文明建设全面协调发展贡献一份力量。

　　1、林业生态保护现状

　　（1）天保工程继续顺利进行

　　自1998年xxxx、xxxx做出实施天保工程的战略决策以来，截止到2012年末，国家累计投入天保工程资金342.7亿元，其中包括天保一期到位资金230.59亿元，由中央投入206.13亿元，省财政配套24.46亿元；天保二期2011和2012年中央投入到位资金112.11亿元，省级财政在十分困难的情况下，2012年度安排天保二期工程相关政策配套资金7.9亿元也全部足额到位。按照天保工程实施方案要求，我省森工林区木材产量由年产1260万立米减少天保一期的419万立米。天保工程二期实施后，我省森工林区木材产量由2011年的419万立方米调减到2013年的89.4万立方米，减产329.6万立方米，减幅78.7%，全省结余采伐限额41.8万立方米，木材产量结余1.7万立方米。通过天保工程的实施，我省有林地面积由2007万公顷增加到2080.3万公顷，净增加了73.3万公顷，森林面积增加2.5万公顷，新增活立木蓄积2244万立方米，森林覆盖率由43.6％提高到45.7％，增长了2.1个百分点，形成了森工林区森林资源面积、蓄积和覆盖率“三增长”的局面。

　　（2）地方林业发展支持力度持续加大

　　我省财政继续加大对地方林业发展的支持力度，2012年投入3.4亿元，比2011年增加0.85亿元，重点支持退耕还林工程、三北防护林工程、生态效益补偿、森林防火、森林病虫害防治及科技推广等项目。2012年，全省实现造林351.65万亩，超额完成了国家林业局和省委、省XX提出的300万亩年度计划任务。同时完成后备资源培育改造6万亩，补植补造24万亩，义务植树441.9万株，育苗4697.2亩，实施病虫害防治79.15万亩。

　　（3）湿地建设工作成果突出

　　我省湿地资源丰富，湿地面积达867万公顷，其中天然湿地面积556万公顷，占全国天然湿地面积的1/7，占全省国土面积的11.8%。为保护湿地资源，我省率先在全国实施了省级湿地保护补助项目，从2012年起，省财政每年投入1000万元用于湿地保护补助。目前全省已有扎龙、三江、洪河、兴凯湖、七星河、珍宝岛、南瓮河7处国际重要湿地，25处国家和省级湿地，居全国之首。同时率先建立了扎龙湿地长效补水机制，成为全国湿地补水第一省，截至目前全省恢复湿地面积已达9000公顷。

　　2、农业生态保护现状

　　我省已完成的425万亩退耕地还林，使坡耕地和沙化地得到有效治理，水土流失和土地沙化状况得到明显改善。全省已完成的退耕还林计划任务全部成林后，将净增森林面积1668万亩，增加森林蓄积2亿多立方米，相当于整个哈尔滨市的国有森林面积，在使我省区域生态环境得到明显改善的同时，也对培育和发展全省后备森林资源具有极其重要的意义。黑龙江垦区从2002年起将沙化、瘠薄坡耕地纳入国家退耕还林工程，完成工程建设任务183.5万亩，使农垦系统森林覆盖率提高了2.2个百分点，治理沙化面积75万亩，保护农田50万亩，使过去每亩年均亏损46.2元的82.5万亩赔钱地变成“绿色银行”，为保护国家重要商品粮基地的生态安全，实现农垦经济、社会的和谐、健康发展做出了贡献。

　　1、林业生态环境存在问题

　　我省虽然在生态建设的各项工作上取得了阶段性的成效，但同时也面临着许多困难和压力。

　　天保二期工程实施后，国家虽然在森林资源培育保护、森林经营和改善民生等方面给予了专项资金补助，森林资源得到了有效保护，林区工人的收入有了稳定的来源。但是由于木材的大幅度调减，地方税收因减产导致减收，按原来5%的农林特产税计算，由1260万立米减产到一期末的419万立米，天保一期年减少税收约1.9亿元；天保二期工程实施后，由2011年的419万立米减少到2013年的89.4万立米，年减少税收约9000万元。同时，直接影响森工每年减收（不包括下游产业减收）36.2亿元，减利26.4亿元。企业收入锐减，给森工林区的发展带来诸多问题。由此导致原来靠利润和收缴管理费开支的单位经费无来源，而这些部门承担的社会生态建设、资源管理、行政管理和社会管理的任务却更加艰巨和繁重。为解决森工林区管理人员经费问题，我省积极想办法，近几年除社保和天保资金外，省级财政在十分困难的情况下，年度预算安排的财政补贴资金已达到7亿元，加上原来已纳入部门预算的防火、职业教育和勘察设计等单位的经费，省财政每年拨付给森工系统的资金已达到12亿元。可省级财政对森工林区两级管理费等经费的垫付并不是长久可行之法，也不能从根本上解决种种资金缺口的问题。

