新型农村合作医疗制度的报销机制问题研究—以重庆石柱县为例

　　摘要：新型农村合作医疗制度（新农合）自2003年开始，我国XX就进行试点推行。自此，我国农村合作医疗制度的建设步入了一个崭新的阶段。特别是从2007年开始，党和XX大力推进农村合作医疗制度，新农合医疗已在全国范围内普遍实施。截至2015年，新农合医疗制度实现基本覆盖全国农村居民。新农合医疗制度的不断完善，在一定程度上减轻了农民的医疗费用负担，缓解了农民“因病致贫，因病返贫”的状况。但我国新农合医疗制度实施的时间不长，在实施过程中存着这一些报销、监督、制度不健全等问题。本文主要从重庆是石柱县合作医疗制度发展入手，对新农合制度的试点效果和目前所存在的问题进行分析，然后再此基础上深入调查研究主要面临的问题，最后针对所存在的问题系统的提出了促进新农合制度可持续发展和完善的政策建议。

　　关键词：新农合报销：制度及政策：建议

　　1.1.1研究的背景

　　合作医疗制度在计划经济时期曾经辉煌过，并且成为中国农村经济发展的三大支柱之一，为保障农民健康发挥过重要的作用。但是，发展至今，随着我国经济与社会高速发展，贫富差距不断扩大，“三农”问题日益凸显。农民的健康问题与全体人民的切身利益相关，而且还影响着整个国家的经济发展与社会的稳定。

　　进入新世纪以来，尤其是2007年以后，国家有关部门广泛实施新型农村合作医疗制度，推进新型农村合作医疗制度普遍化。就我国国情来看，农村人口占我国人口比例较大，这使得新型农村合作医疗制度的发展变得不稳定，管理起来也有些困难。由此看来，新农合制度的开展和推进深刻影响到农村经济发展和社会稳定大局。

　　1.1.2研究的目的

　　本文通过分析重庆石柱县现行的新型农村合作医疗（新农合）报销政策，以石柱县新农合实际发展水平为基础，找出其中存在的问题，并提出相应的建议，从而为新农合的进一步优化发展提供决策依据。

　　1.1.3研究的意义

　　1、理论意义：农村合作医疗制度在我国农村的发展比较曲折，有兴起也有衰落。理论界在农村合作医疗方面作了相关探究，其主要内容是：新型农村合作医疗保险制度是否能深入发展以及是否能取得成效、新型农村合作医疗保险制度如何进展、新型农村合作医疗保险制度发展存在的问题以及如何应对等等。这些研究的共同点是与国家有关部门新出台的文件息息相关，能够针对社会发展的现状，切实发现问题解决问题，理论界关于农村合作医疗制度方面的发展对于新型农村合作医疗制度在全国范围内的扩散具有重要意义，但农村合作医疗制度并不完善，存在进一步研究、补充和发展的必要。

　　2、现实意义：新农合医疗报销制度本身具有重大的社会、经济和正宗价值，能否圆满实现对广大人民群众具有重要意义。新农合报销机制直接关系到农民的经济负担，有利于缓解农民“因病致贫，因病返贫”的现象再发生，进一步发展农村卫生事业，有效保护劳动力，提高农民健康水平，促进农村经济发展，从而提高党和XX在群众中的威信，密切党群关系，缩小城乡差别，保持社会稳定。

　　综合以上所述，对农村医疗保障制度进行探索和研究有着深远的理论意义和现实意义。

　　1.2.1国内关于新农合医疗制度的研究

　　1、国内学者对农民是否愿意参加新农合医疗制度进行了详细的分析，发现其制度中存在的不足，并对农民不愿意参加新农合医疗制度的原因做出了分析，这对进一步完善新农合措施，推动我国新农合可持续发展具有重大的意义。自2002年中国实施农村合作医疗制度试点工作以来，国内学者从不同角度对新农合医疗进行了研究，理论成果主要集中在农民参加农村合作医疗制度的意愿研究、筹资和补偿机制研究、新农合发展模式的研究、新农合制度中的XX行为研究等方面。

