庆城县推进失地农民养老保险工作研究

　　内容摘要：改革开放以来，随着中国经济的发展，中国农村状况也发生了翻天覆地的变化。城镇化进程的不断增强导致家庭规模的不断缩水；同时土地保障已经无法满足农村居民的养老需求。城镇化是我国社会主义经济转型时期必须经历的一个重要过程，一方面城镇化给我们带来了经济效益上的突飞猛进，另一方面我们也不可忽视，城镇化的不断推进也给我们经济的发展带来了一系列新的问题，其中最迫切需要解决的问题正是当前伴随城镇化产生的失地农民特殊群体以及他们的养老保障难题。

　　本文在介绍失地农民社会养老保险的相关理论基础上，在实地调查，统计相关数据的基础上，分析了农民失去土地后面临的生活困境，提出了建立失地农民社会养老保险制度的重要性，从当前失地农民的现状以及国内外失地农民社会养老保险运行模式及启示入手，揭示出当前庆城县推进失地农民养老保险工作存在的一系列问题，指出了完善庆城县失地农民养老保险工作的对策，从而提出符合庆城县当前实际的失地农民新型社会养老保险制度模式。

　　关键词：养老保险；失地农民；庆城县；政策建议

　　城镇化是我国实现现代化的必然要求，是解决“三农”问题的根本出路。改革开放以来，在城镇化进程中，大量农业用地被征用，农民失去土地，在诸多失地农民保障制度中，养老保险是其中的重中之重。虽然最新修订的《社会保险法》以及xxxx最近的一系列政策，均提出要建立城乡一体化的居民基本养老保险制度，并在2020年前达到此目标；XXX十八届五中全会也提出要建立更加公平可持续的社会保障制度，根据其精神，一体化的城乡居民基本养老保险成为其必要内容。但是，城乡一体化的养老保险制度目前只是在“政策”阶段，相关法律规定较为笼统，具体规定仍然阙如，而且各个地区情形不一，很难进行一刀切的改革。此外，户籍制度造成的城乡二元结构，使得城乡一体化的养老保险改革难上加难，短期内也很难发挥效用。也就是说，现行的养老保险相关制度很难保障失地农民的合法权益，加上失地农民的保险意识普遍不强，在社会保险保障力度不大、个人保险缺失的情况下，失地农民的生活很难“可持续发展”，可能会迅速贫穷化，不利于社会的和谐稳定。

　　近年来，随着庆城县油田开发和县城城镇化建设步伐的加快，一部分农用地被XX征用，失地农民的人数不断增加，失地农民的基本保障问题日益突出，因此，落实被征地农民社会养老保险制度是维护社会稳定、构建和谐庆城的重大惠民工程，是统筹城乡经济社会协调发展，加快社会主义新农村建设步伐的迫切需要。如何结合本县实际推进被征地农民养老保险工作，是对相关工作人员工作能力的一个考量。

　　失地农村居民指由XX依法征收因城市化进程、开矿建厂、建设基础设集体土地而导致失去全部或大部分土地，是农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农村居民。失地农村居民与被征地农村居民两者并不完全相同，失地农村居民的范畴较大，因为农村居民失地的原因很多，不仅仅是土地征用，还包括资源枯竭、灾害失地、矿区坍塌等。xxxx办公厅转发劳动保障《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》的规定，失地居民是指“因XX统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征有农村集体土地承包权的在册农业户口，具体对象由各地确定”。由于多年来人们对被征地农村居民的研究都习惯使用失地农村居民的概念，本文也将一直沿用。

　　1.失地农民养老保险的内涵

　　失地农民养老保险是指以保障农村失地居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、XX补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由XX组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。

　　2.失地农民养老保险的历史沿革和现状评述

　　（1）失地农民养老保险的历史沿革

　　我国失地农民问题产生较早，由于各个时期的历史环境不同，因此，解决失地农民问题也采取了不同的方式。在计划经济时期，XX采取“以土地换就业”的安置方式，征地单位按指标录用被征地劳动力，同时，还为失地农民办理“农转非”手续，将他们纳入城镇职工队伍管理，并且享受和城镇职工同等的工资福利和养老保险等待遇，较好地解决了失地农民就业和社会保障问题。

　　改革开放以后，XX不断地调整征地补偿制度，并制订了法律。1982年xxxx公布了《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补偿费，并规定了安置的主要途径是将户口“农转非”，在由XX按指令性计划对农民进行招工安置，用现代的福利制度代替传统的土地保障。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，在总结实践经验基础上，将征收耕地的补偿费用上升为法律规定，以更好地维护农民利益。

　　为了有效地解决失地农民社会保障问题，在1999年，国土资源部选择了广东、浙江、福建、江苏和上海等地作为征地制度改革的试点，探索安置失地农民的具体方式，以更好地维护失地农民的权益。2013年国土资源部还将继续推进征地制度改革试点工作，切实解决失地农民存在的问题。

