财政支付弥补我国养老金缺口问题的研究

　　摘要：进入新世纪以来，随着我国上个世纪五十年代的婴儿潮所诞生的人逐渐步入了老年人的行列。所谓人口老龄化，是指60岁或65岁以上的人口在总人口中所占比例不断上升的过程。联合国教科文组织规定，一个国家或地区60岁以上的人口占该国家或地区人口总数10%以上，或65岁以上的人口占该国家或地区人口总数的7%以上，那么该国家或地区就进入了老龄化社会。而中国早在1999年己成为老年型国家，并进入老年型社会。按照这一标准我国目前类似于上海、北京、广州等许多沿海的发达地区和城市都已经在逐步向着老龄化城市所迈进，并且随着时间的推移预计到2040年，我国的人口老龄问题化会更加严重。

　　因而在全球人口老龄化趋势日益加剧的背景下，养老金缺口已成为一个世界性难题。逐年扩大的资金缺口已使现行养老保险制度面临严重的财务危机。随着中国养老保险体制改革的进一步深化和公共财政体系的逐步建立与完善，面对日益严重的养老金缺口问题，笔者认为，应当以财政支付补充养老金缺口，彻底解决我国的养老金缺口问题。本文试图从财政支付补充养老金缺口的理论依据与实证分析为养老金缺口的解决提供具体方案。

　　养老金缺口问题涉及较多学科，财政支付能力的理论分析和实际资料涉及理论较多，因此，本文综合运用宏微观经济学、新制度经济学、计量经济学、财政学、劳动经济学、统计学、人口学以及保险精算学中的相关理论对中国养老金缺口的财政支付能力进行了理论层面的研究。同时，运用了理论分析与实证分析相结合，以定量分析为主，定量分析和定性分析相结合的方法，突出强调西方经济理论与中国现实状况的有机结合，对调整财政支出结构弥补养老金缺口、多渠道筹集养老金和健全与完善多层次的养老保险计划等策略进行了研究。

　　全文在理论框架上，从公共财政与养老保险的内在联系出发，从财政支付能力的角度运用实证研究和规范分析相结合的方法对养老保险制度改革中出现的养老金缺口的问题进行了研究，得出通过调整财政支出结构和运用企业年金制度等措施可以解决未来时期养老金缺口的结论。由于本人理论修养和实际调查能力的限制，在引用数据以及分析数据之时可能会出现不全面不深刻的情况。

　　关键词：人口老龄化；养老金缺口；财政支付手段；公共财政；养老保险

　　伴随国家几十年来坚持不懈地实施计划生育国策，伴随人们生活观、价值观的改变，我国的出生率较以前大大地降低，60岁以上人口所占总比例越来越高。根据国家统计局的统计数据显示目前我国65岁以上人口约为1.3亿，已达到总人口的10%，按照国际惯例，这个数字意味着我国已经进入人口老龄化时代，同时也进入了养老金支付的高峰期。但是由于我国养老保险制度起步较晚，在保险金的管理上存在诸多问题，加之养老保险制度的不完善，我国的养老保险金面临巨大的缺口，这个缺口个人无法承担，企业承担会使自身背上沉重的包袱。在此背景下，本文的研究就有了实践意义和理论意义。笔者认为在养老保险体制改革的进一步深化和公共财政体系的逐步建立与完善的条件下，公共财政完全有能力支付弥补养老金的缺口。

　　从目前国内外学者的研究文献来看，对养老保险制度的筹资模式、养老保险制度变迁以及对体制转轨产生的隐性债务、资金缺口等方面的研究较多，而提出具体解决方案并进行实证分析的文献，相对较少。

　　1.2.1国内外学者对于养老保险制度的研究

　　龙朝阳（2009）对中国公共养老金制度模式进行了研究，考察了公共养老金制度的各种模式的经济效应与风险因素，探讨适合我国国情的公共养老金制度模式，就养老金制度的基本概念进行了辨析，澄清了关于公共养老金制度的模糊认识，挖掘、整理与提炼公共养老金制度的理论依据，并从理论上分析各种公共养老金制度模式的运作风险与经济效应；伊志宏（2009）对养老金投资与资本市场的国际经验与中国的选择问题进行了研究，选取了X、英国、智利、日本、韩国等五个国家，对其养老金体系的主要特征、发展过程及养老金投资与资本市场的关系进行了比较系统、深入的分析，并提出了对研究和解决中国问题有益的启示；万春（2009）对我国混合制养老金制度的基金动态平衡问题进行了研究和分析，基于多种人口口径、多种方案的、系统的养老基金动态平衡的研究，填补了国内此领域研究的空白。从整体平衡和结构平衡两个视角研究我国养老基金的动态平衡，基于四种人口口径、四种方案以及三个输出指标的复杂分析过程，提供了系统分析养老金制度的数量方法；朱青（2003）对养老金制度和养老金的实际运作进行了研究和分析，同时结合我国的实际情况，对我国养老金制度改革中丞待研究解决的一些问题，诸如养老社会保险制度的筹资模式是否应转向基金式、开征社会保险税的必要性，社保基金能否入股市、如何鼓励企业举办补充养老保险等问题提出了一些个人看法；杨再贵（2010）用公共养老金OLG模型分析的原理研究中国社会养老保险制度的实例，是对国外以往研究的扩展或创新。根据理论推导或仿真模拟的结果提出了政策建议；国外学者莫迪利亚尼和莫拉利达尔考察了拉丁美洲社会保障体系改革中存在的缺点，及这些改革的真实成本和影响这些成本的因素。同时，也讨论了X和西班牙的社会保障改革是如何能够执行包含了很多完美特征的健康体系的；王晓军（2000）对养老金需求与养老金制度的基本结构、养老金制度的设计、基本模式、养老金计划成本与债务的估计方法，以及中国现行养老金制度的精算评价等问题进行了全面深入的分析；林羿（2006）根据国内企业年金的制度构架和实践需求，分析总结了X企业养老金的监督管理经验，满足了国内企业年金借鉴国外企业养老金监督和管理有关经验的迫切需要；刘昌平（2008）基于规范研究方法和实证研究方法，从经济学视角分析了养老保障发展史上的三次重要的制度变迁，并在总结制度变迁的动因与发展趋势的基础上，提出了建立可持续发展的中国多支柱养老社会保障制度的战略构想；Feldstein（1974）和Barro（1974）对XX债务和现收现付养老保险制度的影响进行了研究。受此启发，Auerbach和Kotl(1987)创立了动态生命周期模拟模型，简称A-K模型。这一模型可称之为在理论方法和分析工具方面的实质性拓展。由于西方国家人口老龄化问题日趋严重，现收现付的养老保险面临支付危机。因此，从经济角度对养老保险问题的讨论也非常活跃。Hu,A.（1997）对重新构造中国社会保障体系进行了实证分析并展望了它的未来；MartinFeldstein,JefilLiberman（2006）研究了中国XX实施养老保险体制改革的潜力问题。EstelleJams（2001）对中国养老保险体制改革的动因及存在的问题进行了详细的分析；RobinBlackburn（2003）对中国养老金改革提出了较为全面的对策，包括增加缴费、变现国有资产、建立企业年金制度