　　而由于几十年来，为支援国家经济建设，对我省森林资源的过度消耗，加之自然灾害的迫坏，我省出现了森林资源幼、中龄林多，大径级材少的现象，这对我省森林资源的可持续经营造成了严重的影响，对加强森林抚育和大径材培育的需求也迫在眉睫。同时，虽然长期以来我省在湿地保护建设上做了大量的工作，但由于国家政策支撑不足，一些深层次的矛盾和问题仍然难以解决，境况窘迫。

　　2、农业生态环境存在问题

　　自xxxx出台《完善退耕还林政策的通知》以来，退耕还林工程进入了一个崭新的建设期，退耕还林工作量越来越大，情况越来越复杂。特别是近几年来，随着我省生态建设和退耕还林工作的不断深入开展，我们感到一些问题越来越突出。一是缺少必要的工作经费。退耕还林工程自建设以来，一直没有把工作经费纳入工程投资。每年的工程管理、检查验收等工作经费基本上都是靠各级林业部门自行承担。一个县级林业局每年仅退耕还林这一项工作，平均就要拿出20多万元。二是宜林荒山荒地造林和封山育林的现行补助标准满足不了实际需要。近年来，受国家惠农政策的吸引，我省农民耕种积极性不断高涨，造林用地越来越难以落实，加之物价上涨等因素，造林成本越来越高。据统计，目前我省造林成本平均每亩近500元。而国家退耕还林工程配套的宜林荒山荒地造林和封山育林的补助资金标准远不能满足实际生产需要，完全调动不起来群众植树造林的积极性。

　　1、财政投入政策

　　“十一五”以来，省财政始终把环保事业作为社会事业发展和民生改善的重点领域，通过积极对上争取、省级预算安排、整合专项资金等方式，支持环保事业发展。2006至2011年，累计投入资金103.1亿元，重点支持了全省生态环境保护重大工程、中小河流治理、松花江流域水污染防治、农村环境综合整治，控制了面源污染，保护了流域生态，全省自然生态和水土水质得到明显改善，各项环保约束性指标全面完成。省级环保工作经费由2005年的3097万元，增加到2011年的1.4亿元，年均递增61.1%，切实保障省级环保部门有效履行工作职责。

　　2、财政补贴政策

　　深入实施天然林保护工程，全面完成天保工程一期建设任务，配合有关部门积极争取国家实施天保二期工程，从2011年开始的10年时间，中央财政将每年补助我省天保工程资金71.5亿元，是我省一期天保工程每年资金投入的3.8倍，将极大地提高森林保护和抚育的成效。“十一五”以来，省财政累计投入资金41.4亿元，支持186户企业淘汰落后产能、155户企业进行节能技术改造，采取财政奖励方式促进合同能源管理，支持25户企业年秸秆能源化利用75万吨，对5个可再生能源建筑应用县级示范县、5个太阳能光电建筑应用示范项目、42个市县节能改造项目给予补助，积极争取国家将哈尔滨市纳入首批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目试点城市，推动经济结构调整和发展方式转变。

　　3、税收政策

　　对销售废旧物资和资源综合利用产品分别给予增值税免税、全额退税和减半退税等优惠政策，促进废弃物减量化、资源化；对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目及公共基础设施项目所得，实行“三免三减半”的优惠政策；争取国家全面实施原油天然气资源税从价计征政策，提高了地方环境治理和保障民生能力。

