宝安区福永街道的城市公共建设

　　摘要：良好的城市公共空间可以有效提升居民生活品质、塑造公共意识、促进产城融合,因而成为城镇化质量高低的重要体现。人与地、人与人的和谐以及"人的现代化"是城镇化质量的应有之义。据此评判,我国城市公共空间建设还存在一系列问题,主要表现为:规划理念落后,供求矛盾突出;追求宏大平整,破坏自然肌理;割裂历史文脉,丧失文化个性;突出审美价值,忽视人文关怀;排斥弱势群体,加剧社会隔离等。据此,XX应把政策干预的重点放在四个方面,即挖掘私人资本与资源,构建完善的公共空间体系;增强文化自觉与自信,形成个性鲜明的公共空间;转变设计理念,强化公共空间的人文关怀;发挥非XX机构作用,建立公共空间的大众参与机制。

　　关键词：城市公共空间；宝安区福永街道；公共意识

　　良好的城市公共空间有助于解决我国快速城镇化进程中存在的文化缺失、社会隔离、公共意识薄弱、公共空间资源使用冲突四大城市问题，因而受到了城市、社会、政治等多学科的广泛关注。

　　西方学术界近年来在此领域的研究呈现出三个趋势：一个是公共空间的私有化以及对公共空间“公共性”的判定再次升温。随着经济全球化的日益加深，西方发达国家的公共政策干预更倾向于为资本扩张服务，使得公共空间的私有化趋势愈发显现，表现为私人直接或间接控制了许多原本属于公共领域的城市公共空间，广大学者出于对此现象的不安与忧虑而展开了多视角的研究。其代表人物有Madanipour，Calhoun，Ellin，Sennett等。另一个是对公共空间的关注从早期的“视觉审美”发展到对人与环境的认知意向、行为心理，以及实体物质空间同抽象的社会、政治空间之间内在联系的研究，其代表人物有布里格斯、伯曼、南希•弗兰瑟等。还有一个是对城市公共空间的规划建设和开发管理问题表现出了新的热情。除了基于实践需要而开展的大量研究外，还特别关注非公共投资的私有公共空间(PrivatelyOwnedPublicSpace)的开发、规划及管理问题，从而不仅大大拓展了公共空间概念的外延，而且还为人们展现了公共空间的多样化生产机制与利用方式。

　　国内学者对城市公共空间的研究则主要集中在三个方面：第一方面，城市公共空间的属性。随着西方城市公共空间理论传入国内，加之解决城市发展与规划中具体问题的需要，公共空间到底“是什么”就受到了普遍关注与讨论。总体来看，多数学者倾向于认为公共空间具有公共性(可达性)、开放性、多功能性等特性。当然，受不同学科背景的影响，大家对上述特性内涵的理解也有所不同。第二方面，我国城市公共空间存在的问题、成因及对策。关注的重点是公共空间的私有化(社会排斥性)、趋同化与功能单一化等问题。一般认为，规划过程中的“重物轻人”，以及受西方中心意识主导的现代化思想的支配是这些问题形成的重要原因;转变发展理念，建立完善的大众参与机制则是促进城市公共空间合理建设的根本路径。第三方面，城市公共空间与其产生环境的经济、社会因素的相互关系。主要从公共物品的角度探讨城市公共空间对社会分异的作用机理，以及城市公共空间的文化表达等。周春山等人的研究显示，公共空间(物品)数量与质量分布上的非均衡性会产生选择性滤出作用，从而使不同收入的群体形成居住分区。这种分区又会进一步扩大居民之间的社会距离、增强其疏离感，进而加剧社会群体分化的程度。柳立子则把民国以来的我国城市公共空间文化表达分为三个阶段，并指出目前的城市公共空间文化特征不鲜明。也有学者关注于城市公共空间文化的经济价值，认为城市公共空间建设与发展除了要尊重城市的历史风貌和体现地域特色，更重要的是要创新城市文化，助推创意产业发展。

　　城市公共空间有“城市之肺”的美誉，其合理发展不仅能优化城市自然环境，也有助于实现“人的现代化”，因而是衡量城镇化质量高低的重要标准。现有对城市公共空间的研究，总体上局限于“物质和美学形态分析”，而缺乏对其背后城市发展背景的解读，尤其是缺乏从城镇化质量的角度审视我国城市公共空间问题。众所周知，20世纪90年代中期以来，我国城镇化快速推进。与此同时，环境污染、资源浪费、交通拥堵、防灾能力薄弱、重复建设与建设性破坏等“城市病”却越来越严重，人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。近年来，上述传统问题尚未解决，文化缺失、社会隔离、公共意识薄弱、公共空间资源使用冲突等新“城市病”问题又呈现加剧态势，从而阻碍了我国城镇化质量的提升。基于此，文章以城市公共空间与城镇化质量的内在联系为基础，从城镇化质量的视域全面检讨我国城市公共空间存在的问题及其成因，试图为相关政策的科学制定提供借鉴与参考。

　　对一个城市的评价不能仅仅关注其发展速度，更应关注城市生活品质和市民幸福指数。良好的公共空间可以反映城市的精神面貌与文化内涵，提升居民的生活品质。Kayden认为:“具有良好公共空间的高密度城市空间要比没有公共空间的低密度城市空间更适合人们居住”。

