我国公务员激励制度存在问题与对策研究

　　摘要：薪酬激励作为公务员激励方式中最重要的手段，在公共部门人力资源管理诸多环节中具有举足轻重的地位。它不仅是公共部门人力资源保障的基本措施，而且涉及到行政效率的提高、组织战略目标的实现等现实问题。考虑到中国社会目前所处的特殊发展阶段，公务员的薪酬问题甚至还关系到社会的安定与团结。因此，对公务员薪酬制度的研究和探索是非常有意义的。本文主要叙述我国公务员薪酬激励的概述，最后对当前我国公务员激励制度存在的主要问题及对策分析。

　　关键词：公务员管理；薪酬激励；制度创新

　　薪酬是影响工作积极性的重要因素，具体到公务员薪酬，则直接关系着公务员行政效率的高低，关系到公务员工作的积极性，是应当引起充分重视的社会问题。就目前状况而言，因为种种因素，我国公务员薪酬的激励作用并不明显，直接导致我国公务员工作积极性不高，更甚者引起腐败和人才流失的消极后果。文章中，针对公务员薪酬激励问题，笔者通过相关理论分析，结合我国现阶段公务员整体薪酬激励现状，着重从激励的角度对我国现有公务员薪酬激励作用进行剖析，具有一定的理论和现实意义：

　　（1）理论意义

　　公共部门人力资源管理的一个重要方面就是薪酬激励。这是因为“只要人力是资源，只要资源的价值需要用货币来表示，就注定了它的重要意义。薪酬体系在整个公共部门人力资源管理系统中占据着核心地位，发挥着及其重要的作用”。主要体现在以下方面：

　　第一，薪酬在公务员选拔与录用方面的积极作用；第二，薪酬在公务员培训与开发方面的积极作用；第三，薪酬在公务员职业发展方面的积极作用；第四，薪酬在公务员绩效评估方面的积极作用。

　　（2）现实意义

　　收入分配和经济发展是相互依存、相互制约的关系，而薪酬是收入分配的重中之重，所以正确处理好公务员薪酬激励问题有利于促进经济发展和社会的稳定，有利于维护改革发展，从而稳定大局，薪酬的重要现实意义主要表现在以下方面：

　　其一，能够有效抑制“寻租”现象从而防止腐败现象的产生；其二，能够有效吸引社会精英人才加盟；其三，公务员的工作效能能够得到大大提高。

　　薪酬是指劳动者依靠劳动所获得的所有劳动报酬的总和。激励，简言之就是调动人的工作积极性，把其潜在的能力充分地发挥出来。薪酬激励就是有效的提高员工工作的积极性，在此基础上促进效率的提高，最终能够促进企业的发展，在企业盈利的同时，员工的能力也能得到很好的提升，实现自我价值。

　　在总结国内外学者对薪酬激励的相关研究后发现,薪酬激励是多角度、多途径的。主要有三种激励途径:一是通过货币形式或可转化为货币形式的经济性薪酬激励途径来激励员工。包括薪酬水平,主要体现为薪酬内部公平性和外部竞争力,奖励、津贴、各种福利和良好的培训、绩效工资和股票期权等。二是非经济性薪酬方式的激励途径"随着全面薪酬概念的出现,在制定薪酬时还应考虑社会认同、信任、工作自主权、员工个体成长、成就的需要等非经济因素"如为员工提供好的发展机会、工作具有挑战性和成就感、良好的工作环境和科研条件,良好的企业文化、较高的社会地位、受到表扬等。三是全面薪酬方式的激励途径,即合理的经济性薪酬以及完善的非经济性薪酬相结合的全面薪酬激励模式。

　　我国《公务员法》第七十三条规定公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度；公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作实绩、工作能力、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距；国家建立公务员工资的正常增长机制。公务员薪酬制度制定、调整的主要原则是按劳分配、正常增资、平衡比较、物价补偿以及法律保障。

　　1、按劳分配

　　按劳分配是我国资源分配应当遵循的首要原则，公务员作为社会主义分工体系中不可缺少的一个组成部分，其分配制度必须贯彻按劳分配的原则。按劳分配原则要求公务员的收入所得由其所担任的职务、级别、工龄等多种因素决定，是对其工作职责、工作能力、工作实绩和资历等因素综合考虑的结果。

