我国公共危机决策中存在的问题及对策

　　摘要：随着我国经济的飞速发展，我们面临着者的公共危机、不安定因素也在此消彼长，不断出现。所以，在应对公共危机中能做出正确的决策、判断和方案，已成为各级XX需要面对的重大问题。公共危机决策创新的认识是决策过程中是至关重要的，能不能很好地发现决策过程中的一些问题，以及采取什么样的对策，都是我们应该加以考虑和解决的重要问题。在出现公共危机事件时能果断应对，减少损失，降低或避免负面影响，对我国建设和谐社会具有重要的现实意义和作用。本文试就应对公共危机的决策进行分析，并提出粗浅建议。

　　关键词：公共危机；决策；问题和对策

　　公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则能够产生威胁，并且在时间压力和不确定性极大的情况下，必须对其做出关键决策的事件。危机具有结构不良、突发性、紧迫性、不确定性的特点，使人们无法在短期内确定危机性事件的演变趋势。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，能否处理好公共性危机，成为考验XX执政能力的重要指标。

　　公共性危机的祸因主要有六种，分别是自然灾害（包括火灾、风暴、地震、洪水）、公共安全突发事故、恶性刑事案件、恐怖事件、疾病传播（即公共卫生问题）、自然环境恶化。

　　公共危机之所以能带来巨大的影响，是因为公共危机具有突发性、紧迫性、高度不确定性、高度不确定性、高度破坏性、相互影响交叉的特点。

　　1.突发性、紧迫性

　　由于公共危机事件发生的时间、地点具有相当的不可预见性，事物原有的发展格局突然被打乱，使人们既得到利益丧失或可能丧失，而且超出了正常社会秩序和人们的心理惯性的运行，因而具有相当程度的突发性。例如：2011年３月10日12时58分在云南盈江发生5.8级地震，震中位于北纬24.7度，东经97.9度，震源深度约10公里，造成25人遇难，250多人受伤，30万人受灾，10余万间房屋顷刻间倒塌损坏。此后10分钟内，当地又连续发生3次余震，震级分别为4.7、4.5和3.6级。截止2011年3月12日9:00时，盈江3.10地震已造成全州总受灾76949户350034人，因灾死亡25人，314人受伤;房屋倒塌3628户18445间，房屋损坏33794户152628间，共造成直接经济损失164712.64万元。

　　正是因为危机发生时的突发性，超出了正常社会秩序和人们的心理惯性的运行，当危机的进展造成的损失越来越大，对时间的把握很大程度上决定了危机事件管理的有效性。从公共管理角度看，一旦把一项突发事件认定为危机事件，就意味着必须从正常的公共管理进入危机管理，快速做出危机决策，并克服由于时限和严重缺乏训练有素的人员、物资所导致的各种问题而实现决策目标。

　　2.高度的破坏性和预测的高难度性

　　危机并不是一种静态的存在，而是动态发展的，其潜伏、爆发、发展、结束的规律与趋势不易为人所准确把握。危机的爆发会对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为准则产生严重威胁，其影响的范围通常不仅仅涉及个人，而是具有群体性的特点。一方面，事件的开端无法用常规性规则进行判断。而且，其后衍生和可能涉及的影响也没有经验性知识可供指导，一切都在瞬息万变，并且极可能产生各种“涟漪效应”。因此，危机会造成对社会系统的高度破坏性，导致资金、资产的流逝，甚至人员伤亡。如2008年5月12日四川汶川7.8级地震。2008年5月12日14时28分，四川汶川发生里氏8级特大地震，最大烈度达11度。据民政部统计，截至13日7时，四川汶川县地震已造成四川、甘肃、陕西、重庆、云南、山西、贵州、湖北8省市共9219人死亡，倒塌房屋50余万间。汶川地震震中地区约有6万人仍杳无音信。截至2008年10月8日12时）遇难：69229人，受伤：374643人，失踪：17923人。这次汶川地震造成的直接经济损失8451亿元人民币。