　　第一，城市公共空间可以满足公众不断变化的各种需要。城市公共空间是人们消遣、游玩与社交的重要场所，是人们融于自然、陶冶情操、理解文化与感受文明的综合性的生态环境，可以满足人的精神需求，塑造和提升人的文化精神品格。不同形态(点状、线状)与质地(硬质、软质)的城市公共空间发挥着不同的作用和功能，满足城市居民对公共生活的需求。例如，广场既能供团体集会游行，也能供个人展示自我，既能满足人们对“动”的需求，也能满足人们对“静”的偏好;作为陆地与水体联结纽带的滨水区域(空间)可供人们观赏、垂钓、开展水上娱乐项目，同时水的灵动性和美好的意境可以让人们舒缓身心、涤荡灵魂。此外，公共空间是“城市之肺”，可以在一定程度上缓解交通拥堵、阳光遮挡、空气流通不畅等城市问题。

　　第二，城市公共空间为人们提供了交往交流的平台。尽管当今社会电子通讯手段多种多样，信息交流简便快捷，但仍然无法替代面对面的沟通。正如著名的城市学家PeterHall所言：“电子通讯没有取代人与人之间面对面的联系，它往往是面对面交往联系的准备，二者是互补的关系”。城市公共空间为人们面对面的交往提供了一个理想的场所，拉近了心理距离，增进了感情。

　　第三，城市公共空间在保障弱势群体身心健康方面发挥着独特的作用。良好的公共空间可以最大限度地迁就人的行为方式，关注不同群体的社会需求，尤其是老人、妇女、儿童的需求，体现出社会的公平与公正。老人闲暇时间较多，但活动范围较小，妇女则偏好通过集体舞蹈的方式放松心情、锻炼身体，因而对社区或居住地附件便于交往的公共空间具有很强的依赖性。儿童在城市公共空间与同龄人相互玩耍可以让他们正确认知自己、他人乃至所在的客观物质世界，有助于健全心智的尽早形成。

　　城镇化是人的城镇化，城镇化质量的提高必然包括人的现代化即人的素质与文明程度的提高。换言之，城镇化质量越高，人的素质也应当越高。人的素质可以用很多指标来评价，公共空间意识(即公共意识)即是其一。公共空间意识是人们在公共环境活动中应该具有的公共意识，包括“公共秩序”意识和“社会公德”意识，其主旨为：尊重他人即尊重白己，体谅他人即体谅自己，从而使所有人利益最大化。

　　鼓励和推动公民积极参与公共生活是培养公共意识的基本路径。这是因为，公共意识不是与生俱来的，它是公民对个体自然性和私人界限的超越，所以不可能建立在自然情感与个人生活经验的基础上，而只能从公共生活体验中获得。也就是说，公共意识的形成需要具有参与公共生活的条件与机会，而城市公共空间是进行公共生活体验不可替代的载体。公共空间的核心是“公共性”，它是面向全体民众开放的、民众可自由参与的场所。在这样的场所参与公共xxxx使人们逐渐发现个人与共同体的关联，即若要顺利开展公共活动就需要尊重与配合他人，只有如此，也才能实现自身利益。有了这种认知，就会逐步认同基于维护公共空间秩序而制定与实施的规范、制度乃至法律，进而形成公共理性并在公共生活中自觉遵守各种管理规定。久而久之，必然会产生稳定的公共情怀，把自己当作公共空间的主人，从而在公共生活中主动维护共同利益。这样，通过这种“认知-认同-践行”的递进式传递，人们的公共意识就会在公共生活中的潜移默化中形成了。

　　城镇化的关健是产业支撑，产城融合是衡量城镇化质量的重要指标。良好的城市公共空间有助于实现这一目标。

　　第一，地理要素的空间扩散规律表明，人或者其他经济社会要素的扩散过程“并不一定(多数情况下完全不是)按地理临近性，而是按区域(或城市)的重要等级跳跃式扩散的”。等级扩散是要素针对区域环境(社会经济条件)差别所采取的应对策略。不难理解，公共空间品质较高的城市往往拥有较好的口碑，具有更大的竞争力，成为城市体系中等级较高的一环，有利于承接各类产业。

　　第二，人力资本是产业孕育与发展的重要因素，其在现代产业发展中更是具有决定性的作用。换言之，只要一个地区或城市拥有相当数量与质量的人才要素，产业的落地与生根就是一个必然的过程。一个区域是否能对人才形成集聚效应，其影响因素众多，但随着社会进步与人们生活水平的提高，人们越来越看重区域的生活品质。如前所述，良好的城市公共空间会提升城市居民的生活品质，从而对区内人才的外流形成粘滞力，并对区外人才产生吸引力，进而为产业发展奠定坚实的基础。

　　第三，城市公共空间的服务性特征决定了其与城市产业(尤其是服务业)在空间布局上的高度相关性，二者是良性的共生关系。尤其是城市公共空间作为最能反映城市文化特色和文化品味的重要部分，具有特殊的文化价值。这样的文化是在特定环境里由长期的历史积淀而形成，是一个城市个性的体现，具有独特的竞争力，很容易产生品牌效应。其为先导性、战略性和支柱性的文化产业发展提供了土壤。文化产业的发展一方面能够引致旅游产业规模的扩大，并促进其内部结构升级;另一方面，旅游产业还是一个关联度高、吸纳就业能力强的产业，能直接或间接带动30几个产业或行业的发展。此外，城市文化或文化产业还能够与其他产业融合发展，从而形成众多的产业新业态。

