经济新常态下武汉养老服务产业法律体系的构建+未降重

　　摘要

本文在首先阐述了养老服务法律体系相关概念，其次介绍了养老服务法律体系包含的内容，然后找出武汉市养老服务法律体系存在的问题，并简要地分析了其原因。武汉市养老服务产业法律体系主要存在土地供应的法律责任不明、人才队伍建设的法律责任不明、地方XX的扶持责任有待加强这三大问题。导致这些问题的因素有很多，如法律法规不完备、财政支持力度不够、人才培养机制欠缺、技术滞后等。通过对武汉市养老服务产业法律体系存在的问题进行剖析，笔者提出了如何构建经济新常态下武汉养老服务产业法律体系的解决方案，以期助推武汉市养老服务产业的发展。

　　关键词:养老服务产业；法律体系；解决方案；经济新常态

　　一、养老服务法律体系相关概念界定

　　(一)老年人的概念

根据某个年龄段确定什么是“老年人”并不容易。[[1]何燕华,蒋新苗.老龄化背景下老年人权利保护的困境及逻辑进路[J].湖湘论坛,2016,(1):108-113.][1]根据国际规定，老年人被判定年龄超过65周岁。《中华人民共和国老年人权益保障法》第2条规定，老年人的年龄最低限制为60周岁，这意味着中国60周岁以上的公民是老年人。

在国际上，衡量某个国家或地区老龄化的标准是，其60岁以上的老年人口占总人口的10％或65岁以上的老年人口占总人口的7％以上。[[2]王巧玲.郑州市应对人口老龄化问题对策研究[J].经济研究导刊,2011,(3):161-162.][2]随着人口老龄化，中国老年人口数量不断增加，所占人口比例不断增加。2010年，中国老年人口（65岁以上）占总人口的8.9％，2011年中国老年人口比例达到9.1％，2012年中国老年人口比例达到9.4％。根据相关数据，截至2014年底，在中国，年龄在80岁以上的人口超过2400万，残疾和半残疾老人约有4000万。随着人口的不断增长，老年人面临着一系列社会问题，诸如养老、医疗保健和精神支持。它应得到各行各业的高度重视。

文化圈不同，对老年人的定义也就有所不同。壮年到老年的分界限往往是模糊不清的，这是因为生命的周期是一个渐变的过程。一部分人认为，成为祖父母是进入老年的标志，另一部分人觉得，退休意味着步入老年。一些西方发达国家将65岁视为壮年和老年人的临界点，而古代中国则将50岁作为划分中年和老年的标志。世界卫生组织将老年人定义为年龄超过60岁的人群。

一般来说，新陈代谢放缓，抵抗力下降和生理机能减退是进入老年的显著特征。进入老年的另一个明显标志则是头发、眉毛和胡须变得花白。出现老年斑、记忆力减退的迹象在部分老年人中间也属司空见惯。

　　（二）养老服务产业的概念

目前关于“养老服务行业”概念的研究尚不清晰，与其他相关概念经常混淆使用。养老服务产业概念的界定是建立在养老服务概念明确的基础之上的。那么，什么又是养老服务呢？顾名思义，养老服务是指为了满足老年人物质和精神生活的基本需求而提供的必要的生活服务。2014年9月3日，财政部等四部门下发了《关于做好XX购买养老服务工作的通知》，部署加快推进XX购买养老服务工作。《通知》明确，到2020年，我国将基本建立比较完善的XX购买养老服务制度，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。2017年10月18日，xxxxxxxx在XXXxxxx上所作的报告中明确指出，要健全老年人关爱服务体系。杨立雄、余舟从广义和狭义两个方面界定了养老服务产业的概念。广义而言，养老服务产业是指满足老年人生活需求的产业总称。狭义而言，养老服务产业是指提供养老照料护理服务的产业总称。[[3]杨立雄,余舟.养老服务产业:概念界定与理论构建[J].湖湘论坛,2019,(1):24-38.][3]笔者认为不够凝炼，养老服务产业是为老年人提供物质帮助和精神慰藉的服务产业。