　　4、排污收费政策

　　十一五期间重点减排项目是建设运行污水处理厂和电厂脱硫。所辖6县（市）的城镇污水处理厂均已全部通水运行。其中海林、宁安、东宁、穆棱4县（市）污水处理厂已稳定运行并形成减排能力。绥芬河污水处理厂、林口污水处理厂也在2010年11月份通水试运行。全市城市污水处理厂处理能力已达到22万吨/日，年削减COD20000余吨。牡丹江第二发电厂7号机组的石灰石-石膏法脱硫改造项目已通过了168小时稳定运行，并经省环保厅现场验收；完成了穆棱北方热电有限公司、东宁热电有限公司等4家循环流化床锅炉脱硫改造工程，年削减二氧化硫5180吨。狠抓结构减排，促进产业结构调整。关停了电力水泥有限公司、东宁水泥有限公司、林口森泉水泥有限公司等5家单位落后水泥生产线，年削减二氧化硫1014吨；牡丹江第二发电厂通过新上2×300兆瓦热电联产项目，2009年关停了一台（2#）100兆瓦小发电机组，削减二氧化硫2300吨。2010年11月该厂又关停了3台（1#、3#、4#）100兆瓦机组，2011年将确认减排量。

　　在抓重点的同时，我们还确定以啤酒、白酒、制糖、造纸、畜禽养殖等排放强度较大的重点行业为突破口抓项目减排，完成了镜泊啤酒有限公司、和丰酿酒有限公司、镜泊湖糖业有限公司、东方鑫凯造纸有限公司、黑宝药业有限公司、大湾畜牧有限公司等污水治理项目，年削减COD3851吨。结合我市木业加工密集的特点，通过清洁燃料替代完成了绥芬河宏宇人造板有限公司等52家二氧化硫削减项目，年削减二氧化硫112吨。

　　5、生态补偿机制

　　目前，我省5061.38万亩的国家级公益林，全部纳入中央财政森林生态效益补偿范围，其中：国有国家级公益林补偿面积5035.72万亩，补偿标准每亩5元，集体25.66万亩，补偿标准每亩15元。

　　2004年我省建立了省级森林生态效益补偿基金制度，每年省级财政预算安排2000万元，补偿对象为地方国有公益林。目前补偿面积483.83万亩，占地方公益林的8.1%。用于管护人员补偿性支出。为管好用好该项资金，确保公益林有效保护，我省建立了《黑龙江省森林生态效益补偿基金管理办法》，划分管护责任区，与管护人员签订管护合同，公益林管护取得可喜成果。

　　没有得到补偿的地方公益林，国有的由国有单位统一管护，防火、防虫、防盗伐等，在经营上禁止商品性采伐，只能进行更新性采伐和森林培育活动。集体、个人由林权所有人保护，按规定开展经营活动。商品林林地、林木由林权所有单位和集体个人保护，按规定开展经营活动。

　　1、林业、农业自然资源得到保护

　　经统计，五年来森林资源总量由7.1亿立方米增加到8.2亿立方米,净增1.1亿立方米,增加了15.5%。森林面积由836.5万公顷增加到853.2万公顷，净增16.7万公顷。森林覆盖率增加了1.6个百分点。有林地公顷蓄积平均增加了12.2立方米。此外，森林资源的龄组结构也得到调整。实施天保工程14年来，累计少采伐木材3846万立方米，少消耗森林资源6053万立方米。森林资源数量的增长，质量的提高，充分证明了资源管理监督工作取得的成就，同时也展示了我们为生态建设做出了阶段性的贡献。

　　2、农村生产环境有所改善

　　（1）农村产业结构得以明显调整

　　随着退耕还林工程的实施，各级XX逐步引导退耕农户向林果种植业、畜牧业以及二、三产业过度，带动了农村劳动力的转移，改变了长期以来的传统耕作习惯，有效地调整了农村产业结构。以嘉荫县为例，嘉荫县委、县XX紧紧围绕巩固退耕还林成果这一核心，着眼于解决退耕农户当前和长远发展问题，引导退耕农户将发展袋栽黑木耳作为富农增收的重点项目。县委、县XX出台了一系列相关优惠政策。政策规定，年种植超过5000袋的农民一次性补助500元资金，并为年种植袋栽黑木耳超过100万袋的乡、村无偿打井、架电。县领导还包片帮扶，着力解决资金不足、锯末子缺少、运输不便等实际困难，并组织有关部门开展现场培训指导。通过加强扶持引导，强化科技服务，效益和政策吸引，退耕农户种植袋栽黑木耳的积极性空前高涨，全县袋栽黑木耳种植数量迅速增加。

