如何建立城乡同权同价的土地市场 ——以眉山市为例

　　摘要：随着工业化与城市化的快速发展，我国城市的区域和范围必然要扩大，大量的农村土地必然会转化为城市建设用地。因此，农村土地进入城乡建设用地市场的方式，过程必然关系到城市化进程的速度和质量，关系到城乡社会的和谐与稳定。

　　关键词：建立；城乡；同权同价；土地市场；

　　XXX十八届三中全会通过的《xxx关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。“该规定是我国土地制度改革的重大举措，为建立城乡统一的建设用地市场提供了具体明确的政策依据。

　　眉山市位于四川盆地成都平原西南部，岷江中游，东临内江、资阳、自贡，南连乐山，西接雅安，北接省会成都、是成（都）乐（山）黄金走廊的中段重点地区及“成都平原经济圈”的重要组成部分，同时眉山市属于成渝经济区“双核五带”空间格局的成绵乐发展带(包括绵阳、德阳、成都、眉山、雅安、乐山)，区位优势明显。东西长150公里，南北宽72公里，幅员面积7173.8平方公里。现辖1区5县，即东坡区、仁寿县、彭山县、洪雅县、丹棱县、青神县。

　　2010年《四川省眉山市土地利用总体规划（2006-2020年）》通过省专家评审团的评审，并已开始实施，根据该规划数据可以看出：

　　2005年，全市土地总面积为717382公顷。其中以农用地面积为610995公顷，占土地总面积的85.17%；建设用地面积为786439公顷，占10.96%；其他土地面积27747公顷，占3.87%。

　　1、农用地

　　眉山市现有农用地610995公顷，受地貌类型影响，其主要为耕地，面积为240836公顷，占农用地比例39.42%，以灌溉水田为主；林地234539公顷，占38.39%；园地48073公顷，占7.87%，以果园为主；牧草地333公顷，占0.05%；其它农用地87291公顷，占14.27%。

　　2、建设用地

　　眉山市建设用地78639公顷。城乡建设用地面积66997公顷，占建设用地总面积的85.19%；交通水利及其他建设用地为11643公顷，占建设用地总面积的14.81%。

　　3、其他土地

　　其他土地面积27747公顷。包括自然保留地和水域，面积为8999公顷和18748公顷，分别占其他土地的32.43%和67.57%，以荒草地、河流水面、滩涂、裸岩石砾地为主。

　

　　土地市场也称地产市场，是指以土地及其地上建筑物或其他附着物作为商品来进行交换的总和。在我国，土地所有权是属于国家所有，所以土地市场交易的主体仅为国有土地的使用权，而且该土地使用权是有期限的，并不是永久给予当事人所有。在我国，根据土地用途不同其使用期限也不相同，其中居住用地使用期限为70年；工业用地使用期限为50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地使用期限为50年；商业、旅游、娱乐用地使用期限为40年；综合或其他用地使用期限为50年。

　　在我国，土地市场包括两种，一是土地一级市场，主要以建设用地使用权划拨与出让为主，还包括将土地通过租赁、作价出资以及入股等有偿使用方式从地方XX获取国有建设用地使用权；二是土地二级市场，主要是国建设用地使用权的转让、抵押和出租。

　　根据《中华人民共和国土地管理地》的规定，城市市区的土地全部为国家所有，除有规定归国家所有之外，农村及城市郊区的土地全部归集体所有。所以，我国的土地市场也可以分为城市国有土地市场和农村集体土地市场两个。

　　1988年通过的宪法修正案第二条，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让。”自1988年宪法修正案实施后，国有土地使用权的转让就有了充足的法律依据，而且城市国有土地交易市场已经逐步建设起来，但农村集体土地市场却一直止步不前。造成农村集体土地市场难以建立主要是我国法律对于农村集体土地市场规定比较模糊，而且存在自相矛盾的情况，一方面法律规定集体所有的土地可依法转让、入股等，另一方面法律又规定未经批准农村集体所有的土地不得进入市场，由此而见，农村集体土地市场的存在是有事实及法律上的依据的。从土地分类、土地市场的层次、土地所有权归属等来看，现行我国土地市场总体架构体系如图1所示：

