城市社区管理中存在的问题及对策研究

　　城市社区管理是整个城市管理体系的重要环节，是现代城市社会的基石。20世纪80年代中期以来，特别是进入90年代以后，随着我国政治、经济体制改革的进一步深入，原来由XX和企事业单位统包统揽的社会管理与杜会服务职能开始分化并逐渐回归于社会及社区；社会成员原有的“单位人”属性逐渐向“社会人”过渡；社区在改革开放和现代化进程中的独特地位、价值、功能等日渐凸现；社区建设、发展与管理的课题也愈益为各级党政机关、专家学者及城市居民所重视。重视城市社区管理，致力改善社区环境，切实提升社区生活质量，发展完善社区服务，努力培育居民的社区意识，是我国现代化进程中基层社会重建、基层民主发育、维护社会稳定、推动社区发展的必要条件。而且，全面提高城市社区管理效能，符合各方面利益，对于促进我国城市现代化、社会化发展，具有重要的理论意义和现实意义。

　　“社区”一词德文为gemeinschaft，源于德国社会学家滕尼斯1887年出版的《社区和社会》(又译《礼俗社会与法理社会》)一书。滕尼斯认为，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。在这种社会联合中，情感的、自然的意志占优势，个体的或个人的意志被感情的、共同的意志所抑制。与此相应，他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”。而英文community一词含有公社、团体、社会、公众，以及共同体、共同性等多种含义。因此有的社会学者有时又在团体或非地域共同体这种意义上使用community一词。而中文“社区”一词是费孝通等一批燕京大学社会学系的学生在翻译滕尼斯的著作时首创的，因与区域相联系，所以社区有了地域的含义，意在强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。这一术语一直沿用至今。

　　由于社会学者研究角度的差异，社会学界对于社区这个概念尚无统一的定义。但许多学者认为，社区概念是以一定的地理区域为前提的。1955年X学者G.A.希莱里对已有的94个关于社区定义的表述作了比较研究。他发现，其中69个有关定义的表述都包括地域、共同的纽带以及社会交往三方面的含义，并认为这三者是构成社区必不可少的共同要素。因此，人们至少可以从地理要素（区域）、经济要素（经济生活）、社会要素（社会交往）以及社会心理要素（共同纽带中的认同意识和相同价值观念）的结合上来把握社区这一概念，即把社区视为生活在同一地理区域内、具有共同意识和共同利益的社会群体。[1]

　　因此，可以认为，社区是具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会团体，包含地域要素、人口要素、组织机构（或管理机构）、文化和心理要素、公共设施要素等。从功能角度进行划分，社区可分为经济型社区、文化型社区、旅游型社区等；从地域划分的角度，社区可分为农村社区、集镇社区和城市社区。[2]

　　城市社区是指在城市的一定地域内的人们所组成的社会生活共同体。目前我国城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后在规模上作了调整的居民委员会辖区。社区是农业发展的产物。如果将视野投向远古游牧社会，就会看到居民一年四季逐水草而居，并没有固定的居住地。严格地说，当时的游牧氏族部落实质上只是具有生活共同体性质的一种社会群体，并不是今天人们通常所说的社区。之后，伴随农业文明的发展和兴起，从事农业生产的人口因生产特点需要定居于某个地区，于是便出现了村庄这样一种人员相对稳定的社区。随着人们生产能力的提高，物质财富不断增加，社会经济、政治、文化得到进一步发展，在广大乡村社区之间又出现了城镇社区。自工业革命以来，随着社会生产力的飞跃，人类社区进入了都市化的过程，不但城市社区的数量日益增多，而且城市社区的经济基础与结构功能都不同于以往的社区，其规模日益扩大，出现了许多大城市、大都会社区，它是人类进入工业文明社会后最重要的社区类型之一。