　　1.2.2国内外学者对于养老金缺口问题的研究

　　边恕（2008）以公共养老金隐性债务规模的测算、中国现行的解决办法以及构建新的隐性债务解决方案为逻辑中心，从养老金制度融资模式转型与隐性债务产生的理论分析入手，在理论上探讨了影响隐性债务规模的几大因素。进而将影响养老金隐性债务的参数加以扩展，同时利用世界银行开发的PROST软件，测算了中国2001～2050年每年的隐性债务规模，并就其变动趋势加以分析。最后，提出以推迟退休年龄、提高缴费率和收缴率以及加强财政转移支付力度的组合方案，来彻底解决公共养老金隐性债务问题的结论；穆怀中（2008）对中国现行养老保险制度框架下现收现付的统筹养老金如何科学、合理、规范的进行指数化调整，从而既能保障退休者的权益，又能减轻人口老龄化给养老金计划所带来的财务压力，减轻企业和XX的负担的问题进行了研究与分析；徐文全、梁冬、岳浩永（2006）基于人力资本理论对养老金缺口的弥补方案进行研究，结论表明应该采用弹性退休年龄的改革，从增加积累和减少支出二方面来弥补养老金的缺口。王利军（2008）从养老金缺口财政支付的理论研究入手，对公共财政中的养老保险支出进行了理论和实证的分析并提出完善养老金缺口财政支付的对策与建议。

　　养老金缺口问题涉及较多学科，财政支付能力的理论分析和实际资料涉及理论较多，因此，本文综合运用宏微观经济学、新制度经济学、计量经济学、财政学、劳动经济学、统计学、人口学以及保险精算学中的相关理论对中国养老金缺口的财政支付能力进行了理论层面的研究。同时，运用了理论分析与实证分析相结合，以定量分析为主，定量分析和定性分析相结合的方法，突出强调西方经济理论与中国现实状况的有机结合，对调整财政支出结构弥补养老金缺口、多渠道筹集养老金和健全与完善多层次的养老保险计划等策略进行了研究。

　　在理论框架上，从公共财政与养老保险的内在联系出发，从财政支付能力的角度运用实证研究和规范分析相结合的方法对养老保险制度改革中出现的养老金缺口的问题进行了研究，得出通过调整财政支出结构和运用企业年金制度等措施可以解决未来时期养老金缺口的结论。由于本人理论修养和实际调查能力的限制，在引用数据以及分析数据之时可能会出现不全面不深刻的情况。

　　2.1.1人口老龄化的概念与内涵

　　人口老龄化最早被提出与使用，是在1940年X人口学家R.泊尔（Raymond.Pearl）发表的《人口的老龄化》一文，但这时将人口老龄化现象归为一个生物学现象，直到1948年，法国人口学家索维发表了《西欧人口老龄化的社会经济后果》一文，才较为系统的对人口老龄化现象和宏观经济发展联系起来并加以研究。在索维的论文中，强调了人口老龄化现象的重要性，说明了这一现象的本质意义在于其所产生的后果，将其对社会经济的影响作为论述的主题，并持消极的态度。50年代以后，伴随着西方国家人口老龄化程度的加深与其所产生的后果的不断显现，对人口老龄化现象的研究也逐步升温，这一概念也逐步丰富与完善，在1956年的《人口老龄化及其社会与经济影响》一文中，第一次科学的界定了人口老龄化的概念，强调人口老龄化是指人口年龄结构的整体变动趋势，而不能简单的考虑人口的变动趋势，将这一概念与个体老化与个体衰老区分开来，并成为了学术界的一个共识。在1982年的《维也纳老龄问题国际行动计划》中，对老龄化问题的内涵进行了确定，指出老龄问题包括了人道主义方面的问题与发展方面的问题，即包含了对于老年人的生活、健康、保障等方面与在老龄化进程中社会经济发展两个方面的问题。而在1991年的《世界人口老龄化的现状》报告中，重新界定了人口老龄化的经济影响，认为以往的消极结论存在问题，认为要区别看待发达国家与发展中国家的不同情况，随后在2002年的第二届世界老龄大会的有关文件中，清楚的认定了人口老龄化问题的性质，即人口老龄化的影响不单是消极的，它既是挑战也是机遇。

　　国内学者在1982年世界第一届老龄大会以来，也逐步开始重视对于老龄化现象的研究，丰富了老龄化的概念与内涵。有的学者指出人口老龄化存在超前式（与经济水平不相适应）与同步式（与经济水平相适应）两种模式，我国属于超前式，而西方发达国家属于同步式，因此我们在应对老龄化所带来的问题时，既需要借鉴其经验，也需要注意其间的突出差异（邹沧萍、杜鹏，1990年）。有的学者通过预测，指出在2020年以前，人口老龄化对中国经济的影响是积极的，但之后就是消极的。也有的学者指出，人口老龄化不利于社会经济发展的理论与社会实践之间存在着较大的矛后，认为在实践中，人口老龄化只对社会保障有较大影响。

　　2.1.2人口老龄化越来越严重

　　伴随计划生育国策的深入人心和生活压力指数的日益提高，人口出生率日渐减少，使得老年人在人口比例中所占比例提高，从而导致人口老龄化越来越严重。“2010年全国老年人口已达1.78亿，到2014年将超过2亿，2026年将突破3亿”。“2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势；到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家；到2050年，社会进入深度老龄化阶段。”伴随人口老龄化越来越严重，中国面临养老金支出越来越多的问题。

　　通过表1.1可以得出以下结论：就总体趋势而言，人口老龄化越来越严重，养老金支付的总额越来越多，这就意味着养老金支付的金额愈来愈大。但是通过现付现支和统筹制积累起来的养老金不足以支付，每年国家都会以财政兜底的形式或者是个人账户“空账”的形式进行贴付。

　　2.1.3养老金制度存在一系列问题

　　受我国经济发展水平的限制，目前主要实行现收现支制和社会统筹和个人账户相结合的统筹制，前者主要在事业单位推行，现职人员缴纳的养老保险金用于支付已经退休人员的退休金；后者主要在企业推行，国家个人和企业三者共同承担，xxxx1997年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定:企业每年定时向相关机构缴纳养老保险金，所占比例一般在总额的20%以内，随着职工缴纳比例的增加而逐年降低，最低不得低于3%，企业职工在任职期间每年都要用自己所得的工资缴纳一定的养老保险金，保险金的比例从4%起，随着工龄的增长和收入的提高比例逐渐上升，最高达到8%，也就是说企业和职工二者缴纳的比例和应该不低于11%。

