论食品安全公益诉讼诉前程序研究

　　摘要

在当今的中国社会，为了保护社会公共利益，揭示违法犯罪行为，需要运用刚刚兴起的公益诉讼制度，而公益诉讼制度作为推进国家法律革新和社会发展的一种新型制度。在食品卫生这一范围内，也将起到非常大的作用，如今食品卫生隐患屡见不鲜，食品卫生监管力度不够，食品卫生预防措施不完善，所以食品卫生监管与食品卫生预防需要我们不断完善，不断进步，但是当面对大规模的食品安全隐患，导致一起又一起因食品侵权致使发生损害的情况出现，公众最基本的权利的保护与救济便是我们需要考虑的重点。食品是一种有特性的消耗物，它与我们的健康息息相关，但是在食品安全方面，我们做的不尽人意，所以需要从食品安全的角度出发，保护公共利益，研究公益诉讼制度。本文通过对“食品安全”及“公益诉讼”“检察机关”“诉前程序”等概念进行深入理解和分析，在以保护社会公益为的核心的基础上，从多种角度对食品安全公益诉讼制度的构建进行分析和讨论，希望可以提供一定的参考和借鉴作用。

　　关键词：食品安全；公益诉讼；诉前程序

　　引言

食品是人类生存发展的根本，如果说当今世界面临的最大难题有哪些？我想，食品安全问题一定算做其中一员。食品安全出现问题会使食品生产行业面临危机，而我国是出口贸易大国，往来贸易频繁，所以也会影响到我国食品加工行业在国际中的形象。同时，食品安全更是一个社会问题，21世纪的我们追求物质的丰富多样，也追求食品的营养搭配，如果食品安全屡屡出现问题，那么社会问题也会愈加严峻。国家是讲求以人为本的，人们享受食物带来的满足感，也将这种觅食的本能变为享受。在生产力严重落后的情况下，饱腹是追求的至高点。然而，随着改革开放，中国经济呈现出经济快速增长的趋势，居民收入水平用肉眼可见的速度攀升，社会大众，不再追求饱腹的大米、白面，而是各色各样的菜系，餐桌上食物也争相斗艳。食品让我们的饮食文化丰富多彩，但是与之而来的安全隐患，就像踩在薄冰上一样，让我们战战兢兢。当时很火爆的福喜事件，引发的反响十分强烈，麦当劳、肯德基这些我们平常食用较频的快餐店，我们的印象是健康美味，而他们用的食品原料正是由福喜来负责供应的，福喜供应的是一些不合格的劣质产品，所以直接进口的就是这些劣质产品。受福喜事件的影响，那些依赖福喜供应的快餐没有了供货商，一时间内，快餐萧条，直接导致整个快餐行业不景气，不仅如此，福喜事件的影响，让公众感到恐慌，担心食品源有问题，担心与之相关的一系列食品供应链都有问题。不光是福喜事件，“三鹿奶粉”等食品安全事故频繁发生，让食品安全隐患充斥在每个人的脑海中。这些令人匪夷所思的新闻报道，让原本危机感爆棚的公众愈发消沉。因此，中国的食品安全问题值得深思，食品安全问题的现状可以用严峻和突出来形容，检察机关提起食品安全公益诉讼，是我国诉讼制度的进步的体现，但是，对于我国来说食品安全公益诉讼仍是一个全新的领域，面临的压力巨大，一切都是摸着石头过河，在实践操作中也面临着不少问题，有待进一步研究论证。食品安全问题损害小，但是实际损害大，对于社会公众的思想认识却有较大的影响，所以我们不能去轻视它。目前来看，食品生产商侵犯的法益最难以应对，因为覆盖面广、较难以发现问题精准打击，如果单纯依靠行政机关去惩处，起不到非常有效的效果，反而会给相应单位带来巨大的的工作压力。因此，我们寻求其他途径去应解决食品安全问题，司法救济是一种非常好的途径，可以很好的防患于未然，创建食品安全公益诉讼制度，具体问题具体分析，才能精准有力的打击危害食品安全的行为，本文通过对食品安全问题进行分析，了解我国所面临的处境，了解食品安全问题为何日益严峻，食品生产商广而多，行政执法苍白无力，便试图建立食品安全公益诉讼制度，来解决日益严峻的食品安全问题，也希望通过建立食品安全公益诉讼制度，完善消费者遇到食品安全问题时的救济途径；增强行政机关的行政效力，勇于担当，心系消费者，从而推进我国食品安全的发展。