　　根据国内外多数学者对社区概念的理解并结合我国社区建设的实践，可以把城市社区的概念概括为：城市社区是指在一定地域范围内，有一定数量的城市居民连同他们的社会活动、社会关系、组织制度、社会文化及社会心理等方面构成的社会共同体。城市社区，也是生活在一定地域范围内，大多数有劳动能力的人都从事工商业或其他非农产业，并达到一定数量的人口所形成的社会生活共同体。[3]

　　城市社区有多种表现形式。从规模上，大的可以指一个城市甚至相邻的几个城市，小的可以指城市内部自然形成的小型社区。我国当今的城市中，社区是以街道办事处和居委会所辖区域为主要标志的。城市社区是城市的细胞和基础，是社会问题最敏感、最集中的地区，也是我国基层xxx稳定巩固的载体。

　　城市社区是相对于农村社区而言的，其特点主要表现为：一是人口高度集中，生活空间相对狭小；二是居民从事非农产业，异质性强，价值取向多元；三是生活方式多样化，人际关系业缘化，情感色彩较淡薄；四是组织程度较高，结构复杂，形式多样化。

　　随着时代的变化和发展，社区管理的性质、要素和对象也在不断地变化和发展。社区管理是指一定的内部各种组织，为了维护社区的正常秩序，满足社区居民物质生活、精神生活等特定需要，而进行的一系列的自我管理和行政管理的活动。社区管理的目的是为了最佳综合利用社区的各种资源，满足社区居民物质与精神各方面的需求，促进社区居民的生活质量提高，扩大基层民主，全面促进社区协调与可持续发展。

　　现代社区管理的性质是一种社会事务的管理以及与此相关的政治事务的管理；社区管理的要素或主要内容包括社区社会服务、社区社会保障、社区社会救助、社区物业、社区环境、社区公共设施、社区公共卫生与保健、社区文化、社区体育健身活动、社区治安、社区道德与社区风尚、社区增权、社区宗教事务以及社区社会民主与政治民主等；社区管理的对象包括个人、家庭、社群、宗教社团、社会服务机构、政党及政治性团体等；社区管理的实践贯穿于社区规划、社区建设、社区发展、社区发展和社区工作的全过程。社区管理也是指一定的社区内部各种组织，为了维护社区的正常秩序，满足社区居民物质生活、精神生活等特定需要而进行的一系列的自我管理和行政管理的活动。

　　城市社区管理是指在市及市辖区人民XX的领导下，以街道为主导，居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，允许运用行政与法律、经济与教育、功德与情感等多种手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展的过程。[4]

　　城市社区管理具有重要意义：

　　第一，搞好社区管理，有利于通过社区规范来调解和整和社区中居民之间的矛盾冲突和利益纠葛。社区始终是一个复杂的动态发展的系统，要确保系统相对稳定发展，

　　则社区中各要素的互动过程必须有一定的社区规范来约束和调整，各种利益纠葛冲突也须有制度化的渠道予以疏解，否则就会造成社区内社会公共秩序紊乱，影响社区居民的生产生活。

　　第二，搞好社区管理，有利于培育社区成员民主自治的主体意识和能力，提高社区管理水平。以人为本是社区管理的应有之义，从被治走向自治是其大发展的基本走向，社区成员从参与社区管理开始，分担管理责任，共享建设成果。

　　第三，搞好社区管理，有利于维护社会稳定，促进社区发展。在社区管理工作中，凡关乎居民利益的大事，交居民讨论决定，让居民参与管理，不但满足了社区居民的物质文化生活需要，还调动了居民参与社区管理和社区建设的积极性。

　　第四，搞好社区管理，有利于社会主义改革的深入推进。社区管理有助于减少或消解改革过程中由于社会结构和社会利益调整而不可避免地带来的社会生活方面的某些失调，从而提高社区成员对于改革的承受能力。

　　随着我国经济体制改革、政治体制改革的逐渐深入，社会加速转型，我国的社会体制和社会结构正在发生整体性的变迁。无论是体制背景还是社会基础等的变化，都使得我国原有的城市社区组织管理体制已不适应新时期社区发展、社区建设的根本要求，社会需求的多元化与社区管理的单一行政模式构成了转型期社区组织体系的结构和功能分化，产生了新的结构要素，社区组织管理体系面临新的重组、整合与再造。