　　现收现支制刚推行时，我国的人口老龄化程度比较低，所收每年都会有较大的剩余额，但是随着退休人员的日益增多，事业单位的养老金个人空账严重，甚至出现收不够支的情况。积累制中，职工个人工作不稳定，有些经常会出现跳槽的情况，相应的企业因为这些职工不会立即用到退休金所以没有及时为他们办理；鉴于国家兜底的情况很多企业缴纳养老保险的积极性不高，拖欠养老金的企业不在少数，更有甚者出现拒缴行为。长期的拒缴、少缴和漏缴致使职工到了退休年龄却没有足够的养老金可领，于是相应机构会采取预支现有职工部分和要求国家兜底的情况，这样一来统筹实际上变成了企业间的养老金转移和积累不足部分的国家兜底。

　　2.1.4养老金管理意识不强

　　2.1.4.1养老金现金管理的意识不强

　　养老金管理是一项关乎社会稳定人民幸福的工程，它的正常运转离不开一定的现金，现金用来应对退休人员养老金的支出和透支部分养老金的到期的债务偿还。对于退休人员养老金的支出，要严格监管现金的使用计划的编制和落实，及时地查阅日月年以及长期的现金使用情况，根据退休人员养老金支出现金流动计划以及短期现金流量预测报告和长期现金流量报告，有效地分析和控制现金流量，严格控制退休人员养老金的支出，确保透支部分养老金的到期债务的及时偿还能力。但是不管是现收现付制还是积累制均没有注意到资金使用的计划性。

　　2.1.4.2养老金不能够保持合理的资金比例

　　要使筹集的资金数量、流动性资产和长期性资产保持合理的比例才能确保养老金的按时足额支付能力。但是相关负责人员并没有把缴纳来的资金做好统筹，也没有按照一定的发展计划，做好筹集资金的分配使用，这样流动性资金不能用来用来支付所有退休人员的养老金，长期性资金的使用不能考虑退休金的规划问题，也没有做好会计的防范工作，以致出现了会计为某个人私利而短期内挪用的现象。

　　2.1.5养老金面临隐性养老金债务问题

　　这个问题主要针对国有企业的员工，在过去，国有企业实行低工资高福利的待遇，剩余的部分完全被财政或者是国有企业占有，用于各种形式的投资，形成了新的国有；其他所有制的员工在职业生涯的中途加入国有企业，会直接造成隐性债务问题；有一些国有企业由于价格不能真实地反映价值，企业的利润信息不准确，，企业没有产生相应的养老金积累，但是其员工已经为社会做出了应有的贡献，在退休后理应得到相应的退休金，这部分金额在一定程度上会转化为隐性债务。

　　“2002年以来，我国养老金当期缺口(当期养老金支出与养老金收入的差额)每年一直徘徊在500亿—600亿元人民币。据测算，全国基本养老金收人的15％-20％要依靠国家财政补贴。”根据《中国养老金发展报告》的一系列数据表明，如果我国继续执行现有的养老金制度，那么伴随人口老龄化的日益加剧，中国的养老金缺口将在2016年集中体现出来，2035—2040年达到高峰，高峰时段每年将出现1000亿元的养老金缺口，高峰时段养老金缺口累计达到8000亿—10000亿元，2050年将会迅速回落至4000亿元。从亚洲发展银行的统计数据显示，目前中国的养老金缺口已经高达62亿美元，截止2033年，将迅速提升为533亿美元。这一些列的数据均表明中国目前确实存在养老金缺口，只不过在近期这个缺口不会明显地爆发出来，缺口一旦爆发会产生前所未有的威力。

　　2.3.1延迟退休

　　随着生活水平的提高和医疗条件的进步，我国的平均寿命在逐步提高，根据联合国人口统计机构的相关预测，2020年我国的平均寿命会达到74.7岁，2040年会达到77.9岁2060年是80.3岁。我国目前的退休年龄是女55周岁，男60周岁，对比平均寿命，可以发现退休年龄和平均寿命极不相称，而且我国目前高学历人群工作时间缩短，退休年龄正值工作的高峰期，在一定程度上造成了极大的人才浪费。因而很多专家学者针对此情况提出了延迟退休以解决养老金缺口问题，这个建议的提出有以下科学依据：从全国来看，养老金是生产力成本中不可分割的一部分，养老金缺口也就意味着XX需要划拨相应的款项进行兜底，这些款项的来源是各种税率，税率的提高和种类的增多会加重企业的负担，进而影响企业的核心竞争力；职工只要是不退休就可以缴纳一定的养老金，据《中国养老金发展报告》数据显示：退休年龄每延迟一年，养老金账户就可以增加40亿元，减少160亿元的支出，缩小200亿元资金缺口；就人口的老龄化程度而言，2020年老年人口将达到11．2％，到2040年将达到22％。这就意味着按照目前的退休年龄计算，2040年劳动力资源将会非常地短缺，以较少的劳动力的养老金来满足较多劳动力的资金缺口问题，资金缺口将面临严峻的形势。

　　2.3.2增加个人缴费比例

　　不管是现收现支制还是社会统筹和个人账户相结合的统筹制个人均需缴纳相应比例的养老金，因而有些专家学者建议适当增加个人缴纳比例：一是根据行业做适当的调整，对于收入较高且相对稳定的行业来说，国家直接出台相关的文件强制性缴纳，对于收入较低的行业，国家制定一定的优惠措施鼓励职工缴纳；二是针对劳动性质的不同做适当的调整，脑力劳动者随着年龄的增长报酬越来越高，国家可以直接出台相关的政策根据其工龄短的收支情况增加缴费比例，体力劳动者随着年龄的增长收入日渐减少，国家可以采取养老金和储蓄、基金投放相结合的方式通过养老金的固本增值方式鼓励个人积极主动地增加缴费比例。

　　2.3.3实施XX兜底政策

　　2.3.3.1经济发达地区

　　经济发达地区工业化程度比较高，能够为相当数量的劳动力提供就业机会，这部分地区的农村劳动力迅速实现了转移，在较大程度上改变了传统的二元结构，人民的生活水平和收入水平有了较大的改观，他们自然而然地会对老年生活进行规划，而养老金是他们退休后能够保障自身生活水平的重要举措。在这部分地区，以杭州为例，XX推行“个人缴费、集体补助、财政支持”的非国有企业养老金制度，养老金缴纳积极性比较高，相应的XX的兜底比较少。对于国有企业仍然实施统筹结合的积累制，要加大控制力度。对于事业单位人员继续实施强有力的现付现支制度。三管齐下养老金方面XX的兜底比较少。