　　如上图所示，建设用地使用权流转市场和农地承包经营权流转市场是农村集体土地市场的两个不同形式。上世纪90年代初，随着我国改革开放以及社会经济的高速发展，城镇建设进一步拓展以及乡镇企业蓬勃发展等对于土地的需求增加，而城市国有土地市场却难以落足其发展的需要，这就使得农村集体建设用地使用权流转有了市场需求。我国集体建设用地使用权流转伴随着我国社会经济的发展，尤其是在部分经济比较发达的地区，集体建设用地流转已比较普遍，从以出租房屋、场地为主的小规模自发行为逐步转变为形式多样有组织的流转（如出租房屋、小产权房等）。对于农村集体建设用地自发开展流转的情况，我国部分地方已针对这种情况开展调研，就如何规范农村集体建设用地使用权流转制订专门的地方性法规，对集体建设用地使用权流转进行试点，如广东、安徽、江苏等省份。但是农村集体建设用地进入市场进行流转必须符合相关标准，并有一定的限制条件：一是进入市场的土地在土地利用总体规划中属于建设用地；二是XX对进入市场的集体用地进行总量控制，并对入市价格进行统一管理；三是对于集体用地的用途有所限制，如不能用于房地产开发等。上述前置条件的设定，使得农村集体建设用地使用权流转市场从建立到发展壮大都受到有关方面的限制。

　　转让、转租、转包和入股等是农村集体土地承包经营权的主要流转方式，主要表现为国家相关法律法规的约束下，土地承包经营权在不同的承包者之间进行有偿的、有使用期限的流转，并以此作为主要流转方式逐步形成了我国农村集体土地承包经营权的流转市场。

　　在我国，城市国有土地市场和农村集体土地市场、建设用地市场和农用地市场是有区别的，原则上上述市场并没有内在联系的，只有在符合相关法律规定的情况下，两者通过办理相关手续才能予以转换和联系。从实际操作上来说，农用地经过XX部门审批可以转为建设用地，从而形成农地转用市场；农村集体土地经过法定的土地征收流程后可以转为城市国有建设用地，从而形成农村集体土地征收市场。

　　《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。对于农村集体建设用地市场，眉山市严格按照国家有关法律法规规定，严格限制农村集体建设用地的使用人及使用用途，将农村集体用地限于当地农村集体经济组织经办的乡镇企业、集体公共设施和公益事业用地、村民宅基地等三种。其他单位或个人要使用农村集体建设地用，则必须符合法律规定的两种情况之一：一是因当地乡镇企业因发生破产或企业被兼并等导致土地使用权依法被转移；二是当地农村集体经济组织将土地使用权作价入股与其他单位或个人合资开办企业。

　　除此之外，其他用地单位想要使用农村集体所有的土地时，必须按照国家有关规定通过土地征收程序将该集体用地转为国有用地，并通过土地市场以出让等方式取得该土地的使用权。根据资料显示，眉山市2012年全年拍卖成交土地14宗，成交面积823.432亩，成交金额155220万元，高出起拍价40540万元，均价为188.5万元/亩；挂牌成交土地6宗，成交面积502.59亩，成交金额5532.18万元，均价为11.06万元/亩。

　　四川省作为增减挂钩工作的试点省份之一，根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，结合自身的实际情况，制定了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号），明确了城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，、将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。眉山市根据国家以及省的要求，将城乡增减挂钩工作作为建设用地补充的重要途径，但在实际操作当中，增减挂钩并未提高集体建设用地的地位，而是进一步使得集体建设用地在市场中的份额变少，无论采用先拆旧后建新，还是先建新后拆旧，都只是变相的将农村集体用地转化为城镇建设用地。

　　XXX十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。眉山市于2007年启动统筹城乡发展工作，对所辖的彭山县、东坡区两个试点县开展了统筹城乡发展工作，但在实施过程当中存在着如城乡二元土地市场的问题，造成城乡之间的差距越拉越大。为此，改革现存建设用地制度，在符合土地利用总体规划的情况下，推动农村集体用地进入流通市场，以充分发挥市场调节功能，进一步完善眉山市市场经济体制改革。

　　随着社会经济发展，城镇化、工业化程度不断深化，使土地的价格居高不下，使得农村集体建设用地的价格也随着市场开始波动，其价值已明显超出人们的预期。而现行农村集体建设用地流转市场的无序状态，却容易导致基层经济组织成为腐败的源头。通过公开规范的方式转让集体用地，可以减少权力寻租情况的出现，防止权力干预集体用地流转价格，有利于进一步开拓集体用地流转市场的潜力，建立统一、有序的城乡建设用地市场体系。眉山市公共资源交易中心正式挂牌，将国有土地使用权出让进行集中交易，通过阳光运作（网上报名，资格后审，公开评审），有效预防腐败，充分发挥市场配置资源的基础性作用。对于集体用地流转，我觉得也可以借鉴该方法，将其纳入眉山市公共资源交易中心进行流转。

　　眉山市耕地面积240836公顷，占全市土地的33.57%；建设用地面积为786439公顷，占10.96%，眉山市耕地面积多，建设用地面积少的现状使得眉山市必须加强对耕地的保护，坚守18亿亩的耕地红线，但地方经济发展却离不开土地，为此，节约集约利用土地就成为眉山市的必然选择。建立起城乡统一的土地市场，使得集体用地可以进入市场流转，不仅可以使得农民获得集体用地流转后的收益，而且使土地供应量增加，减少耕地保护的压力。