　　当前，从全国范围来看，城市社区大部分采取XX主导型社区管理模式。它的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态，但这种传统XX主导型模式已经不能适应新形势的需要，其存在的问题具体表现在以下几个方面：

　　我国法律规定：“市辖区、不设区的市的人民XX,经上一级人民XX批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办事处作为XX的派出机关，其管理属于国家行政管理范畴，但不是一级XX的行政管理。街道办事处原本只履行一部分行政职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层xxx的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。在计划经济时期，在XX全盘管理的体制下，居民委员会不具备自组织的性质与功能，其自治地位名不符实，在实际工作中被虚置了。改革开放后，1982年我国重修宪法，第一次以国家根本大法的形式明确规定了城市居民委员会的性质、任务和作用。1989年，国家又通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，这为我国城市社区居民委员会作为一种自治组织的建设提供了更为坚实的法律基础。在这种背景下，有了宪法赋予的法律支持，城市居民委员会的自治地位在法理上得到了前所未有的强化，应该更有条件形成其自组织性质和功能。然而，自该法律颁布以来，居民委员会的自治情况实际却并不乐观。在大多数社区中，社区居民委员会的“自组织”性质正在向“被组织”退化,表现出严重的行政化倾向。[5]原本作为一种群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能后，与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩。这不但造成基层社区管理的超负荷运转，减低了管理效能，也有悖于居委会成立的初衷。这就造成本应是代表城市基层社会的居委会逐渐演变成了一个行政化色彩浓厚的行政管理职能不断加大的组织，带来的后果就是它对基层的代表性不足，因居委会过多地承担了XX部门的管理职能，大部分工作时间忙于上级布置的工作任务，没有时间和精力及动力来了解并解决社区居民关注的问题，时间一长，必然造成在社区居民中的认同感下降甚至抵触情绪。于是，伴随着居委会行政管理职能的上升，其自治职能下降。

　　在我国计划经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区XX、街道办事处、居民委员会三级组织构成。这种组织体制形成于20世纪50年代前期,是我国城市基层社区组织建设的一大创举。在这种体制下的区XX是我国城市的基层xxx机关,街道办事处是区XX的派出机构,居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。但这种组织结构在新时期具有明显的不科学性。首先是街道办事处、居民委员会组织机构过多且缺乏各自应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型，[6]社区对口事务取决于XX职能部门,这必然大大降低了街道办事处的工作效率。其次是社区中的社会团体和中介性社会组织发育不足发展不成熟。除了街道办事处和居委会以外，在我国的城市基层社区中，其他社会团体和中介性社会组织的数量不仅有限，而且独立性欠缺,有些社团组织其实就是居委会自己建立的,居委会的工作人员往往兼任社区内一些协会组织的工作。居民委会员这样的自治组织，实际成为街道办事处的下属机构,往往变为街道办事处执行任务的工具。

　　在街道办事处应有职责范围中原本只履行一部分行政职能,但是在社区管理中,XX将行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处,使它从一级基层xxx的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构。[7]特别是市、区的各专业管理部门其职能也存在相互混淆的情况,这些部门各自为政,工作布置繁杂和重复交叉，一个媳妇好多个婆婆,街道很难应付。街道在难以承受如此之多的社会管理事务的情况下，往往把自已的部分职能转移到受其指导的居民委员会身上,时间一长，原本是作为一种基层群众自治性组织的居民委员会,在承担了一部分行政职能后,与街道办事处之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系,而其原本的自治管理功能却日益萎缩。这一方面导致街道本应当发挥的综合管理功能得不到很好发挥,加大了管理成本,降低了管理效能;另一方面,导致社区其他组织的职能错位和甚至扭曲,致使基层的社区居委会由于过多的承担大量行政性事务难以实现自治。最终结果是社区居委会作为一个相对独立的实体丧失了独立意识和活动能力,变成XX机构的一个附属物。最典型的是一些市将招商引资任务指标分配给区,区又分配给街道办事处,街道办事处又分配给居委会具体的招商引资指标,并成为年度居委会工作人员业绩考核的一项重要内容。