　　对于类似的危机事件，人们很难准确判断危机是否会发生、何时发生，而只是根据以往的经验和规律做出预测。当危机发生时，新事物、新情况正在孕育或变化之中，而且导致危机事件的诱因又是比较复杂的，人们很难预测它的概率，经常会发生预测错误，这就导致危机预测的高度困难。。

　　3.相互交叉、影响

　　各类突发事件之间有会相互影响，相互交叉。例如，地震、洪涝、泥石流、堰塞湖等，这些自然灾害会衍生防疫问题；突发公共卫生事件会诱发社会治安问题等等。所有各类突发公共事件都会面临衍生新的灾害危机的严重后果。如2008年5月12日14时28分，四川汶川发生8级特大地震，2年后，即2010年8月7日22点左右，甘肃藏族自治州舟曲发生特大泥石流。8月8日，舟曲造成1248人遇难496人失踪的特大山洪泥石流，拉开了震后泥石流暴发的大幕。从8月12日晚开始，四川龙门山地震断裂带沿线连降暴雨，汶川、都江堰、绵竹、什邡、绵阳等地发生泥石流、崩塌等地质灾害。截至15日，四川省共有13人因灾死亡、59人失踪。截至28日，舟曲特大山洪泥石流灾害造成1463人遇难，失踪302人，受伤住院人数72人，其中转院治疗59人，治愈出院10人，现有住院3人，累计门诊治疗2244人，已解救1243人。

　　由于公共危机的这些特点，要求公共管理机构通过建立必要的公共危机应对机制，采取一系列必要的措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动。

　　公共危机具有突发性、破坏性、不确定性和难以预测等特点，面对这些特点必须要采取非常规性的决策，这就决定了在决策目标、决策条件、决策程序和决策效果等方面表现出了特殊的性质和要求。公共危机决策的必要性体现在以下几点：

　　由于公共危机具有突发性和不确定性等特点，破坏力也很强，如不及时应对和有效控制，非常容易造成公共危机升级，或者带来次生性的公共危机。因此，公共危机决策的首要目的就是控制公共危机蔓延，保护社会的安全和稳定，尽可能的降低和减少损失。要及时果断的做出行之有效的应对方案，并及时组织实施。

　　我国正处于社会转型时期，社会贫富悬殊、传统道德文化体系失稳、潜在的社会冲突逐步加剧，社会不稳定因素大大增加。在这种时代背景下，任何公共危机事件的发生，都有可能引发一系列隐藏的社会问题，从而使公共危机变得更加错综复杂和难以应对。如果公共危机决策能力不足，不能在公共危机状态下及时有效的制定对策，对公共危机局势进行良好的控制，那么，我国xxx的稳定与建设和谐社会的目标就会变得脆弱，甚至得不到保证，因而强化公共危机决策能力至关重要。

　　公共危机决策的外在环境会是复杂多变的，决策可能用到的条件也会相当有限。公共危机的发生突然，也会迅速演变，做出反应的时间也很有限，这就要求决策者必须在第一时间内做出果断而正确的决策。同时，决策时的信息也会有限。如通讯中断，消息闭塞等。这是由于公共危机的突发性和做出决策的时效性，决策者往往不能完全、及时和准确的了解相关信息。公共危机也会随着时间和事态的发展而不断变化，决策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有公共危机事件的信息。而且，由于常规程序被迫打乱，信息的获取和传递容易出现问题，也就会发生不能及时传递和信息失真。所以，及时掌握准确的信息，是制定有效决策的关键。

