武汉城市社区建设与管理模式研究

　　摘要：20世纪80年代中期以来，特别是进入90年代以后，随着我国政治、经济体制改革的进一步深入，原来由XX和企事业单位统包统揽的社会管理与社会服务职能开始分化并逐渐回归于社会及社区；社会成员原有的“单位人”属性逐渐向“社会人”过渡。社区管理是社会管理的重要组成部分。推进城市社区管理体制改革，明确XX在社区建设中的定位，不仅可以推进XX管理体制的改革，而且也可以作为我国和谐社会建设的有力武器。新时期的新环境和挑战为武汉市城市社区管理带来新的问题，建设全能型社区，符合社区居民、党建执政和文明和谐建设的各方面利益，对于促进武汉市城市现代化、社会化发展有着重要理论意义和现实意义。

　　关键词：城市社区；管理体制；社区建设

　　社区是一个社会的基本单元，是国家政策得以实施的重要载体。XXX十六大明确提出了“建设管理有序、文明祥和的新型社区”的社区建设目标，XXX十七大又进一步提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”可见，社区建设在社会主义事业进程中的重要地位，各级XX对社区建设的重视度日益增强。

　　推进城市社区管理体制改革，明确XX在社区建设中的定位，不仅可以推进XX管理体制的改革，而且也可以作为我国和谐社会建设的有力武器。自20世纪50年代以来，联合国一直积极倡导各国开展社区建设，目前，大部分国家都己经把社区建设作为推进本国社会发展的重要手段。社区建设不仅在实践中推动着各国政治与经济生活的的变革，在理念上更是不断推动各国的发展观念向着更为科学、合理的方向转变。

　　中国的城市社区建设已经走过20多年的历程，它在化解改革进程中的社会矛盾、保障改革的顺利进行、满足人民群众的基本生活需要、倡导良好的社会风尚等方面发挥了不可替代的作用，同时也为社会主义和谐社会的构建提供了宝贵经验。但随着我国市场经济体制改革和各项事业改革的逐步深入，改革社区管理体制、提高社区自治水平和服务水平，转变XX在社区管理中的角色定位，己经势在必行。

　　社区是人们最基本的社会活动场所，也是与公民最靠近的公共领社区按一定区域可划分为乡村社区、城镇社区和城市社区二种类型。本文主要探讨城市社区。从广义上看，城市社区是指在城市中居民的生活和社会活动基本单位，是城市发展和城市建设的基础。城市社区的发展是和人类经济不断发展紧密相连的，人类城市社区的建设是人类群体性高度集中的表现，是社会化和工业化的结果。

　　经济体制改革的顺利推进要求有配套的民主政治制度与之适应，而民主政治最基本的就是需要群众广泛参与，因此XX要转变管理模式，即由集权向分权，集中管理向多元治理转变。在XX体系中，XX管理职能和权限不断地向地方XX转移，地方治理逐渐形成了自主管理的新格局，社会事务的管理更多地由社区组织承担起来。社区治理就是在这样的背景下提出的，目标是通过多元权利主体参与社区治理，促进社区的良性治理体系形成，最终达到扩大基层民主、整合社会资源、促进城市社区建设的目的。这既是政治体制改革的过程，同时也是社区建设和提高人们生活质量的过程。

　　社区主要有四个构成要素：一个相对稳定的人文区位意义上的地域；一定规模的具有同质性的人口；以横向分布和联系为主要特征的组织结构；有一定程度共性的文化心理和生活方式。

　　社区组织是以横向分布和联系为主要特征的，这和XX行政管理组织中自上而下的纵向联系是不同的，这些横向联系的组织在社区内的关系调节主要是自我调节，组织内的成员关系也是通过组织自身进行调节的，主要是组织的自我管理。“有效的社区需要建立在公开沟通和公开分享信息、思想和感情，相互包容和积极参与决策模式之上的，它的治理模式不是一个命令链条，而是在平等基础上的对话、畅谈和协商。”