　　我国目前涉及到城市基层社区的法律规定主要有1954年第一届XXXX第四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》，以及1989年第七届XXXX常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。随着改革开放进程的持续推进,我国在经济、政治、社会、文化、思想观念、民主意识等各个方面都发生了巨大变化，原有的这些法律由于制定时间较早，已明显不适应当前我国社区管理的需要。最近几年来,国家、省、市等各级有关部门都下发了有关加快社区建设的文件,但是这些文件规定在具体的执行过程中缺乏相应的配套措施和监督约束机制,使社区很难依法开展工作。在一些地方虽然有创新的社区管理体制和改革措施,但由于缺乏必要的政策和法规支持,很难向深层次发展。这一问题主要表现在下列几个方面：一是街道办事处却少明确的制度规范。街道办事处作为XX的基层行政机构，处在承上启下的关键位置上，却对本身所应该提供的行政服务产品和管理的业务范围没有制定明确的制度规范，[8]权利边界模糊，这就必然导致无权管理或越权管理，实质上在最终导致街道办事处的趋利行为，为了本部门的利益甚至不惜钻法律空子或公然违反法律规定；二是社区内各单位之间缺乏有效协调。分布在社区内的市、区属各个机关和企事业单位,分别受各自所在体系的领导指挥,按各自所属上级管理机构的指令行事,在与所处街道办事处之间的关系协调过程中缺乏有效的政策和法律依据。

　　这一情况往往造成社区事务相互推诿扯皮的现象；三是社区内社会团体缺少明确有效的行为规范。处于社区内的社会团体等组织没有形成明确有效的行为规范,让社区成员来共同遵守。另一方面对于那些破坏了社区行为规范的越轨者,社区组织行政上或法律上也缺乏适当且有效的惩罚；四是监督机制不健全。社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制,有关专业部门的管理机构权力过于集中,[9]基本靠自律，非保密机构的管理部门业务过程不够公开透明，普罗大众对此缺乏必要的了解和监督渠道，对它们在具体事务中的工作质量和一些不正之风难以进行有效的监督和制约。

　　从整体上看,我国城市社区服务体系还不完善,服务主体单一。健全的社区服务体系,其主体应该是多元化的,不仅要有承担社会服务职能的基层XX组织、居民自治组织、社区专业服务组织,还要有社区志愿者组织、社区中介组织及其他民间组织等非XX组织。随着我国社会转型的加快和人民生活水平的提高,社区居民对社区的认同感越来越强,对社区服务功能的要求也越来越高。而非XX组织能够提供既能满足特殊群体需求又能满足一般群体要求的门类比较齐全的社区服务。但由于非XX组织缺乏独立性,资金、资源有限,整体实力不强,在参与社区服务时势单力薄,未能有效发挥服务主体的作用,导致城市社区服务主体单一。

　　长久实行的行政化的社区管理模式导致社区居民对XX的依赖心理持续增加，居民的权利意识、民主意识、自治观念、参与意识、监督意识较为淡薄。平时在社区管理中，XX有关部门对社区事务统包统管的做法，压抑了社区内自我调节机制的发育和成长。社区内有的居民甚至认为，社区管理是完全是XX行为管好管坏，与自己根本没有关系，不是自己应该关心的事。这种社区居民对社区管理参与意识的淡薄的情况，直接导致社区管理的低效率和管理弱化。更有一些社区成员将社区等同于“街道”，认为两者只是名称的不同，本质上没有根本区别社区管理不过就是街道办事处或居委会管理范围的延伸和扩大，内容的扩展和权限的增大。因此,在街道办事处和居委会的全面管束下,社区内居民一方面缺少参与社区事务决策和管理的途径；另一方面一些居民早已习惯于事无巨细直接找XX寻找XX的帮助，等待XX的安排，因而缺乏参与社区活动的积极性。[10]