　　2、对于我国新型农村合作医疗补偿模式的研究，国内学者通过对不同补偿模式下不同收入水平农户实际获得新型农村合作医疗补偿的数量进行研究，发现在医疗方面存在支出的人群更多受益于新型农村合作医疗，也就是说患病的人得到新型农村合作医疗的补贴更多。同时新型农村合作医疗补贴更倾向于收入比较低的人，不同的收入群体采用不同的补贴机制，对于收入较低的群体来说，住院统筹或住院统筹加门诊统筹的补贴方式很可观。也有一些研究者提出要以农民为出发点，切实考虑农民的利益，在发展较为落后的地区可以使用住院统筹的补贴方式，体现社会公平。

　　3、在新型农村合作医疗基金监管方面的探索。由于国内会计主体判定方面的原因，我国新农合基金管理方面发展受到制约，会计主体分工不明确，“保障农村合作医疗的应有利益，一定要落实界定县合作医疗管理办公室为会计核算单位”，“应该实行管办分离、明确新农合机构收支处罚权力，建立健全新农合相关管理办法、财政部门应尽快出台新的新农合基金会计核算办法”。

　　1.2.2国外学术界关于新农合医疗机制的研究

　　不同的国家有不同的发展背景，不同的风土文化差异，所以不同国家有不同的医疗保障制度。尽管其它国家的农村医疗保障制度也不完善，在农村医疗保障制度方面的科学理论研究也在逐步跟进，各国的农村医疗保障制度都存在发展的优点和缺点，在全面推进我国现有的农村医疗保障制度的同时也要学习其它国家的医疗保障制度的长处。

　　1.3.1研究的方法

　　1、文献信息检索法：从网络、图书馆、电视、报纸等媒体获取信息，通过对文献资料的收集、阅读、总结，指出我国最低工资保障存在的一些主要问题，了解相关领域学者的研究观点，结合自己的分析综合出问题产生的原因；通过阅读了解专家学者对相关问题的思考，结合自己的想法提出观点。

　　2、访谈法：对重庆市郊县地区新农合管理者进行深入访谈,了解各样本区新农合的住院报销政策,获取各区新农合住院报销的数据。

　　3、问卷调查法：问卷调查重庆郊县地区农民的人口学特征、就诊模式、对各级医疗机构的评价、对新农合政策的态度、理想的报销比例、支付意愿等。

　　1.3.2研究的思路

　　首先阐述新型农村合作医疗的概念、新农合实行的意义，我国新农合制度的理论基础与实践依据，介绍全国新农合基本情况和重庆石柱郊区新农合的基本情况;其次，介绍新农合报销补偿方案的内容，我国新农合报销补偿模式基本情况，对现行新农合报销补偿模式进行利弊分析;再次，对重庆市石柱县郊区新农合报销补偿模式进行分析总结，揭露出新农合报销补偿模式在实施过程中存在的一些弊端，最后对改进石柱县郊县地区新农合报销补偿模式提出建议，为石柱县新农合的可持续发展提供决策依据。

　　2.1.1新型农村合作医疗概念

　　新型农村合作医疗（新农合），是由XX领导、指引，农民群众自愿参与，个人、集体、组织和XX等众多群体筹集资金，主要以大病统筹为主，对农民群众进行经济互助的一项制度。主要是以个人出资、集体支持、XX赞助等方式筹资。

　　2015年3月11日，国家卫计委、财政部印发关于做好2015年新型农村合作医疗工作的通知提出，各级财政对新农合的人均补助标准在2014年的基础上提高60元，达到380元。

　　2.1.2新农合报销补偿机制

　　随着试点数量的增加和XX补助水平的提高，各地要结合当地的发展水平，依据过去农村合作医疗制度的发展，统筹基金，仔细计算，制定出科学的有利于当地发展的农村医疗费用补助方案。在制定方案时要遵循下列原则：一、以风险基金的建立为基础，保证合作医疗收入和支出在相对平衡的状态，有一定的结余；二、应该把补偿的重点放在大病统筹方面，对于小额医疗费用也可以进行合适的补贴，增强医疗补贴的可行性；三、补助方案要协调，相近地区的补偿方案不应有很大的差别；四、补助方案的改变应从新的年度实行，以保持政策的连续性和稳定性。