　　福永街道地处深圳市西部，扼守珠江口A字湾区中轴，是穗莞深经济黄金走廊的重要节点和宝安区的地理中心。宝安国际机场近在咫尺，海陆空轨枢纽动脉四位一体。辖区面积66.2平方公里（含机场15.2平方公里）、总人口92万（其中户籍人口2.4万、流动人口89.6万），下辖14个社区。工业、纳税、出口、自主创新等五类百强企业约占宝安区全区的三分之一，各类上市、拟上市企业43家，2015年规模以上工业总产值1265亿元，两税收入突破100亿大关。

　　快速推进的工业化、城市化催生了福永街道的“野蛮”生长。据2015年统计，福永街道共有福永街道72个、出租屋2.3万余栋、52万间（套）、租住人口89.7万人。福永街道“三小”场所（小商店、小作坊、小娱乐场所）2.3万家，注册登记的个体工商户3.9万家，老旧危楼1300多栋。由于出租屋多为未经正规报建审批的违法建筑，“握手楼”、“贴面楼”比比皆是，加上基础设施薄弱、治理主体权责不清、管理与服务力量严重不足、工作点多线长事杂等诸多矛盾相互交织、错综复杂，不可避免的潜藏着巨大的治安、消防、群体纠纷等系列社会风险，成为福永基层社会治理的痛点和难点。

　　面对福永街道传统治理模式暴露出来的“通病”，福永街道认真贯彻XXXxxxx以来关于加强社会治理的战略部署和深圳市加强城市管理治理、补足基层治理短板的重要指示，紧紧抓住宝安区大力推动“网格化智慧管理工程”的契机，顺势而为，大胆探索，初步建立起了“多元化、网格化、智能化、制度化”的管理模式并取得阶段性成果。近年来，福永街道福永街道社会安全形势整体平稳可控，53个福永街道（占73.6%）已创建成区级“安全文明小区”。2015年与2013年相比，福永街道入室盗窃案下降47.1%，“两抢”警情下降45.8%。中央和省、市有关部门领导多次到福永街道调研指导并给予充分肯定。

　　社会管理服务力量不足是基层治理普遍存在的“老大难”问题，福永在这个方面尤为突出。街道仅有公务员和事业单位职工322名，各类临聘人员却达2618名，正式编制人员与临聘人员比例接近1:8。辖区3个公安派出所仅有正式干警171名，万人警力配备不足2人。如何突破“小马拉大车”的困境？在传统社会治理的办法难以为继的情况下，唯有向理念创新、科技革新和制度创新要人力、要管理、要服务。

　　传统治理思维惯性下，“全能”XX习惯于大包大揽，但实践证明，仅仅依靠XX的单一力量，难以应对福永街道存在的诸多社会问题，也难以满足租住人员日益增长的多元服务需求。福永街道在福永街道治理中，注重调动发挥社会主体的能动作用，积极组织引导社会力量参与社区共治，为福永街道管理服务注入新的活力。

　　1.注重发挥村民业主的自治作用

　　福永街道内的出租屋90%以上为原村民所建，房租收入是原村民的重要经济来源。出租屋是大多数流动人口的“根”，“以房管人”是治理好福永街道的关键。为激发村民和业主自治活力，落实主体责任，按照“谁出租谁负责、谁受益谁负责、谁管理谁负责”的原则，街道组建了楼栋长联合会，将零散的出租屋原村民业主、“二房东”或楼栋管理员整编为出租屋“楼栋长”，在各社区专门成立楼栋长服务站、重点区域成立楼栋长服务点，逐步建立起了区域长、街长、巷长、楼栋长的层级自治管理架构，目前全街道楼栋长达11653人。2015年楼栋长自主申报租住人员信息288463条、提供治安隐患信息514条、消防隐患信息5014条、协助破获案件数11宗、协助抓获犯罪嫌疑人40名、协助捣毁犯罪窝点5个，形成不可小觑的自治力量。

　　2.注重发挥企业组织的专业作用

　　大力推进物业管理进福永街道：用好用足区XX以奖代补政策，鼓励有条件社区股份公司组建物管公司，同时，街道牵头组织举办“社区物业管理精英训练营”，为社区培养物业管理骨干44名。在此基础上，将有条件的福永街道纳入物业管理，目前已纳管的福永街道共有57个（占79.2%），面积700万平方米。近年来，XX采取以奖代补形式共投入5863万元，用于扶持福永街道物业公司发展。

　　大力推进专业清扫保洁进福永街道：街道每年投入约5800多万元，通过XX统一采购，聘请了7家专业清扫保洁公司980多名保洁员为辖区福永街道提供专业清扫保洁服务，彻底解决以前社区股份公司照顾安排本地村民清扫不到位问题。

　　大力推进律师、心理咨询师、禁毒社工进福永街道：整合原社区服务中心、党员服务中心、“多元共治”中心、党代表工作室以及“两新”党员之家等服务资源，高标准建成“五合一”社区党员服务中心，该中心设置了党组织关系接转、社会事务、法律咨询等服务窗口和党代表工作室、四点半学校、阳光心灵工作室等服务阵地，将街道20多项服务职能、服务窗口下沉到社区。街道还通过购买服务方式，为各中心配备了心理咨询师、律师、禁毒社工共计62名，无偿向福永街道居民提供服务。桥头社区党群服务中心于2015年7月建成运行，当年就接待群众咨询1300多人次，办结业务630余项。2015年7月至2016年9月，桥头社区“阳光心灵工作室”开展心理主题活动60场，服务群众1750人次。