　　由于我国社区文化建设起步较晚,在建设过程中难免会遇到一些问题,有些问题已成为阻碍社区文化进一步发展的“瓶颈”。这些问题的存在使城市社区文化发展面临困境,甚至影响和谐社区建设工作。目前在社区文化建设中存在着热衷于做表面文章的现象,如投入大量的资金搞“政绩工程”、“形象工程”,而较少考虑当地居民的文化需求,导致出现严重浪费。社区居民是社区文化的主体,社区文化的发展离不开居民的参与。但在一些社区,居民的社区文化参与意识并没有被充分调动起来,许多社区未能充分发挥社区的文化功能,导致居民的社区认同意识较弱。另外,社区教育形式单一、教育内容无法满足居民的实际需求,也是社区文化缺乏吸引力的重要原因。在制约社区文化发展的诸多因素中,城市社区文化建设人才资源匮乏也是一个不容忽视的问题。[11]

　　社区管理体制改革是我国经济体制转变的必然要求,是XX职能转变的必然结果,也是克服当前社区管理中存在问题的客观需要。社区管理体制改革的目标就是要在现有体制基础上,通过整合社区资源,吸收社会力量参与,构筑与社会主义市场经济相适

　　应的社区治理新模式。

　　尽管在我国城市社区公共事务管理中，有相当部分可以通过市场化的方式或半官方的社区组织来实现，有些甚至可以由社区成员自发形成的非正式组织来完成。但是从现阶段的社区管理实践看，完全依靠市场的、自发的方式并不能满足社区成员的多方面需要，XX仍然肩负着不可推卸的责任。有些事务需要XX的直接支持，有些事务则离不开XX的有效控制，而有些事务却需要XX的间接干预和提供适当的操作平台来加以保证。XX能不能履行好自己在社区公共事务管理中的责任，直接关系到现阶段我国社区公共事务管理能否健康有序地发展。XX在城市社区公共事务管理中的责任应包括如下一些方面：

　　第一，把握政治尺度。即一方面要按照公平性原则，通过一定的手段合理配置资源，提供社区服务，满足社区居民对社区道路、环境、医疗、文化、治安等方面的要求；另一方面则需要从国家政治的角度，组织、引导、管理社区居民的思想、行为，确保社区居民的各项政治权利得到落实，法律规定的各项政治义务得以体现。

　　第二，催生自治机制。长期以来，我国的城市社会治理模式一直处于“强XX、弱社会”的状态，“单位制”占主导地位，城市社区群众自治组织既没有自发进行社区公共事务管理所需要的历史文化等方面的积淀，也没有可以自为地运用的人力、物力资源和组织资源，从而难以自发地形成作为社区自治的组织。这就需要XX从经济改革的角度进一步推动社会改革的深入、促进城市社区群众自治组织及其运行机制的完善。

　　第三，倡导伦理价值。对此，XX应做的主要是调整管理活动当事人双方的伦理定位，倡导遵守契约的精神。

　　第四，提供技术支持。对我国城市社区公共事务进行有效的管理，客观上要求有必要的法律保障体系、必要的信息传递系统、规范的市场环境、完善的社区管理从业人员的准入机制等。这些都必须靠XX的合理规范来实现。

　　城市社区管理体制改革应由单一行政管理模式转变为XX与社区互动的治理模式。体制转换的实质，是XX权力与公民权利相互依赖着的转型，是构筑XX依法行政与社区依法自治相结合的管理体制模式，这也是与架构“小XX、大社会”的现代城市治理结构相适应的。措施如下：

