卫生政策与卫生管理

　　摘要：经过五十多年的经济体制改革，中国不但在经济上有了十足的发展，在卫生系统方面也进行了政策、管理体制和筹资等一系列改革。其中，在卫生政策上主要的改革是建立在卫生管理的基础上，其间各级XX一直以预防为主，加强卫生管理。本文主要通过卫生政策和卫生管理的现状研究对公共卫生事业管理的政策提出建议。

　　关键词：卫生政策；卫生管理；建议

　　经过十多年的经济体制改革，中国的经济得到迅速发展，市场经济和民营化对原中央计划体制起了很大的替代和补充作用。与此同时，中国也在卫生系统方面进行了政策、管理体制和筹资等一系列改革。其中，在卫生政策上主要的改革，一是在卫生服务上采取了市场自由调节政策。例如，80年代初家庭联产承包责任制取代了农村集体经济，合作医疗解体，XX采取了市场自由调节，农村卫生服务主要由个体医提供，按服务项目收费，由病人支付能力决定供需；二是改变医院和中心卫生院的筹资方式、赋予他们更多的财政自主权，XX只投资于人员工资和设备更新(约占医院收人的25一30%)。其它部分由医院从医疗收费中获得，这种作法鼓励了医院多盈利，可以多发奖金、改善工作人员待遇，但是，除了药品外，XX对医疗服务的定价是低于成本的。

　　相当长一个时期以来，由于体制上以及观念上的一些原因，我国在公共卫生的管理制度建设上重视程度不够，监督保障体系还没有完整的形成。一些领导在工作总结的时侯也常是“报喜而不报优”，都没有深刻的认识到这些公共卫生突发事件的严重性以及这些严重性对社会和人民的危害，对党和国家形象的损害等等，大部分人千方百计地去掩盖事实的真相，才致使一些突发事件愈演愈烈，在损害了人民健康的同时也对社会造成了严重的不良影响。由于我国卫生事业的快速发展以及对国际交往的不断加深，人们对卫生政策的科学性的要求也越来越高。卫生政策的决策者和卫生管理者们在继承并遵循以往的有效的管理思想以及决策方法的基础上，应该积极的参考借鉴世界各国在卫生政策以及管理方面的先进理念和决策的方法。这些正是目前为止国内外专家都公认的先进理念，循证卫生决策也是被当代国际实践证明了的先进有效的决策方法。

　　卫生事业管理直接和人民群众的切身利益相关，它是一项公共的事业，而卫生政策则是一项公共的政策。我国的卫生政策直接关系到我国的卫生体制的改革能否深化和顺利进行，对于构建社会主义和谐社会，维护社会稳定和全面实现建设小康社会的奋斗目标都具有重要的理论和现实意义。

　　卫生政策制定的关键是确定问题，选择路径，明确措施。即明确什么是需要优先解决的问题?解决问题的途径与办法是什么?卫生政策制定应当具备一定的法律法规、理论、国际发展、国情和操作性基础。从宏观角度讲，政策是利益调整的体现，在进行利益调整的同时，必须做到利益兼顾。政策是调整社会行为的指南，在发挥整体指导作用的同时，对于中国这个发展不平衡的国家，必须遵循分类指导原则。政策需要理论和实践的支撑，不仅需要顶层设计，还必须在实践中具有可操作性。政策的根本在于落实，应当充分考虑内在和外部的执行能力，如设施可得性、服务可供性、经济可及性。卫生政策制定是一个协商的过程，需要在“坚持”与“妥协”中寻找平衡，在“说服”与“协商”中达成一致。

　　1、确定政策目标

　　政策目标具体明确；政策目标有效协调：一致性、同向性，避免冲突性；政策目标与手段要统一：构成手段目标链。

　　2、设计政策方案

　　备选方案的设计是个动态的过程，包括设想、分析、初选、评定、淘汰等环节。

　　3、备选方案的选定

　　最大限度地实现政策目标；最少地消耗各种政策资源；对多种风险具有最大的应变性；在政策实施中产生最小的负面效应。

　　4、方案的论证

　　寻找证据支持自己的主张、反驳他人看法的过程就是政策论证。医学教育`网搜集整理是一个互动的过程。

　　5、方案的合法采纳

　　政策方案被选出来之后，未必立即付诸实施。它需要依照一定的法律程序予以审定，即合法化（legitimation），才具有约束力。

　　卫生服务的计划和调控是由中央、省、县分级管理，卫生部提供总的政策指导，但贯彻落实的权力有限。由于卫生部不直接提供资金，调动人员和进行指令性管理，只能对省卫生厅和县卫生局进行指导性管理。其影响力主要是依靠各级党组织及中央的威信和纪律。八十年代初期，随着改革开放方针的发展，我国学习和引进了发达国家的科学管理经验，目的是为了提高工作的效率和效益。这股潮流也冲击着我国的卫生组织。相当长一个时期以来，由于体制和观念上的原因，我国对公共卫生的管理制度建设重视不够，没有形成完整和有力的监督保障体系。某些领导在总结工作时也经常是“报喜不报优”，没有深刻认识到有些公共卫生突发事件的严重性对社会和人民的危害及对党和国家形象的损害，一些人采用“大事化小，小事化了”的做法，千方百计地掩盖事实真相，致使某些突发事件愈演愈烈，在损害人民健康的同时也造成严重的社会不良影响。一些条例的颁布和实施为从根本上保障人民的生命健康，树立党和XX体恤民情、关心人民的美好形象,对于加强党与人民群众的血肉联系具有十分重要的意义。