　　1我国食品公益诉讼一般理论

　　1.1公益诉讼的概念

“公益诉讼”是指，在法律法规的某种授权下，规定的特定对象。面对违反法律法规侵犯他人合法权益与社会公共利益的行为，去追究责任的诉讼活动[[[]江伟.民事诉讼法学[M].上海:复旦大学出版社,2007：22-27.]]。对侵权行为，拥有职权的行政机关或个人，依据法律法规。向人民法院提起诉讼。古代罗马，在国家权力机关维护公共益出现纰漏时，用以查缺补漏，换句话说，是一种纠错程序。公益诉讼是一种补充。是一种民众为了维护社会公共利益的补充，时代在发展，社会在进步，现代社会对公益诉讼的认识日新月异，大家的见解层出不穷，大家都在积极探讨和研究公益诉讼的意义，希望从中学习到经验，用以维护公益。对于我国来说，食品安全公益诉讼仍是一个全新的领域，一切都是摸着石头过河，实践中也面临着不少问题，有待进一步研究论证。从本质上看，公益诉讼可以概括成，法律法规授权的特定对象，针对违反法律法规侵犯他人合法权益提起的一种诉讼活动。

　　1.2公益诉讼的分类

公益诉讼根据案件类型分类，环境安全，食品安全这两种是我们比较熟悉的，还有国土资源，英烈保护和国有财产保护,依据类型的分法是比较主流的一种分法，也可根据涉及的法律性质不同进行分类,也可以对案件由来方向进行分类，又可以分为3类，其中最为常见的是检察机关自行发现，公民个人进行公益诉讼的情况很少，社会团体在一定情况下，并没有那么多的权利去发现问题，所以案件来源少。也可以由自身与案件的利益关系的不同，可以分为两种类型分别是自己利益类型的公益诉讼和他人利益类型的公益诉讼，分类不一[[[]易继明.司法精神与制度选择[M].上海:中国政法大学出版社,2003：30-45]]。

　　1.3公益诉讼与食品安全公益诉讼的联系

食品安全公益诉讼，目的就是保护食品安全[[[]贺海仁.公益诉讼的新发展[M],第2版.北京:中国社会科学出版社,2008.4：105-150.]]。对于发生损害食品安全的行为，由相关部门，比如检察部门、食监局等依法去提起诉讼的一个行为。食品安全公益诉讼是公益诉讼的分支，食品安全公益诉讼的发展对公共利益有重要作用[[[]徐昕.英国民事诉讼与民事司法改革[M].上海:中国政法大学出版社,2002：77-90.]]。食品安全公益诉讼制度，可以更好的填补行政机关不足的地方。保障社会公益[[[]王冰心.食品安全民事公益诉讼研究[D].贵州师范大学,2019.]]。对社会的发展，公民主人翁意识、法制维权意识有了较强的推动作用。

　　2我国食品安全公益诉讼诉前程序现状

　　2.1主体现状

诉前程序指的是“检察机关在发现存在损害社会公共利益的行为，在提起诉讼之前,督促或支持法律规定的机关和有关组织，提起公益诉讼的前置制度”[[[]何玮.检察机关提起刑事附带民事公益诉讼实证研究[D].甘肃政法学院,2019.]]。在全世界这个整体的大格局下来看，有许多国家设立巧妙的法律制度，比如检察长享有起诉资格的制度，这种制度使得检察长有起诉的权利。我国在50年代，检察机关也办理过与食品安全有关的覆盖面广泛的案子。公益诉讼原告资格，在我国《人民检察院组织法》有注明[[[]梅帅.以个案为视角探析食品安全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿[J].湖北师范大学学报,2019,39(04):55-58.]]。所以说，我国检察机关不仅是为监督刑事犯罪，还含有维护社会公平与捍卫人民利益的光荣职责。检察机关代表国家监督与捍卫私益，身负重担。正是因为检察机关身负重任，所以检察机关有一项重要使命，拥有在公益诉讼中作为原告的资格，代表国家，使其可以参与食品安全公益诉讼，检察机关拥有了这样的责任与使命。诸项职能相互交融，定会推进公益诉讼发展[[[]李会勋,刘一霏.行政公益诉讼诉前程序之完善[J].山东科技大学学报(社会科学版),2019,21(06):69-75+86.]]。