　　1.明确居委会与各职能部门及其它社区组织各自所担负的职责

　　第一，明确街道、职能部门必须独立承担的行政管理职责，XX部门把该由自己管理的事情管好，不推给社区；第二，界定社区自治管理的职责；诸如社区中介组织的发育和管理、邻里关照等社区公益事业建设等；第三,界定部门承担、但需要社区协助的职责，如社区保障、群众文化等社会性服务工作从行政职能中分离出来，按权随责走、费随事转的原则移交给社区去办。

　　2.建立社区评议街道办事处和XX职能部门的考核监督机制

　　没有监督的权利必然走向腐败，要求XX职能部门普遍在社区建立公示制、承诺制，必须主动接受社区成员的监督，要制定切实可行的操作流程。凡社区成员意见较大，评议结果排位靠后的工作人员将被取消评优资格，下岗学习等待处理，连续评议几次排位靠后工作人员调离岗位。

　　由于历史的原因，我国大多数学者将社区的范围等同于街道行政区。这样使社区公共事务管理模式的重构被简单地演绎为街道办事处的组织作用和职能的重新定位。今后应该将社区视为更广泛意义上的进行联络和整合的民间组织，应将街道行政区与社区区分开来，将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这就要求XX合理进行分权和放权。这样，不仅社区内的各职能部门具有更确实的管辖范围，还赋予了社区社会组织更多的权利与影响力，使行政力量与社会力量平衡发展。此外，应改现行的居委会管理为社区管委会管理，以求从管理观念、管理方法、组织体制上进行全方位的创新，最终实现XX权力对社区进行有效管理控制、提高XX管理社区的效果和质量，从而满足XX实现城市管理现代化目标的需要。

　　转变XX职能，是在不同层次和结构上进行合理分工，把大量管理社会的职能下放到社区。街道办事处作为XX的派出机构，就管好自己该管的事，如市政管理、社区综合治理、精神文明建设等，在这方面行使组织领导、综合协调、监督检查的职能，而那些不该管的事务要转移出去。驻区单位也卸掉“办社区，管社区”的沉重包袱，大量的社区管理职能和管理事务由社区居民自治组织承接，

　　积极推进社区管理的民主化建设，不断地增强社区成员的参与意识，建立起社区

　　成员参与的固定渠道，如建立社区居民代表大会、社区事务协商制度及选举社区领导人等活动，使社区成员能够与社区组织顺畅地沟通联系，实现社区组织与社区成员之间的互动；从而让社区成员“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，提高社区成员参与社区管理的积极性，充分发挥大家的创造性，提高社区自我管理的能力，扩大社区成员的自治权，实现社区管理的民主化。未来的社区管理模式应遵循自治的原则，激发社区成员的参与意识，开发社区的各项资源，实现自我管理，提供公益性劳动，才能维持社区的生存与发展。

　　尽管我国进行了三十年的改革开放，经济建设已经取得了举世瞩目的成绩，但是，很多管理者和XX部门领导人的头脑中仍存在旧的思想观念，习惯沿用传统的行政命令方式的管理。而社区管理是一种特殊的管理，它的目的是营造社区的氛围，形成社区全员的归属感和认同感，因而社区管理是寓管理于服务之中。这就要求一方面尽快更新现有街道、居委会干部的一些旧的观念，加强社区管理者专业知识的培训，使他们通过不断深入学习熟悉现代社区管理工作，转变思想，更新观念，树立良好的服务理念，扩大服务；另一方面，还应该积极培养年富力强的新型社区级干部，将有能力、有经验的有识之士放在基层，壮大基层组织力量。

　　要理顺XX部门与社区居委会的关系。XX部门要切实转变职能,多指导、多协调、多服务,该由XX职能部门负责的工作不要推给居委会,以减轻居委会工作负担。社区居委会应将更多的精力放在引导居民实现自我管理、自我服务和自我教育上,增强社区自治能力。要坚持扩大基层民主,不断完善社区群众自治制度,切实保障居民的参与权、知情权和监督权,激发社区居民主人翁意识和社会责任感,充分发挥他们在文明社区创建中的主力军作用。社区居民的参与程度直接影响到社区的发展,提高社区