　　大力推进养老进社区。近年来，福永街道在加大XX投入的同时，几级引入社会资金和机构，加快各类养老机构发展，先后建设1家公办敬老院、13家社区服务中心、2家老年人日间照料中心、2家长者家园、21家星光老年人之家，基本形成了“公办+公建民营+社会组织”的多层次养老体系，让社区老人养老“离家不离亲、离家不离社区”，“白天结伴玩、晚上家人陪”，精神愉快、生活有助。

　　3.注重发挥社会组织的补充作用

　　近年来，福永街道以服务居民群众、推动社会建设为目标，积极扶持培育了一批社会组织，主要有三种类型：一是文体老龄类，如福永杂技团、万福民工街舞团、福之涌文艺社、福永曲艺协会等；二是慈善关爱类，如义工联合会、慈善会；三是社会服务类，如治安促进会、禁毒协会、出租屋楼栋长协会、安全主任协会等。目前，全街道社会组织的总数达37个，注册会员近5万人。这些社会组织在治安管理、社区关怀、环境卫生、矛盾调解、社区文化建设等方面发挥了独特作用，不仅承担了部分XX管不到、管不好的职能，同时对福永街道租住人员的行为导引、规则约束及社会核心价值培育发挥了积极的促进作用。如：福永义工联有近4万注册义工，活跃成员2500多人，设有义务巡逻、社区关怀、义警等10个功能组。近年来，福永义工联开展的“青少年心理安全促进项目”，服务了外来人员子女13.7万人次；面向辖区环卫工人开展的“职业关怀项目”共服务环卫工人1120名（占总数的80%）。

　　以往靠“人海战术”、“运动式”的传统治理方法成本高昂，且往往“头痛医头、脚痛医脚”，效果十分有限。近几年来，福永街道运用“互联网+”技术，以“五大科技平台”为支撑，重构基层网格治理体系，初步实现福永街道管理与服务的智能化、数字化、可视化、高效化，形成了“O2O”网上网下互补、“人在干、云在算、网在转”的现代治理模式。

　　1.实有事件采集分拨平台

　　全街道划分为846个网格，其中福永街道出租屋作为巡查整治重点，占了680个网格。按照“一员一格、一人一机、一屋一编码，一事一代码”的原则，每栋出租屋编有唯一的二维地理信息码，每个网格员人约负责28栋、615间（层）出租屋（一个网格），通过人手一台PDA终端，负责采集7大类（租住人员信息、消防隐患、城市卫生、治安、计生、卫生、市场监管）共76项事件（每个事件均有代码），并即时上传至实有事件管理平台，由平台自动分拨给相关职能部门处置，职能部门处置后向平台上传处置结果，形成管理闭环。“PDA+平台”技术取代了“手工抄写、人工报送”的传统方式，解决了时效滞后、推诿扯皮、有去无回的情况，既节省了治理成本，又大大提高了工作效率。2015年下半年以来，网格员通过PDA采集上报实有事件22.6万多宗，办结22.3万多宗，办理率98.7%，切实解决了一大批福永街道长期存在的管理问题。该平台为后来宝安区大力推广的“网格化智慧管理工程”积累了宝贵经验。

　　2.队伍应急指挥调度平台

　　为实现快速派遣、快速处置，应对突发事件和灾害事件，采用“人机绑定”和“终端可视”技术，建成了出租屋综管所（网格巡查大队）应急指挥调度平台。在移动端，网格员可与平台直接通话，并即时传送现场影像；在平台端，指挥员可随机调看网格员GPS轨迹，并同时接入16路移动端现场视频，实现“一键知全局”、“一键调千军”，成为宝安管控指挥中心的雏形。

　　3.治安监控预警平台

　　近年来，福永街道共投入1.44亿元，在福永街道建设视频门禁4851套、高清探头1153个、猫眼探头61540个，逐步形成了“全方位、全覆盖、无死角”的视频监控网。通过PDA采集人口信息数据，为五层（含）或以上出租屋安装了视频门禁系统（刷二代身份证进出），与公安部门的治安监控系统联网，实现了通过信息自动比对，系统就能即时识别、自动预警。

　　4.万人楼栋长管理服务平台

　　依托腾讯公司公众微信平台，动员业主、二房东、楼栋长以实名制方式加入，平台设置了出租屋快讯、楼栋长讨论、问题咨询、留言举报、法律法规和出租屋百科、问卷调查6大板块，目前注册用户7438人。2015年，该微信平台在全国60余万个微信企业号中脱颖而出，获得腾讯公司颁发“微信十大年度优秀企业号”殊荣。

　　5.阳光福永交流服务平台

　　引入清华大学技术团队，开发了集基层党务、政务、服务为一体的网上交流服务平台，设置了包含15项网上预审类政务服务功能，租房、职介、购物等51项“社区生活”功能。同时实现与万人楼栋长系统打通，社区居民通过“阳光福永”扫描出租屋二维码，便可实现与楼栋长、民警、网格员的点对点对话，及时反映诉求和问题。自2015年5月开通以来，“阳光福永”平台吸引粉丝21.6万名，点击量318.4万；发布福永街道民生、办事共6816则，招聘职位5874个，真实房源信息1747则；受理群众投诉问题6451宗，办结6419宗，办结率为99.5%，深受广大群众欢迎。

　　好的制度设计胜过“百万雄兵”。福永街道在“补齐”基层社会治理硬件基础的同时，通过创新制度设计，强化责任倒逼与激励机制，促使队伍“不敢偷懒”、“不能偷懒”、“不想偷懒”氛围的形成。