　　常规决策具有可遵循的例行程序和标准的操作规程，决策过程具有模式化的特征。而公共危机决策不同常规决策，是很典型的非程序化决策。因为紧急情况下来不及按照正常的科学程序按部就班地进行定量分析判断，同时公共危机事件也不会让决策者们按照常规处置。此时，决策者可以在不损害决策合理性的情况下，适当地简化决策程序，减少决策流程，果断选择相对满意的决策方案。在公共危机状态下，如果能够把握好时机，及时并正确地做出决策，应对好公共危机事件，其良好形象和权威就会迅速建立起来，公共危机事件就会避免负面影响。与此相反，如果面临公共危机而惊慌失措，未能迅速而准确地做出决策，及时把公共危机所造成的损失降到最低，必然使社会和广大民众对XX管治能力产生怀疑，从而导致XX形象、权威受损。因此，提高XX公共危机决策能力对XX来说是非常关键的。

　　在出现公共危机事件时，决策者只能在时间紧迫、信息有限、资源紧缺的条件下做出相对满意的决策方案。这种情况下的决策方案是一种模糊和非预期的决策，决策者在高强度的压力下并且难以经过深思熟虑的理性分析，对公共危机决策方案的实施效果是很难预料的。因此，这种决策具有较高的风险性。当公共危机发生时，决策者由于对未来情况的不确定，也面临着巨大的心理压力，其决策也面临着巨大的风险。决策不当，会造成巨大的损失。因此，在公共危机频发的时代，尤其是在我国经济飞速发展时间，加强公共危机决策能力建设对整个社会来说是刻不容缓的。提高公共危机决策能力，是减少国家和人民生命与财产遭受损失的重要举措。

　　果断而科学的公共危机决策，对处置公共危机具有十分重要的作用。就我国的现状来看，公共危机决策能力的提高是我国各级XX迫切需要解决的问题。在公共危机决策中主要存在问题有：

　　可以说，在“非典”之前，我们更愿意把一些公共危机事件定位为突发性事件。虽然学术界早就呼吁加强对公共危机管理进行研究,但是并没有真正得到XX的呼应。孟子说：“生于忧患，死于安乐。”这句话告诉我们要有忧患意识，按照公共危机管理学理论来说就是要有公共危机意识。直到2003年,我国XX从“SARS”公共危机事件得到提醒和警示,XX真正地意识到了我们缺乏应对大公共危机的方方面面的准备。

　　以往某些决策者认为公共危机只会带来负面影响，对于公共危机的处理往往只是权宜之计，而没有认识到处置得当的话，公共危机不仅可以促进XX管理能力的提升，同时也可以促进XX自身管理结构和组织体系的变革，还可以促进和谐社会的建设。如新疆近年来所发生的暴力恐怖事件，如新疆巴楚暴力案、乌鲁木齐2009年七•五骚乱、2014.4.30乌鲁木齐火车南站暴恐案、2014.5.22乌鲁木齐爆炸案等。此类恐怖事件的参与者多是部分的少数民族群众和妄图分裂新疆的疆独分子，前者因为生活问题对社会和XX心生不满，后者则固执认为汉族侵略了新疆，再加上境内外恐怖组织的煽风点火，所以经常发动恐怖行动，令人发指。开始时恐怖分子袭击平民和警察，造成很大损失。近期的事件，人民在XX的领导下，与军警共同抗爆，使暴徒受到打击，XX威信大大提升，人民空前团结。

　　因此，决策者对公布事件的错误认识往往会造成严重的健康隐患和经济公共危机，更可能会引发民众对XX的信任公共危机，从而影响整个社会的稳定。并且认为应对公共危机事件只是XX自己的事情，而忽略了非XX组织及人民群众在公共危机处理时的作用，这样不利于整合社会资源共同应对公共危机。

　　发达国家根据各自的情况都建立了比较完善的公共危机管理体系。在我国，目前还相对缺乏专业化、规范化、制度化、高效的公共危机决策机构。在我国决策运行体制中，由于长期受到高度集权传统的影响，中央决策权力过大，虽然表面上有利于全国性公共危机的处置。但由于各地情况的不同，反而使地方XX在制定具体执行措施时缺乏机动性和灵活性，其直接结果是中央负担过大，公共危机决策处于低效和高失误状态。此外，我国信息系统也存在明显的缺陷。我国信息机构的管理体制采取分级管理制，如统计局、卫生厅和信访部门等机构属于各级XX。在这种管理体制下，部门容易受制于各级XX，从而出现信息失真现象，也有下级XX瞒报、虚报和漏报有关数据等现象，最终导致上级XX决策失误。同时，各类信息掌握在不同的部门，信息不能很好的实现共享，使决策者不能高效的综合各类信息，造成决策方案的偏离或不正确。