　　居民参与积极性首先要培育社区居民的自治意识,拓宽居民参与社区事务管理的渠道,做到“大家的事情大家议、大家的事情大家办”。在社区建设过程中,居委会等组织的作用始终是有限的,社区中介组织的存在有利于加强沟通,整合利益,促进居民参与。[12]

　　在当前的社区管理中,要完善社区服务首先要促进服务主体的多元化,特别是要大力培育社区中介组织等非营利性组织。通过制订和完善有关的法律法规,使非XX组织获得合法地位和法律支持。要为非XX组织从事社区服务提供必要的财政支持,财政支持可以体现在资金、项目、场地、税收等方面,这样能够吸引更多的非XX组织参与到社区服务中。XX也要加强非XX组织的能力建设,提高非XX组织在社区服务方面的能力。要发挥社区居委会等社区组织在社区服务中的骨干作用,这是完善城市社区服务的重要保证。社区居委会在开展社区服务活动时应将重点放在积极引导社区居民为社区困难群体提供公益性服务方面。[13]

　　社区文化建设作为提高居民生活质量的重要内容应该受到高度关注。要着眼于满足社区居民日益增长的精神文化需求,大力发展社区先进文化,积极开展丰富多彩的群众性文化活动,要通过建设文化阵地,发展群团组织,开展文体活动,以丰富居民文化生活,满足居民文化需求。城市社区文化建设是一项长期的系统工程,XX及有关部门应对社区文化建设进行科学规划,制订完善的制度,不能只图眼前效益,更不能把社区文化活动当成应付有关方面检查评比的工具。要注意增强居民参与社区文化建设的意识。社区成员的参与度是社区文化建设的一个重要指标,是社区文化建设成功与否的重要尺度缺乏社区成员参与的文化活动,即使有再好的动机、再新的创意、再大的投入也只能是徒劳无功。要有效整合社区文化资源,加大文化基础设施建设力度,增加相关投入,在资金有限的情况下,要充分利用公共资源。要注意选聘高素质的社区文化工作者,有组织地选聘高校毕业生到社区任职,也可以选派富力强、富有敬业精神者参加专业培训,为社区文化建设组建一支高素质的人才队伍。

　　社区非营利组织和志愿组织不仅是社区服务可资利用的资源，也是培育社区文化、促进社区整合的力量。如果将居住于某一地域的居民比喻成一个个独立的棋子的话，社区非营利组织和志愿组织就是棋盘上的网线，赋予了每个棋子以特定的意义，并将它们连结成一盘完整的棋。同时,它们还为市民的自治管理提供了有效的组织方式。要大力培育和发展社区非营利组织和志愿组织，充分发挥它们在社区建设中的作用。要增加XX对它们的投入，这种投入不应以事业费或人头费的方式下拨，而应以“项目经费”的方式拨付，并把竞争机制引入经费分配过程，运用项目经费这个杠杆来有效地控制社区非营利组织的服务内容和质量。而对非营利组织从其他渠道获得的收入，只要再投入社会公益事业，XX就应采取适当的减免税政策。此外，XX也还应在全社会大力提倡社区志愿活动，成立社区志愿组织，促成社会各方积极参与社区服务与社区管理的良好风气。

　　社区管理活动是通过社区工作者的工作来实现的，一支政治素质好、业务能力强、执法水平高、工作作风硬、热情服务市民的新型社区工作者队伍可显著提高社区管理服务水平。因而社区工作者的素质直接影响着社区管理工作的质量。提高社区管理水平，关键是提高社区管理工作者的素质。可通过以下办法逐步建立建设职业化、专业化的社区工作者队伍：更新街道、居委会干部的观念，加强培训工作，使街道和居委会干部学习社区管理，熟悉现代社区工作；培养新型社区干部，将年富力强、有能力、有经验、有知识的干部放在基层，壮大基层的组织力量；采取公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区干部，努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍，尤其要从下岗职工和大中专毕业生中选聘政治素质好、工作能力强、文化程度高、热爱社区工作的优秀人才，充实到社区工作者队伍中，如目前的大学生进村进社计划；改善社区党组织、居民自治组织的工作条件和社区工作人员的生活条件。