　　1、有利于从制度上为农民建立有实效的合作医疗体系，保障农民的利益，减轻农民的看病压力，初步解决农村看病难和看病贵的问题，提高农民的生活水平。

　　2、有利于完善农村的卫生事业，增强农民的健康观念，逐步带动农村的健康水平，提高农村的整体形象。

　　3、有利于社会主义新型农村的建成，是党和XX关心百姓，发展农村，执政为民的重要体现

　　，是实践“三个代表”重要思想的体现，是XX的责任。

　　4、有利于协调农村和城市的发展差异，是农村发展的基础任务，也是全面建设小康社会、建设社会主义现代化和城乡统筹发展的重要保证。

　　2.3.1我国新农合制度的发展历程

　　1、曲折发展的农村合作医疗

　　合作医疗制度是参加者以经济互助为原则发展起来的，合作医疗制度也是农村发展的基本制度。在党和XX的引导下，医疗保健制度能够为广大农民提供医疗保障。改革开放以来，农村合作医疗制度经历了20世纪80年代衰落和年代徘徊、21世纪新生这几个时期的曲折发展历程。在人名公社体质下，农村合作医疗作为一项集体福利制度，得到了集体经济的支持，保持了较高的覆盖面。20世纪70年代中期，全国约90%的农村行政大队都实行了合作医疗。进入80年代以后随着经济体制的改革和家庭联产责任制的实施，是家庭重新成为农业生产的基本经营单位，传统农业支撑的村庄集体经济力量日益薄弱，在行政管理方面各地逐步取消了政社合一的“人民公社”体现为依托的合作医疗出现了滑坡的局面。根据卫生部1985年全国9个省份，45个县的调查，农村居民中仍参加合作医疗的仅占9.6%。整个20实际80年代，农村合作医疗制度处于非常停滞甚至瓦解的状态。

　　进入20世纪90年代，农村合作医疗制度处于徘徊发展阶段，合作医疗的滑坡使相当规模的农村居民失去了社会或社区提供的集体医疗保障。农村居民的医疗保障费用急剧上涨，成为一个重要的社会问题。值得重视。中国XX一直关注和支持农村合作医疗的发展。

　　2002年10月，《xxx、xxxx关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出，我国的新型农村合作医疗制度要以大病统筹为主，本次党和XX在医疗卫生方面的投入在我国的农村合作医疗发展史上是史无前例的。自2007年起，以多方面筹集资金，自愿参与为原则，有更多的地区开始实施新型农村合作医疗，这些试点地区的发展经验为将来新型农村合作医疗在全国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础。2008年6月底，全国31个省份已提前实现了全覆盖的目标。到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。2011年XX对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。截至2015年3月11日，国家卫计委、财政部印发关于做好2015年新型农村合作医疗丝工作的通知提出，各级财政对新农合的人均补助标准一达到380元。新农合医疗制度的不断完善，在一定程度上减轻了农民的医疗费用负担，缓解了农民“因病致贫，因病返贫”的状况。

　　2.新型农村合作医疗制度的建立和发展

　　进入21世纪，薄弱的农村公共卫生服务体系和日益高昂的医疗卫生费用，使“看病难、看病贵”的问题日益凸显。接近90%的农民作为自费医疗群体成为医疗服务体系中最大的弱势群体，在高昂的医疗费用面前只能接受“小病捱、大病抗、实在不行见阎王”的无奈选择。可见，迅速高涨的医疗费用已经成为农村居民巨大的经济负担。在中国已经解决“缺医少药”的情况下，广大农民因为种种原因支付不起医疗费用被迫减少甚至放弃医疗服务。

　　由于2003年春季突如其来的“SARS”疫情的冲击，农村新型合作医疗制度第一批试点工作从2003年下半年开始进行。截至2007年底，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）达到2451个，占全国总县（市、区）数的85.64%，参合人口达到7.26亿人，占全国农业人口的83.54%，参合率为86.20%。

　　2008年，剩余的292个县（市、区）也陆续实行了新农合医疗，将新农合医疗制度全面覆盖全国农村地区，同时提高农民的筹资水平，两年内将新农合筹资水平从50元提高到100元。截至2015年3月11日，国家卫计委、财政部印发关于做好2015年新型农村合作医疗丝工作的通知提出，各级财政对新农合的人均补助标准一达到380元。新农合医疗制度的不断完善，在一定程度上减轻了农民的医疗费用负担，缓解了农民“因病致贫，因病返贫”的状况。