　　2.3.3.2经济欠发达地区

　　这部分地区因为经济欠发达，收入水平相对较低，企事业单位的职工对老有所养极其关注，但是其农业化程度仍然比较高，很多小的私有企业大量存在，如果国家只是制定扶持政策和缴纳优惠政策，那么将会出现徒劳无功的效果。国家首先明确养老金的缴纳标准和退休金的享受政策，然后实施国家、集体和个人共同承担的政策，通过增加该地的财政预算，通过减少该地国有企业的国有股，通过企业税率优惠政策等初步减少养老金的缺口。

　　2.3.4投资金融市场

　　针对现收现付部分的余额，作为长期性国家强制性的资本，具有稳定、长期的特点，能够满足金融市场主体长期性投资规划的需求，有利于促进市场经济的稳健发展，经济发展了市场主体经济利益得到满足，养老金作为资本可以按照贡献程度获得一定的回报，这些回报可以在一定程度上弥补养老金的缺口。针对统筹账户，由于实行的是积累制，个人暂时不会从中提取相应的现金，所以相关管理机构往往将其用于企业融资或者是投资债券和股票。这一方面有关专家主要提出了以下建议：一是制定相关的法律法规，允许部分养老金进入金融市场，由金融市场的主体进行资本操作；二是设置养老金的管理机构，积极借鉴国外的养老金管理经验，对养老金的资本运作进行合理有效科学的管理；三是大力发展投资基金业，按照《证券投资基金管理暂行办法》管理养老金的相应资产。

　　3.1.1公共财政养老保险支出责任的界定

　　2006年1月我国实施养老保险制度改革之后，养老保险支出面临一系列的缺口问题。改革后的制度仍然坚持统筹的积累模式，其中统筹账户为参保职工提供30%的退休金，个人账户提供30%。对于没有参保的老人和符合参保规定的中人面临1997年前个人账户空账的现状，这一部分只能从统筹账户中拨付，这些拨付产生的原因是国家性质的制度结果，责任属于国家承担，由公共财政承担，这一点不管是从国际惯例还是从理论界的研究成果分析，均是科学的合理的。作为企业，它的责任是为正在为自己提供劳动力服务的职工担负部分养老保险金的支付，对于职工以前或者是离职之后的保险金不负责缴纳，个人又无法全部承担，在这种情况下国家相关机构的管理工作出现漏洞，为了弥补这一漏洞而出现的缺口理应由国家承担，公共财政进行支付。

　　3.1.2数量的界定

　　在转制的过程中养老保险金缺口的缴纳主要由公共财政和个人承担，根据上文我们将公共财政需要承担的部分归纳为三个方面，见图1.1，我国作为人口大国，人口总数达到十几亿，参保率即使仅仅为50%,也会涉及几亿人口，结合公共财政承担的这三部分分析，涉及数额不可谓不巨大，“单纯从个人空账部分计算，可达到2亿元左右”

　　该表只是从转制前后的个人空账转制成本进行估算，每个账户都在万元以上。最近十几年我国经济取得了突飞猛进的发展，养老保险事业蒸蒸日上，劳动力的报酬得以提高的同时养老保险金额也在逐年上升，个人空账虽然有所控制但是较改制前后的数额还是比较高，再加上以前累计的历史性的个人账户空账，公共财政所需承担的个人账户金额难以估算，“即便是比较保守的估算,数额也在2万亿元左右,十分巨大”，如果再加上扣除30%的替代率养老金后的老人原养老金替代率承诺余额和中人过渡养老金，公共财政每年所承担的养老金缺口将会超过某些小国的年度国民生产总值。

　　3.1.3费率的界定

　　3.1.3.1测算公式

　　在现有XX、企业、个人三者共同承担的养老责任模式下，现实的养老保险金缴费率应该采取收支平衡的测算公式，即缴费率=赡养率×替代率，在明确应缴养老保险金总额、企业承担总额和个人缴纳总额后，计算出国家总体养老保险金缴费率和企业个人的现实缴费率，差额也就是国家理应承担的部分。

　　3.1.3.2替代率

　　测算企业现实责任费率时,替代率按新制度要求统一设定为30%。而在测算社会统筹账户总体缴费率时,要考虑老人和中人新旧制度的过渡问题。老人替代率从75%开始每年下调1%,直至维持在60%的水平上,至2035年老人基本退出历史舞台,这部分计算结束。“中人总体替代率也从75%开始每年下调1%,直至总体替代率达到60%的水平,其中社会统筹账户替代率的算法为各年总体替代率减去个人账户替代率,个人账户替代率由8%的个人缴费率进行推断,基本上每年增加0.5个百分点。”新人社会统筹账户替代率按制度规定为30%。

　　3.1.3.3赡养率

　　按照国家的文件精神，我国男性劳动力的退休年龄为60周岁，女性为55周岁，就业平均年龄为20周岁。结合人口就业统计资料计算出每年的退休总人数与实际缴纳保险金总人数的比例，进而得出养老保险金的赡养率。

　　3.1.3.4覆盖面和收缴率

　　养老保险制度的覆盖面和养老保险每年的实际缴纳率影响着赡养率,本文根据现实的养老保险情况和前辈的研究结果，将“它们分别设定为：2011-2015年,覆盖面为80%,收缴率为90%；2016-2035年,覆盖面为90%，收缴率为90%；2036-2050年,覆盖面为95%，收缴率为95%。”

　　分析上述数据，可以发现2011-2050年随着我国养老保险制度的逐步完善和经济发展水平的逐渐提高养老金支出总体费率呈现增幅逐渐下降的趋势，公共财政支出总体费率下降趋势非常地明显，其比例远远小于养老金支出总体费率，这意味着国家公共财政所承担的差额越来越小，照此趋势发展下去养老金缺口将不复存在，从比例上来分析国家公共财政完全有能力支付养老保险金的缺口部分。

　　3.2.1养老保险对经济影响的分析

　　3.2.1.1金融储蓄

　　金融储蓄是个人或者是家庭的储蓄行为，主要受家庭理财观念的影响，个人或者是家庭的储蓄值增加，相应的用于消费的额度就会减少。随着社会养老保险制度的健全，越来越多的人将养老金看做储蓄的一部分，见表1.4：

　　从上表可以看出，2001-2006年我国的社会保险基金始终处于增长状态，但是2011年有所下降，这与舆论界纷纷关注的退休年龄的延迟和中小微型企业的壮大密不可分。退休年龄的延迟意味着人们只有达到相对较高年龄才能领到退休金，最近心脑血管疾病的低龄化加剧，过劳死方面赶超日本的趋势日益明显，各个人群对能否活到法定退休年龄存有风险感；中小微型企业正处于资本积累阶段，职工群体稳定性也较差，他们目前纷纷实施提高员工的工资的措施，较少企业按照国家政策为员工按时交纳企业应该上缴部分的养老保险金，员工自身承担又缺乏一定的经济能力。但是从国家统计局统计的存款储蓄情况来看，养老保险金并未影响到储蓄的增长，见表1.5：