　　（2）我国失地农民养老保险存在的问题

　　失地农民参保积极性低。在我国，大部分地区失地农民由于年龄偏大和文化水平低很难在城镇找到稳定的工作，使收入减少，难以承担较高的缴费比例。同时一些地方XX在招商引资中存在的寻租行为，将土地以较低的价格出让给开发商，这在无形之中减少了征地补偿款，损害了失地农民的利益，也极大地影响了失地农民参保的积极性。另外由于XX对养老保险的相关政策宣传不到位，使失地农民对政策了解不够详细。同时，XX在养老保险基金的运作过程中，未能全面的将信息公开，失地农民丧失了知情权和监督权，影响了参保积极性。

　　养老金待遇水平低。根据相关专家调查，我国多数市县的失地农民养老金待遇水平普遍偏低，远远低于城镇居民养老金待遇水平，与城镇职工的养老金水平就更不能相提并论了，根本没有达到失地农民所在地最低工资标准的70%。在西部欠发达地区失地农民养老保险待遇水平更低，而且保险金给付额相对固定，还没有建立起失地农民养老金正常的与当地经济发展水平同步调整和增加机制，这会大大降低失地农民的生活水平。

　　养老保险的法律不完善。目前，我国已经颁布实施的相关法律并不能满足失地农民养老保险的现实需求，关于失地农民养老保险的相关规定主要体现在国家层面的政策文件，失地农民养老保险法律制度的建设远远落后于城市化的速度，阻碍了全国统一的被征地农民养老保险制度的建立和发展。同时我国失地农民养老保险立法的缺失，使面临的许多问题都无法可依，仅仅依靠行政手段解决，工作的规范性和机制运行的稳定性得不到保证。因此，有必要根据我国农村失地农民养老保险工作的经验和实际情况，制定一部比较完善的《农村失地农民养老保险法》。

　　1.有利于推进城乡一体化进程

　　随着城市化的不断发展，农村土地被征用，许多农民失去了赖以生存的土地资源。而且随着城乡一体化的推进发展，城市化步伐持续加快，被征用的土地会越来越多，被征地人员队伍也将不断扩大。在失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，农民不仅享受不到土地升值所带来的利益，还要为转变就业方式、生活方式付出大量的成本，这让不少失地农民的不满情绪和逆反心理呈现上升趋势，甚至对土地征用采取了抵制态度。据信访部门统计，当前因征地与拆迁问题农民上访的，占农民信访总量的比例越来越高，如果不能及时妥善地解决他们的生活保障问题，势必会给城镇化进程、经济的发展和社会的稳定带来不利影响。也就是说失地农民在城市化进程中面临很多风险，失地农民在融入城镇的过程中面临着相当大的阻力。因此，只有建立失地农民养老保险制度，才能抵御失地农民面临的风险，才能减轻城镇化面临的阻力，才能调动和发挥劳动者的劳动积极性，促进城镇化的发展。

　　2.有利于维护社会稳定

　　建立失地农民以养老保险制度，为他们的后半生提供社会保障，有利于安抚农民失去唯一经济来源的恐慌感和焦虑感，可以树立失地农民对于生活的信心，防止了一部分年龄较大、文化程度低的农民走上违法犯罪的道路，有利于提升失地农民的生活质量，有利于社会公平和社会稳定。

　　3.有利于推进社会主义新农村建设

　　建设社会主义新农村是当前全党全国人民政治经济生活中的一件大事，是全面建设社会主义和谐社会，至关重要的一环。社会主义新农村的“新”，不仅要新在生产发展、生活富裕，还要新在相对完善的社会保障制度在农村逐步建立起来，广大农民可以享受到教育、文化、医疗、保障等公共事业发展的成果。而建立被征地人员养老保险制度的目的，就是为了完善农村社会保障体系，让被征地人员共享经济社会事业发展的成果。因此建立符合被征地人员实际的保障制度，不仅是完善社会保障体系的有效举措，也是社会主义新农村建设的重要内容。

　　1.国外失地农民养老保险的模式

　　第一，全面型的失地农民养老保险模式。全面型的养老保险模式是指依靠XX财政税收，所有公民在到达规定年龄后都可以获得养老保障的方式。英国、瑞典、加拿大等高福利的国家采取了此种方式。

　　第二，混合型的失地农民养老保险模式。混合型的失地农民养老保险模式是指XX支付大部分的养老保险费用，余下部分由个人根据收入水平以及缴纳的养老金年限缴纳，XX财政收入与个人积极参与相结合的模式。X、日本等采用此类模式。