　　1.创新业务委托捆绑制度

　　充分发挥网格员离群众最近最亲的资源和优势，以网格员队伍为基础，建立“一专多能、业务捆绑”工作模式，将流动人口计生信息采集、统计调查、“三小”场所安全隐患排查、查处违法建筑、卫生防疫基础数据采集等工作捆绑委托给网格员负责，相关部门根据业务量和工作难度分别给予一定的捆绑补贴给网格员。这种模式既提高了网格员的收入、调动了积极性，也解决了职能部门力量“散而弱”、“心有余而力不足”的问题。

　　2.创新督查督办制度

　　网格员采集的实有事件通过平台分拨后，“事过留痕”，系统即可全痕迹电子化跟踪，全流程信息化查办。对超时未办结事件，系统自动亮红灯，有可能超时的亮黄灯，已完成的亮绿灯。同时由街道督查室派员对重点、难点事件进行现场抽查督办；通过“网格电子围栏+人机绑定”技术，网格员工作时间如擅自长时间离开网格，平台即自动提醒。督查制度创新使“人、事、格”背后都有一个“电子周扒皮”，解决了管理流程“盯不紧”、“看不牢”的问题。

　　3.创新绩效考核评价制度

　　依托实有事件采集分拨平台实时统计网格巡查员、整治队员以及各社区、各部门巡查、整治数据和重点工作处置数据，并由系统自动生成每日、每周、每月量化排名，作为对个人和单位考核的依据。各部门给网格员的业务捆绑补贴，一半作为基础补贴，另一半根据绩效发放。通过智慧设计，让数据说话，解决了以往考核“凭印象”、“口服心不服”问题。

　　近年来，福永街道先行先试，在基层社会治理工作中做了一些有益的探索，但也存在亟待破解的问题。如：街道、社区工作站、居委会、社区股份公司的责任边界尚未厘清；社区公共服务资源的供给速度及质量滞后于租住人群多元化需求的快速增长；社会组织参与公共管理服务的能力仍有待提升等。

　　1.增强包容发展思维

　　带着深厚感情为外来人口服务是做好基层治理工作的思想基础。外来人口是深圳城市建设、财富创造的主力军。作为基层党委XX，福永街道始终把外来人口当作城市建设发展的参与者、奉献者、共享者，带着深厚感情去做好管理和服务。多年来，福永街道结合“福”文化特色，坚持以文化人、以文育人，凝聚人心，宣扬、引导包容发展、互融共促，对外来人口与本地居民一视同仁，尽可能扩大政策惠及覆盖面，不断改善外来人口的工作、生活条件，努力培育他们的“精神家园”和“公民意识”，让广大外来人员在福永安心工作、快乐生活。

　　2.多元化、网格化、智慧化、制度化是助推基层社会治理现代化的有效途径

　　基层社会治理最大的困难就是管理人员不足，最大的问题就是工作效率不高、管理难到位。福永街道通过推行多元化、网格化、智慧化、制度化的管理，充分调动社会多元积极性，让平台多“动脑”、数据多“走路”、管理“傻瓜化”，降低了治理成本，提升了服务效能，有力推动基层治理向现代化迈进。

　　3.以经济转型升级引领旧城旧村改造，是彻底解决福永街道治理难题的理想方向

　　福永街道是一个区域经济发展在城市形态上的映射。福永在改革开发以来，经济迅猛发展，带动福永街道的“繁荣”。福永街道在基层治理工作中不遗余力，但福永街道因“先天不足”所带来的诸多问题难以根本性解决。随着深圳市“两中心一馆”（国际会展中心、国际会议中心和科技馆）的落户，福永迎来产业转型升级的历史机遇，产城互促、产城融合将不断加快，传统意义上的福永街道的数量和空间必将逐步退缩。

　　4.发动全社会参与，营造共同关心关爱外来人口

　　社会氛围对加强基层治理能起到事半功倍的效果。外来人口既是社会综合治理的对象，也是主要参与者。福永街道和安小区是一个外来人口的聚集区，以前在全市小区民意调查中排名倒数第一。通过实施“一核多元”的共治模式，指导建立了“多元共治中心”、居民自律互助委员会，引导本地居民和外来居民自主解决小区管理中的各种问题。以往0.2元/平方米的管理费都收不上来，现在小区居民主动缴交0.6元/平方米的管理费。小区的卫生环境明显改善，刑事和治安案件分别下降了75.6%、26.7%。

　　尽管学术界对城镇化质量的内涵有不同认识，但人与地和谐、人与人和谐以及居民生活品质与思想素质提升必定是城镇化质量的应有之义。据此标准评判，福永街道城市公共空间建设还存在许多问题。

　　是否拥有数量充足、品质优良的城市公共空间是城镇化质量高低的重要体现。目前，福永街道城市公共空间短缺现象严重，远远不能满足公众生活的需要。一是绝对数量不足。近年来，我国各地“广场舞”引发的一系列冲突与矛盾很大程度上正是城市公共空间数量不足的体现。二是空间结构性不足。主要表现为中心城区或城市新区公共空间数量多、品质高，而城中村与城市郊区公共空间少、品质低。三是类型结构性不足。公共空间活动的主体具有多样性与差异性，这也决定了公共空间要关注不同群体的行为特点、不同群体的社会需求，尤其是老人、儿童、行动不便者或者社会弱势群体的需求。然而，我国多数城市在公共空间设计时往往缺乏“以人为本”的思想，使得一些居民活动的公共空间严重不足。例如，即使是城市公共空间数量较多的深圳也存在结构性不足的问题。深圳拥有各类公园近900个，是全国公园最多的城市之一。