　　2.3.2新农合医疗制度的主要特点

　　1、互助性：新农合基金一部分来源于农民个人的缴费，用于少数参合患病的农民进行治疗的费用，具有共济互助性。对一个地区的整体而言，是多数人共济少数人，年轻人共济老年人，无病的共济有病的，少病的共济多病的。对个人而言，年轻时，无病时帮助别人，年老时，有病时被别人帮助。

　　2、福利性：新农合基金大部分来源于XX，以XX财政投入为主，是XX财政对农民健康的直接投入。体现了党和XX对农民健康的福利，体现了社会在卫生保健方面的公平性，是干部、职工、居民、农民全员都享有卫生保健的基础。

　　3、公益性：新农合不以盈利为目的，但也不同于公费劳保医疗制度，在资金征集上，有农民个人缴交，也有集体扶持，各级XX资助。新农合是一项公益事业，体现了农村全体居民共同需要、共同利益、共同受益的公益本质的特征。

　　4、保险性：凡参合的农民，2008年由XX资助70元，个人出资10元，参合农民患病住院和发生重大疾病时，依靠农民自己的力量，，遵循互助共济的原则，采取合作组织的形式，解决参合成员的保险保障问题，保险在一定的地域范围展开、实施和受益，因而具有一定的社区保险性。

　　5、救助性：凡参合农民，在患病治疗后都得到一定比例的医药费报销补贴。在基层，个人出资25%，国家给予补偿75%，有病能住院，大病有救助，费用有补偿，有效地防止或缓解农民家庭因病致贫，因病返贫的问题。

　　石柱县在经济社会发展方面具有中西部地区的典型特征，同时又有自身的特点。这些特点对新型农村合作医疗的建立与发展具有直接的影响。

　　2.4.1经济发展水平低，财力薄弱

　　2006年，全县实现地区生产总值29亿元，全社会固定资产折旧29.34亿元，辖区内财政收入2.13亿元。由于财力薄弱，石柱县的经济社会事业发展很大程度上要依赖与上级的转移支付，这一方面降低了当地XX的自主性，另一方面也使国家政策在当地能够得到很好的应用贯彻。合作医疗试点启动后，在明确各级XX筹资责任前提下，石柱县的试点工作在全市迅速走在前例。

　　2.4.2农民看病难、看病贵的问题比较突出

　　石柱县在新型农村合作医疗试点之前是全市唯一未实施卫VIII项目的少数名族自治县，也是全市为数不多的国家级贫困县，财政底子薄、医疗卫生服务设施条件差、贫困人口的医疗救助问题长期得不到有效的解决。据该县卫生行政主管部门2005年通过对全县1031个农户的抽样调查，贫困人口中因病致贫、因病返贫的占45.6%。

　　2.4.3农民收入低，贫困人口多

　　2006年末，城镇人口居民人均可支配收入达到8609元，农村居民人均纯收入2457元，农民人均生活消费支出2371元，农村居民恩格尔系数为51.7%，农民收入基尼系数，为0.3305.据2005年的调查显示：全县43.98完农业人口中，有绝对贫困人口3.1万人，相对贫困人口7.98万人。农民收入低一方面给新农合带来扩面的困难，但另一方面，制度一旦建立起来，就能够增长农民抵抗疾病风险的能力，提高农民的健康水平。

　　2.4.4经办机构即定点医疗机构情况

　　试点启动后，县XX成立了新型农村合作医疗试点工作领导小组、新型农村合作医疗管理委员会和监督委员会，成立了县合管中心，现配有编制8人，到岗6人，其中医疗管理3人，财会2人，网络管理1人。有工作用房140平方米，配备有小车、摄像机、照相机、复印机、网络管理设备、传真机、手提电脑等办公设备。各乡镇也成立相应的经办机构，配有专职工作人员1-2名，有单独的办公室和必要的办公设备。全县现有新型农村合作医疗各级定点医疗机构273个。其中，市外2级医疗机构2各，市内三级医疗机构10个，县内二级医疗机构3各，乡镇级定点医疗机构32个，村级医疗机构198个，中心卫生院所属诊所24个，有医疗卫生人员1179个人，乡村医生392人。