　　二、养老服务法律体系包含的内容

　　（二）养老服务法律体系的主体

1.子女

根据《婚姻法》和《老年人权益保障法》的有相关规定，成年子女及其配偶有对父母的居家养老提供资金支持，并提供养老服务的法定义务。[[4]郭颖华.宁波居家养老服务体系运行中主体法律责任研究——以XX、家庭和个人间的权责分配为基点[J].宁波经济(三江论坛),2014,(3):42-47.][4]

中国传统养老模式的基本特征是“养儿防老”。生养子女成为传统中国夫妇养老问题的解决之道。从现代社会保障的角度来看，正值劳动年龄的夫妇为了将来养老提前缴纳了保障基金，而这笔保障基金正是生育和抚养子女的花销。随着子女年龄的增长，这笔保障基金会逐年缴纳和积累，在子女的逐步成长中得以保值和增值。当子女长大成人、步入社会时，父母已年老体衰，退休在家，父母原先缴纳的保障基金就开始给付了。用传统家庭的观点来看，缴纳、积累、增值以及给付这笔保障基金，不仅天经地义，而且衔接自然，仿佛找不到过渡的节点。

2.地方XX

XX应发挥引导作用，推动养老保障法制改革。XX在供给中的核心地位和主导作用是由养老保障具有的公共产品和准公共产品的性质决定的。[[5]项贤国.老龄人口养老保障法制构建对策研究——基于XX责任视角[J].唐山师范学院学报,2014,36(01):136-139.][5]各级XX要加大财政投入，充分发挥引导作用。购买养老服务不为大多数老年人所接受。因此，XX主导、社会化运作和家庭参与的运行机制，为社区居家养老服务产业持续健康发展提供重要保障。要坚持XX为主导、以社区为依托、以家庭为主体的服务模式，积极强化XX、社会和家庭的责任和义务。以XX财政投入拓宽资金供给渠道，建立多元化的资金供给渠道和运作机制，培育和壮大专业化服务组织。同时，要鼓励子女为老年人购买服务，避免将养老服务福利化，实现居家养老服务产业的可持续发展。

3.养老机构

养老机构是指合法注册和建立的为老年人提供集中居住、膳食、康复护理和精神慰借等综合性服务的机构。它既可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利院的一个部门或分支机构。[[6]阿日古娜.我国养老机构行政监管立法研究[D].内蒙古大学,2016.][6]具体分为以下几类：

（1）敬老院。又称养老院，为老年人提供养老服务的非营利组织。西方国家的养老院可以接受有各种各样需求的老年人，由地方XX或慈善机构与企业合作经营。而中国的敬老院是在农村实行“五保”的基础上发展起来的。

（2）福利院。福利院是国家、社会及团体创造的爱心、福利和医疗保健设施的场所，以帮助有社会困难和疾病的人们。他们为社会的和谐贡献自己的力量。

（3）养老院。养老院主要是指为老年人提供集体生活，配套服务设施比较齐全，为老年人提供自我照顾或全面接受老年人自理、老年人护理的社会养老服务机构。它有许多服务设施，诸如生活起居，文化娱乐，康复训练和医疗保健。

（5）老人公寓。这是一个公寓式的老年人住宅，专供老年人集中生活，符合老年人体能心态的特点。它有餐饮，清洁卫生，文化娱乐和医疗保健服务体系。这是一个综合管理的住宅类型。

（6）护老院。旨在帮助介助老人（依靠扶手、拐杖、轮椅和起重设施帮助）安度晚年而建立的社会养老服务机构，包括多项服务设施。

（7）护养院。它也被称为“护理和保养机构”，或“护理疗养院”，旨在为完全无法照顾自己生活的老年人提供社会生活护理服务。它有日常生活、文化娱乐、康复训练、医疗保健等一系列服务设施。

（8）护理院。它是由一群医务人员组成的，在一定范围内，为长期卧床不起的老年患者、残疾人、绝症患者和其他需要医疗护理的老年患者提供基本护理和专科护理，根据医生的建议提供支持治疗、姑息治疗、安宁护理、消毒隔离技术指导、社区老年保健、营养指导、心理咨询、卫生宣教和其他老年医疗护理服务的医疗机构。根据中国老龄事业发展基金会的爱心护理项目，全国各地均有专业爱心护理院为各种老年人服务。爱心护理院为残疾老人提供专业护理和生活照料服务。