　　（2）农民脱贫致富步伐得以扎实推进

　　退耕还林的实施使退耕农区经济效益、社会效益得到大幅度提升。一是直接经济效益显著增加。按杨树、落叶松等主要造林树种成材后平均每公顷蓄积量按225立方米测算，全省1668万亩林木成材后可增加森林蓄积量2亿多立方米，直接经济效益近700亿元。二是农户收益增加。随着生态环境的改善，野生动植物资源、木本粮食油料和干鲜果品等林产品不断增加，农户林下资源、特色养殖、种植、生态旅游等间接经济收益也十分可观。三是国家向退耕农户无偿提供的粮食和生活费补助，已成为退耕农户的一项重要经济来源。特别是退耕面积大、口粮田少、其它收入低的地区，其政策补助占农户家庭总收入的比重高达40％以上。四是实施退耕还林的农民，不仅有了可靠的粮食供给，还腾出劳动力从事多种经营和副业生产，增加了收入。延寿县退耕还林新增有林地26.5万亩，30后林木总收入匡算可达13.25亿元，成为农民名副其实的“绿色银行”。他们在搞好工程建设的基础上，努力促进造林由小型生态林向大型生态经济兼用林转变，全县营造红松坚果林3600亩，产果后年均可创经济效益180万元。嘉荫县青山乡建华村以往由于土地较少，又没有其它经济收入，是全县最贫困的村屯之一。退耕还林后，在村委会主任的带动下，已经发展成为小兴安岭地区种植袋栽黑木耳最具规模的村屯之一，年种植袋栽黑木耳达1000万袋以上，人均增收5000元。目前，村里原来的土房全部变成了砖房，全部安装了太阳能热水器，已经成为全县最富裕的村屯之一。

　　3、林区和农村生活环境不断净化

　　大兴安岭群山环抱，山水相依，所有的城镇都依山傍水，生态良好，环境优美，具备建设特色景观城镇的先决条件。我们立足丰富的山水资源和林木资源，将欧洲城镇建设理念融入到小城镇建设之中，切实加大旧城改造和新城建设力度，着力建设“城在山中、水在城中、房在林中、居在绿中、人在景中”的林城、山城和水城。2012年，我们扎实推进了棚户区改造工程，结转的97.5万平方米棚改工程全部交工，新开工的102.7万平方米棚改工程竣工86万平方米，超额完成省XX下达的目标任务。今年，省XX下达棚改计划137.4万平方米，现已开工112.2万平方米。持续开展城乡清洁工程，对临街建筑立面、主要街路进行集中改造，在全省推进“三优文明”城镇建设中，得到省委省XX的充分肯定。全面加强“三供三治”和城乡绿化工作，全区城镇自来水普及率73%、燃气普及率75%、集中供热普及率67%、污水处理率45%、人均公园绿地面积25.7平方米、人均住房面积21.2平方米。切实抓好公路建设，2011年以来，共建成高等级公路8条、446.5公里，总投资46.8亿元，其中漠河—北极村高速公路、加格达奇—嫩江高等级公路的建成通车，结束了我区无高速公路和与省不通高等级公路的历史。

　　1、建立和完善生态补偿税收政策。

　　建立生态补偿资金机制，最重要的是要有稳定的资金来源，虽然资金筹措渠道是多方面的，但建立和完善生态补偿税收政策是生态补偿机制资金来源的重要保障。所以，要建立和完善生态税收政策，建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系，一方面解决了生态补偿机制资金问题，另一方面，提高了人们对生态资源希缺性的认识，抑制过度消耗生态资源的行为。这是税制改革的要求，也是经济、社会、环境和谐发展的需要。

　　第一，完善资源税。设置资源税，其征收主要在生态资源的开采阶段，引导资源的合理开发。要扩大现行资源税的征收范围、改革计征方式、提高税负水平、统筹税费关系。

　　一是扩大资源税课税范围。按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿”的原则，建立公平合理的生态补偿机制。目前，我国征收资源税的税目主要有原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等。这七个税目覆盖了大部分已知的矿产资源，但仍有许多自然资源未包括在内，如水资源、黄金、地热资源、森林资源等。所以，应开征水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。将现行的非税收入包括水资源费、林地补偿费、河道采砂管理费、水土流失防治费、水土设施补偿费等并入资源税的征收范围。