　　2、正常增资

　　实行公务员工资的正常增长机制，是公务员薪酬制度得以正常运转的关键，也是使公务员薪酬水平与国民经济社会发展相协调的重要保证。公务员正常增资原则要求国家按照经济发展的幅度、工作经验的积累，为公务员制定法定的、稳定的工资增长制度，以提高公务员收入可预期性，加强正激励效用。

　　3、平衡比较

　　公务员的薪酬水平与企业职位相当人员的工资水平基本平衡，避免出现公务员工资超高于或超低于社会平均工资的情况发生。国家实行工资调查制度，定期对进行公务员和企业相当人员工资水平进行调查和比较，并根据工资调查比较结果，调整公务员工资水平。

　　4、物价补偿

　　公务员作为普通的消费者，其消费水平受到市场价值规律和物价水平的影响。尤其是基层公务员，由于其掌握的权力资源相当有限，收入来源单一，其生活水平的高低与物价水平基本形成了联动关系，当物价水平高的时候，生活水平会相应降低；当物价水平稳定的时候，生活水平也相对稳定。因此，为了维持公务员的基本生活水平维持在社会平均水平线上，有必要根据CPI指数的增长并结合当地的生活水平，相应的对其收入进行补贴。

　　5、法律保障

　　公务员作为特殊的职业，其不适用于《劳动法》和《劳动合同法》，而是遵守《公务员法》及其配套措施的规定。法律的保障是公务员定期、足额获得薪酬的基本保障。尤其是在依法治国总体方略、行政体制改革的大背景下，出于对我国一千多万的公务员基本权利的保障，只能依靠法律。

　　1、工资制度

　　公务员的工资是指XX机关以货币形式支付给公务员的劳动报酬，工资制度作为社会的主要分配方式，是有关工资形式、工资标准和工资支付规定的总称。我国公务员实行“职级工资制”，即职务工资和级别工资，其中职务工资由公务员工作职责的大小决定，级别工资由公务员的工作实绩和资历决定。根据机关公务员工资正常晋升办法的内容，公务员的增资机制包括：晋升职务增加工资；按年度考核结果晋升级别增加工资；级别工资滚动晋升。

　　地区津贴、岗位津贴和奖金制度。津贴是“对劳动者在特殊条件下的额外劳动消耗或额外费用支出给予补偿的一种工资形式。津贴分配的唯一依据是劳动所处的环境和条件的优劣，而不与劳动者劳动的技术业务水平及劳动成果直接对应和联系28。”按照2006年xxxx批准的工资制度改革方案以及2011年完善公务员工资制度的相关规定，要通过建立地区附加津贴制度来适当反映地区经济发展水平、物价消费水平等方面的差异；要通过艰苦边远地区津贴，根据自然地理环境、社会发展等方面的差异，对在艰苦边远地区工作生活的工作人员给予适当补偿；对在特殊岗位工作的公务员实行岗位津贴，体现对这部分人员额外劳动的补偿，公务员调离特殊岗位后，取消相应的岗位津贴；对本年度考核为称职以上的公务员，在年终发放一次性资金，资金数额相当于本人当年12月份的月基本工资。

　　2、保险制度

　　公务员的保险制度是指“公务员因生育、年老、疾病、伤残、死亡等原因，国家对暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。”公务员保险制度是社会保障制度的一个重要组成部分。建立和实施公务员的保险制度，对于保障公务员的基本生活，解除他们的后顾之忧，调动他们的工作积极性，促进经济的发展和维护社会的稳定等都具有重要的作用。公务员保险制度内容：养老保险、疾病保险、生育保险、死亡保险、伤残保险，按照xxxx关于建立多层次社会保障体系的要求，将逐步建立市场经济体制相协调，与社会生产力发展水平相适应，与推行公务员制度相吻合，并且体现XX部门特点的保险制度。