　　（二）养老服务权法律体系的权利与义务

公民社会养老服务权的人权属性决定了其权利主体是自然人。公民社会养老服务权的权利主体的确认方式，世界各国不尽相同。有的国家采取国籍主义，例如X和日本，即国民（本国的公民）才享有社会养老服务权;有的国家居住或缴费时间主义，如英国和德国，即居住或缴费时间达到法定标准的自然人才享有社会养老服务权[[7]范恬.论中国公民的社会养老服务权[D].广州:华南理工大学,2013.][7]

根据中国有关法律，取得中国国籍并且在中国居住或缴费时间达到法定标准的公民是公民养老权的权利主体。例如，中国《老年人权益保障法》第2条规定：“本法所称老年人，是指60周岁以上的公民。”根据中国宪法和法律的规定，国家、社会、家庭和个人是广义上的社会养老服务权的义务主体。公民社会养老服务权兼具基本人权和社会权利的双重属性。因此，作为公民宪法权利和人权保护的义务主体，国家和XX应积极地承担作为义务，以满足老年人对物质帮助、精神慰藉和社会服务的需要。作为公民社会养老服务权的义务主体，社会组织承担着促进公民养老权实现的社会责任，诸如营利性养老机构和社区社会组织。

　　三、武汉养老服务产业法律体系存在的问题及原因

　　（一）土地供应的法律责任不明

目前，国家对养老服务业的政策尚不明晰，支持养老地产开发、购买的政策少之又少。而武汉市仅有对老年福利院的扶持政策和财政补贴，却也无法落实到位。但是，对于社会力量参与的养老地产项目优惠政策尚未细化，无法落实到位，优惠幅度和标准模糊。这让许多对养老地产感兴趣的投资商望而却步。首先，土地是开发养老地产最重要的影响因素。一个养老地产项目的开发需要上百亩以上的土地。若土地是通过商业地产的方式获得的，将会提高土地和开发成本，同时还增加了投资风险。其次，影响开发商投资养老地产的另一个制约因素是土地性质。澄清土地用途的最终目标是尽可能合理地分配社会资源，同时保持土地整体数量不变。[[8]王天.浅析养老服务产业用地性质之限定[J].中国不动产法研究,2014,(9):123-130.][8]养老服务产业的土地性质比较特殊，它的特殊之处在于其社会福利性质。所以，为了提高开发商的积极性，XX提供税收减免、土地获取、贷款方面的优惠政策。对于民营企业来说，国家对养老地产的扶持政策落到实处的较少，对土地价格和税收的支持也不多。养老地产的土地是应该通过协议转让或招拍挂，是属于经营性的还是非经营性的，在地方上，这些政策尚未得到细化落实。例如，在用地政策上，以划拨或协议出让的方式获得土地的主体只能是非营利性医疗机构，这导致养老地产开发商面临着巨大的政策风险。

　　（二）人才队伍建设的法律责任不明

老年护理服务人力资源短缺，老年护理服务专业人员数量差距较大，整体素质较低。首先，员工的结构是不合理的。老年护理人员的整体年龄过大，大多在50岁左右，并且存在专业知识不足、护理观念落后、受教育程度不高以及技能单一的问题。此外，大多数私立疗养院的合格护理人员不到30％，高级护理人员资格很少。其次，护理团队不稳固。在很多地方，养老机构工作者的平均工资普遍偏低，且劳动时间长，责任重大，社会地位低，护理人才流动性强。每年，超过25％的护理人员流动或离职，人员短缺的数量超过15％，人员难以招募和难以入住的问题非常突出。第三是缺乏专业人才。护理人员缺乏基本的经验、护理知识和技能。准入门槛过高，不允许老年护理机构中的医生、护士营养师、康复教师等专业人员进入，限制了其专业职称。专业培训机制不健全，专业培训机构也是很少。高职院校的培养措施尚未形成，能够提供康复护理、医疗、精神慰藉和临终关怀等专业护理服务的人才严重短缺。目前，武汉市老年护理人员工作8个多小时，月薪不超过3000元，社会认同度和工资偏低，缺乏优秀的护理工作者已成为制约养老服务产业发展的瓶颈之一。