　　同时，该市老年人所占的比例较其他城市要小。若仅就此而言，深圳公共空间的供求矛盾似乎很小，然而，作为我国最大的移民城市，近年来，不少年轻人的父母也来到深圳与子女共同生活，公园成了他们日常活动的重要场所，在许多人口密度较大的社区，城市公共空间短缺引发的矛盾日益显现。规划理念落后是导致福永街道城市公共空间供求矛盾突出的根本原因，而规划理念落后又主要表现为公众参与缺失。长期以来，福永街道城市公共空间从规划、建设到运行全过程基本上由资本利益集团与官僚精英掌控，民众少有表达自己意见的机会，在各个项目的决策方案中就很难体现公众的需求与偏好，更谈不上对公共空间运行的监督。如此一来，城市公共空间就沦为少数人展示资本、权力及其个人成果的牺牲品。

　　城市公共空间的规划与设计，应充分考虑所在地理环境的地形地貌、植被、水体、气候特点，应充分利用已经形成的自然景观与具有地方特色的建设材料，在保持整体面貌不变的情况下适度改造，实现公共空间与自然环境的和谐之美。但是，我国许多城市公共空间建设是以严重破坏城市肌理为代价的。例如，把已有的山头推平，把湖泊、池塘、洼地、湿地填满，热衷于大广场、大绿地，而忽视了与公共生活关系更密切的中小公共空间的建设;一味追求公共空间的平整，而忽视了那种随势而建且更能展现自然之美与满足人们多样化需求的公共空间的建设。这不仅让城市丧失了个性，导致不同地域、不同规模城市公共空间的高度趋同化，也成为城市内涝等“城市病”的罪魁祸首。这种状况形成的原因无外乎三点：一是长官意志主导的审美异化，即认为规模宏大、视野开阔、地表平整的公共空间才是美的;二是追求公共空间的政治作用，不少城市公共空间的兴建是为了向上级主管部门或来访者展示XX造福于百姓的决心与取得的成绩，因而会一味追求“视觉冲击力”与“深刻印象”，忽视了人地和谐的构建;三是土地经济利益的驱动，我国的行政管理体制赋予所有行政区发展地方经济的任务，在这样的背景下，地方XX很容易把公共空间建设作为经济增长、财政增收的重要手段。显然，“削高填低”的造地行为可以带来更多“可用”的土地，受短期利益驱使的决策者或管理者在面对长期社会效益时往往会选择性失明。

　　有效延续历史文脉，充分表达区域文化是高质量城镇化的重要体现。作为城市象征的城市公共空间，是历史与现实相遇的地方，应具有特定时空条件下的文化形象与文化特征。同时，随着经济发展水平的提高、社会进步与人们价值观的变化，城市公共空间的文化内涵也会与时俱进，体现所处时代的特点、文化观念和审美心理。但是，无论城市公共空间如何变迁，都应当存在历史文脉的印记。换言之，城市发展中的建设成果、风俗民情，以及重大历史事件和重要历史人物等，都应该作为人们的集体记忆符号，在城市公共空间中留下痕迹。然而，福永街道城市公共空间普遍重物质结构、轻人文精神，重功能性、轻文化价值，使得城市公共空间丧失了区域与民族文化个性。造成这种状况的原因有四：第一，对短期政绩效应的追求。在我国快速城市化进程中，尤其是上个世纪90年代以来房地产行业的迅猛发展，大拆大建在全国范围内展开，加之XX对GDP与“形象”的偏好，“短平快”的跟风式建设模式异常盛行，割裂了城市的历史文脉。

　　第二，城市规划约束功能不足。目前我国大部分城市的城市规划从制订、建设、运营到监督都是由一个部门甚至一个人操办，缺少公众参与和监督机制，城市公共空间更多体现的是长官或设计者的意志和个人好恶，往往很难体现区域文化特点。第三，缺乏文化自觉。在城市公共空间规划与建设过程中，决策者或设计者对本区域的历史文化、风土人情了解不够，或者认识不到特色风物、历史遗迹、生产与生活方式以及人们价值观对公共空间形成的影响，更不研究所在城市的环境条件、空间肌理与历史文脉，打造出来的是“千城一面”的城市公共空间。第四，缺乏文化自信。在全球化步伐加快的背景下，受西方发达国家文化的强力侵入，同许多发展中国家一样，我国从XX到民众普遍对自身文化身份认同感到焦虑，甚至对传统和本土文化产生怀疑，同时认为西方文化是社会优越性的象征，最终形成了西方发达国家对发展中国家的“文化殖民”，在实践中就表现为对西方文化的盲目崇拜、追随与移植，由此带来了城市公共空间的“西化”和“趋同”。

　　人是城市活动的主体，公共空间的营建要遵从人的活动规律、行为特点、普遍感受和实际需要。因此，城市公共空间的设计必须适应人的尺度、速度和舒适度，满足人对空间数量与形态的需求和偏好。然而，福永街道城市的大多数公共空间离这一要求还相距甚远。一是从尺度与形态上看，各个城市竞相建设规模宏大的XX行政广场、绿地、公园等，又多采用中心放射形态、对称轴线等几何图案形式，主要用于举行纪念和庆典活动，对人们的实际使用考虑较少，缺乏与人们生活联系密切的小尺度公共空间，更缺乏与公众活动相关的设施。例_F_鴦瘂如，城市广场缺少座椅，也缺少大型乔木和其他遮荫设施。二是公共空间的可达性不足。易达性是良好公共空间的主要特征之一。然而，由于缺乏规划设计的整体性考虑，很多城市公共空间(如滨水公园等)与社区之间被机动车道所切割，降低了公共空间的可达性，使其难以发挥服务居民生活的价值，甚至沦落为城市的“布景”。三是对公共绿地的设计更多关注的是其绿化与视觉效果，而很少考虑人的空间参与性，有的城市公共绿地甚至禁止入内，丧失了城市公共空间服务人的本质。四是公共空间功能单一，城市公共空间要能为不同人群的不同活动提供需要的场所这就要求城市公共空间必须具有混合功能。然而，我国多数城市公共空间往往表现为某一种功能特别突出(如庆典功能)，而其他功能不够明显甚至受到了压制(如文化功能、商业功能、人流的聚散功能等)，因而不能满足人们对公共空间多样化的需求。