　　目前，从我国XX决策实践看并没有最后完成从传统的经验决策向科学决策的转变。比如：在现实的决策环境之中，不少决策者往往拘泥于传统的经验决策，单纯的凭借自己的阅历和直觉进行决策，带有很强的感情色彩，这样的决策方式难免会有失误。另外，XX的干预方式和手段往往局限于行政命令、行政指导等事实现，而缺少法制化、合理化、科学化的规范，决策方式过于单一，这样的决策方式和观念在处置相对复杂的公共危机问题时已经不能满足社会的发展需求，尤其是我国经济快速发展的今天。

　　制约公共危机决策的因素还有缺乏有效的公共危机管理绩效评估体系和缺乏公共危机统一立法，还有社会公众防范公共危机的意识欠缺等问题。因此，公共危机决策方式和观念的转变，乃至于加强公众公共危机意识已迫在眉睫。

　　危机不可能绝对避免，但却可以管理、控制和化解，尽可能减少危机的发生，降低危机损失。西方发达国家非常重视XX危机管理的研究和实践，我国必须在立足于本国国情的基础上，借鉴和吸收国外成熟的XX危机管理经验，切实提高我国XX危机管理的水平。笔者认为，应从以下几个方面加以改进。

　　XX官员和社会公众的危机意识、应对危机的知识和能力是XX危机管理系统中一个不可缺少的组成部分。

　　1.应进行危机的警示宣传，使公民树立正确的危机意识。同时要对普通民众开展危机管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成比较强的社会整体危机应对能力。

　　2.健全预案定期演练制度。西方国家把编制应急预案作为XX公共危机管理的重要内容，效仿西方国家，我国XX也加大了编制预案的工作。据了解，到目前为止，我国已经编制包括《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案，80件部门预案，共计106件，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件。然而，应急预案只是理论成果，其理论的科学性和可行性，只有通过演练才能得检验。而且，通过演练还可以提高熟练度，提高XX和公众公共危机应对的协调性和灵活性。为此，XX应该提高认识，加大资金投入，把定期的预案演练制度化、常规化，使之成为提高我国XX公共危机决策能力的重要内容。

　　3、健全公共危机事前决策听证制度。XX公共危机决策是XX行政决策的重要组成部分。在公共危机事件中决策，由于时间紧迫，听证的可能性不大，但是在公共危机事前和事后的决策，比如应急预案的编制、公共危机事后的总结等，采取听证的形式完全必要和可行。因此，当前应该健全公共危机事前听证会制度，首先，要求XX部门强化公共危机事前决策的宣传工作，提高公众参政议政的意识能力。其次，加快公共危机决策前听证的法律化建设。由于公共危机前决策是XX行政决策的一部分，因此，XX可以不针对公共危机前听证单独立法，而是对相关的法律条款进行修改或在未来的法律设计中增加公共危机决策前听证的条款。该法律条款应该包括明确听证的主持人产生标准，代表的比例构成和产生方式，实施听证的具体程序以及公共危机前决策对公共危机决策的重要作用和意义等重要内容。

　　1、建立XX公共危机决策指挥机构。

　　为了有效动员社会力量，共同应对公共危机，XX应建立权力集中的决策机构，进行统一指挥和决策。该决策机构主要“负责全国突发事件预防和处置的方针、政策、决策指挥和总体协调”。该决策机构应分为中央、省市和地市三级，三级之间分工和合作。当公共危机到来时，处于公共危机第一线的地方级决策机构首先做出决策，同时应向上级机构汇报公共危机实情，以接受上级机构的指导和监督。而如果公共危机实情超过了地方XX能力范围，应该由上级决策机构统一指挥和决策，地方XX应无条件服从，接受上级机构的领导和指挥。