　　通过规章制度的确立，使社区各类工作委员会或执行机构有一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，使社区组织能有效地发挥应有的作用，不能出现过去居委会那种“看得见，摸得着，管不了”的状况。通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。XX可以根据本地的特点和情况制定有关城市社区组织管理的地方性法规，也可由社区在不违背国家法律的前提下，制定本社区组织管理条例，确立居民共同遵守的规范，强化依法管理的理念，并加大执法力度，维护大多数居民的利益。

　　法制建设是社区正常运行的前提和基础，必须建立、健全有关社区的法律法规体系，对社区的管理要依法进行。社区的建设和管理不能无序地展开，为了使社区得到持续、健康地发展，必须加强规范和指导。

　　首先，要制定和完善社区管理的法律体系。在宪法及全国性法律层面，街道办事处作为区XX的派出机构，应作为一级准XX的法律地位，行使基层xxx的部分权力，为适应社区管理新模式的需要，尽快制定和完善相关管理的法律法规及配套制度，形成社区管理各个领域的社区管理法律系统。

　　其次，法律的实施是所有国家机关的任务，但最主要的还是行政机关。街道办事处作为基层xxx组织的派出机构，与人民群众联系密切，其行政执法人员的素质如何将直接影响到法律、法规实施的效果，影响到党和XX在人民群众中的形象。因此，严格执法是社区管理走向法制化的有力保证。

　　除了法的保证外，还必须以情感为纽带，实行人性化的管理，就是让社区成员充分感受到社区的温暖，自愿积极配合行政执法人员执法，投身于社区建设之中，从而化为社区管理真正动力，建立起法制化与人性化相结合的社区管理新模式。

　　在我国传统文化中，有着改善社区人际关系的制胜法宝，那就是完备的人际和谐文化，特别是用来调节人际关系的人文规范。“和谐”为“和而不同”。城市社区居民在保持自己的生活个性与自由空间的同时，又能够在一定地域内，保持感情互动和交流，担负共同的责任，形成共同的文化意识，这正是城市社区人际关系的理想境界。我国城市社区和谐的人际关系并不是一般的“人和”，而是在“天时”与“地利”基础上的“人和”。

　　和谐的社区人际关系应该包括以下几方面的内容：友善——和谐的社区人际关系的起码要求，就是社区居民之间的“以礼相待”；平等——和谐的社区人际关系的人文基础，是社区居民在交往过程中的所必须坚持的“人格平等”的意识与原则，无论何种职业、官职高低，在社区中都是作为普通居民而存在，没有“等差之别”，对于社区公共事务都有平等的权利与义务，社区居民人人平等；诚信——和谐的社区人际关系的核心内涵，是城市社区居民之间的人际信任的程度与状态；合作——和谐的社区人际关系的高尚境界，是社区居民之间建立在友善、平等、诚信基础上的，为了共同的利益而进行的互助合作，形成“我为人人、人人为我”的“社区共同体”。

　　当前，我国正处于经济和社会发展的转型时期，积极探索适合我国当前国情的城市社区管理模式具有非常重大的意义。它不仅是构建和谐社会的迫切需要，同时也是加快我国城市化进程的有效途径。

　　我国城市社区管理体制的创新是一个影响深远的社会变革与整合的过程，是一项制度创新、社会重构、城市工作格局调整的系统工程，是一个需要在社会实践中不断探索的过程。从基层做起，通过XX与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力，走社区管理的自治之路，是中国社区发展的必然趋势和最终目标。必须以民意为基础，以法制为保障，以自治为目标导向，并实现社区社会资源配置最优化和公共利益最大化的管理模式，从而进一步培育健全公民社会，促使XX、市场和公民社会之间形成均衡态势和良性互动，推进城市社区管理现代化进程。

　　参考文献

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