浅析我国信访制度出现困境的根源

　　摘要：信访制度市具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在计划经济初期起到过一定作用，但现在信访案件居高不下，而且经常发生围堵党委和XX机关大门、交通要道的群访事件，社会影响很大。对各级党委XX的压力很大，信访工作空前受到重视，工作条件、人员配备都比以往要好，工作效率也很高，客观上起到党委和XX与人民群众沟通作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使信访制度逐渐扭曲甚至异化，但其实质上突显的是社会利益整合机制缺失与利益结构失衡的问题。仅仅靠信访制度来解决这个问题，在很多情况下无能为力，因而探索困境的根源，并进行合理的改革，才是走出困境的出路。

　　关键词：信访制度；利益结构；困境；改革

　　我国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，引发了持续上升的“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与XX抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和XX构成极大的威胁，如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。对各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担，是一件“不可能的任务”，也不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差，使得XX和民众两方面都陷入了困境。虽然XX为解决信访难题已经付出了高昂成本，却仍然没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这其中是否值得我们追问和反思呢？

　　信访治理是中国特色的社会主义国家治理方式，从新中国成立开始创建、发展并不断调整、完善。回顾60多年的发展史，信访治理始终围绕着社会转型的中心任务，为大局服务。由于不同历史时期的社会政治、经济状况和国家的中心工作不同，社会矛盾不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能也都有所不同。信访治理作为一种高度灵活和拥有强大生命力的政治机制，适应了不同历史时期国家治理的特殊要求，发挥着不可替代的作用。至今，信访已经从最初的处理“人民来信来访”，发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系。历史的经验表明，信访治理的改革也必须立足于中国的历史和现实，把完善信访制度、走法制化道路作为深化改革的基本途径。

　　1949～1956年的短短数年间，中国社会制度经历了巨变。这一时期，信访活动也空前活跃，党和XX加强了对来信来访问题的处理，设立处理信访工作的专门机构，制定各种规章制度，以规范信访治理。1950年初，xxx办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给xxxx等中央领导的信件。1951年5月16日，xxxx批示，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是xxxx和人民XX加强和人民联系的一种方法。”该批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。同年6月，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访的原则、机构设置都作出了相应的规定。这个仅有六条内容的简要“决定”，是共和国历史上第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。此后，全国各地普遍开始加强信访工作，结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。1957年5月，全国第一次信访工作会议召开。11月，《xxxx关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，标志着当代信访治理制度的正式形成。这一时期的信访内容，大多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。比如，很大一部分信访，主要是对xxx建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出意见、建议和批评。

　　在1957～1976年的20年间，信访活动受到政治运动的很大制约；1957年开始信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，在当时十分混乱的情况下，信访工作仍以特殊的方式有所开展。1968年6月6日，xxxx秘书厅信访室成立了“xxxx亲启信办理小组”，成为沟通和反映信息的重要渠道，一直工作到1972年初。1972年后情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终处于维持、应付状况。每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。

　　“文革”结束后，来信来访数量成倍增长，迫切要求平反冤假错案、落实政策。1978年9月召开的第二次全国信访工作会议，距离1957年第一次全国信访工作会议已21年之久。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成分出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。

　　改革开放以来，社会转型不断加快，各种矛盾和冲突大量涌现，信访量急剧上升，集体上访、越级上访不断增多。信访制度建设步入迅速恢复发展的轨道，信访功能重新定位为“为经济建设和改革开放服务”，信访制度建设进入一个依法治理与制度创新的全新时期。十一届三中全会之后，信访治理开始步入正常发展轨道。1979年8、9月间，从中央到各地方陆续成立信访工作领导小组，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题。1980年9月，撤销xxx办公厅和xxxx办公厅人民来访联合接待室，xxx办公厅、全国人大常委会办公厅和xxxx办公厅分别成立人民来访接待机构。各地信访机构也作了相应调整。一系列信访制度得以迅速恢复发展，并逐步建立健全。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，明确“分级负责、归口办理”、“依法办信访”、“件件有着落、有结果”的原则，规定县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。由于当时信访工作几乎无法可依，该草案实际上担当了行政法规的角色，具有相当的约束力和强制力。同年8月28日，《人民日报》头版重点报道了三中全会以来的信访治理状况，指出“三年来上访人数显著减少，人民来信反映党风以及有关四化建设的意见和建议所占比例逐年增加”。全国大规模的平反冤假错案工作基本结束。