　　2.国内失地农民养老保险的模式

　　2003年，上海市XX颁布了《上海市被征地农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》以及《上海小城镇社会保险暂行办法》(即所谓的“镇保”)，确定了“24%+S”模式，“24%+S”模式是指XX或者征地单位从失地农民的补偿费用中支取缴纳24%的保险费用，其中17%为养老保险，5%为医疗保险，2%为失业保险，字母S是指失地农民可以依据自己的实际情况，确定是否参与保险以及具体的保费金额，并就这部分补充保险费用建立个人账户。

　　青岛市则采取从根本上解决失地农民的户籍问题，向失地农民开放城镇和农村的所有保险项目，自愿加入，自主选择的模式。采用这样的模式不仅可以节约成本，提高工作效率，还可以合理融合失地农民养老保险和现行的社会基本养老保险体系。

　　重庆市主要分为两个阶段建立失地农民养老保险制度。第一个阶段是从出现失地农民到2008年采用储蓄式养老保险。储蓄式养老保险是指XX针对40岁以上女性和50岁以上男性，每年拿出5%的运作费给商业保险公司，农民自己决定是否将全部或部分的补偿金交给保险公司。第二个阶段是2008年以后的政策。XX提出将失地农民全部纳入到城镇基本养老保险中。失地农民自主决定选择原有的养老保险或者加入城镇基本养老保险，两种保险不可都参加。

　　义乌市失地农民的安置采用的是发放土地补偿款并利用商业保险为失地农民的养老进行保障的模式。即土地补偿费按2：4：4的比例分配，村集体留20％，40％用于村民分配，40％由村集体统一用于养老保险。中国人寿保险公司根据当地的实际情况推出新险种“团体年金分红保险”等，规定统一由村集体投保，保险费从村集体的土地补偿费中列支，本金归集体所有，以中国人寿保险公司2.5％的保证收益和不低于投资收益70％的红利来支付年满60周岁的男性和年满55周岁的女性的失地农民的养老金。这种方法等于把失去的土地变成货币“存”了起来，有利于保险资金的保值增值。

　　陕西安塞县失地农民养老保险坚持采用“土地换保障”的模式，推动被征地农民融入城市社会；坚持XX责任原则；坚持统筹兼顾原则，统筹做好新被征地和原已被征地农民的就业培训和社会保障工作。坚持分类指导，县城规划区内，国土资源局实施土地统征后，人均耕地不足0.4亩的村、年满18周岁及以上在册农业人口适应本意见(包括已整体农转非的村)。县城规划区外小城镇建设的被征地农民纳入新型农村社会养老保险，土地被征用后，已享受土地补偿费和安置补助费且户口己迁出外县定居的；培训就业、社会保障对象的确定由被征地农民个人申请，经所在村村委会和乡镇XX或街道办事处审核，国土资源局和公安局共同复审，公示结果后，抄送县人事和劳动社会保障局审查备案。

　　3.国内外经验对于我国失地农民养老保险的经验启示

　　第一，强化XX职能。我国XX要加大宣传失地农民养老保险的作用，提高广大农民的社会保障意识。各级XX要保障失地农民顺利拿到土地征收征用赔偿金，建立民主监督机制，保障农民的利益。XX还应制定各种失地农民养老保险政策，建立和完善养老保险制度。

　　第二，保险经办机构牵头。失地农民养老保险隐藏着无限的商机。保险经办机构应该充分利用现有的网络、服务等优势，认真负责地制定失地农民养老保险合同，经营失地农民养老保险业务，为失地农民养老提供风险保障。

　　第三，用市场化的机制探索新的用地方式和对农民的补偿方式。

　　第四，建立和完善失地农民社会保障体系，推广和构筑适合社会保障运行平台，积极引导和鼓励XX、社会企业和个人等各方面社会力量参与保障体系建设中来，尽早完善失地农民社会保障体系。

　　第五，相关部门配合。失地农民养老保险工作涉及范围广、工作强度大、艰难程度高。相关部门不仅应各司其职，做好自己的本职工作，还应相互配合，做好衔接工作。

　　第六，建立和完善法律法规制度。我们应借鉴国外专门法院审判的方式，建立我国的劳动和社会保障法院，制定和完善涉及社会保障的法律法规，保护失地农民的社会保障权益。

　　近年来，庆城县认真贯彻落实国家土地督察西安局《国家土地督察整改意见书》（西〔2015〕5号）、《甘肃省被征地农民养老保险办法》（甘政发〔2011〕141号）、《庆城县被征地农民养老保险实施办法》（庆政办发〔2012〕167号）等文件精神，坚持以保障失地农民利益为根本，注重宣传引导，从本县实际出发，强化政策落实，有力推动全县被征地农民养老保险工作。