当前，我国颁布并多次修改《老年人权益保障法》。但是，法律并没有明确保护养老服务人才。由于法律上的空白，养老服务工作者的公正待遇得不到保障。其一，收入不公平，劳动者合法权益无法享受。其二，工作中的风险应对上，风险很高，这是因为养老服务工作者的服务对象是老年人。但是，当工作纠纷出现时，养老服务工作者无法运用法律武器保护自己，被解雇已成为家常便饭。法律没有明晰养老服务工作者的工作权责，相应的维权机制和调解机制也没有建立。[[9]李婷.养老机构中专业化养老服务人才队伍建设研究[D].华中科技大学,2016.][9]

　　（三）地方XX的扶持责任有待加强

地方XX对养老服务产业的财政投入不足，社会福利、彩票和公益金补助成为主要凭靠。民办养老机构建设运营补贴，贫困老人养老服务补贴及城乡社区居家养老服务中心建设运营补贴制度尚未全面覆盖。已建立养老机构建设运营补贴制度的地方XX，补贴标准又普遍偏低，民办组织的积极性不高。养老服务产业的金融支持力度不大，这表现在养老金融产品的研发滞后和私人养老机构融资渠道不畅，XX虽有扶持，但难以落实。非营利性质的私人养老机构是大多数。而目前的政策禁止和限制民办非企业单位房产抵押和信用贷款。相关数据表明，国家对养老服务产业的财政投入不到全部预算收入的3%。此外，一些地方XX低估了人口老龄化的严重态势，对养老服务产业的资金投入不足。[[10]孙洁.养老服务设施布局亟须解决五个问题[N].中国经济时报,2017-4-19(5).][10]

　　四、武汉养老服务产业法律体系的构建

　　（一）加强政策对养老服务产业的规划引导作用

1.统筹养老服务设施规划和建设

各区要按照《武汉市养老设施空间布局规划（2012-2020）》（武政[2014]73号），制定并实施本区养老服务设施建设规划。新建住宅（小）区按照每100户不少于20平方米的标准配备养老服务室。原则上，分阶段开发的住宅（小）区应建在养老服务设施的第一阶段，并与房屋同步规划、同步施工、同步验收和同步交付。交付时，需要根据土地出让合同将养老服务设施的产权转让给当地街道办事处(乡人民XX)。新住宅区项目建成后，国土规划部门应严格审查养老服务设施的配套设施。未按照规划标准完成建设的，不予办理有关规划验收手续;住房保障房管部门未办理新建住宅区竣工交付手续的，责令开发建设单位限期改正。如果拒不纠正，有关情况应及时通知国土规划部门，国土规划部门应当依法查处开发建设单位的违约情况。如果住宅区没有养老服务设施或现有设施不符合指标要求，各区要通过购买，更换，租赁等方式开辟养老服务设施，养老服务设施不得用于他处。

2.优化土地供应政策

营利性养老服务机构使用存量建设用地建设养老设施，涉及建设用地使用权的出让(租赁)或者转让的，若原土地用途符合规划，则允许补缴土地出让金(租金)，办理协议出让或租赁手续。依照市政建设依法征收自有产权的养老机构时，应优先安排不小于同等面积的回迁或异地建设用地。企业、事业单位和个人将改造和利用城镇现有的闲置厂房、学校和社区住房，建设养老服务机构。在该计划被批准后，他们将暂时改变建筑物使用功能，从事非营利性养老服务，并连续运营一年以上的（以上数字包括相同，下同），五年内土地使用的性质可暂不作改变。用于建设养老设施的土地用于房屋、商业等房地产开发的，国土规划部门应当依法收回建设用地使用权。