　　二是改革资源税计征方式或提高税率。征收方式由“从量征收”改为“从价征收”或者从量和从价相结合来提高税负，能够通过价格调整改变资源税的收入结构，增加收入额度。从量定额征收在价格变动不大的情况下无所谓，可是这几年价格变动很快，煤的价格过去每吨二、三百元，每吨收费在2-8元，现在煤的价格变成了上千元，每吨收费还是2-8元。在价格上涨过程当中，那些资源型开采企业的收入增加很多，而XX的税收却没有增加，煤炭价格上涨，但是资源税仍然保持不变，也就是说，现有的税率完全不能反映资源价格的变动，存在明显的不合理问题，目前我国资源税税率多数较低，有的不足1%，这对保护资源来说极为不利。所以，资源税税率必需改革，应提高资源税税率。大部分改革方案认为资源税的比例达到5%-8%比较合适，甚至还有提出资源税税率应达到10%。

　　第二，调整消费税。科学地设置消费税税目，对消费行为和消费习惯进行限制或鼓励，通过引导消费行为，调节消费方向，间接影响资源品在生产中的运用和资源的开发。在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源，对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产及消费的行为征税。为了增强消费税的环境保护效应，筹措生态补偿资金，对现行的消费税进行改革。扩大消费税征收范围，将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品；把一些可能造成环境破坏的产品(如电池、杀虫剂、一次性塑料用品等)纳入征税范围，达到以较低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费，推动汽车燃油无铅化进程。在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上，应对排气量相同的汽车，视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。

　　第三，开征环境（或环保）税。将现行的环保排污费并入环境税中，水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等各种污染源纳入课税范围内，制定科学合理的征收标准，使征收额度能够达到恢复生态环境或处理废物的需要，加大收缴力度。按照“污染者付费原则”，将环境要素成本量化纳入企业生产成本，促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循环使用，减少废物的遗弃与排放，减轻环保压力，并能节约能源。征收此类税收的目的是利用税收政策限制或禁止某些经济活动，发挥税收对环保工作的促进作用。主要税目应设置二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、垃圾税、润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税、噪音税等。

　　2、建立以财政投入为主的生态补偿机制

　　生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对破坏生态资源行为的外部不经济性，通过建立和完善税收等形式，使破坏行为的外部成本内部化；对保护生态资源行为的外部经济性，通过转移支付等方式，对保护者为改善生态服务功能所付出的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本给予补偿。生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。

　　就我国目前情况看，地区之间自发建立生态补偿机制主要存在三个方面的问题：一是各地区对建立生态补偿机制的认识程度不同；二是地区之间的经济发展不平衡，生态补偿资金丰腴程度不同，补偿能力差别较大；三是缺乏统一有效的协调执行生态补偿的权威性。有效解决这些问题的主要手段是国家应率先建立健全生态保护财政转移支付制度，解决全国范围内影响较大的生态补偿问题，比如东北大小兴安岭地区、内蒙古地区、西部地区等。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段，国家的这一政策机制建立后，带动各地区建立本区域内的生态补偿转移支付制度。

　　下面以东北大小兴安岭天然林保护地区为例，谈建立和完善生态补偿机制的主要措施。

　　(1)实施天保二期工程，对保护森林生态资源的国有林业单位给予财政转移支付补助。按照中央部署，2011-2020年在东北内蒙古等重点国有林区继续实施天保二期工程。天保工程二期建设的主要任务是在长江上游、黄河上中游地区继续停止天然林商品性采伐，东北内蒙古等重点国有林区木材年产从一期定产的1094.1万立方米，分三年调减到402.5万立方米；管护森林面积17.32亿亩；建设公益林1.16亿亩；国有中幼林抚育2.63亿亩，培育后备资源4890万亩；继续对国有职工社会保险、政社性支出给予补助。天保工程二期建设的主要目标是，到2020年，新增森林面积7800万亩、森林蓄积11亿立方米、碳汇4.16亿吨；工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加，同时为林区提供就业岗位64.85万个，基本解决转岗就业问题，实现林区和谐稳定。按照这些任务和目标，国家启动天保二期工程，将实施对天然林保护地区财政转移付补助政策，具体内容有：一是对国有林业单位负担的教育、医疗卫生、公检法司经费给予补助，并相应提高补助标准；为鼓励推进改革，对将国有林业单位承担的消防、环卫、街道等社会公益事业移交地方XX管理的省（区、市），中央财政给予补助；二是继续实施森林管护补助政策；二是完善社会保险补助政策；三是完善政策性社会性支出补助政策；四是继续实行公益林建设投资补助政策；五是增加森林培育经营补助政策。