　　此后，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，信访治理的主要功能逐渐转移到“为促进改革开放和经济建设服务”上来。1982年2月第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，强调要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献”。1986年3月12日，xxx办公厅和xxxx办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为XXX中心工作服务。

　　20世纪90年代中后期是信访法规集中出台的时期，标志着信访治理开始由政策规定向法制化轨道的转变。1995年10月28日，新中国第一部严格意义上的信访行政法规《信访条例》正式颁布。虽然只是一部行政法规，但基于现实国情，该条例对人大、司法、XXX机构和其他社会组织的信访活动也具有一定约束力，因此被认为是当代中国信访活动的基本法。条例颁布两天后，第四次全国信访工作会议召开。此后，各地根据《信访条例》的精神，纷纷制定了地方性的信访法律法规，整个信访法律法规体系日臻完善。截至2001年9月，许多省(区、市)和中央有关部委制定的与《信访条例》相配套的法规、制度有226部(个)。信访部门的规格和地位也得以提高。2000年2月13日，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。2001年9月27日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议分析了信访活动出现的新变化，要求正确把握信访工作的新形势。

　　2002年以后，信访治理进入一个新阶段。信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工作，是XXX群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。在这一时期，一方面，信访工作总体形势明显好转，另一方面，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。2003年，xxxx、xxxx分别通过批示、讲话等强调做好信访工作。一些行之有效的信访办理新形式，如人大监督、联席会议、信访听证、下访、接访等，推进了信访制度改革的深化和完善。2005年5月1日，新修订的《信访条例》正式施行。新条例内涵丰富，针对性和可操作性较强，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。信访治理改革迈出重要的一步。2006年10月，十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位。2007年3月，xxx、xxxx颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开第六次全国信访工作会议。“信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作，每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体。2007年10月，十七大从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和XX主导的维护群众权益机制”。

　　2011年6月15日，中共海南省委群众工作部正式成立，省信访局升格为正厅级单位，与省委群众工作部合署办公。这是全国第一个省级层面的群众工作部。早在2005年，河南省义马市在原信访局的基础上成立了群众工作部，以信访部门为基础，联合众多行政执法部门而成立的。“义马经验”引起了社会各界的关注，全国已有十多个省份陆续在市、县成立群众工作部，并逐渐形成了一套较为成熟的组织和工作机制。用群众工作统揽信访工作，来自于多年信访工作的实践，是对XXX群众工作、信访工作理论的丰富和发展。

　　自从“信访洪峰”出现以后，因信访制造出来的问题愈演愈烈，虽然公民自我权利意思的增强和寻求更有力的保障等是其原因，但引发信访量剧增的主要原因与我国目前信访制度的本身的问题及信访机构的不规范是分不开的。当前信访制度遭遇困境已经成为体制内外的共识，但这种困境究竟如何产生，以及如何走出困境，则分歧较多。

　　信访制度逐渐扭曲甚至异化的原因当然很多，但其实质上突显的是社会利益整合机制缺失与利益结构失衡的问题。任何社会都会有利益矛盾和冲突，不同的个体和群体也会有不同的利益诉求。因此需要形成一定的利益表达、筛选、协商和整合的机制与平台，以利于社会诉求传递到决策中枢，转化为政治输出，形成国家与社会的良性政治沟通。随着市场经济建立以及单位制的解体，传统组织化的利益调节机制逐渐式微。一方面，市场经济塑造了多元的经济主体和社会主体，人们的利益结构、利益观念发生变化，利益差别显现，利益越来越多元化和多样化，对利益协商整合机制的要求也越来越强烈。另一方面，原有的以单位为平台和渠道的整合机制崩解，在国家和公民之间失去了缓冲地带，国家开始面对每个原子态的个体，而社会个体的各种利益诉求也只有通过信访这个渠道向国家表达并要求予以解决。这两方面的因素共同叠加，就将信访渠道挤爆炸了。