　　2.2程序现状

在一定意义上因为行XXX力维护食品安全公共利益具有一定弊端，需要食品安全公益诉讼制度去完善，倘若获得司法力量的配合，那么食品安全保护肯定成效显著。所以，履行司法救济程序需要有前提条件，应当穷尽所有行政救济途径。按照职能属性进行分工，行政机关的职责应该更加重大，行政机关需要履行职权，预防并制止违法行为的发生和出现。事实上，行政机关采取执法行为带来的优势有很多，尽管行政机关在有些方面履职存在问题，但是倘若不经过行政程序，直接依靠司法救济程序独挡一面，那维护社会公共利益的重担一定难以实现。这样的情况不仅会陷入行政执法怠于履权的恶循环，也会造成司法资源，行政资源的双重浪费。兼顾合理行政原则[[[]康金娉.食品安全公益诉讼制度研究[J].中国集体经济,2020(03):89-92.]]。所以只有用尽了行政手段后，仍无法达到想要的效果，再启动司法救济程序，才是一种极为明智的举措。

　　2.3效果现状

随着我国步入改革开放，人民的衣食住行都有了翻天覆地的变化，旧时代的贫穷与物质稀缺与我们渐行渐远。但是，摆在我们面前的食品安全问题却让我们担忧起来，社会大众，关注更多的是营养成分多不多啊？健康不健康啊？食品安全问题与我们有千丝万缕的联系，与我们密不可分，但是行政监督管理有时候并不能解决所有问题，在司法程序方面，也没有一个针对性的制度方针。目前，对食品安全公益诉讼诉前程序的研究一切都是摸着石头过河，实践中也面临着不少问题。有待进一步研究论证[[[]徐振铭.论检察机关提起食品安全行政公益诉讼的理论证成与完善路径[J].牡丹江大学学报,2019,28(12):30-33+52.]]。

　　3检察机关提起食品安全公益诉讼诉前程序存在问题及原因分析

　　3.1食品安全公益诉讼诉前程序启动方式单一

2016年，成都市双流区老渔民食品商行等283户个体工商户，在未提交资料及获取任何审批的情况下。办理了工商登记[[[]胡婧,朱福惠.论行政公益诉讼诉前程序之优化[J].浙江学刊,2020(02):117-126.]]。而后该局依申请为其颁发了食品经营许可证。案发后，双流区市监局对登记的营业地址进行了核实，发现均没有实体门店。遂作出了撤销注册登记决定。该案的来源是检察院民行部门在处理公务时获得线索，属于自行发现案件，检察机关自行发现案件会导致案件来源范围较窄。检察机关的启动方式大多是自己处理公务时或者存在一些机缘巧合的情况下启动。即自主启动[[[]杜玮倩.检察机关提起民事公益诉讼相关问题研究[J].重庆第二师范学院学报,2020,33(01):15-18.]]。而公民提起公益诉讼的程序尚未建立，公民是国家的当家人，所以把公民具有启动公益诉讼的资格剥夺，是不可取的，是影响社会进步发展的，所以我们需要让公民参与其中，这样的话可以启动诉讼的基数变多，从整体趋势来看，案件来源将会变多。然后公民依申请，申请合格后由检察院作为最终原告。也可以避免浪费司法资源的风险[[[]肖雅方.检察机关提起民事公益诉讼制度的研究[D].广西师范大学,2017.]]。

　　3.2食品安全公益诉讼诉前程序回复落实慢

通过调查发现，那些个体工商户计划通过线上经营，利用一些线上交易平台进行食品交易，这种不符合法律规定获取许可证的情形是违法行为。同时，双流区市监局不作为，因此法院向该市监局出具了检察建议，此做法就是为了保护互联网食品消费安全，检察机关在检察建议中建议。对于没有依法办理注销手续的经营个体户，应当按照有关规定注销其有关许可证。为了有效避免上面提及的个体户继续从事线上食品经营，同时也为了密切追踪283名食品经营者的后续经营活动，建议将信息共享，以求发挥更好的监督作用。目前，监督、建议、支持是检察机关执行诉前程序的主要方式，并且大多数为书面材料。然而检察机关的人员和财政范围都是有一定限制的，如果对有权提起诉讼的有关机关或组织使用书面监督意见或检察建议，那将会对检察机关工作施加一定的负担。在实践中我们不难发现的是，检察机关的工作人员在提出检察建议之后并在检察建议书中告知该单位应该在一定的期限内做出相关反应，但这种做法通常导致，有的当做没有这回事，不去重视。与被建议的单位零沟通，有的想要沟通，但却瞻前顾后担心关系问题，随意让对方回复了事，有的不作为，既不会主动去了解落实的具体进度情况也不会找解决实际困难的方法。上述的问题归根到底是，缺乏一套完善的检察建议跟踪执行机制所造成的。