　　（2）木材减产导致税收减收，对保护森林生态资源的当地XX给予财政转移支付补助。在天保二期国家已明确的财政转移付补助政策中，主要是对国有林业单位实行的补助政策，但对地方XX却没有提出明确的转移支补助标准。应对当地XX给予转移支付补助，其原因：一是在实施天保工程即保护森林生态资源工作中，地方XX发挥了不可替代的作用，只有以XX的名议提出的各项保护生态资源的政策和措施才能得到有效的贯彻落实。二是在发展地方经济及各项事业方面，XX首先考虑到保护生态的需要，来确定产业方向和各项事业工作的开展，失去了很多发展机会。三是XX在保护生态资源的同时还要承担城市基础设施建设、民生保障及各项事业发展等事项，经济负担十分沉重。四是为了保护生态资源，实施天保二期工程，调减木材产量，产业链条中断，税源萎缩，导致财政收入减收，可用财力减少，对工资正常发放和机构运转的保障能力减弱。

　　（3）对生态资源保护地区的重要民生支出项目，国家应给予财政转移支付补助。目前，随着林区棚户区改造的逐步深入和集中供热的普及，国有森工企业和职工个人在住宅取暖费支出方面的压力逐年加大，尤其在停止主伐的情况下，国有森工企业经营性收入资金来源中断，更是无力承担对职工住宅取暖费方面的补贴。取暖费补贴政策是涉及千家万户的民生保障问题，如不得到妥善解决，极易引发社会问题。根据国家制定的《2010至2020年大小兴安岭生态功能区规划》提出的对高寒地区林区职工取暖比照当地城镇职工取暖补贴标准予以补助的政策，国家应对林区职工住宅取暖费补贴给予转移支付补助。

　　（4）对生态资源保护地区的经济转型和生态保护建设，国家应给予财政转移支付补助。长期以来，一些地区为了保护生态资源，失去了很多发展机会，经济发展缓慢，财政收入规模小，对社会事业发展的保障能力较差。由于这些原因，地方基础设施建设落后，各项事业发展举步维艰，投资环境难以改善，招商引资难以打开局面，经济发展后劲不足，这些地区面临的财源建设和经济转型任务既紧迫又艰巨。对此，国家将这些地区确定为资源型经济转型城市和生态功能区保护地区，有力地促进了这些地区的经济转型和生态保护。

　　但是，国家规定实施资源枯竭型城市经济转型转移支付政策的期间较短，难以从根本上解决这些地区的发展问题，应从长远发展角度，长期实施资源型经济转型城市和生态功能区保护财政转移支付补助政策，使这些地区能够大力发展生态环保型产业，取得经济和生态保护事业的全面发展。

　　1、强化土地资源的治理。

　　第一，加强土地“沙化和碱化”的治理。一是实施植树造林、封山育林、区域治理等整体推进措施。把植树造林、封山育林、区域治理等与治理土地沙化有机地结合起来，开展综合治理，并建立达标责任制，没有达标的要给予相应的处罚。二是积极调动全社会的力量开展治理工作。全民动员，层层部署，深入发动，广泛宣传，完善政策，制定措施，狠抓落实，把防沙治沙工程有计划、有步骤、有重点的推进极为重要。通过植树造林、封山育林等措施，达到在防灾减灾的同时实现经济效益、社会效益和生态效益三大目标。