　　3、福利制度

　　公务员福利制度是国家和单位为解决公务员生活方面的共同需要及特殊需要，在工资以外给予的经济上的帮助和生活上的照顾。建立公务员福利制度，有利于改善公务员的工作和生活条件，减轻他们的经济负担、促进他们的身心健康，从而有利于稳定公务员队伍，调动他们的工作积极性，提高工作效率。公务员的福利供给主体包括国家和单位，具体内容包括工时制度、福利费制度、年假制度、探亲制度、夏季高温补贴和冬季取暖补贴、交通补贴、通信补贴等方面。

　　公平理论是研究人的动机和知觉关系的一种激励理论，该理论认为员工的激励程度来源于对自己和参照对象的报酬和投入的比例的主观比较感觉。主要包括外部公平、内部公平、个人公平和程序公平。

　　外部公平是指公务员将自己的薪酬和本单位以外的人进行比较而获得的一种关于公平的感觉，比较的对象可以是其他公务员部门、其他地区或者其他行业。内部公平是指同一单位内不同类型的工作的相对报酬与工作本身的价值相匹配，也就是同一单位其他同事所得的薪酬相互比较时具有的公平性。职级工资制使得我国公务员收入差距很大，同一单位的领导和下属之间的收入差距也很大。领导拥有较高的政治待遇和薪酬待遇，而下属政治待遇差、薪酬待遇也差，就会形成“马太效应”，使得高级公务员与基层公务员差距日甚，不公平的心理越来越显著。个人公平是指公务员通过比较自身两个或两个以上时间段薪酬收入的差距而进行的主体感知。我国历来实行低工资的公务员薪酬体制，而工龄工资也增长缓慢，公务员工资的增长速度跟不上CPI指数的上涨速度，更比不上企业员工的增长速度，公务员个人满意度下降，不公平的心理越发明显。程序公平是指公务员对国家公务员薪酬制度、程序及方法是否公平的评价，是宏观层面的感知。

　　虽然2006年以来的公务员工资改革都强调公务员工资向基层公务员倾斜，但是效果甚微。基层公务员占我国公务员的绝大多数，但是占有的资源确是极少数。不管从理论还是现实来看，基层公务员都更加看重工资的改革的成果，因为这跟他们及其家人生活水平息息相关。这种制度上的不公平是基层公务员工作积极性不高、离职率高的重要原因之一。

　　现行公务员薪酬制度只是职务与级别相符合，忽视职务性质与薪金待遇间的联系。《公务员法》及其配套措施也没有明确规定基本工资、津贴、福利等占多少比重，且其作用出现交叉混乱的问题。公务员法未明确规定各部分所占的比重，这造成公务员收入渠道多元化，收入差距扩大化问题。公务员基本工资只占其薪酬的小部分，远远小于国际社会公认的工资应占公务员收入的70%左右。而且工龄工资增长幅度过小，甚至可以忽略不计。这样的工资结构不能准确反映出不同职务级别间的工作和劳动性质差别，职责与薪酬不对等，难以发挥工资薪酬的激励作用。

　　经过改革以后的公务员的工资中有很大一部分是地区津贴。地区津贴作为公务员补充性工资的一个重要部分，根据各个地区经济发展水平、人均收入情况、购买力、价格要素变动以及财政转移支付情况而定。比如，某省省直公务员津贴为：(省会城市市级公务员津贴平均数+本省内最低城市公务员的津贴数)/2。虽然地区津贴在其政策上制定上考虑到了平衡地区之间公务员收入差异，但是在现实执行来看，地区津贴却成为公务员合理化“非正常性收入”的方式，一些西部地区津贴占到了两千每月，但是基本工资才六七百，地区津贴成为公务员工资的主要组成部分，使得各地方XX决定了公务员工资的水平，不仅在政策制定上造成了决策目标的扭曲，更是不符合公务员法的相关规定。地区津贴在公务员工资中所占比例过高既无合理性，更缺少合法性，是我国公务员薪酬结构不合理的一个主要方面。

　　公务员正常增资机制仍主要是定期调整工资标准没有实现正常化，决策过程也比较复杂，定期调整工资标准仍缺乏制度保障。因此，有必要建立公务员工资水平的正常增长机制，根据经济发展情况、企业相当人员工资水平状况和物价指数变动情况，定期调整公务员的工资标准，保证公务员的实际工资水平不下降并随着经济的发展逐步增长。