　　我国通过卫生政策的理论和实证的研究，在近年来也取得了一些重要的进步，在引进、消化以及吸收国外的卫生政策分析的理论和方法成果新趋势和国家政策系统取得了显著的进展来看最。虽然如此但存在的一些问题也十分突出。例如：卫生政策的一些研究方法规范性较弱，而抽象的理论和演绎则较多，实践的卫生保健问题及其政策可行性研究较少；简单的套用市场的经济理论和方法的粗放式研究以及个案经验的又总结较多，按照真正卫生保健的自身发展规律以及实际的国情而进行研究的卫生政策可行性成果较少，甚至还有一些虽已经出台但是从未真正实施过的卫生政策方案，如“营利性、非营利性医院的界分”、“医、药分开”等。这就迫切的需要我们强化卫生政策的理论研究以及卫生政策的可行性研究，以我国的一些卫生政策实践运用在卫生管理中作为研究对象，立足于我国现实的公共卫生管理问题上，要重点关注市场的经济条件下对卫生事业管理发展的新要求，在新旧的卫生体制之间的利益多元化、卫生资源、卫生规划与卫生保健等等多重约束的条件下，直接面对我国的卫生政策的制定以及在卫生管理中的执行所面临的挑战，对其进行现状分析、评估以及研判；研究我国在社会主义和谐社会和法治国家的过程中，如何推进卫生决策的民主化、科学化和法制化；注意引进、消化和吸收国外卫生政策的科学研究的积极成果，还要处理好国际化和本土化的关系。

　　随着我国社会主义市场经济时代的到来，人们卫生需求和健康需求的水平和质量不断提高，一些地区现有卫生管理模式已经逐渐不能适应这种形势发展的要求。有识之士认识到，卫生管理模式(下称模式)的改革势在必行。本文力图通过作者的个人见解，对模式的现状和未来作一番粗浅的剖析，旨在抛砖引玉。

　　决定模式类型的最重要因素是社会制度和社会文化经济发展水平，不同的社会制度和社会文化经济发展水平有不同的模式，时代性、地区性和动态发展是其重要特性。根据模式的主导力量，大体上可分成三种基本类型，即权力一行政干预主导型，经济一卫生资源主导型和市场一社会需求主导型模式。

　　1、权力一行政干预主导型模式

　　此型模式的主导力量是行xxx力的干预，无论是在宏观的调控机制上，还是微观的管理手段上，行政干预都起支配作用，支配着卫生机构的建制，卫生资源的分配、利用，软、硬件资源的相互配置，卫生工作重点的转移，卫生事业的发展方向等各个方面。此型模式的优点是，突出追求卫生事业的社会效益，资源配置比较适应纯福利型卫生事业的要求。缺点是:(1)由于缺少对卫生市场和人们对卫生需求量的详细调查和研究，因而对资源的分配盲目性较大，卫生软硬件资源常不配套，存在着一些部门重复、一些部门不足的现象，资源浪费严重，利用率低。(2)由于行政的干预，业务技术部门的微观管理缺乏灵活性，难以适应市场的需要，投入多，产出少，经济效益差，尽管国家每年对卫生事业的投入不断增加，但因为管理手段落后，内耗严重，社会效益同样不高。(3)各卫生部门的“伸手”行为使其积极性和主动性变低，因而常常导致卫生事业止步不前，给国家带来损失。

　　2、经济一卫生资源主导型模式

　　此型管理模式的主导力量是经济和卫生软硬件资源的调节，突出追求经济上的收益是此型模式的重要特点。此型模式的优点是，一方面，由于得益于地区经济的发展，卫生部门的经济收益普遍较高，卫生工作人员的个人收入、工作和生活条件一般较好，因而对工作的积极性和主动性高，这些都给卫生工作的顺利进行带来重大的促进作用。另一方面，由于有经济后盾，卫生硬件配套设施比较完善，软硬件资源间容易配套，卫生资源利用率比较高，国家的投入相对减少，因而促进了卫生事业的发展。缺点是:(1)由于卫生部门的管理制度偏向于以追求经济上的收益为核心，宏观上的调节主要以经济为杠杆，使卫生资源的区域性分布不够合理，一些资源得不到充分的开发利用，造成一定程度上的浪费，忽视了对社会效益的追求；(2)由于对市场不了解，卫生部门所提供的服务适应市场要求的能力仍较差；(3)由于高经济效益的掩盖，管理上的缺陷表面上往往体现不出来，给人的印象是“一好百好”。总而言之，此型模式的主要不足是片面追求经济效益，忽视了卫生事业的社会效益性。