　　1.失地农民的类型

　　庆城县失地农民主要由两部分构成：一部分因油田开发需要而征占土地而形成的失地农民。上世纪70年代初，10万长庆石油大军进驻庆城，安营扎寨，拉开了庆城石油大会战的序幕。近40年来，油田因开发需要，大量征用土地，其中耕地占85%以上。进入新世纪以来，西峰油田在塬区大面积勘探开发，先后征占耕地导致油区失地农民增多，群众人均耕地锐减。另外一部分，是随着城镇化和在新农村建设过程中，随着耕地用途的改变而逐年形成的的失地农民。

　　2.失地农民的年龄结构特征

　　初步统计，庆城县征用土地56600亩，失地农民8766人，60周岁以上2717人，需征缴养老保险金3亿元，XX补贴1.8亿元，个人缴费1.2亿元。其中部分失地参保39人、完全失地参保217人），参保率13.95%，征缴保费299.66万元，参保人员基本为60周岁以上人员，基本都已到达领取待遇年龄。年龄不到享受待遇时间，年龄较小者不愿意参加被征地养老保险。归结其原因我县被征地农民养老保险工作中存在的主要问题是失地农民参保积极性不高，主要原因一是国家和省列重大建设项目征地补偿标准低，被征地农民的缴费能力不足；二是被征地农民的待遇保障水平过低；三是受民间资金借贷影响大。

　　3.失地农民土地征用状况

　　初步统计，从1949年10月1日至2009年5月3日，60年间，庆城县征用土地56600亩。目前全县共有失地农民6890户33209人，人均耕地由原来的3亩左右减少到1.4亩。其中：人均耕地在半亩以下的455户1664人。马岭镇马岭行政村北庄自然村人均耕地由3亩减少到0.47亩，有些农户人均只有0.2亩耕地，董家滩行政村朱家河畔自然村人均耕地由3亩减少到0.3亩，贺旗行政村大部分农户人均耕地0.3亩左右；三十铺镇阜城行政村康湾、边湾自然村，四十铺行政村石灰窑自然村，以及韩湾行政村部分失地农民人均耕地都在0.3亩以下；庆城镇田家城耕地从油田开发前的3670亩减少到103亩，人均占地仅仅0.07亩。

　　4.失地农民参加养老保险情况

　　庆城县被征地农民养老保险工作2012年开展以来，从庆城镇莲池村组工作试点探索到转入全县全面实施推广，被征地农民养老保险基本政策得到了大部分失地农民的认可。根据调查汇总，截止2016年年底，庆城县因被征地农民养老保险应参保1835人，其中完全失地1455人、部分失地380人。只办理参保256人，其中完全失地217人，部分失地39人，参保率仅为13.95%。征缴保费299.66万元，县级补贴220.37万元，省级补贴514.18万元。

　　1．失地农民养老保险资金的筹集情况

　　庆城县被征地农民(包括完全失地和部分失地)参加养老保险的费用由个人和XX共同承担，其中，个人承担40%，XX承担60%。采取在征收土地时一次性趸缴的办法缴清。个人承担的费用，从土地补偿费，安置补助费中抵缴；XX承担的费用，属于土地出让方式的从土地出让收益中解决，属于行政划拨方式的由县财政按比例承担。被征地农民养老保险费XX承担部分以土地出让方式征用的各类用地，必须保证养老保险费用足额落实后，才能征用土地，可以从土地出让收益中解决。被征地农民养老保险费用XX承担部分以行政划拨方式征地的，按照项目隶属关系，属市、县所属项目，由市XX负责，采取市、县XX和项目建设单位分类承担的办法，纳入征地总费用及项目概算；属XX投资、公益性的国家和省列重大建设项目，由省级承担70%，市、县XX承担30%；其他项目被征地农民养老保险费除个人承担以外的部分，从项目概算中列支。国家另有规定的，从其规定。

　　2．失地农民养老保险资金的管理情况

　　庆城县设立了被征地农民养老保险基金财政专户，用于核算XX补助资金、收入户划入资金、借入款项、划入支出户资金以及专户资金所产生的利息等；设立了被征地农民养老保险基金收入、支出户。收入户用于核算征收被征地农民养老保险个人缴费、利息、滞纳金及其他收入；支出户用于核算财政专户拨付资金、支付养老金、支出户利息。并建立健全了被征地农民养老保险经办管理内控机制，加强被征地农民养老保险基金归集、支付、转移及运营的稽核、监督工作。建立了基金决算和基金运行分析制度，基金决算要反映年度基金变动情况及收、支、余等情况；基金运行要分析参保人数、个人缴纳、财政补助、基金收支平衡等情况。