　　从上表来看，2003-2010我国的人民币储蓄一直处于增长状态，也就是说尽管缴纳养老保险金的人数越来越多，需要缴纳的养老保险金数额也在提高，但是在目前经济增长带来收入提高和通货膨胀的前提下，储蓄还是处于数字上的增长状态。

　　3.2.1.2劳动力市场

　　劳动力市场分为中青年和老年两类市场。中青年劳动力方面，企业和个人养老金的缴纳不会增加现时的收入，自身财富积累也只有在退休后才可以直接体会到，这一现实情况“决定劳动力供给和需求的工资基础存在差异,即由总货币工资额决定劳动力的需求决策,而由净货币工资决定劳动力供给决策”老年市场方面，国家法定退休时间太早，正处于事业高峰值的老年劳动力就会丧失，从下表1.6分析：

　　2001-2011年基本养老保险在职职工参保人数和就业人数都处于增长状态，这十一年中前者的增长幅度明显快于后者，这意味着养老金并未影响整体劳动力市场的供应人数。

　　3.2.1.3收入再分配

　　养老保险金的收入再分配涉及劳动者个人收入的再分配、劳动者代际间的收入再分配和同代劳动者之间的收入再分配。个人收入再分配是指退休后获取退休前所缴纳的养老保险金部分，代际间的再分配主要涉及现收现付制度，同代之间再分配主要由职位不同工作等级不同引发的享受养老保险金数额的不同。就整体而言不管哪个劳动者持有多少养老金，每个时期国家企业个人所缴纳的总量和财政支出的养老保险金总额是确定的。

　　3.2.2影响养老保险的经济因素分析

　　养老保险涉及大量的资金，从经济学的角度分析养老保险金是用于支付退休之后生活所需品的货币。这个货币量的数额主要受以下因素影响：退休人员对于商品和服务的需求总额、国民生产总值、国民总消费额、退休人员数量、总人口数量、退休人员平均消费额、国民平均消费额，如果精确到具体的货币量可以利用下面的公式计算：

　　（1.1）

　　其中V代表养老保险经济成本，E代表退休人员对于商品和服务的需求总额，GNP代表国民生产总值。把这三个宏观的要素具体化可以用下面的公式表示：

　　（1.2）

　　其中C代表国民总消费额，R代表总人口数量，Q代表国民平均消费额，r代表退休人员数量，p代表退休人员平均消费额。这些因素之中国家所能控制的是国民生产总值、退休人员数量和退休人员平均消费额。在社会主义市场经济这个大环境中，市场和国家这两个杠杆如果能够发挥自身优势并且相互配合，完全可以实现对国民生产总值、退休人员数量和退休人员平均消费额的控制。

　　3.2.3经济增长有益于养老保险成本降低的分析

　　我们将养老保险经济成本转化为文字，即养老保险经济成本等于积累消费率（用于国民总消费额和国民生产总值的比例）、退休赡养率（退休人员数量和总人口数量的比例）和生活水准率（退休人员平均消费额和国民平均消费额的比例）的乘积，假设r和R在一定经济增长期内保持不变，GNP保持较快的增长速度，那么就业率得以提高，工资有所保障，相应的C、Q和p均会上升，退休人员在退休后最大的支出就是医疗部分，目前国家对医疗保险的报销比例高达70%，个人无需在此方面消耗过多的金钱。退休人员子女均已长大拥有独立的经济能力，在子女方面支出较少，主要属于补贴型，在职职工除了满足自身的各项支出之外还要承担赡养老人、抚养子女、社交等各项支出，这样生活水准率就会降低。C作为国民总消费额其增长速度要低于GNP，因为在经济增长减缓的情况下，居民不敢消费，在经济增长较快的情况下，通货膨胀也相应提速，居民总体消费额会有所增加，但是实际的消费能力和消费水平下降，因而积累消费率也会在经济增长的情况下降低，因而经济增长有益于养老保险成本的降低，国家收入提高，养老保险经济成本下降，缺口却在逐渐缩小，这也从侧面说明公共财政完全有能力支付养老金的缺口。

　　从上述分财政数据可以看出，我国整体的财政收入逐年增长，从2003年的21715.25亿元增长到2011年103874.43亿元，共计增加了5倍之多，平均每年的增速超过了8%。由此可见，我国现有财政收入的增长速度总体上要高于GDP增速。这既有中国近年来实施积极地财政政策额影响，也有国家税收政策调整、开辟新的财源的影响，正是由于我国目前财政收入的高速增长，才能够为我国未来支持养老保险事业的发展提供中重要的资金来源。

　　我国近年来的发展趋势显示了积极地财政政策实行的收效明显，对中国宏观经济的运行产生了一系列的积极影响，经济已经从“过冷”的低谷逐步走出。但是积极地财政政策一方卖弄提高了经济的成长，另一方面也导致了我国近年来经济发展的过热，特别是在2008年金融危机之前，我国部分地区的通过膨胀压力不断增加，局部投资过热，而这就要求我国未来在财政政策的支出结构进行有效调整，逐步从过去积极地财政政策转变为稳健的财政政策。稳健财政政策的去向便是削减赤字和公共投资，积极增收节支，调整财政支出结构（向农业、公共医疗、社会保障、教育等多方面投入资金），推进财政改革。随着稳健财政政策的实施，财政支出结构也将逐步向着公共财政要求的方向调整，从而可以为养老保险事业的发展提供更为坚实的财政基础。

　　社会保证是市场经济国家弥补市场缺陷、维持市场机制正常运转、保持社会稳定的重要手段。从发达国家的福利待遇措施而言，以养老保险支出为主要部分的社会保证支出比重不断上升已经日益成为财政运行发展的一个基本规律和国际经验。

　　4.2.1财政养老保险资金收支基本状况

　　由于我国并没有类似与发达国家那样开开征社会保障税，严格意义上的社会保障预算为真正建立，因此有财政提供的养老保险资金的来源只能是一般意义上的财政税收，没有专项的税收来源。在养老保险制度的实际运行中，养老保险的资金主要来源有以下几部分组成：一是企业和个人的缴费；二是XX的财政拨款；三是各种捐赠；四是养老保险资基金的运营收益；五是其他可以并入养老保险基金的收入。在五个组成部分中，企业和个人的缴费与XX的财政拨款是主要资金来源。

　　从我国目前养老金发放的现状而言，由国家财政负担的养老金主要由以下几个部分组成：一是未参加养老保险的行政、事业单位的离退休、退职人员的养老金；二是已经参加养老保险的行政、事业单位的“老人”养老金；三是已经参加养老保险的行政、事业单位的部分养老金；四是养老保险基金的收支缺口。