　　我国法律对于集体用地的流转的规定比较模糊，而且存在自相矛盾的情况，使得集体用地的入市流转受到限制。通过建立城乡统一的土地市场，使集体土地入市成为事实，使得集体用地享有与国有土地同等待遇，集体土地通过自由流转获得收益，也可以破解集体土地的闲置问题。

　　我国现行的土地管理法律法规，对集体建设用地进入市场作出限制，规定农

　　村集体所有的土地使用权不得出让，转让或出租用于非农业建设，这使得集体建设有地入市缺少法律依据。为此，我认为应通过全国人大对《土地管理法》作出修改，允许符合土地利用总体规划的农村集体建设用地进入土地市场。为衔接国家有关法律法规，眉山市应及时开展建立城乡统一的土地市场调研工作，根据眉山市的实际情况进行立法，并建立起符合眉山市实际的制度，如耕地保护、土地交易分配、农民权益保护等方面的问题。

　　农民集体同意将集体建设用地入市进行流转，其主要目的是想享受土地流转过程当中的高收益，改善自身的生活条件，但现时农民在享受土地收益方面成果较少。根据《四川省征地补偿基本原则和具体标准》时，被征收土地农民可以得到如土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。在实际操作当中，主要以当地经济发展水平为准，眉山市经济发展水平不高，其征地统一年产值标准如下表所示。因此制定更为合理完善的土地收益分配方法，对于建立城乡统一的土地市场就变得尤其重要。

　　现行我国社会保障制度尚未完善，对于如何保障失地农民的生活问题仍然是一大难题，对于农村居民来说，土地是他们赖以生活的生产要素，具有一定的社会保障功能，因此农民一般对于流转土地的积极性不高，这就给城乡统一土地市场的建立带来问题。为进一步促进城乡统一的土地市场的建立，就必须建立起适合农村实际的社会保障体系，进而保障失地农民的生活保障。

　　2013年，眉山市根据上级国土部门要求，开展农村集体土地所有权确权登记发证工作，依法确认和保障农民的土地物权，从而通过深化改革，将土地权利还于农民，建立起产权清楚、保障权益、合理分配的农村集体土地产权制度，从而进一步促进农村经济快速发展、追赶城市发展水平，为城乡统筹发展提供力。通过开展农村集体土地所有权确权登记发证工作，可以有效解决农村土地权属纠纷问题，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。

　　眉山市新一轮的土地利用总体规划已于2010年通过省验收，并予以实施，根据要求，眉山市必须严格执行土地利用总体规划，保护耕地红线。一是以节约集约为原则，提高土地利用率，对各类用地进行分类集中管理；二是防止耕地非农化，控制耕地使用用途，禁止用于非农建设；三是落实好耕地占一补一政策，占用耕地后必须补充数量相等、质量相同的耕地；四是做好耕地开发工作，为耕地占用提供更多的补充源。

　　对于城乡统一的土地市场，必须加强监管，严防因权力寻租等问题出现腐败情况，这就要求我们必须建立起符合当地实际、科学合理的监管机制。一是XX部门转变工作职能，将自身职责定位于服务角色。农村集体建设用地直接进入流转市场，XX不用对土地进行征收或征用，这实际上已减轻XX负担。在实际操作当中，XX应转变自身角色，减少对土地交易过程中的干预，只需协调好土地使用用途、统筹土地供给等方面的问题；二是将农村集体用地流转纳入眉山市公共资源交易中心进行操作，保证土地市场规范、有序和健康发展。

　　眉山市现行中心城区土地级别及基准地价是2014年2月19日公布实施的，其中并没有将农村土地级别及基准地价涵括进去，而现行眉山市城区商服、住宅、工业三类用地基准地价如下图所示。

　　为建立城乡统一的土地市场，眉山市应该农村土地纳入到基准地价体系当中，建立城乡统一的基准地价体系。一是对全市土地进行全面深入的评估，根据实际情况划分出不同区域的地价水平，实现全市建设用地统一基准地价系统。二是为杜绝土地市场交易过程中出现暗箱操作的现象，提高土地市场的透明度，对城乡不同类型用地的交易价格给予最低指导价，并通过土地市场实时监控土地价格变动情况，从而使城乡统一土地市场能够健康运行。

　　参考文献：

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　　[2]四川省眉山市土地利用总体规划（2006-2020年

　　[3]孙琳蓉、李伟.关于建立城乡统一土地市场的思考.国土资源情报.2013年第1期

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