　　3．失地农民养老保险资金的兑付情况

　　庆城县城乡居民社会养老保险局按月向县财政专户申请资金，委托银行为享受养老保险待遇的被征地农民发放养老金。截止2015年9月底，享受被征地农民养老保险待遇200人，其中完全失地164人、部分失地36人，累计发放养老金261.84万元。目前尚有1579人（其中完全失地1238人，部分失地341人）未参保，未落实资金共3040.18万元，其中个人征缴1731.94万元、XX补贴1308.24万元（省级补贴809.43万元，县级补贴资金498.81万元）。

　　目前，庆城县失地人员养老保险试行办法出台后，得到了社会的广泛好评和肯定，工作能够有序进行。但是在具体实施过程中，也暴露出了诸多问题。

　　1.失地农民养老保险覆盖面窄、保障水平低

　　调查表明，有部分失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前庆城县的养老金发放标准最低为79.27元，最高为567元，这种养老金水平在当前农村消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外，农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民，城市消费水平和物价水平都远远高于农村，靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”还是有一定困难的。当前的保障水平过低，不能真正保障失地农民安享晚年成为制约失地农民养老保险工作广泛开展的原因之一。

　　2.失地农民土地征用补偿标准过低

　　上个世纪七、八十年代，因油田开发征用的5.46万亩耕地中，其中3.4万亩是大集体时征用的，集中在马岭、三十铺、庆城、翟家河、玄马等乡镇，当时土地价每亩为80元左右；其余2万多亩地每亩征用价分别为6000多元、9000多元和3万多元。且征地款全部归生产大队、生产队所有，社员家庭、个人没有得到任何实惠。从1971年起，庆化厂在庆城县韩湾村前、后两个自然村定居落户，从最初的每亩120元征地补偿开始。后期被征用土地的农民实际只拿到补偿费的30%，数额较小。近年来少量的失地农民才拿到全额补偿费，而且绝大多数农民将其一次性投入到住房建设或其他消费项目上。

　　3.失地农民养老保险政策实施主体缺乏执行力

　　以土地为主要经济来源的农民在失去主地后，如何去保障他们的基本生活和养老方面的保障，这些应该体现的是XX责任和XX在民生方面必须重视和关注的，失地农民虽然是主体，但是主导的应该是XX及相关机构，失地农民说到底还是弱势的一方。但是在对失地农民养老保险网建立的过程中可以看出，当地XX一般的只是按照当时县里对征地的补偿标准做了一些基本事情，完成的也只是一些最低标准，XX对当地农民并未给予更多民生方面的关注，在养老保险方面的执行力也是显得的有些疲软。

　　4.推进失地农民养老保险工作程序衔接不够严密

　　多数的失地农民在参加失地农民养老保险的同时，又参加了城乡居民社会养老保险，完全失地农民被纳入了城镇职工基本养老保险，这样就造成一人同时参加两种保险的情况。同时，失地农民养老保险和城乡居民养老保险制度衔接方面还没有成例可循。由于城乡居民社会养老保险与城镇职工养老保险不能重复享受，所以这两种养老保险制度的衔接就显得尤为重要，如何把失地农民已经上缴到城乡居民养老保险基金中的保费转移到被征地农民养老保险基金中来也成为失地农民在参加被征地养老保险时最为关心和顾虑的问题。

　　5.基层办理业务人员责任心缺失

　　在农民养老保险业务办理的过程中，个别乡镇、部门不够重视，政策宣传不到位，致使政策知晓率较低，参保率上不去。比如在前期的宣传动员、业务办理调查过程中政策宣传到位，领导重视，办理业务人员责任心强的庆城镇的五里坡、莲池、店子坪等行政村参保率较高，而其他大部分乡镇则参保率相对较低。

　　1.市、县级XX补助资金未完全到位

　　《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》规定，属XX投资、公益性的国家和省列重大建设项目，参保缴费由省级承担70%，市、县XX承担30%，市、县具体承担比例由市XX确定。我县参保256人，省级应补助514.18万元，已全额拨付到位。市、县级财政应补助220.37万元，由于市、县承担比例尚未明确，我县暂时配套100万元，市级配套资金还未到位。

　　2.被征地农民养老待遇保障水平过低

　　调查表明，有部分失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前庆城县被征地农民养老金发放标准最低为79.27元，最高为567元，而当地每个群众每月仅吃饭就需要200元左右，加之还有住房、医疗、交通等其他费用，这种养老金水平在当地农村消费水平较低的情况下不足以保障群众的基本生活。另外，农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城镇居民，城市消费水平和物价水平都远远高于农村，靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”还是有一定困难的。当前的保障水平过低，不能真正保障失地农民安享晚年成为制约失地农民养老保险工作广泛开展的原因之一。