3.完善财政补贴政策

对于XX在各区建设的社区养老院，市财政将按照8000元/床的标准提供建设补贴。对已取得《养老机构设立许可》并依法登记的社会办非营利性养老机构，床位属自有产权用房建设的，建设补贴按8000元/床的标准给予;床位属租赁用房建设的，建设补贴按5000元/床的标准给予。养老机构建设补助费按照40％，30％，30％的比例在三年内拨付。对于经营正常和年检过关的非营利性养老机构，根据老年人实际使用床位数，经营补贴按照200元/张/月的标准给予；其中服务于残疾老年人的，运营补贴按照300元/件/月标准给予。营利性养老机构为残疾老人提供服务床位，经民政部门审核，符合条件的，享受与非营利性养老机构相同的经营补贴。

加快制定医养结合型老年护理设施的补贴政策。老年人服务中心（站）、农村幸福院（农村老年人互助中心），建设补助分别按照15（9）万元和12（5）万元的标准一次性给予;如果运作正常，运营补贴再分别按照每年10（5）百万和3（2）万元的标准给予;对于市级示范性社区老年人服务中心，适当提高建设和运营补贴标准。社会办养老机构和城乡社区居家养老服务设施的建设和运营补贴，按市，区4：6的比例承担;在此基础上，各区可结合辖区实际，提高补贴标准。外国投资者在城市建立的各类养老机构享受与国内投资者相同的补贴政策。对于评级超过三星级的各类养老设施，市财政将根据评级给予一定的奖励，各区可在市级奖励的基础上适当增加奖励。构建连接养老、医疗、康复、临终关怀服务的服务模式。推行家庭医生签约服务,建立老年人健康档案,提高社区为老年人提供健康管理和服务水平,推动老年人医疗护理和生活护理的有机衔接,建立激励补偿机制，鼓励和支持社区医疗护理机构和养老服务机构之间的有机整合，为老年人提供包括健康教育和咨询、慢性病管理、社区医疗护理、生活照料在内的一站式专业服务。建立医养结合机构审批绿色通道，鼓励符合条件的执业医师到养老机构内设医疗机构多点执业，研究制订对养老机构内设医疗机构的医保支持政策，适当增加诊疗护理服务许可项目和用药类别。探索建立长期护理保险制度，为长期失能老人的基本生活照料和医疗护理提供资金或服务保障。

　　（二）加强养老服务产业人才队伍建设

支持高等院校、中等职业学校开设养老服务相关专业，鼓励相关院校、培训机构与用人单位合作开展订单式培养或员工培训，加快制订养老服务专业入学补贴和行业入职补贴政策。建立社会工作者人才引入机制，在养老服务行业中探索设置社会工作岗位，通过XX购买服务的方式，引进专业人才。逐步健全养老服务行业相对合理的薪酬体制和动态调整机制，探索实行养老护理员工资指导价，增加养老服务行业和工作岗位的吸引力，实行职业资格认证制度，对取得国家养老护理员高级技师、技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书，在护理岗位连续从业2年以上的人员，分别给予每人5000元、3000元、2000元、1000元、500元的一次性补贴，并自连续从业的第3年起，每年给予一定的岗位补贴。

　　（三）推广“互联网+养老”新模式

借助互联网手段，建设养老信息服务云平台，利用大数据、云计算、物联网等技术，推进老年证办理、高龄津贴发放、养老机构查询、政策咨询等养老服务网上办理。通过全面放开市场促进养老服务供给，鼓励养老服务企业和服务机构积极研发适合老年家庭的紧急救援、主动呼叫、功能定位、远程监测等信息产品，并依托养老云平台推介推广。积极鼓励和扶持专业机构在社区开设嵌入式的养老服务网点，运用互联网技术，开展居家养老相关服务项目。加强智能化手段在XX托底保障方式中的应用，各区（含开发区、风景区、化工区，下同）要列出专项资金，为辖区有需求的托底对象配备主动呼叫、健康管理、功能定位、紧急救援等智能监测设备，委托专业公司开展服务，逐步扩大受惠范围，引导老年人通过互联网进行养老服务消费。充分吸纳整合社会各类服务资源，通过云计算、大数据，实现居家养老服务统分结合，推动老人需求与服务供给无缝对接，打造高效、便捷、安全的“虚拟养老院”。