　　为什么信访不能解决好这些利益诉求和问题呢？我们权力的科层结构往往会导致信访无效；首先应该解决但基层XX不愿意解决。比如地方XX决策失误、执行不力，或地方行为直接导致的利益纠纷，在这种情况下，地方XX往往会理性权衡其收益和成本。如果改正错误的成本很高，即其自身既得利益受到很大损害，而上级的惩罚成本很小，那么就会置之不理，或采取劝访、截访甚至强制手段对上访人员进行阻止。反之，可能会真正解决问题，给信访人员满意的答复。这里的重要变量是上级对真实情况的了解以及向下级施加的压力。由于管理层级和幅度的关系，上级与下级的信息往往是不对称的，上级要亲自了解和处理所有问题，必须付出相当高的成本。在这种情况下，上级对下级的监督经常会出现失灵。

　　其次是不应该解决而基层XX也没有解决。不排除个别社会成员个体提出不合理的诉求，或者超过了合理的界限，漫天要价。在这种情况下，地方XX作为当事人或者矛盾的直接处理者，也往往陷入说不清的尴尬境地，因为XX既是公权力掌握者，又是解决问题的当事人，公民找XX说理，XX却无处找人说理，两者之间没有置身事外的第三方。

　　再者是无法解决因而基层XX没有解决。基层一线工作人员对信访困境的抱怨主要来源于此。在调查中发现，大量问题并非由信访部门或基层XX造成，例如上级主导的动迁、国家级省级重点工程项目、改革开放前的历史遗留问题、政策分歧问题等，最后却必须由信访、维稳部门和基层xxx予以化解和平息。这就造成引发主体与化解主体之间的双重错位：首先是横向错位，即信访部门被迫跨越其自身的权力和职能，扮演起了问题和纠纷的解决者与协调者的角色。其次是纵向错位，处于科层最低端的基层XX处于明显的“权力劣势”，其决策权和可动员的资源相对来说是很有限的，甚至已有“碎片化”的倾向，他们没有能力解决超越其权限的问题。而上级XX又要求下级XX以“维稳”的方式应对公民的现实诉求，结果变成由下级XX来纠正或调整上级XX的决策或“失误”。

　　随着对信访考核压力的增大，不论上面哪一种情况，只要发生越级访和到京访，都要追究下级或基层XX的责任，这就会迫使基层XX采取一切办法对访民进行阻止。上级XX采取这种考核的原因也能理解，因为它没有能力逐个甄别上访案例的真实情况，真正处理这些问题，只能“一刀切”地发还地方并进行数目字考核；同样的道理，为了防止大家互相扯皮，也“一刀切”地规定属地负责。因而，现有的信访体制在某种程度上造成了“应该基层解决的问题没解决、不应该由基层解决的问题又强令基层解决”的尴尬境地。这种尴尬是权力集中的必然产物。从国家和社会来说，权力集中于国家，缺乏有社会公信和权威的第三方主体进行矛盾自纠和自我化解，使得所有问题都涌向国家，必然超过其承载能力。从XX系统内部来说，权力集中于上级，公民总期望上级出面施压，层层向上就到了中央，而中央又无力面对所有问题，故而一刀切地进行考核。而真正需要解决的体制、机制和政策问题，则大家往往都视若无睹，刻意回避。最后不仅问题没有解决，访民不满意，到京访数量越来越多，基层工作人员也不满，“维稳”经费越来越高，大家都感觉到委屈。更有甚者，部分社会成员利用现有的考核制度进行“牟利”，不寄望于问题的解决（或者问题已经解决），而寄望于地方XX“花钱”买太平，完全走到了制度设计初衷的反面。

　　在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，根本不可能解决所有信访问题。当前信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。要根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，只有大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上解决信访问题，甚至于彻底消除信访问题产生的根源。

　　因而解决信访还应从深化信访制度改革入手，走法治化道路。鉴于目前我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，能否充分利用现有的资源进行整合，引导群众根据不同诉求选择不同救济渠道，从而将大量的社会矛盾和纠纷进行合理分流。