　　社区的基本特征：第一，社区是人类活动的高度集中的社会空间，以聚落作为自己的依托或物质载体。第二，社区是具有相对完整意义和相对独立意义的社会单位。第三，社区是社会的构成单位，是有限制的地域社会共同体，第四，社区是社区成员参与社会生活的基本场所。

　　武汉市（含县级市）共有165个街道（镇），1415个社区（居委会、村），每个社区平均管辖人口为1800户左右。基本社区管理模式已经建立成型。

　　立足基层，以街道办事处、居（村）委会作为社区管理的基本载体，明确其责、权、利关系，着力做好基层组织建设，对社区管理的能力与水平得到了提高。

　　重心下移，凡是下放以后更有利于加强管理的社区管理事权都下放到街道、居（村）委会；凡是由区职能部门进行统一管理更有利于区域投资环境建设的社区管理事权，要由区职能部门进行统一管理并不断强化。区职能部门主要负责社区管理的总体规划、统筹、指导和监督，街道办事处、居（村）委会主要负责社区管理事项的具体执行工作。

　　机制的完善，就是要对管委会各职能部门和街道、居（村）委会现有的职责、事权和部门预算管理进行调整，理顺各项工作关系，按责、权、利相统一的要求，先明责，后放权，做到“权随事转”；先明事权，后放财权，做到“财随事转”。同时，修改、制定了相应的管理规章制度，使各项管理有章可循。

　　网络健全，按照了网络化管理的要求，充分调动各职能部门、街道、居（村）委会以及社区居民、企业、驻社区单位的积极性和创造性，整合好社区内的各类资源，对各专项社区管理职能建立系统、有效的管委会－街道办事处－居（村）委会三级管理网络，使各项管理能真正到位，全面覆盖，以较小的运作成本取得了较好的管理绩效。

　　（1）街道办事处内设机构及其职能

　　街道机构设置要坚持从实际出发，根据各街道的实际情况（区域面积、人口、管理事务等），按照精简、统一、效能的原则设置管理机构。积极探索街道党政领导交叉任职、机构合署办公的做法，推行“一套人马，几块牌子”的模式，合理配置人、财、物等资源，精简人员，提高效率。

　　街道办事处内部设立以下机构：

　　街道工委办公室、街道行政办公室（两办合署办公）

　　城市管理科。

　　社会事务管理科（挂社会治安综合治理办公室牌子）。

　　经济管理科、农林水办公室（部分街道设置，两机构合署办公）。

　　人口和计划生育办公室（同时挂计划生育服务中心牌子）。

　　纪检、监察室。人民武装部。按有关规定开展征兵、民兵等工作。

　　工会、共青团、妇联。按照各自章程设立并开展工作。

　　（2）派驻街道机构

　　根据街道管理的实际需要，可以设立派出所、城市管理综合执法中队、工商所、税务所等派驻街道机构。为便于工作协调，派出所等机构负责人可以成为街道党工委或办事处的领导成员。派驻机构人员的任免，由区职能部门负责，其中正、副职领导的任免和重大奖惩，事前应征求街道党工委的意见。

　　（3）街道议事协调机构

　　在街道设立精神文明建设委员会、城区管理委员会、计划生育委员会、社会治安综合治理委员会、社区服务委员会等专业委员会，就街道辖区内的社区管理事务与精神文明建设、城区管理、计划生育、社会治安、社区服务和街道经济进行协调、检查、监督。各委员会成员由街道党工委、办事处的领导、街道各行政职能科室负责人、区职能部门派出机构领导和辖区内的有关企业、单位及社会知名人士共同组成。主任委员由街道党工委、办事处分管领导兼任。街道的议事协调机构不配专门编制。