　　归纳来看，福永街道城市公共空间缺乏人文关怀的主要体现在两个方面：一是规划思想错位。城市公共空间建设追求的不是服务于人，而是XX的“形象”与“面子”。因此，对于那些与民众实际使用相关度更高的因素如可达性、功能的混合程度以及空间活动的多样性往往缺乏细致的考虑，使得城市公共空间“橱窗化”现象愈演愈烈。二是经济目标至上对人性的压迫。长期以来，具有“经济人”特征的我国区域XX一直把经济利益最大化作为发展过程中优先考虑的目标，城市公共空间建设往往会成为实现这一目标的工具，因而很容易忽视公共空间规划中最为根本的人及其需求。同样的道理，公共空间的形态、尺度与价值更多体现的是资本的意志与利益，而不是公众的关切与需求。

　　“公共性”是公共空间的首要特征，它应该具有广泛的社会包容度，能够容许社会各阶层共同使用。然而，福永街道城市公共空间在运行中体现出较大的“社会排斥性”(SocialExclusion)，即直接或间接剥夺了部分人的使用。这种排斥阻断了不同社会群体的正常交流，进而导致社会分异加剧。第一，城市公共空间数量与质量的差异引致居住空间分异。如前所述，与城市郊区或城中村相比较，多数城市的中心城区或新城拥有数量更多、品质更高的公共空间。这会在一定程度上推高该区域的土地与房屋使用价格，因而成为高收入阶层的集聚居住地，而城市郊区与城中村则成为低收入阶层的生活区，从而导致不同收入群体居住的空间分异。由于受城市公共空间服务范围或便利性的制约，低收入人群很难获得高品质公共空间带来的价值。换言之，城市公共空间分布的非均衡性会间接导致优良公共空间对低端人群的排斥。第二，可达性不足形成的社会排斥。由于部分城市公共空间被机动车道所阻隔，可达性不足，很容易演变成为其毗邻居民的私人空间，对大多数人而言，这样的公共空间只不过是城市美丽构图上的一个符号而已。

　　也就是说，这种可达性不足的城市公共空间事实上会形成对多数人的排斥。第三，空间“私有化”形成的社会排斥。在快速城市化进程中，我国几乎所有的城市都出现了巨大的“封闭型社区”，其内部拥有数量众多、类型各异的高品质活动场所，而周边区域却鲜有公共空间。但这些社区内的空间是不对外开放的，形成了对区外人群的排斥。事实上，“这种封闭型社区”已经成为“公共性”最危险的敌人”。第四，空间“商品化”形成的社会排斥。当代城市过度的“商品化”使得公共空间往往以投资者的“安全回报”和消费者的“舒适购物”为主要目标，加之受社会等级观念和“美化”现实思想的驱使，往往倾向于通过所谓的行为限制等“硬性手段”，以及安置栅栏、安放相关提示牌(如衣冠不整者不得入内)等“软性手段”把不利于实现这两个目标的“人群”隔离出去。这些人多属于“社会弱势群体”，主要包括民工、小摊贩、街头艺人、乞讨者等。

　　第一，牢固树立先进的公共空间规划理念，做好城市公共空间的整体设计。要根据城市功能、社区人口规模以及城市发展的未来需要增加公共空间的数量。第二，促进城市公共空间合理布局，避免苦乐不均。可以在公共空间数量与品质不足的城区通过重构的方式“植入”相应类型的公共空间。第三，引导构建完善的公共空间体系。一个城市公共空间应该是由大型、中型与小型公共空间组成的完整体系，且呈现“金字塔”型特征，即最上层是与公众生活联系较弱的大型公共空间，最下层是与公众生活联系最密切的小型公共空间。因而，要特别注重引导中小型公共空间的建设，防止“倒金字塔”型结构的出现。第四，充分利用私人资本建设公共空间。一般认为，城市公共空间是公共产品，公共产品应当由XX生产与提供。但其存在的主要问题是：受财力所限，XX难以包办也没有能力建设和维护全部城市公共空间，因而在实践中往往只会关注用于政治活动与政绩展示的大型公共空间(如集会游行广场等)的建设，而对那些与居民生活密切相关的中小型公共空间就会鞭长莫及。这样就使得城市公共空间类型趋向单一化，不利于不同尺度、不同地域、服务不同人群的城市公共空间体系的形成。改变这一局面的根本路径是：调整发展思路，以“市场主导”的新模式代替“XX主导”的旧模式，加快建立与完善所有权与使用权分离的公共产品投入机制，鼓励、引导与规范私人资本参与城市公共空间的生产、维护与管理，从而形成多元化的投资渠道与公私分工协作的良性关系。在建设中，大型公共空间仍然以XX投入为主，中小型公共空间则主要交给私人资本建设与维护，同时XX要通过公众参与等手段对公共空间的运营进行有效监督。