　　（四）放开市场准入，鼓励社会力量参与养老服务

1.全面放开养老服务市场

按照“非禁即入”的原则，鼓励各类社会主体，以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式举办各类为老服务实体。鼓励和支持社会资本投资建设满足不同层次需求的养老服务项目。鼓励海外品牌养老服务企业来汉开展业务，引入先进的现代养老服务业管理理念、运作模式和经营业态，不断提高我市养老服务业的整体经营管理水平。鼓励支持养老服务业发展的金融创新。市、区用于社会福利事业的彩票公益金，50%以上用于支持发展养老服务业。通过资本金投入、项目补贴、贷款贴息、融资担保等方式，引导信贷资源和社会资本投向养老服务业。支持公益慈善基金重点参与养老机构建设、养老服务提供等，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。

2.支持社会力量兴办养老机构

进一步降低准入门槛、简化手续，引导鼓励各类所有制投资主体通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的学校、宾馆、商业设施、培训中心、疗养中心等可利用的社会资源改造用于养老服务，重点扶持一批以护养型为主、居养型为辅的养老机构，优先满足失智失能、空巢失独等老年人的刚性需求。推行XX和社会资本合作(PPP)模式建设养老机构，加大民办公助的扶持力度，鼓励养老机构社区化、小型化、连锁化发展，使社会办养老机构成为我市机构养老服务的主体。制定适合我市实际的养老产品、养老服务优先发展目录，引导企业和个人研发安全有效、适合老年人的康复辅具、食品药品等用品用具和服务产品。倡导在超市、批发市场设立老年用品专区、专柜。鼓励金融机构开发适合老年人的储蓄、保险等金融产品。结合城镇化建设、保障房建设和商品住宅开发，规划建设老年宜居住宅。

3.积极培育专业的为老服务社会组织。

通过XX购买服务、公益创投等办法，在养老产品研发、服务管理和专业培训等领域培育一批专业的为老服务社会组织，开展养老服务行业标准制订、服务质量评估、服务行为监督、从业资质认定等事务。发挥为老服务社会组织在行业自律、监督评估、沟通协调、风险分担等方面的作用，积极推动养老服务业健康发展。合理规划、适度发展养老服务产业集聚区和产业化基地。以区和乡镇(街道)为主体，探索建设功能完备、特色鲜明的老年服务街区，打造若干个功能突出、特色鲜明、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、异地养老、老年旅游等特色养老服务基地。依托现有各级园区和开发区，统筹建设集老年服务产品研发、生产、物流配送等功能于一体，产业链条完整、服务功能完善的养老服务生产基地，扶持发展一批辐射带动能力强的养老用品生产企业。

　　参考文献

[1]何燕华,蒋新苗.老龄化背景下老年人权利保护的困境及逻辑进路[J].湖湘论坛,2016,(1):108-113.

[2]王巧玲.郑州市应对人口老龄化问题对策研究[J].经济研究导刊,2011,(3):161-162.

[3]杨立雄,余舟.养老服务产业:概念界定与理论构建[J].湖湘论坛,2019,(1):24-38.

[4]郭颖华.宁波居家养老服务体系运行中主体法律责任研究——以XX、家庭和个人间的权责分配为基点[J].宁波经济(三江论坛),2014,(3):42-47.

[5]项贤国.老龄人口养老保障法制构建对策研究——基于XX责任视角[J].唐山师范学院学报,2014,36(01):136-139.

[6]阿日古娜.我国养老机构行政监管立法研究[D].内蒙古大学,2016.

[7]范恬.论中国公民的社会养老服务权[D].广州:华南理工大学,2013.

[8]王天.浅析养老服务产业用地性质之限定[J].中国不动产法研究,2014,(9):123-130.

[9]李婷.养老机构中专业化养老服务人才队伍建设研究[D].华中科技大学,2016.

[10]孙洁.养老服务设施布局亟须解决五个问题[N].中国经济时报,2017-4-19(5).