　　第二，加强农药使用的管理。一是加强农药市场的整顿与管理。工商、技术监督及农业行政执法部门，严厉打击制假、贩假、生产和销售早已明令禁止的剧毒、高毒农药的非法行为，查封非法生产厂家和流通渠道，从源头上治理不安全隐患；取缔贩假、售假、无证经营等非法行为，杜绝一切坑农、害农事件的发生，切实保护广大农民的利益。二是加大力度，要认真贯彻执行农业法律法规，切实加强基层农技（植保）推广体系建设。加强《农业技术推广法》、《农药管理条例》的宣传落实。三是制定安全用药法规，规范用药行为。农村千家万户分散经营，安全用药难以管理，难以统一，只有制定一个比较适用的安全用药法规，才能把广大农民的用药行为统一到法规轨道上来。四是加强安全用药技术的研究和宣传培训，提高广大农民安全用药意识。农业技术和科研部门，应加强安全用药技术研究，特别是农药精准施药技术研究。五是加强农药的检测监督力度。化学防治是主要的防治方法，80%－90%的农业病虫害还必须依赖农药来防治。因此，对农药在施用过程中进行有效的检测监督已迫在眉睫。应制定相应的监督管理措施与法规，使农药从生产到销售直至进入环境以后都将置于严格的监督管理之下。

　　第三，加强肥料施用的管理。一是抓住国家推广测土配方施肥技术的有利契机，加强自身体系建设，全面升级换代市级土肥检测检验设备水平，提高土肥科技信息化网络与实际应用建设。加强耕地土壤肥力与墒情监测网络体系建设，通过大量的田间试验，来掌据各个施肥单元不同作物优化施肥量，基肥、追肥分配比例，施肥时期和施肥方法，摸清土壤供肥量，农作物需肥参数和肥料利用率等重要基本参数；构建作物施肥模型，为施肥分区和肥料配方提供科学依据。二是因土调整作物种植比例，组织作物高产攻关，合理轮作，用地养地。三是合理耕作，增厚活土层，加强土壤管理，长期培肥地力，结合畜牧业合理发展，扩大绿肥种植面积。增施肥料应以有机肥料为主。有机肥料以牛羊猪的粪便为主，辅以秸杆还田（直接或过腹还田）。为了进一步提高耕地质量，搞好有机肥还田技术的推广，大力推广秸秆还田技术与主要农作物间套种短期饲草绿肥技术。加大以秸秆快速腐熟、覆盖为重点的秸秆还田及综合利用技术的推广；因地制宜推广玉米秸秆和粉碎直接还田，秸秆覆盖、秸秆坑沤肥和过腹还田等秸秆还田技术。主要通过结合我市牛、羊、猪等畜牧业发展，实现秸秆过腹还田。同时，引导农民利用田间地头、庭院积造秸秆肥，不但有效地培肥了地力，还消除了秸杆焚烧现象，改善了环境。

　　2、强化草资源的治理。

　　一要增加资金投入。国家和省要增加对草原改良和养殖环境治理的投入，增加研究经费，把草原改良列为农业开发重要项目，对专业化生产小区和规模养殖场安置大型机械化处理排泄物设备。要加大环境保护建设项目资金的申报力度。根据《xxxx落实科学发展观加强环境保护的决定》的要求，积极搞好畜牧养殖环保项目，搞好污粪处理，确保养殖周边环境优美。二要完善政策机制。建立畜牧业生态补偿机制，急需得到国家有关法律法规和相关政策的强力支持，将进行生态补偿的原则、范围、主体、标准、方式等以国家立法的形式确立下来，推动生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。在进一步完善XX手段的同时，积极探索使用市场手段补偿生态效益的有效途径，健全完善补偿制度和财政转移支付制度，设立生态补偿专项基金，专户算理、专款专用，建立生态建设重点地区经济可持续发展、农牧民生活水平提高和环境保护相统一的长效生态补偿投入机制。三要完善草原承包责任制。加快草原保护建设步伐。首先，进一步完善草原承包责任制，对承包合同进行全面复查，对违反草原法律法规规定的承包合同进行限期改正；对依法确定无效的合同、承包合同到期的、退耕还草的草原和放牧场进行依法公开竞价承包。其次，建立草食家畜稳固的饲草饲料基地，推进畜牧业生产方式从传统放牧的粗放型向种草养畜的集约型转变。同时，进一步开展秸秆等农副产品的“三化”、“三贮”技术，实施秸秆过腹还田，解决草食家畜饲草不足的问题。加快天然草原改良建设步伐。