　　由于中国大部分行政、事业单位还未参加基本养老保险，其养老金仍然由国家财政全额负担。因此通通常意义上讲的养老保险的财政支付能力主要指的是财政对基本养老保险的养老金缺口的负担能力，而国家现在一直强调的通过调整财政支出结构等措施来提高养老金缺口的支付能力。如果国家的进本养老保险制度能够正常运转，实现收支平衡，那么财政就无需拿出专项资金来弥补缺口。但是由于我国未富先老以及过去的养老金发放制度和缴纳机制的缺陷，使得我国在实际的基本养老保险制度运行过程中出现了资金收不抵支的现象，而且随着未来人口老龄化倾向的日趋严重以及劳动力不足等情况，使得我国现有资金缺口越来越严重，从而导致目前所实施的养老保险制度出现了严重的财务危机。

　　4.2.2养老金缺口现状

　　现行的基本养老保险制度是按照1997年xxxx《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》运行的。养老保险资金的筹集实行部分积累模式，企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费的比例从1997奶奶不低于个人缴费工资的4%起，每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，而这合计最高时一般不超过28%。但是，在实际运行中受制于过去的养老金缴费制度的混乱以及人口老龄化清香的日趋严重，我国现有社会统筹基金并不能满足对已退休职工养老金的支付，因此个人账户基金账户被直接用于当年养老金的发放，是个人账户基金成为空账。经过几年的实践，养老保险的覆盖面并没有明显扩大，企业的拒缴率却在不断提，提前退休严重，我国部分省市出现了不同程度的养老保险金的拖欠，基金缺口有日益增加的趋势。

　　根据人力资源和社会保障部的统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份（含新疆建设兵团）共有15个，缺口高达679亿元。这意味着中国养老金制度潜在的财务风险已经出现显性化的苗头，甚至到了难以离开财政补贴的程度。

　　除了收支缺口增大外，中国养老金制度还存在着收益率低的痼疾。根据xxxx相关规定，社会保险基金结余只有存银行和买国债两种投资渠道。而据社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文测算，2000年至2008年全国社保基金总的收益率可能不足2%，低于同期的通胀率。

　　据人社部统计，截至2011年年末，我国企业职工养老金结余1.9万亿元，从全国层面看不存在养老金缺口的问题，未来全国养老保险基金能够做到长期收支平衡。而最新发布的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》预测，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。同时，社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大。2000年各级财政补贴金额为338亿元，2006年为971亿元，2010年1954亿元，2011年新增补贴高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。这意味着，近三分之二的养老保险累计结余(1.9万亿元)，来自于财政转移支付。

　　若根据《化解国家资产负债中长期风险》，如果不发生任何改革，人口老龄化冲击下我国养老金的统筹账户将给财政造成巨大的负担，从2017年起养老金要求的财政补贴将持续上升，至2050年养老金缺口将达到当年财政支出的20%以上。与GDP的规模比较，今后38年累积，养老金总缺口的现值(用名义GDP增长率作为折现率来计算)相当于目前GDP的75%，远高于环保成本，是融资平台和铁路债务对财政的压力的近20倍。

　　研究报告的主要撰写者之一、来自中国银行研究团队的廖淑萍在接受《经济参考报》记者采访时表示，本次研究结果和政策建议，是利用推测法和估算法，基于国家统计局往年已发表的数据作为存量基础，加上每年的流量变化，逐年累计而成。以此方法测算，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元，在目前养老制度不变的情况下，往后的年份缺口逐年放大，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%

　　4.4.1中国目前财政支出结构中存在问题

　　目前发达国家已经基本上建立了比较完整的公共财政体系，其财政重点已经逐步转向提供公共服务和调节收入分配。从我国目前财政支出的县长可以发现，目前财政支出结构出存在以下问题:

　　一是财政用于经济建设的支出比重过大。由于我国的特殊国情，财政支出中经济建设比重一直较大，XX不仅要承担基础设施和基础产业的投资，同时还负责一些国有企业的流动资金、挖潜改造资金和科技三项资金的投入；一些本应该由市场负责，有私人企业负责的社会事务却依然有财政经费负担，由此造成财政支出范围过大，包揽过多，财政负担不规范。

　　二是采用用于公共事业和社会服务性支出比重较低。公用和社会服务支出主要包括教育、卫生、文化、社会保障等等。改革开放以来财政用于上述方面的支出虽然随着经济的增长以及GDP的增加而有所上升，但是这类支出用占财政总支出的份额依然较小，公用物品和公共服务的供给不足，严重的影响了社会经济和社会的发展。

　　三是财政用于行政管理费用支出增长过快，在中国财政格列支出中用于行政管理费的支出增长幅度最大，行政管理费用支出占财政总支出的比重有1978年的4.71%增加到2011年的20.1%，年平均增长速度超过了20%。虽然改革开放以来，现有进行了多次的机构精简，但是近些年来反弹很大，各级行政机构人员越减越多，机构膨胀，行政费用增长过快。

　　4.4.2调整支出结构解决养老金缺口的可行性

　　逐步提高养老保险补助支出占财政支出的比重是强化XX社会管理职能、完善养老保险制度的客观需要，只有通过调整现有的财政支出结构，适当压缩一些属于“越位”或效率不高的财政支出所占比重，扩大养老保险补助支出才有可能。

　　从我国目前财政支出结构而言，能调整和压缩的财政支出只有经济建设支出、行政管理支出和其他支出，这也是扩大社会保险补助支出的可能所在，未来时期调整财政支出结构的重点应该放在经济建设、行政管理费、其他支出三类支出上。其中经济建设支出比重的先将要靠扩大发行债券来是吸纳、行政管理支出规模的下降则取决于XX职能转变和机构改革。

　　4.4.3调整支出结构增强养老金缺口支付能力

　　从之前的分析可知，中国今后能够调整和压缩的财政支出只有经济建设支出、行政管理支出和其他支出，这也是扩大养老保险补助支出的可能所在，具体措施包括：

　　一是经济建设支出调整。在中国经济建设支出一直都爱财政支出中占有绝对比重，这是和中国的国情相吻合的。在经济建设支出中，基本建设支出又一直占有重要地位，基本建设之初近年来占经济建设支出的比重一直保持在40%以上。2012年我国的基本建设支出占GDP比重为2.7%，中国目前正在建立公共财政基本框架，基本建设支出中用于竞争性领域和“准公共品”领域的建设资金可以用包括建设公债在内的市场化手段来解决，由此可以腾出一部分财政支出用于建立包括养老保险在内的社会保险补助制度。