　　3.农民缴费能力有限

　　庆城县被征地农民养老保险的实施办法是按照省、市的相关政策制定的，但在政策实施的过程中，存在如下问题：《甘肃省被征地农民养老保险办法》（甘政发[2011]141号）、《庆阳市被征地农民养老保险管理办法》（市XX令第10号）中明确了参加养老保险的费用承担比例：XX承担60%，个人承担40%。但就是个人应当承担的40%却成为了阻碍农民参保的“拦路虎”。在调查走访过程中发现，由于政策规定，参保农民必须以二轮土地承包经营证为准，以户为单位参保，完全失地农民（被征地面积比例80%以上）家中个人一次性应缴参保费用合计往往高达数万甚至十几万元，令部分农民“望而却步”。以庆城县北五里坡新区开发张双庆户为例，在开发征地土地补偿总金额为222057.03元，安置补助金为66617.10元，合计288674.13元。如按照以户为单位进行参保，二轮土地承包经营证上5口人需一次性缴纳参保费用118461.6元，占全家征地补偿款的41%，支出比重较大，且剩余补偿费用根本无法保障农户将来的基本生活和长远生计。还有庆城镇莲池村，户均4人，人均耕地1.3亩，每亩征地款2.31万元，户均赔偿约12万元。要实现整户参保，一家人的参保费就近10万元，群众无力一次性支付高额养老保险费。征地补偿费用还不足以妥善安置此类失地农民，失地农民更无力参加被征地农民养老保险。

　　1.失地农民参保意识不强

　　农民是很现实的，讲究实惠，看重的是快速利益、眼前利益，而往往缺乏长远考虑，对将来的事考虑相对较少。一部分失地农民认为土地被XX征收征用，养老问题到时候应该由XX承担，存在着“等、靠、要”的依赖思想。一部分失地农民，特别是部分有能力一次性支付养老保险金的中青年农民认为现在参加保险，离今后享受养老保险待遇太遥远，把钱交到社保部门不划算，还不如现在多拿现钱，这样一方面可以改善生活，如造房子，还可以搞点三产之类，不愿参加被征地养老保险。有的农民认为除非缴了钱后，马上能够享受，则参保；有的农民甚至还担心最终能否享受(有两层含义：担心中途出意外；担心政策能否兑现)；距法定养老年龄5-15年的这部分劳动年龄段农民则认为现在参保尚早；也有的人拿养老保险跟社会利息对比，认为不合算。从2014年6月统计数据来看，庆城县符合参加被征地农民养老保险1835人，实际参保256人，参保率为13.95%，除签订《放弃参加被征地农民养老保险声明书》的452人外，还有较大一部分被征地农民尚未参保。

　　2.失地农民自主创业就业能力不强

　　庆城县油区失地农民相对较多，长庆油田搬迁后，可提供的就业空间更小，通过各种渠道获取较为稳定收入的失地农民尚占不到30%，大部分处于失业、半失业状态，加之当前以“市场就业”为取向的劳动用工改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对就业人员的年龄、知识、技能和市场意识要求较高，失地农民大多缺乏一定的专长，对新技术的掌握有一定难度，因而在就业方面明显处于劣势，年龄大、程度低、体质差、身体残疾的失地农民尤为突出。部分失地农民长期形成了以“油”为主的生产生活方式，就业观念陈旧，不种地甚至不会种地的问题较为严重。

　　从以上的分析中可看出庆城县失地农民养老保险工作存在一些不完善的地方，仍然处于不断探索的阶段，针对存在的问题及问题产生的根本原因，结合庆城县的实际情况，要完善庆城县失地农民养老保险工作，合理解决失地农民养老保险存在的问题，不仅要完善制度建设，还要从多方面着手，寻找能够合理有效解决失地农民养老问题的方法。

　　1.分步骤、有条理地建立和完善养老保险制度

　　建立和完善失地农民的养老保险制度，有一个长远规划，一步一步地实施和完成。国内经验表明，建立和完善养老保险没有所谓“最优模式”，各地都是依据地域情况做出制度安排。基本制度稳定是实现持续发展的前提，轻率地“翻烧饼”式的“改革”，代价沉重，教训深刻。庆城县的失地农民基本养老保险制度，必须立足基本县情、借鉴国内经验分步骤、有条理地的进行。要在深化改革中实现基本制度的定型，并在此基础上不断完善，而不能在基本制度模式上推倒重来、反复折腾。

　　2.采取整建制，先解决养老问题，后征地

　　借鉴其他城市在城镇化试点中解决失地农民养老保险的新举措，可以通过整建制，农民做股东，土地的集体性质不变，先将相关配套问题解决了，最后解决征地问题。它可以避免将来复杂的“农转非”人员的社会保障和劳动安置等问题解决完毕后，再进行征地和户口的变动。在土地变现之前，进行集体资本股权改革，集体股为30%、个人股为70%。