　　（4）街道机构人员编制

　　根据街道党工委、办事处的职能和任务，科学地确定街道机构编制，充实街道管理机构的管理人员。

　　按照武汉市《深化街道管理体制改革方案》的规定，街道党工委、街道办事处机关行政编制为20～25人，街道党工委设委员7～9人，其中XX1名，副XX2名（1名由办事处主任兼任，1名为专职副XX），委员一般由办事处副主任、武装部长、派出所所长和党委办主任等组成。纪委设正、副XX各1名，纪委XX由党工委副XX兼任。街道办事处设主任1人，副主任3～5人，武装部长1人。各街道办事处人员可根据实际工作量和发展需要逐步配齐。各街道办事处机关及事业单位具体编制由区编办牵头另行制定。

　　（1）居委会人员配置及职责

　　原则上按每300～350户配置1名专职人员的标准配置居委会人员，每个居委会设置4～5名专职人员，其中党支部XX1人（属街道事业编制），主任1人（可由党支部XX兼任），民政专职1人，治保及城管卫生专职1人，计生专职1人。

　　（2）居委会的职能

　　居民委员会是群众性自治组织，根据街道办的安排，在社区建设和管理、社会主义精神文明建设和社会治安综合治理等方面发挥基础作用，在社区管理中配合街道搞好利民、便民、非盈利性的社区服务。

　　居委会的主要任务是：宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，办理本居住地区的公共事务，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助管委会或者其他派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等各项工作，向管委会或者其他派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

　　居委会受街道办事处委托，办理以下与群众日常生活密切相关的事项，主要包括：为失业人员、个体户购买解困房等出具意见证明；代办领取临时流动人口计生证；为居民上大学等有关事项出具意见证明；负责辖地的流动人口登记和管理；初审申请生育指标和领取生育证；办理相关人员的独生子女父母光荣证申请手续；优待金、救济金、助养金及遗属补助由居委会专职人员送至领取人家中；代办社会保障救济申请；办理残疾证、老年人优待证申请；代办失业证的申领及换发；为失业人员和个体户出具证明；办理辖区内单位因装修、维修需开挖路面、临时占用道路的有关申请手续等。

　　（1）社区服务管理工作

　　武汉市的社区服务工作经过多年的不断努力，已初步建成了以市民政局、各区民政局、各区社区服务中心为指导，以126个行政街道的社区服务中心为依托，以1580个社区居委会为基础，以社区自愿者服务和便民利民网点为主要形式，以社区福利、便民利民和家政服务为主要内容的社区服务系列，初步形成了设施较完备、项目较齐全、管理较规范、运行较有序、队伍日益壮大的社区服务网络。具体表现在：社区观念和社区服务的意识日益深入人心；社区服务的内容、项目、范围逐步增加扩大，形成了多种服务系列；兴建了一大批社区服务网点和社区服务设施；社区服务队伍不断壮大，专业化程度不断提高，社会互助活动广泛开展；初步建立起XX领导、民政牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方支持、居民群众广泛参与的社区服务工作运行机制，初步探索出一条“社会福利社会化”的改革之路。据不完全统计，全市各街道社区服务中心面积共计10多人一平方米，绝大部分的街道建成了1000平方米以上的社区服务中心；服务项目200多项；资金投入超过5亿元；从业人员约5000人；托老中心、工疗站、星光老年站点等福利服务设施比较齐全。

　　（2）社区教育和社区文化建设

　　社区思想道德建设与社区教育得到很大发展。重视做好青少年、外来人员、老龄人口的思想政治工作，不断扩大社区思想政治工作的覆盖面。广泛动员、组织居民群众开展创建文明家庭、文明楼宇、安全文明小区和军民共建、警民共建、厂街共建等社区共建活动，引导居民群众自我教育、自我管理、自我提高。加强社区学校（社区党校）等教育阵地建设，组织开展提高居民素质的各类教育活动，协调和依托社区内各类教育机构，逐步在社区建立完善全方位、系列化的教育模式。同时积极实施群众文化“金穗工程”，加强了社区文化阵地、队伍、活动、服务4个网络建设；依托社区资源和专业优势，形成社区文化特色，增强了社区居民的认同感和凝聚力。广泛的开展全民体育健身活动，培训社区体育指导员，促进社区居民的身心健康。