　　3.1.1门诊补偿

　　村卫生室及村中心卫生室在医院门诊的相关费用报销60%，每次在医院就诊的处方药费限制金额10元，卫生院医生临时补液处方药费限额50元。镇卫生院医院门诊的相关费用报销40%，每次在医院就诊各项检查费用及手术费用限制金额50元，处方药费限制金额100元。二级医院医院门诊的相关费用报销30%，每次在医院就诊各项检查费用及手术费用限制金额50元，处方药费用限制金额200元。三级医院医院门诊的相关费用报销20%，每次在医院就诊各项检查费用及手术费用限制金额50元，处方药费限制金额200元。中药发票带有处方一贴限制金额1元。镇级合作医疗门诊补偿1年限制金额5000元。

　　3.1.2住院补偿

　　1、报销范围:

　　A、药费:辅助检查:心脑电图、X光透视、拍片、化验、理疗、针灸、CT、核磁共振等各项检查费，限额200元;手术费(参照国家标准，超过1000元的按1000元报销)。

　　B、60周岁以上老人在兴塔镇卫生院住院，治疗费和护理费每天补偿10元，限额200元。

　　2、报销比例:镇卫生院报销60%;二级医院报销40%;三级医院报销30%。

　　3.1.3大病补偿

　　镇风险基金补偿:凡参加合作医疗的住院病人一次性或全年累计应报医疗费超过5000元以上分段补偿，即5001-10000元补偿65%，10001-18000元补偿70%。镇级合作医疗住院及尿毒症门诊血透、肿瘤门诊放疗和化疗补偿年限额1.1万元。新型农村合作医疗基金报销支付特殊病种有:恶性肿瘤化疗、放疗;重症尿毒症的血透和腹透;组织或器官移植后的抗排异反应治疗;精神分裂症伴精神衰退;系统性红斑狼疮(有心、肺、肾、肝及神经系统并发症之一者);再生障碍性贫血;心脏手术后抗凝治疗。其余可报销的特殊病种，以当地具体政策为准。特殊病种的特定门诊治疗包括治疗期间必须的支持疗法和全身、局部反应对症处理，一般辅助治疗不列入报销范围。

　　重庆新农合报销范围补偿类型分为门诊补偿、住院补偿和大病补偿三种。2015重庆新农合报销范围包括支付患者因病住院治疗费用及其他相关费用。主要包括：住院期间发生的药品费、手术费、材料费、住院费、治疗费、化验费、检查费等。

　　根据相关重庆新农合政策规定，2015重庆新农合报销比例：市居民医保普通门诊实行定额报销，不设置报销比例和起付线，当年未使用完的可结转使用。特殊疾病实行门诊统筹，其中重大疾病门诊费用按住院政策报销，慢性病门诊医药费不设报销起付线，实行按比例、限额的办法。每次报销比例为一级医疗机构80%、二级60%、三级40%，年报销限额为1000元/年、人，同时患两种或两种以上特殊疾病的，每增加一种，年报销限额增加200元。重庆新农合报销比例住院报销比例一档：一级医疗机构80%、二级60%、三级40%，二档比一档增加5个百分点，未成年人再增加5个百分点。起付线：一级医疗机构100元/次、二级300元/次、三级800元/次。基金年报销限额一档8万，二档12万元。

　　3.3.1农民参合情况

　　2006年，全县参合农民共318173人。其中，普通农户309484人、农村特困户2135人、五保户990人、优抚对象1148人、残疾人4416人，参合率为71.97%。2007年，全县参合农民366275人。其中，普通农户356641人、农村特困户2079人、五保户1261人、优抚对象1142人、残疾人5152人，参合率为82.77%。

　　3.3.2基金筹集情况

　　2006年，筹资标准为每人45.00元，全县共筹集新农合基金1431.873万元。其中，农民自筹资金309.484万元，县民政局资助4.273万元，县残联资助4.416万元，县财政补助47.70万元，市财政补助636万元。2007年筹资标准为每人50.00元，全县应筹集新农合基金1831.375万元，目前已经到位1405.53万元，占应筹集基金总额的76.65%，其中，农民自筹资金356.641万元，县民政局资助4.482万元，县残联资助5.152万元，县财政补助73.255万元，市财政到位了330万元，占应补助资金659.295万元的50.05%，中央财政到位了636万元，占应补助资金732.55万元的86.82%。对这个筹集水平，老百姓基本上接受，调查显示，88.0%的人认为缴费水平适中。