　　虽然各地区都在不同层面上进行公务员薪酬调整，但是由于缺乏中央的统一定调和安排，公务员薪酬调查制度并没有得到落实，各地区、各部门的薪酬水平对于各种监督媒介来说依然是雾里看花。我国公务员薪酬制度是一个封闭系统，孤立于市场分配体系之外，运行机制的设计缺少与市场经济接轨的公平性，造成公务员激薪酬励机制缺乏内外部监督，不能与国民经济社会保持同步增长，继而引发了一系列的社会问题。“一方面，明显的低工资与模糊的补贴、福利让公众不清楚公务员真实的收入水平；另一方面，不经过人大审议的加薪与变薪层出不穷，XX机关自己为自己涨工资。”

　　《公务员法》规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础”。这种规定界限模糊，可操作性不强，在“德”、“廉”等方面无法明确考核标准，难以得出具有说服力的评定结果，使公务员薪酬管理难以评估个人德行，没有与个人的综合素质全面结合，而只与职务、级别、工龄有更密切关系，造成薪酬的激励固有的缺陷，尤其是负激励作用弱化，难以发挥薪酬激励控制个人行为和结果的效用。

　　亚当斯的公平理论作为激励过程型激励理论的代表，对于完善公务员薪酬制度起着指导性作用。公务员也是理性经济人，会通过对比他人的收入来衡量公平与否。因此，公务员的薪酬制度应该是一个公平的体系，即是指公务员的工资标准或收入水平的应当注意内部公平、外部公平和程序公平。内部公平要求XX内部各部门、各地区之间收入应当在中央的统一规划之下，实行合理化的差别对待，而不是搞“一刀切”，不能将公平理解为绝对的公平，这种公平应当是有差别的。外部公平即是要求公务员的收入应当在根据各国经验以及结合我国实际的前提下，通过对各行业收入水平、价格要素等的调查研究，通过法律、经济和行政等手段平衡公务员与各行各业收入差距，使公务员的收入始终处于社会中等水平。程序公平的要义就在于公务员收入应当通过法律法规规范并且实行透明化管理，在制定公务员工资改革方案时应当举行听证，广泛征求各界意见和建议，在实施过程中应当公开而透明。

　　根据罗尔斯正义论中的差别原则，即是“要求所有人都应有公正的机会平等，并只允许那些最有利于最不利者的差别存在。”在公务员系统中，应当允许利益向占绝大多数的基层公务员倾斜。我国的基层公务员人数众多，但是通过历次工资改革来看，他们却不是改革的受益者，相反，领导类公务员成为改革的受益者，占有了绝大部分物质利益。领导类公务员不仅拥有政治利益，而且也占有物质利益；广大基层公务员不仅与政治利益绝缘，更难以获得物质激励。基层公务员直接为人民群众服务，是XX形象的代言人，但是却屡屡曝出基层公务员服务态度差、工作积极性低等不良现象，究其原因就在于国家在制定公务员薪酬制度时忽略了基层公务员的利益，致使基层公务员工作效率低下、工作效果不明显。为了保障绝大部分基层公务员的利益，在制定薪酬制度时，必须广泛听取其意见，在保障其与家人基本生活的同时，建立适当的薪酬激励机制，提高其工作积极性，保障公共政策的顺利执行。

　　薪酬评估和确定机制包括薪酬评估方法的运用和运行方式的设置两方面的内容。评估方法包括综合比较法和分类比较法两种。综合比较法主要是用于总体水平的确定上，如将公务员工资的总体水平与社会平均收入水平进行比较。分类比较法主要是用于公务员基本工资的设计方面，如通过与企业相当人员工资水平的各个职位工资的标准和水平。运行方式的设置包括薪酬数据的获得、评估的频率、时间的设定、听证的安排和政策的实施等几个方面。笔者认为我国可以参照香港的做法成立公务员薪酬调查与评估委员会，专门从事公务员薪酬的调查与评估工作，或者通过非XX组织来进行调查与评估。根据国际惯例，公务员的薪酬标准受到经济发展、物价因素、价格要素、其它行业收入的影响。公务员的薪酬不仅要维持自身的生存与发展，也要维持其家人的生存与发展。