　　3.3食品安全公益诉讼诉前程序调查取证机制不健全

食品安全调查取证难，因为食品安全大多数是在隐蔽空间下进行的操作，调查取证难，只有在其他机关发掘其他案件然后将涉及公益保护的案件移送到检察机关民行科，所以案件来源少，又因为检察机关在法律赋予职责范围内并无调查取证权，且检察机关针对的大多是有特定职权的机关，这些具有特定职权职能的行政机关面对具体违法行为时。执行违法行为是由行政机关的相应办公人员去监督操作[[[]魏益民.食品安全学导论[M].科学出版社,2009]]。所以说，转过来，转过去，直接发生关系的是与相应执法人员产生交集。在检察机关进行监督时，为了逃避责任，一些执法人员可能出现不配合的情况，此时，检察机关为了更好的维护司法公正，应当采取一些措施去留存证据。尽管在一定程度上，检察机关有采取强制措施的权利，依照相关规定，当审理公益诉讼案件时，有权向个人及社会团体，行政机关调查取证;有关部门及个人应当积极配合，需要采取措施去留存证据的。依照相关法律办理[[[]郭明,谢厚群.检察机关提起食品安全行政公益诉讼的现实困境与出路[J].法制博览,2017(33):111-112.]]。该规定，从条文中有明确规定，但是缺乏强有力的措施保障。现如今，想要获取证据，并且留存证据，需要强有力的措施来保障。所以说，调查取证难因为没有强制措施来保障。所以造成现在的困境[[[]张晴,张啸远.浅议检察机关在食品安全领域的职能调整[J].法制与社会,2019(30):247-248.]]。

　　4检察机关进行食品安全公益诉讼诉前程序的出路探究

　　4.1丰富检察机关启动方式多元化

我国的一些举措，对一些单位及一些公益性团体做出了具体的授权，但范围较为局限。检察机关是有权进行公益诉讼程序的机关单位，但是因为检察机关的特殊性，所以会有很多的案件由其发现，并按部就班的进入诉前程序，后经过审核，提起诉讼。但是，依赖其一己之力，没有办法在偌大的国家，去做到面面俱到。所以导致案件来源少[[[]王春业.论公益诉讼中检察机关的调查取证权[J].浙江社会科学,2020(03):46-52+45+157-158.]]。面对这种情况，最好的方式应该是拓宽门路，丰富案件来源的途径、集思广益。人民是国家的主人，要让人民群众积极参与进来，乐于参与其中。所以，对于没有资格提起食品安全公益诉讼，或者说授权不明的情况下，如果面对侵犯公共利益的事件后，寻求行政救济无果，确有必要，可以申请，由检察机关审核，后经检察机关步入诉讼流程；有一些行政机关，在执法活动中，发现有关侵害社会公共利益，危害食品安全的行为，自己无权处置，更无权提起食品安全公益诉讼的话，可以及时联系检察机关，经审查后，检察机关可以选择是否提起食品安全公益诉讼。

　　4.2明确检察建议受理、回复和落实整改程序

应该重视检察建议的回复,当单位收到检察建议后，应当在法律规定的时效回复。回复的内容应当详尽[[[]叶丽萍.论检察机关提起民事公益诉讼之“公益”[J].黑河学院学报,2020,11(01):40-43+93.]]。奖惩分明，严格执行，当该单位收到检察建议后，态度诚恳，积极发现问题所在，解决问题，可以在机关系统内部通电嘉奖；当该单位收到检察建议后，态度骄横，毫无悔改之意，将群众最为关注的食品安全搁置一边，可以向上级部门通报批评；协助执行也是一种比较好的办法，如果下一级单位没有主动执行，或者事出有因，那么可以申请上一级单位，配合执行。还要注意一些沟通问题，一些检察建议发出后，可能会出现误解的情况，所以应该及时消除误会，及时说明情况。还应该注意相关单位的整改措施，是否挂羊头卖狗肉，要落到实处，监督整改，跟踪整改进程，发现问题及时解决。之后督促其落实完善[[[19]王瑞祺.刑事附带民事公益诉讼客观范围研究——以检察刑事附带民事诉讼的辨析为视角[J].南海法学,2019,3(05):55-69.]]。