　　3.立足当地参保对象现状，合理调整政策执行标准

　　按现行的被征地农民养老保险政策，农民参保时虽一次性缴费费用较高，金额较大，但享受待遇标准也与之相符。以完全失地农民为例，年龄在男16—60周岁、女16—55周岁之间，一次性个人应缴费用为23692.32元（参保时男超过60周岁、女超过55周岁的，每增加1岁个人少缴应缴费总额的十五分之一。男满75周岁、女满70周岁以上的，个人不缴费。），但到龄享受待遇金额为每月567元（按上年城镇职工基本养老保险办法按月计发基本养老金额），能保障基本生活，并且随着经济社会的不断发展和当地居民生活水平的逐步提高，在城镇职工基本养老保险机制增长的作用下，失地农民的待遇享受金额也一定会水涨船高的。通过计算认为，参保农民个人缴费本金通过3年5个月就可足额领回，且剩余领取的养老保险金是由XX补助的。被征地农民参加养老保险后，在领取待遇前或之后死亡，其养老保险个人账户的储存额或余额中的个人实际缴费部分(包括本金和利息)，由其法定继承人或指定受益人凭有效证件一次性领取。综上所述，被征地农民养老保险个人缴费标准制定合理，只是一次性缴费难度较大。为了提高失地农民参保积极性，真正实现被征地农民“生活水平不下降，长远生计有保障”的目标，建议对于政策规定作出调整。比如，对处于劳动年龄阶段，愿意参加被征地农民养老保险，且确实一次性缴费难度大的被征地农民，经过申请，由经办机构审查同意，双方可签订协议，分次或按年缴纳个人应缴费用及相应的利息。

　　4.合理调整养老保险费用构成比例

　　在征地的过程中，失地农民放弃了生活保障之本(土地)，为经济发展和城镇化建设作出了巨大的牺牲。在目前的养老保障机制中，城镇职工的养老金待遇中包含有生活补贴、物价补贴等XX补贴，并且有养老金调整机制，其养老金水平呈明显的上升趋势，而失地农民退休后却没有享受和城镇职工一样的XX补贴，其养老金水平普遍偏低。为实现养老保险的城乡一体化，应合理调整养老保险费用构成比例，XX应当加大对失地农民养老保险的财政补贴力度，降低个人应缴费用比例，建立科学合理的养老金调整机制，逐步提高失地农民的养老金水平，缩小城乡差距。

　　1.充分发挥商业保险作用，提高失地农民养老保障水平

　　由于我国人口老龄化问题越来越严重，目前的社会养老保险形式，完疑对财政造成巨大的压力。应该积极发展商业养老保险，以减轻国家的财政负担。部分失地农民的收入水平比较高，有的村办企业还经常为本村民提供一些生活必须品，这些失地农民的手中就会大量累积现金，他们完全有能为为自己参加商业人寿保险作为未来养老的补充和突发情况的保障，因此应该鼓励他们尽可能合理地购买一部分商业保险。

　　2.建立多层次养老保险筹资机制

　　资金筹集是养老保陰制度安全运行的基础，资金的来源必须稳定、畅通、可持续。鉴于失地农民失地后生活水平和收入的不稳定，应该采取多元化的筹资方式，XX、集体、个人和用地单位多方筹资，落实失地农民养老保险费的征缴，确保失地农民的老年风险保障。实现筹资渠道的多元化，也是建立多层次养老保险体系的原由之一，以分散风险承担主体，避免过分集中，保证养老保险制度运行的稳定性与可持续性。经过对部分地区失地农民安置办法的研究发现，主要是货币安置和社会保险安置。实施社会保险安置的资金来源一般有三个:XX、村集体和个人。

　　当前失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均是失业，然而工人能享受社会保障，失地农民却没有。因此，失地农民养老保险的缴费责任，可以依照城镇企业的模式。城镇企业按法律规定有义务向职工及时缴纳养老保险费，如果企业破产、倒闭、转卖等，企业的剩余资产或转卖收益务必优先解决职工的所有养老保险费缴纳问题。鉴于此，XX应该加强立法，在征地制度中重新明确并要求征地单位依法承担起失地农民的养老保险的缴费责任，提高征地补偿款，XX应该从土地出让收益中一次性解决失地农民所需要缴纳的全部养老保险金。

　　3.提高征地补偿费标准

　　鉴于土地对于农民来讲具有生产资料和社会保障双重功能，征地补偿费标准也应当充分考虑这两方面因素。土地要进行市场化运作，在扣除XX征地所需的运作经费后，补偿款要更多地返还给农民，让农民享受到土地增值的收益；公共设施用地补偿标准也要充分考虑到我县工资水平和养老、医疗、失业等社会保障情况，来确定安置补偿标准。通过提高征地补偿标准，来解决个人参保筹资难问题。

　　4.强化村集体经济的“造血功能”