　　3.3.3参合农民的门诊补偿受益情况及基金使用情况

　　近几年来，全省门诊补偿受益人数、门诊统筹补偿支出都逐年呈上升趋势，2006年，全县有18.82万人受益，受益人数占参合人数的59.15%。参合农民累计补偿82.22万人次，补偿医疗费用总额924.68万元。其中，门诊补偿80.61万人次，补偿金额为361.57万元，门诊次均费用为11.62元，次均补偿4.48元，实际补偿比例为39%，住院补偿1.47万人次，补偿金额为492.08万元，住院次均费用为1332.20元，次均补偿334.次均补偿334.75元，实际补偿比例25.13%，有1047人次获得大病第二次补偿，补偿金额为71.03万元。有9人补偿超过1万元，最多的1人达16839元。截至2007年10月31日，全县门诊次均费用为13.99元，比2005年的35.84元减少了25.62元，降低了71.48%，门诊补偿144.27万人次，补偿金额为769.57万元，有48人补偿超过1万元，最多的1个人达3万元。农民对新农合的认同度比较高，62.9%的被调查者对新农合满意，26.9%的人对新农合非常满意。86.0%的人认为新型农村合作医疗减轻了自己的看病顾虑。

　　3.4.1医疗费用支付管理方式滞后。

　　他的研究显示，全国有72.5%，中部更高达79.5%的村，新农合费用支付采取先自付后报销的方式，需先自行筹集全额医疗费用。新农合报销制度不够完善，加上相关群体在思想上、认识上、知识上有所欠缺，新农合报销存在不少问题：少数参保人员为利益所驱，套保、骗保现象时有发生；部分新农合患者对住院报销流程了解不够。

　　3.4.2新农合医疗管理运行的监督工作不到位

　　目前重庆市石柱县医疗管理运行过程中监督工作是比较薄弱的，农民是新农合医疗的受益主要对象，而监督中农民的参与更是少之甚少，一直未得到高度的关注。卫生院行政部门管理着整个买卖方，这样必然导致监督缺位。随着合作医疗制度的推进，新农合管理经办机构、参合农民、医疗机构都违反有关政策的规定，骗取、套取新农合资金的事件随处可见。目前骗取新农合资金的主要是两种，一种是医疗机构服务不规范，有的依仗自己有亲属在其医疗机构上班便做一些假病历骗钱，当然也有通过其他途径的，总之，最后的目的就是达到骗取医疗资金。其二是医疗假票据，一些不法分子做假票据卖给农民，让他们拿回家乡报销。根据新农合政策有关规定，这些骗保现象都是违反了相关规定，要杜绝这些不合理的现象，所以农民就有权利参加到合作医疗资金的使用、筹措等，这将有利于这一制度完善对农民的需求，也有利于防止资金的xxxx滥用现象。

　　3.4.3财务核算不规范，内控制度不健全

　　在新型农村合作医疗费报销的发展过程中出现了一些重要的问题，例如：财务计算的方式不合理，医疗相关发票的管理不明确，发票没有相应的审核机制，地方卫生院缺乏经费。谢敬敏和张方两人分析并指出了新农村合作医疗发展的弊端，他们提出药物与医保的目录、新型农村合作医疗的报销目录不能协调对应，三个目录不能够融洽对应，目录间的差异较大，不能合理衔接，缺乏目录管理等问题，这些问题应在实际发展中中逐渐予以调整和解决。

　　3.4.4异地报销就医与结算存在严重不足

　　新型农村合作医疗制度在异地使用也存在五个问题：一是管理问题，新型农村合作医疗需要多个部门的协调发展，各个部分不能充分协调，就会使各部门的政策矛盾，以致影响到管理效率。二是报销机制，不同地区有不同的报销机制，不同地区的报销差异加大了报销的工作量。三是信息交流共享，参与合作医疗的工作人员无法实现信息共享，加重了工作人员的工作量和工作负担。四是个人压力大，报销的金额受到当地政策的限制。五是道德问题，作假行为、用他人姓名住院等现象的存在更是加重了工作人员的管理负担。邓小妹在异地使用新农合方面又提出了两个问题：一、一人有多处保障，财政负担加重；二、宣传不深入，农民不了解新型农村合作医疗。