　　4.3完善食品安全公益诉讼诉前程序调查取证机制

构建完善的调查取证机制[[[]何艳敏,胡巧绒.检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的若干问题[J].人民检察,2019(18):15-19.]]。会使检察机关在面对具体案件时，需要调查取证，有据可依，才能对食品安全公益诉讼实行有效帮助，食品安全公益诉讼调查取证机制的重要性不言而喻。因为采取强制措施的权力是需要向法院申请，法院有一些专属于法院的权利，当需要取证时，需要通过法院审批，由法院作出是否同意采取强制措施的意见，为了避免侵犯他人合法权益，需要提供保障侵犯他人合法权益的财物，进而导致一些可以避免的危害没有及时的去控制，然后造成严重后果，所以非常有必要赋子检察机关在必要时采取强制措施的权力，使得检察机关有据可依，及时制止。在食品安全公益诉讼诉前程序中，遇到紧急情况，应当给予检察机关责令停止侵害和发出禁止令的权利，或者采取查封、扣押等措施防止公益继续受损，这样可以及时保护国家和公共利益。也有利于食品安全公益诉讼。

　　结论

通过以上分析，我们看出，在经济快速发展，居民收入水平普遍提高的背景下，食品种类丰富，各种各样的食品令人眼花缭乱，与之伴随的是层出不穷的食品安全事件，诉前程序是食品安全公益诉讼中非常重要的阶段，而食品安全公益诉讼诉前程序在探索阶段也遇到了一些新问题和令人深思的情况，所以我们需要对新问题和令人深思的情况进行分析研究。食品安全公益诉讼启动方式单一，案件来源少的问题，我们提出举措，人民是国家的主人，让人民参与进来，对于没有资格提起食品安全公益诉讼的社会组织、法人、团体、个人，若认为有必要提起食品安全公益诉讼，可以向检察机关申请提起食品安全公益诉讼，这样可以拓宽启动方式和启动主体。检察建议受理、回复和落实整改程序应当脚踏实地，一步一个脚印，监督到位，监管到位，奖罚分明。在完善调查取证机制的举措中，给予检察机关采取强制措施的权利，以保障食品安全公益诉讼的顺利进行，对食品安全公益诉讼诉前程序中的相关理论进行研究分析,希望为食品安全公益诉讼诉前程序制度的完善提供有益借鉴。

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[19]梅帅.以个案为视角探析食品安全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿[J].湖北师范大学学报(哲学社会科学版),2019,39(04):55-58

[20]何玮.检察机关提起刑事附带民事公益诉讼实证研究[D].甘肃政法学院,2019

　　致谢

岁月如梭，光阴荏苒，不知不觉中已经在校度过了四年宝贵的学习时光，四年的本科法学学习生活，在美丽又充满知识的学校，在我生命中最美丽韶华的四年，编织出了我人生中最纯净和美好的求学回忆。母校为我们提供了优质的学习环境，和无比温淳的人文关怀，这使我不仅在学识上开拓了眼界，也在人格上得到了不断成熟和成长的契机，就在即将要离开母校的时刻，我心中充斥了太多的不舍与难忘，怀揣着无比真诚的感激与祝福。我要感谢和祝福我的论文指导教师李楠楠老师、班主任王敬老师及院系的所有老师，在这篇毕业论文撰写的每一步，老师都给予了我耐心的指导与教诲，在此，谨向所有为我们无私奉献的老师致以衷心的感谢与崇高的敬意!祝愿您身体健康、工作顺利、阖家幸福!当学生们迷茫和无助时,是你们亲切的关怀和耐心的开导为学生们指明方向，以多样的教学风格和敏锐的学术嗅觉，让学生们敬佩万分，受益匪浅。在此，对各位老师四年来的悉心帮助与指导表示真挚的感谢!我要感谢和祝福与我朝夕相处的同学们，特别是我的室友以及16级法学的同学们。四年来，我们一起学习和生活，共同进步，互相帮助，留下了许多美好的回忆。你们每一个人都是我十分珍视的朋友，就在这离别之际，大家事业有成、永远幸福!祝愿我们友谊地久天长!