　　二是行政管理费用支出调整。行政管理支出占财政支出的比重能否下降取决于XX转变职能和XX机构改革的成效。从财政支出结构变动趋势而言，近年来我国一直在进行精简机构的人事改革，但行政管理费用的比重还是越来越大。到2011年已经上升到20.1%，而英美等发达国家同期该项支出的比重都不到10%。由此可见，我国机构精简还任重而道远，短期内要想大不符压缩行政管理支出难以奏效，定时从中长期而言，随着公用财政体系的逐步建立，XX将逐步退出一般竞争性领域的经营活动，加上XX机构改革的力度加大，适当降低和控制行政管理费用支出还是可行的。由于行政管理费用支出的调整涉及到国家经济、政治体制改革的方方面面，是一个非常复杂的问题。因此其改革必须要有序进行，可以以每5-10年降低1-3%的速度来压缩行政费用支出，最终使其保持在15%以下，由此可以用于养老保险的补助支出每5-10年可增加1-3%。

　　三是其他财政支出的调整。我国财政支出中的其他支出所占比重近年来起伏较大，其主要是因为影响其他支出的因素比较多，无法准确判断不同因素的具体影响程度以及未来发展预测。但是可以预期的是，随着我国财政体制的不断完善，财政预算体系也必然会逐步健全，从而未来使其适当压缩其他支出的比例还是可行的。我们可以与其在未来时期国家至少可以从其他支出中挤出1-2个百分点用于养老保险补助支出。

　　4.5.1方案一

　　根据《化解国家资产负债中长期风险》预测未来我国社会统筹基金缺口总量近20万亿元，在缺口期每年平均为4940.47亿元。如果有财政全额承担，则XX每年需要从财政收入拿出5%来弥补缺口。其具体如表4-2所示：

　　从表4-2可知，如果采取财政固定拨款机制，从2005-2019年财政每年的投入资金都大于养老金缺口，主要原因是这一时期中国人口老龄化程度相对较轻、制度内赡养率也相对较低；从2020年开始到2040年财政每年的资金投入小雨养老金缺口，主要原因是这一时期我国的人口老龄化问题日趋严重，制度内上扬率也日益提高。

　　通过上述分析可以看出，如果采取方案一，国家应该建立养老保险专项预算制度，按照方案要求在养老保险存在缺口期间调剂资金余缺，合理安排财政投入资金以达到预期目标。在财政投入资金有盈余的时期应该做好盈余资金的保值增值，在财政投入出现不足的时期应该先将盈余期的盈余资金用于弥补不足，弥补后仍不足部分可以采取财政预知的形式予以解决，待有盈余时在进行回补。

　　4.5.1方案二

　　结合我国市场经济的发育成熟程度、国民经济发展的战略规划目标以及公共财政体系的完善进程，假定财政支出结构遵循循序渐进、分段逐步调整的原则，可以设计一个通过财政支出结构的调整和运用增量资金分阶段解决养老资金缺口的方案，通过对2005-2045年的缺口期分阶段考虑。

　　从表4-3可以看到，如果采取分阶段解决养老保险基金缺口的方案，在2005-2009年由财政解决的社会统筹资金年均缺口为811.02亿元，其中财政增量资金负担351.17亿元，调整财政支出结构负担458.85亿元；在2010-2014年由财政解决的社会统筹资金年均缺口为1128.78亿元，其中财政增量资金负担486.67亿元，调整财政支出结构负担642.11亿元；在2015-2019年由财政解决的社会统筹资金年均缺口为1845.97亿元，其中财政增量资金负担681.98亿元，调整财政支出结构负担1162.99亿元；在2020-2024年由财政解决的社会统筹资金年均缺口为4210.92亿元，其中财政增量资金负担926.77亿元，调整财政支出结构负担3284.15亿元；在2025-2029年由财政解决的社会统筹资金年均缺口为7649.42亿元，其中财政增量资金负担1644.87亿元，调整财政支出结构负担6004.55亿元；在2030-2034年由财政解决的社会统筹资金年均缺口为9337.94亿元，其中财政增量资金负担1972.55亿元，调整财政支出结构负担7365.39亿元；在2035-2039年由财政解决的社会统筹资金年均缺口为9766.74亿元，其中财政增量资金负担2380.24亿元，调整财政支出结构负担7386.5亿元；在2040-2045年由财政增量资金负担4826.34亿元，其中财政增量资金负担1854.37亿元，调整财政支出结构负担2791.97亿元。

　　通过分析可以看出，若采用方案二，国家财政应该建立更为严格的养老保险财政预算制度，严格按照财政预算拨付财政资金，实缺实补，不留余缺。从理论上讲可以最大限度的发挥财政资金的使用效益。

　　“基本养老金的平衡问题和赤字问题，不仅关系到基本养老保险制度的平稳运行，更关系到社会的和谐稳定。”财政部社会保障司副司长符金陵指出，对于养老金收支失衡问题，中央财政将从两个方面做好工作。一方面是进一步调整财政支出结构，加大对基本养老保险的补助力度。另一方面将配合人力资源部和有关部门加强顶层设计。从宏观方面推动制度化改革。同时要推进全国统筹，研究制定基础养老金全国统筹的思路和方案。此外还将建立企业职工基本养老金的正常调整机制，使养老金的水平与物价指数、与工资增长水平相适应，能够反映出物价变动情况和改革发展的成果。

　　中国城镇职工基本养老保险财务状况存在巨大差异性，是由于各省之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动流动空间分布4个因素共同作用的结果。而地区间养老保险制度却潜伏着财务失衡的巨大风险。因此，要在一定时期内，解决这些省份收不抵支的办法只能是依靠财政转移支付，同时提高这些省份养老保险的财务支付能力。比如，扩大覆盖面，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等。而解决收不抵支状况的根本出路在于实现全国统筹。

　　目前，我国养老金存在很大的缺口。全国社保基金理事会理事长戴相龙在会上透露，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。而要从制度上解决高额的空账率以及入不敷出的局面，就必须要改变传统的财政支出结构以弥补养老金缺口。

　　5.1.1规范公共财政支出范围

　　XX要调整并优化财政支出结构，提高支出效率，首先应该按照公共财政理论的有关要求，给XX职能定位。在市场经济体制下，XX的职能和作用主要是解决市场本身在资源配置过程中存在的缺陷和不足，调整市场资源的局限性，解决市场失灵问题。因此，XX安排公共支出时，大体上应该体现财政为社会在生产提供“外部条件”的原则，根据建立社会主义市场经济体制和公共财政的要求，明确XX及财政应带承担什么任务，应该重点控制什么事务。不仅也要有利于优化资源配置，合理调节收入分配，而且要利于增强XX宏观调控职能，促进经济和社会事业的健康、稳定发展。考虑到以上因素，公用财政的支出范围主要集中在四方面：国家xxx建设；社会公益事业；社会保障以及非竞争性与营利性公共投资。

　　5.1.2调整财政支出结构方向

　　一是降低经济建设支出占财政支出的比重。经过近年来的改革，经济建设支出占中国财政支出的比重虽然每年都在逐步递减，但是其在现有财政支出中的比重依然份额巨大，其在我国目前稳健型的财政政策下，严重制约了整体的社会经济发展。