　　一是决策和规划人员要充分认识与了解自己的地域文化，并建立文化自信，不能在全球化浪潮中迷失自我，一味追随与迷信西方文化及其表达方式。中小城市也不能盲目以大城市为样板，要充分体现自己的区域特色，防止文化个性的丧失。二是要保护城市公共空间文化形成的各种自然要素，如地形地貌、水文、植被与气候等，在城市规划与设计时要因地制宜、顺势而为，最大限度地维系空间肌理的原生性与完整性。三是促进城市公共空间文化在继承中发展。要切实保护好能体现不同发展时期历史风貌的文化符号，尤其是传承历史文化的标志物，如建筑、道路、桥梁，甚至砖石等，以增强居民的认同感与归属感。同时，积极吸纳因生产与生活方式改变而出现的时代元素，以实现城市公共空间文化的“多元与共生”。四是对传统城市公共空间予以有效保护与利用。针对传统公共空间的功能单一性与落后问题，要对原有空间在保护的基础上积极注入新的功能，避免资源浪费与公共空间闲置。五是加强传统文化活动的组织与开展。公共空间是文化活动的载体，文化活动也会让公共空间更具活力。因此，应加强文化活动的组织与开展，为文化活动提供人、财、物等多方面的支持，推动公共空间与历史文化的共同发展。

　　从理念上把城市空间设计的重点从美学价值转移到适用价值上来。在宏观层面，要减少功能单一、与群众生活联系较弱的大型公共空间的建设，而增加那些有助于提高城市人性化与宜居性的中小公共空间的配置。在微观层面，要为城市公共空间提供各种便利的服务设施，如室外座椅、饮水设施、卫生间、无障碍设施等，满足与尊重空间使用者，尤其是老人、儿童、行动不便者及社会弱势群体的需求。

　　充分利用现有地形地貌、植被与水系对公共空间产生的自然分区作用，满足不同社会群体的活动需求。同时，利用植被对声波的消减功能，降低公共空间活动对周围社区的噪音干扰。鉴于叶面大、分枝低、树冠低且密的植被拥有更强消除噪声的能力，建议在公共空间的周边种植不同类型的植被，合理搭配草木、灌木与乔木，并适当增加植被的层数与密度。进一步增加城市公共空间的公共性与开放性。取消所有公共空间的门票收费制度，恢复公共空间“公共性”的本来面目，同时做好城市交通体系规划，提高公共空间的可达性，增强公共空间与居民的联系，使其真正为居民生活的一部分。加强功能混合程度。除了在规划设计时避免出现单一功能城市公共空间外，还要提升城市公共空间周边城区的功能多样性，从而为城市公共空间提供不同的需求主体。据此，要提高周围城市商业、居住、文化、旅游等功能的混合程度，防止大尺度封闭性和单一功能社区的出现，警惕过度“商业化”和“精英化”(Gentrification)。

　　前述列举的福永街道城市公共空间存在的各种问题一定程度上是公众参与缺失的外在反应。多年来，尽管我国学术界一直强调公共参与的价值，但实践领域却没有给予足够的重视。表现为：要么没有任何形式的公众参与活动，要么把公众参与仅仅停留在问卷调查、图纸展示等初级阶段。公众只是被动地接受与告知，没有获得真正意义上的发言权。相反，在大多数西方发达国家，都把确保公众利益优先权理念体现在公共空间开发、设计、建设与运营的各个环节。例如，X早在“二战”前就通过“自下而上”的信息获取渠道鼓励公众参与地方公共政策和项目的制定与执行。上个世纪60年代的德国，则在城市规划中通过“规划基层组织”、“多级对话程序”或“合作型民主”等多种形式引导公众参与XX决策。

　　有效发挥公众参与在城市公共空间建设中的作用，必须把握几个关键问题：

　　第一，引导公众参与前期设计。城市公共空间不能只根据决策者或设计者的个人意愿来进行，而应当广泛吸纳公众的建议与意见，并使其体现在最终的设计方案中。这样，既可以提高规划的科学性，也可以使XX的有限权力与公众责任实现有机结合。

　　第二，鼓励公众参与运营监督与管理。建成后的城市公共空间运行状况如何很大程度上依赖公众的过程监督。由于在前期设计中已经纳入了公众意见，公众必然有更高的热情参与公共空间管理，同时，公众熟悉公共空间设计时所制定的各种规范与目标，也有利于公众对公共空间的运行是否符合公众利益进行有效监督。XX在这个环节所要做的主要工作就是有效监督，广泛搜集与获取公众的意见反馈，进而评估公共空间的运营状况并及时“纠偏”。

　　第三，支持非XX机构(NGO)发挥XX与公众的沟通桥梁作用。发育良好的非XX机构是现代公民社会的重要标志之一，它不仅可以在XX决策与公众意愿之间起到“上传下达”的作用，而且还可以承担公共空间运行与管理工作。目前，我国已登记在案的非XX机构约30万个，总支出不到GDP的1.0%，较世界平均水平低了约4个百分点，较发达国家低了6个百分点。根据发展水平，非XX机构可分为救助型、协助发展型、可持续体制发展型三个(类型)阶段，我国的非XX机构总体上尚处于救助型阶段，并且鲜有城市建设与管理领域的非XX机构(大部分属于慈善和环保领域)，起不到城市公共空间建设过程中的传导作用。据此，国家对非XX机构的干预政策方向应该是：积极培育、提升水平并且引导规范运行，以逐步健全城市建设的公众参与机制。

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