　　我国信访制度改革的重点是构建社会利益整合机制，解决“权力过分集中”的问题：

　　这并非搞三权分立，依法治国客观上要求提高法院对同级XX的独立性，能客观公正地进行审判和裁决，甚至能纠正同级或下级XX的不当行为或违法行为，这样才能树立法治的权威，引导老百姓真正“信法不信访”，XX对法治下的“涉诉访”才能理直气壮地回绝。同时，积极发挥人大的监督、调查和决策审查职能。对于众多涉及政策的利益分歧，XX往往不愿管或不能管，法院对于抽象行政行为也不予受理，人大的相关委员会可以受理这些诉求，组成独立的调查机构进行研究，必要时进行公开讨论，这样一方面提高政策的科学性和民主性，及时纠正不适当的政策；另一方面也是很好的公共学习机会，引导公众理性参与公共问题讨论，少数不合理的诉求也就自然被过滤。

        成熟的公民社会具有一定的自我调节和纠纷化解功能，能有效分流走部分涌向XX的诉求。某些民间人士的社会调解作用，有时要超过XX的千言万语，起到良好的矛盾疏解作用。某些社会组织能将原子化的个体重新组织化，形成共同的利益表达，这既有利于降低XX面对原子态个体的成本，也能在社会群体之间形成一定的制约和张力，防止利益结构的过分倾斜。执政党作为人民利益的代表者，应该积极主动深入到这些社会组织中，做好沟通、交流、疏解和凝聚作用，真心实意地为群众排忧解难，在维护群众权益的过程中赢得广泛支持和拥护。

        一方面减少垂直管理条线，下放规划权、审批权、人事权等行xxx力，涉及地方群众的决策和项目，要征询群众和基层XX的意见，完善政策的风险评估，建立决策失误的责任追究机制，防止政策引发利益失衡和分配不合理；另一方面，规范各级XX决策、执行、监督的机制和程序，加强各类政务信息公开，强化人大、政协、社会舆论、社会组织对同级XX的横向监督，防止地方XX“乱作为”和“不作为”，提高基层XX对基层民意的敏感度，从源头上堵塞由于公权力使用不当导致的利益侵害和冲突。

　　综上所述，我们看到信访不是简单的去和留的问题。如果取消它，又无其他的表达渠道，政治沟通如何保障？如果保留它，不能改革创新，最终困境依旧。问题的关键在于，我们究竟是积极正视社会利益分歧，构建利益整合机制，还是以信访和“维稳”的方式拖延制度建设日程，回避真正的制度革新？究竟是不能为，还是不愿为？在改革开放已经三十多年的今天，我们应该越来越认识到，如果我们的发展是建立在利益失衡的基础之上，那么不仅会造成越来越多的社会问题和信访问题，发展本身也会因为基础不稳而丧失后劲.

　　参考文献

　　[1]侯赞华.从权利救济制度看我国的信访制度改革[J].皖西学院学报.2006(03)

　　[2]曾德贤,何伟军.构建信访现实与信访制度的对接机制——关于当前湖北省部分地区信访问题的调研报告(上篇)[J].三峡论坛(三峡文学.理论版).2010(04)

　　[3]陈广胜.将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择[J].浙江社会科学.2005(04)

　　[4]王亚美,陈晋胜.中国信访制度的回顾与展望[J].山西农业大学学报(社会科学版).2006(03)

　　[5]郝静.信访制度改革不应强化其权利救济功能[J].广东行政学院学报.2005(06)

　　[6]陈奎,梁平.论纠纷解决视野下信访制度的现代转型[J].河北学刊.2010(06)

　　[7]杜爱霞.对完善我国转型期涉法涉诉信访制度的思考[J].中州学刊.2011(05)

　　[8]李红梅,张昭国.信访制度与群体事件解决对策探析[J].兰州学刊.2007(05)

　　[9]胡祥平.健全的信访制度是一项民心工程[J].贵州教育.2008(01)

　　[10]戴炜,周明.论信访在中国环境保护制度构建中的作用——兼谈环境公益诉讼的可行性[J].西北大学学报(哲学社会科学版).2009(01)