　　尽管这些年武汉市在改革行政型社区管理体制方面已经做出了不少努力，但社区管理的行政色彩仍然很浓。

　　一方面，街道办事处政社不分的状况并没有大的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工作量过大，经常处于疲于应付状态，其直接后果是既未能够明显减轻XX的社会管理负担，也没有能够很好地发挥自己应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。因为在行政型管理体制下，社区生活带有浓厚的政治性和强迫性色彩，社区成员对行政任命的社区管理主体缺乏认同感，对社区缺少归属感，不能积极参与社区活动。从而造成社区管理中“上面雷声大，下面雨点小”的窘况。这种做法与社区建设的初衷相去甚远，只能说是xxx建设，而非真正意义上的社区建设。

　　另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩。因为事实上居民委员会受街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从街道的安排，进而也陷入了繁杂的具体事务之中。过多的事务性工作必然会弱化居委会自治组织的管理职能。另外，武汉市的社区类型比较单一，基本上仍然以行政型社区为主。就武汉市正在施行的“两级XX，三级管理”的社区管理体制来说，所谓两级XX是指市级XX、区级XX。街道办事处是区级XX的派出机构，含于“两级XX”之中，它既是XX各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢。三级管理是指市级XX、区级XX、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它处理大部分具体的社区事务。除了这种政治性的社区组织之外，几乎还未形成其他成熟的社区组织类型。

　　在武汉市居民委员会还没有形成自治的经济基础，没有自己独立自治的经济来源，即使有也是相当薄弱的。武汉市居民委员会的财源主要地来自于街道办事处及上级XX。街道不仅掌握着居委会主要经费来源而且就连居委会自创的“三产”收入的使用也受到街道办的监管。居民委员会工作人员的津贴是由街道发放的，年终奖金等其它收入是由街道决定的。办公费用是由街道下拨控制的，居民委员会不是独立法人，一般没有独立的帐户，有的居民委员会连买一把扫帚都要街道办事处批准，有的街道甚至把区XX下拨给居委会的工作经费擅自截留。据武汉市对基层社区组织的一次调查为例，Z街道居委会的全部收入都要上交街道，再由街道按一定比例返回居委会，但这些返还资金的管理权和使用审批权仍在街道，居委会每个月只有200元的活动资金，立项开支要街道审批，最后到街道报帐。

　　现阶段城市居民委员会行政化倾向的另一个突出表现是，居民委员会要定期接受街道办事处各个方面的考核，这种考核主要地不在于帮助居民委员会提出评估及建议以进一步完善工作，而是作为XX对居民委员会目标管理的领导。当XX将居民委员会纳入自己的下属机构时，XX对居民委员会工作的考核实际上是上级对下级的考核。这种考核的结果直接关系到居民委员会工作人员的切身利益。这包括，薪筹、奖金甚至工作的变动。本文将这种考核称之为“行政性考核”。由于在居民委员会当中广泛存在的行政性考核，因而居民委员会往往也迫于现实的压力而不得不服从街道的行政领导。在此种情况下，居民委员会就不得己地成为了街道办事处的附属机构，唯街道马首是瞻。作为法定的群众性组织发生了质的变化，居民委员会成了事实上XX的“腿”，行政化倾向十分严重。

　　管理重心下移，就是将一部分职能下移至社区，增强基层社区的功能，其核心是向社区放权，其中既包括第二级XX（区委、区XX）向第三级管理（即社区的主导管理机构——街道）的放权和第二级XX的有关职能部门向相应的第三级管理机构的分权，其目的是解决在原有体制下形成的街道承担的工作任务很多，而管理权限很少，很多工作想干却没权干，对有些事无能为力却要承担后果这种不合理的现象。XX放权的承受主体主要是第三级上的街道，同时也要分权发挥职能部门的作用，以及通过推进法制建设来加强和逐步完善依法行政。