　　3、市场一社会需求主导型模式

　　市场形成的基础是供求关系的存在，我们所提供的任何服务都必须能满足人们的某种需要才有存在的价值，从而产生经济效益和社会效益。市场一社会需求主导型模式正是适应市场卫生需求的发展而形成的，它的主导力量是市场规律和社会对卫生的需求，这一主导力量贯穿在卫生宏观和微观管理的各个方面。面向市场，依靠市场，为市场服务是此型模式的核心和宗旨。

　　（1）XX卫生行政与卫生管理关系是独立和统一的辨证关系。国家的卫生部是XX最高的卫生行政部门.我国主管公共卫生的部门主要职能是处理涉及全国性的卫生及与卫生有关的行政事务;发布国家卫生标准、卫生统计信息;制定国家10年卫生规划.等等。在这一方面应该加强调控.而少XX行政干涉.逐步地按范围放开对医药机构的行政管理限制。可考虑把大部分临床医疗服务的职能通过医疗保险的方式交给医院，卫生行政部门只是“管“医院而不是“办”医院在公共卫生领域除了有健全的机构、完善的法规外.还应加强建设一整套应付公共卫生危机长期有效机制。

　　（2）制定公共卫生管理的各类政策，应该有利于执行和很好地推行。而且应该到位到更基层的民间生活社区去用制定政策与计划，用来支持个人以及社区的卫生工作，包括在各级的公共卫生机构中加强领导。分级制订社区公共卫生计划制订和考核社区公共卫生计划中的各项可衡量的具体指标以不断完善计划和医疗体系的联合评价社区预防和治疗的公共政策制订指导公共卫生实践的政策法规。

　　（3）进一步加大财政对卫生事业管理的拨款建设，加大对配套基石出设施和机构的设立组建的投资。利用政策发展一批基层村镇人口集中但经济落后和医疗条件差地区的公共卫生预防和治疗救济组织和机构。在经济较发达的城市和城镇中可以动员和建立社区来认识和解决社区公共卫生的问题，包括召集与促进社区的各种团体组织就成公共卫生伙伴关系开展健康促进计划和项目。

　　（4）公共卫生政策的制定和落实要坚持做好公共卫生评价。公共卫生评价指的是常规地系统地收集与公共卫生有关的信息，进行分类和分析并随时提供给公众。与公共卫生有关的信息包括关于公共卫生状况的统计数字，公共卫生需要，有关卫生问题的流行病学研究或其他调查。从评价包含的内容来看，任何单一的公共卫生机构都不可能具备足够的资源来单独承担和完成这项任务。有些内容XX可以独立承担，有些内容必须民间组织参与配合。因此.XX和非XX机构的合作是公共卫生具备评价功能的基本条件。XX和非XX机构都有责任促使公共卫生具备评价的核心功能。

　　（5）公共卫生政策的制定和落实要转变XX的职能。在社会主义市场经济条件下发展卫生事业需要引入市场机制。XX承担公共卫生和维护居民健康权益的责任不能变增加卫生投入、提供公共服务、加强医疗卫生监管依然是各级XX的重要职责：第一转变XX职能，加强公共卫生管理。其主要包括了四个方面：预防重大流行的传染病和突发公共卫生事件，为群众提供了基本的医疗保障，同时维护了人民的身体健康和加强卫生行业监管、维护群众就医安全、加强健康的宣传教育，改善生活工作环境提高群众的卫生观念和卫生意识改变不良生活习惯和生活方式减少疾病发生。第二、加快公共卫生体系建设.提高应对突发公共卫生事件能力。第三、加强重大传染病防治.重点控制艾滋病、肝炎、结核病、血吸虫病等重大疾病的发生和流行。第四、加强农村卫生建设提高农民健康水平。第五、深化城市医疗体制改革试点，大力发展社区卫生服务。第六，切实加强医院管理提高医疗服务质量。第七加强卫生行业作风建设狠刹不正之风。最后还建议制定公共卫生事业管理的政策和计划应该强调在各级公共卫生机构里加强领导分级制订公共卫生计划，制订以及考核公共卫生计划中的各项可衡量的具体指标用以不断完善计划，还要与医疗体系相联合评价预防以及治疗的公共政策用来制订指导公共卫生管理实践的政策法规。这样做最终希望落实到建立起一个长效的中国特色公共卫生事业管理的运行机制来保证人民的公共卫生利益。

　　卫生政策制定存在一定的“局限性”。全民对健康的高度关注以及不同需求,难免造成卫生政策“难调众口”的局面。铜鼓卫生政策与卫生管理的详细探究，结合公共卫生事业管理政策的建议，卫生政策制定应当具备一定的法律法规、理论、国际发展、国情和操作性基础，在XX的支持下确立起来。

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