　　职位评价的内涵在于确定内部各个不同职位间的不同价值，这就为薪酬的不同分配确立科学合理的基础，公务员根据自身职位要求进行职位定位，能够减少不公平感。引入宽带薪酬制度，根据薪酬调查的数据及职位评价结果来确定每一个宽带的浮动范围和级差，同时在每一个工资带中，每个部门根据总体薪酬情况和职位评价结果，确定不同的薪酬等级和水平。引入“360度评估法”，在制定公务员薪酬标准时要认真听取公务员代表的意见，积极沟通；认真听取行政相对人的意见，不能一味地追求“同工同酬”，应将薪酬与绩效挂钩。同时，实行职位轮换制度，提高公务员多角度思考问题的能力，增强组织的适应性。

　　1、职业道德方面

　　作为一名人民公仆，应具有全心全意为人民服务的基本理念，在承担相应的工作职责的同时，遵守相关服务守则，公正履行相应职务；应当具有责任感，公务员履行公职，应当严格遵守责权利相一致的原则，在工作中用于承担相应的工作职责；应当具有公正的品德，严格遵守法律法规的，公正的对待每一位行政相对人

　　2、工作能力方面

　　工作能力直接影响到社会价值分配的结果，必须要有与职位相匹配的工作能力。公务员应当能够从宏观上把握国家经济发展趋势，清晰了解职位要求，准确把握所辖工作的整体局面，理清复杂的因果联系和错综交叉的利益关系，全面把握整体的工作局面，把国家和公民的利益放在第一位，关注国内外的形势变化，并以此作为本单位的基本工作指针；应当具有相应的判断和选择的能力，不仅能处理日常工作，也能处理突发事件，尤其是我国正处于社会转型阶段，各种社会矛盾凸显，公务员需要面对公共突发事件，这就需要公务员有一个冷静的、善于分析和判断的头脑，在决策中选择最满意的方案、最佳的时机。

　　3、工作态度方面

　　作为一个特殊的职业，公务员需要处理很多繁杂的事务，而且这些事务关系着广大人民群众的根本利益。群众的需求是不分时间、不分先后的，因此，公务员必须随时做好履职的准备，不仅在上班时间坚守岗位，即使在下班时间，也要时刻牢记自己的身份，为群众办实事，维护好、发展好广大人民群众的利益。

　　4、廉政方面

　　廉政建设被提到了一个前所未有的高度，也是公务员考核的一个重要指标。公务员拥有公权力，且作为理性经济人，难免会进行权力寻租，因此就出现了“天价烟”、“天价表”、“我爸是李刚”等腐败行为。为了有效的遏制金钱腐败，除了靠舆论监督、社会监督，更重要的是要加强内部监督，纪委、审计局和监察局等部门有责任防范腐败于未然，一旦发现腐败就应当严厉处置，根据公务员法的规定给予相应处分。权利寻租不仅仅在于利益的交换，更重要的是在权利交易过程中所形成的巨大的利益链，因此在惩治腐败时，一定要追根溯源，隔断利益链，这才能从根本上根治腐败。

　　5、工作实绩方面

　　公务员的日常工作主要包括决策和执行两个方面，但是根据现实需求来看，除了考核公务员的基本工作完成效果等方面以外，更应当引入“公益性服务效果”、“岗位目标责任制”等概念。根据社会的发展，XX职能重心有所转移，目前民生问题是XX工作的重中之重。民生问题解决得好，人民的力量就会成为XX的力量，；解决的不好，人民的问题就会成为XX的问题。公益性服务的指标就在于衡量一个公务员的工作是否是以人民的利益为核心，是否解决了人民的问题。

　　结合我国新了一轮公务员工资改革未能解决的薪酬现状问题，提出了将利益回避机制引入公务员薪酬制度，强化人大的主导作用和其他监督媒介的辅助作用，并且着重于调整公务员薪酬结构的讨论，对于我国公务员薪酬激励在现实中的运用，有一定的参考价值。本课题涉及内容繁复使得其具有无限挑战性，公务员薪酬激励制度中存在许多明显的问题，这些都需要在实践中不断的进行动态的调整。

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