　　在事权下放的过程中，首先要遵守权责利一致的原则，保证街道权力的落实，做到管人与管事相结合，保证街道财力的落实，做到“财随事转，费随事转”；其次是要遵循放权与分权相结合的原则，在放权的同时，还要将各组织、机构的职能进行清理，实行政企、政事、政社职能的分离，将下移的职能适当分解，不能简单地一放了之；再次是责任主体惟一的原则，防止出现职责不分，互相推诱扯皮的现象；最后是管理幅度适中的原则，放权时要考虑管理的规模效应和管理成本，防止放权不够导致的管理不到位的现象，以及放权过度而造成的专业管理割裂及街道无法承受的现象出现。

　　先进文化的作用在于通过倡导社会所认同的世界观、价值观和行为方式，培育高品位的社区精神，培养社区居民高尚的道德情操和行为方式，加强社区内部的凝聚力，增加社区规范的约束作用，提升和谐社区建设的“软力量”，因此文化建设作为提高社区建设水平的一项重要内容应该受到高度关注。文化建设要立足于满足社区居民日益增长的精神文化需求，通过大力发展社区先进文化，开展丰富多彩的群众性文化活动，来丰富居民文化生活，满足居民精神文化需求。

　　城市社区文化建设不是一蹴而就的，而是一项长期的系统工程，XX及相关部门要对社区文化建设进行科学规划，制订完善的实施步骤，不能只图眼前效益把社区文化活动当成追求政绩和应付有关方面检查的工具。要培养和加强居民参与社区文化建设的意识，因为缺乏社区成员参与的文化体系建设，即使有再好的动机、再多的投入、再新的创意也只能是徒劳无功。要有效整合社区文化资源，加大文化基础设施建设力度，增加相关投入，在资金有限的情况下，要充分利用公共资源，坚持服务居民的宗旨和目标。

　　社区居民的参与程度直接影响到社区的发展，提高社区居民参与积极性首先要培育社区居民的社区意识，拓宽居民参与社区事务管理的渠道，做到“大家的事情大家议、大家的事情大家办”。在社区建设过程中，居委会等组织的作用始终是有限的，社区中介组织的存在有利于加强沟通，整合利益，促进居民参与。要坚持扩大基层民主，不断完善社区群众自治制度，切实保障居民的参与权、知情权和监督权，激发社区居民主人翁意识和社会责任感，充分发挥他们在文明社区创建中的主力军作用。只有社区公民认识到社区建设是有利于自己的事情，是提高自己社会自治水平、增强社区凝聚力、丰富社区精神文化生活、保障社区良好社会环境的重要举措，社区公民才会把建设和谐社区作为自己的份内事情，这样也才有助于培养公民的社区意识。

　　我国正处在经济转轨、社会转型的历史变革时期，多种经济成份并存、多元社会形态共生、传统与现代的碰撞、落后与先进的碰撞、贫穷与富有的碰撞、历史与现实的碰撞形成了新时期社会的新特征。城市社区管理作为我国新时期实现基层公共管理和社区自治能力的一种新型管理模式，意味着XX行政管理和社区自治管理的对接成为研究社区管理问题的焦点。

　　社区治理是通过XX、社区组织、居民等多方共同努力来改善社区环境、加快社区建设、最终实现社区治理模式的创新并促进社区乃至整个社会的和谐稳定。社区治理主体由单一化转变成多元化，加强XX与社区组织和社区成员之间的合作，充分发挥多元主体的作用；社区权力运作由传统的自上而下命令式转变成多元互动的网络型运作模式，充分发挥社区能动性和自主性的治理机制；加强社区成员的公共参与意识，健全社区管理体制、完善社区管理制度，为居民参与社区治理提供制度保障。

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