　　可以从被征土地中划出一定比例的“预留地”或在城市建设时拿出一些“出租房”，由村集体统一管理，采取土地出租、土地使用权入股或房屋出租等形式，强化村集体经济的“造血功能”。同时大力倡导村集体兴办二、三产业，发展集体经济，解决村集体无力承担被征地农民养老保险补助费的难题。

　　5.建立失地农民社会保险专项基金

　　一是通过增加征地补偿项目，设立被征地农民社会保障基金。在依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，再增加一块被征地农民的社会保障费用，直接进入被征地农民社会保障基金账户。不落实被征地农民的社会保障费项目征地的不予办理征地审批手续。二是在每年的财政收入和土地出让金纯收益中，按一定比例拨出被征地农民养老保险补贴储备资金，列入XX财政预算，以保证被征地农民参保时XX的补贴金能够及时足额到位。同时积极争取国家的社保补助资金，用于老区被征地农民养老保险的资金补充。

　　1.加强部门协作，确保XX责任到位

　　被征地农民养老保险工作需要各个部门的统筹协作，严格制度政策，规范征地流程，明确工作主体责任，才能确保各项工作顺利扎实高效开展。落实失地弄农民养老保险问题，需要由人社局牵头，各乡镇和发改、国土、农牧、财政、监察、公安等部门全力配合，要各司其职，明确主体责任，逐步建立县、乡、村三级联动的被征地农民养老保险工作体系，常态化管理，长效化落实，把被征地农民养老保险工作做到征地赔偿前面，确保被征地农民的合法权益不受损害。

　　2.加大宣传，提高失地农民自身参保意识

　　建立被征地农民社会保障制度作为对农民将来的一种保障，理应是一件大好事。各级要大力宣传参保的好处，充分运用广播、有线电视、报刊等媒体，对被征地农民社会保障制度等社会保障法律、法规、政策等进行广泛宣传，应将工作做到每村、每户、每个农民，向农民讲清政策内容，消除参保农民的顾虑和疑问，提高失地农民参保的积极性，让更多的农民知道参保后能享受的待遇，让农民对参保是否合算心里有本账，从而理解和支持这项工作，真正实现被征地农民老有所依、老有所养的目标，增强农民的自我保障意识，变“要我保”为“我要保”，扎实推进被征地农民养老保险工作有序发展。

　　3.强化培训，鼓励失地农民自主创业就业

　　加强失地农民就业培训，提高他们的生存技能和就业本领，是解决失地农民生活问题的根本出路。在统筹城乡就业时，把被征地农民就业纳入优先安排范围。制定失地农民培训的总体规划，从培训对象、内容、时间等方面统筹协调。一是有针对性地对失地农民进行就业培训，帮助其掌握先进的农业实用新技术和必备的务工经商技能，增加收入，提高生活水平和质量。二是鼓励和支持油区失地农民，积极兴办养殖、加工、商贸企业，自主创业，自谋职业。同时，请求省上给这些失地农民安排一批就业项目，让他们失去土地后有事做、能生活。按照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）文件精神，用地单位在同等条件下应优先吸收被征地农民就业，对被征地农民可视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置或异地移民安置，使他们的长远生计得到一定程度的保障。为此建议长庆油田今后凡征完一户农户土地后，应安排一名人员就业，解除失地农民的后顾之忧。三要积极引导失地农民转变就业观念，摒弃吃粮靠救济、花钱靠照顾、发展靠支持的错误思想，引导他们积极地投入到市场经济大潮中去，在竞争中寻找机遇，既要把国家对失地农民的优惠政策用足用活，更要把自身的潜力充分挖掘出来，以强劲的自我发展赢得更多的政策支持，实现可持续发展。

　　综上所述，庆城县推进失地农民养老保险工作，对于改变庆城县目前城乡二元养老保障格局、解决失地农民这一过渡性群体的后顾之忧都具有十分重要的作用，是我们为失地农民保障长远生计、解决养老难题的历史必然选择。现在庆城县面临失地农民养老保障体制的缺失，究其原因既包括政策、法律法规方面的不健全，也包括XX财政、集体经济发展和资金上的缺乏，此外还涉及到失地农民本身的养老保障意识的缺失。从这些原因出发，我们应当认识到庆城县推进失地农民养老保险工作是一个包含政策、经济、人文意识的多方面并举的宏大工程。我们必须以保障失地农民年老后基本生活为基本出发点，以促进失地农民尽快转化成为市民角色为最终目的，XX积极提供政策支持和财政扶持，多渠道筹集资金作为失地农民养老保障基本金，同时集体经济积极进行资金补助和再就业照顾，失地农民养老保障意识提高、积极参保并缴费，“三位一体”加快构建新型失地农民养老保障体系，尽快保障失地农民老有所养，使他们没有后顾之忧，积极为下一步城镇化进程做贡献。

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