　　3、强化水资源的治理

　　针对规划期内全市水利工程建设任务重，投资多的实际，保证水利工程建设顺利实施，要构建多渠道、多方位筹措水利建设资金补偿机制，除了积极争取国家对水利投资的专项资金外，还要从全市收取的土地出让金中拿出15%用于农田水利建设，充分发挥新增城市建设用地有偿使用费等土地整治资金综合效益。要搞好涉农资金的协调，按照投资渠道不变，资金管理机制不乱的前提下，由市XX牵头，协调各部门涉水资金，用于农田水利、农村饮水等方面投资，整合各部门涉农资金，形成合力，发挥公共事业投资的综合效益。同时要广泛吸收社会资金投资水利，拓宽水利投资融次渠道，吸引社会资金参与水利建设，大力推进集资办水利的模式。鼓励受益区群众自力更生，艰苦奋斗，在统一规划的基础上，按照多筹多补，多干多补的原则，加大财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。

　　4、建立农区生态环境财政补偿机制。

　　调整经济结构、发展循环经济、创新技术节能减排等都是遵循生态规律和创新发展模式的重要举措，但更重要的是要建立一种自觉遵循生态规律和创新发展模式的机制，关键是建立起科学合理的经济激励机制和财政补偿机制。环境问题是在经济活动包括生产和消费过程中产生的，其本质是经济问题，解决环境问题要充分考虑按经济规律办事，这也是我们研究财政补偿机制的切入点。

　　一是建立财政补贴机制，将市场行为调节与XX行为调控相结合。生态环境的治理，是一项社会活动，单靠一个区域、一个部门、一种机制治理是难以奏效的，必需采取市场行为与XX行为相配套，相互补，才能达到预期目的。一方面要加快农村生态产品的市场化进程，建立财政专项扶持资金，全面建立适应市场经济要求的生态农业运行机制、管理体制和财政补贴机制，进一步确立农民的市场主体地位，鼓励和指导农民面向市场，自觉自愿地发展生态农业，以产业化的方式组织生产销售，生产出更多更好的适销对路、有竞争力的生态标志型农产品。另一方面要加大中央XX财政转移支付力度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度,按照平等的公共服务原则,增加对中西部地区的财政转移支付,对重要的生态区域（如自然保护区）或生态要素（国家生态公益林）实施国家购买等，建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域社会经济可持续发展的长效投入机制。

　　二是建立财政保障机制，从单纯的产量观转向品牌效益观。应强化品牌意识，实施名牌战略，建立财政补偿机制，加大对品牌产品的扶持力度。努力由初级产品向最终产品转变，由少品牌、无名牌向多品牌、有名牌转变。在种植业上，重点培育“寒地黑土”特色的农业品牌，改变“原字号”的面貌。林业方面，叫响“生态旅游”品牌，利用天然的“森林氧吧”给在城高中奔波的人们一个释放的空间；畜牧业方面，加大财政对“三品”（无公害产品、绿色食品和有机食品）的补贴力度，推进草原改良，加强草原污染治理。

　　三是建立财政定向扶持机制，实现从过分依赖传统经验转向现代科技支撑。必须由低技术含量向高技术含量转变。由于生态农业所追求的目标是高效益和无污染,而要实现这个目标就必须更多地利用现代高新技术才能实现。除地膜覆盖、温室培养、无土栽培、营养配合饲料、网箱养鱼等常规技术外,基因工程、发酵工程等微观工程技术与大规模生产的农业宏观生态工程技术相结合而成为生态农业技术的一大特色。

　　四是建立财政全面覆盖机制，实现从普通的生态农业转向高效生态农业。我市的农、林、牧、渔产业，很大部分停留在“靠天吃饭”的层面上，对自然灾害的抵抗能力较弱，建立全面覆盖的财政支持保障显得尤为重要，加强基础设施建设力度，并引进全面的农业保险体系，提高抗灾防风险能力。唯有如此，才能转向发展高效生态农业，实现高产优质技术与绿色安全技术的有机结合，体现出农产品的绿色化、特色化与农业可持续发展的兼容性，体现出农业集约化经营与生态化生产的有机耦合，体现出资源节约型农业与精致型农业的统一性，走出一条“高产、优质、高效、安全、生态”的现代农业发展之路。XX手段仍是我国目前生态补偿的主要措施，同时应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。生态补偿不能单靠XX补贴，要建立补偿制度，健全补偿途径。在这个制度下，应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策；加强同财政金融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持；建立基金，寻求国外非XX组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。