　　调研中发现，重庆市石柱县属于少数民族聚居地区，乡村基层医疗供给水平较低，公共卫生服务水平同样比较低。由于受到资金投入不足的影响，石柱县(乡、镇)卫生院、卫生室两级定点医疗点条件很简陋，缺少必要的监测和医疗设备、医务人员素质偏低、专业人才短缺、，医疗卫生服务条件和能力不能满足农民的需求。乡镇卫生院只能看一些普遍的小病，稍微设计到需要技术含量的手术或其他病重乡镇医生都不能解决，而且农民自身也不放心，宁愿往县级以上的医院看病，也不放心当地卫生院的医疗水平。要彻底改善农村医疗卫生服务条件，提高乡村医疗机构服务水平和质量。首先财政需要加大投入资金，加快农村医疗卫生的基础设施建设与完善，从而构建完善的三级医疗卫生网。其次加强乡镇卫生规划，合理配置医疗资源。调查问卷统计显示，有66．7%的调查人群

　　认为医生的医疗技术会严重影响农村医疗卫生的服务质量。为了解决基层医疗人力资源短缺这一问题，除了XX要加大对农村乡镇医疗卫生技术人员的培训力度外，还应全面实行城市卫生支农工作。

　　重庆石柱县农民的基本教育水平较低，大部分农民文化程度在小学及以下和初中文化水平，加强对农民的基础教育，提高农民素质，为农民工进城打工提供了良好的条件。要达到这一效果，一，XX应加大培训经费的投入，各级财政应提高补贴标准，同时还要制定相关政策，从而保障培训经费是否落实。二，开发多途径的培训方式。要是培训达到最佳状态，对农民多渠道的培训是必不可少的，积极开展多渠道、多样式、多层次的农民培训。三，转变农民观念。加大对有关教育培训的宣传，让农民明白对自身素质的培养提升的重要性，从而转变观念，积极主动的参加各项教育的培训活动，提升自己的人力资本水平，并学以致用。此外，社会应消除对农民的歧视，实现平等对待，同工同酬，给予农民更多的关爱，以此激发农民的对教育培训的热情。

　　重庆石柱县新农合报销制度程序比较繁琐。参保者出院后，须经患者本人签字或盖章的住院发票、出院记录、费用清单、证明缴本乡镇合管所，经审核后集中统一送交市农保业务管理中心。而且每个参合者住院情况不一样，治疗的医院也不一样，所以报销程序更是各不相同。这其中主要是设计到异地农民工的报销问题，更是很繁琐，也增加了农民的负担。针对以上问题，建议提高统筹层次，简化各级管理部门，建立统一补偿办法。针对异地报销结算体系需待进一步完善，医疗费用补偿力争现实全县统一住院起付线、补偿比例、诊疗范围和基本药物目录范围，保证全县参保农民能享受到同等的补偿政策。

　　加强对村级卫生室的建设村级卫生室是农村三级医疗卫生服务网的基础，是社区卫生服务和初级卫生保健的直接承担者。目前村卫生室普遍存在房屋简陋、设备短缺、药物垫本及资金周转不足、人员素质不高、管理制度不完善、功能不健全等问题，只有逐个解决这些问题后，才能逐个解决人员配置和卫生服务等问题，提高乡村医务人员的技术水平和公共医疗服务水平，农民才能放心在卫生院就诊，减少去县级及以上的医院治疗。也使整个新农合医疗制度正常运转。

　　新农合协会是石柱县的一个制度创新，对新农合制度的健康发展起到了极大推动作用并产生了很强的示范效应。石柱县新农合试点成功后，XX强制介入，将新型农村合作医疗协会的成功经验推广至全县，以破解筹资难和管理难这两大难题，各乡镇党委、XX积极引导各村成立新型农村合作医疗协会。新农合协会成立后，充分发挥了民主监督和管理作用，提高农民参合的自觉性和主动性，加强了新农合和筹资工作，促进了制度的健康运行。新型农村合作医疗协会的成立使村民参与社区经济发展，改变了原先的农村社区发展主要受行政组织监控的局面。同时，新型农村合作医疗协会的成立使村民参与社区的公共建设管理，以百姓的真实需要为基础，切实为百姓谋福利。新农合协会进一步发展完善，不但能更好的加强乡镇卫生院和农民的自身监督，还能起到极大的宣传作用，所以不断完善发展新农合医疗协会制度，对新农合医疗制度的健康发展起到了推动作用。

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