　　2、建立常设性的综合协部门。

　　公共危机决策机构的职责是决策的总指挥和领导，而决策后的执行应该由独立的机构来负责。因为公共危机管理是一项复杂的工作，需要多部门协调、合作、共同应对，所以，还要建立一个由决策机构领导的常设性的公共危机管理综合协调部门。该机构的主要职责不应是直接处置突发事件，不应替代其他职能部门的应急管理工作，而是负责日常性应急管理事务和应急响应行动的具体协调工作，其主要职能可以设定为：一是在应急反应状态下，负责落实xxxx及其应急指挥中心的有关决策，具体协调各部门、各地区的应急响应行动，收集和分析各方面的重大信息并提出对策建议等。二是在公共危机发生后，负责对公共危机进行评估、经验总结和相关信息的备案。三是在常态下，负责组织编制总体应急计划和预案，指导应急培训、演练和宣传教育工作。进行综合风险评估和预测，具体协调各方关系等工作。

　　3、完善公共危机决策信息系统。

　　决策信息系统的建设对公共危机决策的成功起着级其重要的作用，完善公共危机决策信息系统要做到：一是XX要给予信息机构相应的“独立性”，杜绝用行政的手段进行干预，以免在信息搜集和招待中受到人为因素的干扰，导致信息失真、滞后。二是加强信息系统的信息化程度。信息技术的发展，给信息机构的现代化建设创造了条件。因此，信息机构应该加强新技术的改造工作，提高其在公共危机信息搜集、储存、抽取、分析和交换的能力。三是加强XX信息机构和新闻媒体的合作。长期以来，新闻媒体作为沟通XX和民众的桥梁，活动于社会各个角落，熟悉社会发展的方方面面，通过建立使用机制，可以提高信息系统的跟踪公共危机信息的能力。

　　观念是行动的先导，转变观念是XX做好优化公共危机决策机制的基础。首先，要树立公共危机事前决策观念，解决决策者公共危机意识薄弱的问题；其次，树立效率至上观念，解决公共危机决策的时滞性问题；再次，树立沟通和合作观念，解决公共危机决策信息闭塞和力量分割的问题；最后，树立制度保障观念，解决在公共危机决策中出现利益倾向于个人的问题，保证公共危机决策的科学性和民主性。

　　总之，处于经济高速发展的中国面临的公共危机将越来越多，只有完善XX公共危机决策机制，提高XX公共危机决策能力，加强公共危机决策系统的效能，才能保证我国快速而顺利开展经济建设，才能保障公众的权益，实现科学发展的和谐社会。

　　参考文献

　　[1]万朝珠.公共危机决策中的公民有序参与[J].行政论坛，2012（4）.

　　[2]余玉花.公共决策防范危机的科学性探析[J].xxxxxxxx理论研究.2011（10）.

　　[3]刘娇.非常规突发事件决策流程构建方法研究[D];大连理工大学，2013年

　　[4]程卫星,李彩云.公共危机决策能力分析[J].科技与创新管理.2010（1）.

　　[5]王利.公共危机应对中的XX决策研究——从SARS危机到汶川大地震的考察[J].中外企业家.2009年12期.

　　[6][德]韦伯.经济与社会（第1卷）[M].上海三联书店，2010.157.

　　[7]周亚越.论公共危机管理中的问责制[J];北京航空航天大学学报(社会科学版);2010年06期

　　[8]吴昊.城市突发公共事件中的XX应急管理问题比较研究[D];苏州大学，2010年.

　　[9][美]约翰•马斯.公共决策中的公民参与[M].孙伯英.译.北京中国人民大学出版社.2012.

　　[10]魏峰.我国XX危机公共关系的对策研究[D].新疆大学,2010年.