　　在市场经济体制下，国家财政的职能是维持国家机关正常运行的事业型开支和增进社会公益的事业性开支。能够以市场投资进行的项目就不应该以财政投资进行，应该放手让市场投资主体去实施，让民进私人资金介入，毕竟市场本身的专业性以及逐利性相对于XX的参与，反而能够提高工程以及项目建设的有效性和效率。例如世界最发达的市场经济国家X，即便是监狱这样对于安全性有着较高要求的建筑也依然能够由私人投资完成，由对城市的公用事业也多数来源于私人企业，根本不需要XX进行投资和补贴，XX更多的是对于市场经济运行的监督与管理，建立良好的游戏规则，从而制约每一家企业的发展，形成合力良性的市场竞争机制。而类似于我国XX的财政支出方式以及范围，不仅会带来公用事业的支出不足，同时也会导致投资效率的下降，造成财政投资的越位和缺位并存。

　　二是压缩行政管理费用。目前我国的行政管理费用随着国家事业单位的数来那个以及人员规模的增加与日俱增，其不仅带来了XX内部职能单位的工作效率的下降，更重要的是冗杂的人员编制给XX的日常财政开支带来了巨大的负担。未来，我国应该不断压缩与精简编制，进一步推进XX机构改革，从而真正改变目前机构臃肿的现象，实施有效的内部竞争机制与竞争上岗机制，同时形成有效的市场应聘机制，真正任人唯贤，从而在提高了人员宝石效率的同时，降低了整体的事业单位人员编制，节约财政支出，减轻社会负担。

　　三是加大用于社会保障支出的力度。社会保障是市场经济运行的外部条件和内在稳定器，是社会公平准则的基本要求，也是中国公用财政必须承担的义务之一。它不仅关系到社会的稳定，同时也关系到市场经济的有效运行。今后应当集中财力，增加在社会保障方面的支出，扩大社会保障的范围，增强社会保障能力。社会保障不仅只局限于国家机关、事业单位，同时也应该包括国家中的，每一位公民。由于养老保险制度的转轨，造成我国养老保险存在债务性问题，资金缺口较大，财政必须承担对此的最终支付责任，同时由于改革开放以来中国收入格局发生了很大的变化，应当调整中国财政支出中用于转移支付的各项价格补贴和税收优惠政策，把更多的资金用于调节收入分配和支持社会保障事业，从而使养老金缺口的财政弥补具有更加坚实的财政基础。

　　养老金的筹集渠道应该更加的多元化，应该由XX、企业和参保者三方共同承担，XX作为制度改革的主导者，应该承担制度转轨的主要责任，而企业和参保者起辅助作用。目前把统筹账户的目标缴费率确定为17%，就已经考虑到了由企业和个人承担的转移成本，较高的养老保险缴费率实际上已经在化解隐性债务。化解隐性债务不应该损害目前缴费参保者的利益，用目前参保者的缴费化解转轨成本，即使减轻了当期财政资金的压力，但是定会导致未来更加沉重的财政压力。XX需要负担起转轨成本的主要责任，同时引入其他多种渠道来化解。

　　5.2.1国家财政支出

　　无论哪个国家，XX在整个养老保险体系中都占据了不可或缺的位置。目前，中国各级财政对养老金承担的是最后兜底的责任，但却没有明确该财政补贴的性质，模糊了国家财政的公共责任。因此，把国家财政补贴从“暗补”转变为“明补”，可以明确财政补贴在化解隐性债务上的责任。同时，确定在化解隐性债务中，中央XX和地方XX的责任分担机制和各级财政的分担比例。

　　5.2.2国有资产收益分配来弥补

　　适当提升国企资本上缴国家利润比例，同时提高其投入到养老保障项目中的比例。国有企业目前己经拥有雄厚的实力，是解决转轨成本的一个有效渠道。

　　第一，国有企业资产规模。国有资产是国有企业投资形成的资产，归全民共同拥有，它是利用国有资产化解养老保险隐性债务的基础。目前，国有资产规模呈陡峭上升趋势，到2005年国有资产达到86231.2亿元。按照个人账户40%目标替代率计算，2005年底国有资产规模相当于国有资产需要弥补的养老保险转轨成本的2.33倍；按照个人账户22%替代率计算，2005年底国有资产规模相当于国有资产需要弥补的养老保险转轨成本的8.97倍。国有资产已经具有化解养老保险隐性债务的能力。

　　第二，国有企业利润。国有企业利润曾经是国家财政收入的重要来源，在1950-1980年，国有企业上交利润能够占到国家财政收入的50%左右。从80年代中期，国有企业盈利能力整体下降，上交利润仅占国家财政收入的2.2%01994年开始，国有企业就只缴纳税金，没有再将利润上交国家。从分税制改革以后，国有企业盈利能力持续上升，2005年、2006年国有企业总利润为9047亿元和8485亿元，到2010年中国国企实现利润近2万亿元，但是上缴红利仅为440亿。上缴的收益仅占国有企业税后利润的5%-10%。而按照国际惯例，上市公司股东分红比例在税后可分配利润的30%-40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于税后利润的70%-80%。在中国从2007年恢复“红利”征缴以来，“央企”中上缴比例最高的资源性行业及垄断行业，也仅仅上缴税后利润的10%。在有限的国有资本经营“红利”中，2007年、2008两年里，调入公共财政预算的用于社会保障等民生支出的只有10亿元。

　　从世界范围的发展趋势看，养老基金进入资本市场势在必行。目前，养老保险基金市场化运营的外部环境正在逐步改善。首先，养老保险基金市场化运营的重要性己经获得管理者和社会大众的认同:第二，中国社会资本的收益明显提高，在1995年至2009年的十几年间，上市公司的平均净资产收益率大体保持在9%至10%之间，为养老保险基金市场运营提供了良好的经济条件；第三，全国社会保障基金运营为养老保险基金的市场化运营提供了有益的经验；第四，中国资本市场法制化建设提速，市场结构向合理方向运行。资本市场的规模扩大，投资工具和渠道呈现多元化、法制化，基金管理产业也在迅速扩大，中国资本市场的发展近年来发生了质的变化。因此，未来随着市场经济发展，还应该建立多层次的养老保险计划：

　　5.3.1健全完善企业间年金制度

　　与基本养老保险制度的铺开速度相比，受制于税收政策模糊和优惠幅度有限，作为我国城镇职工养老保险体系“第二支柱”的企业年金计划依然步伐缓慢。数据显示，截至2010年末，全国有3.71万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1335万人，年末企业年金基金累计结存2809亿元。粗略计算，建立年金计划的企业数仅占当时企业总数的0.31%，参加企业年金计划的职工人数仅占参加城镇职工基本养老保险人数的5.19%，占就业总人数的1.51%。累计结存的企业年金基金也只相当于同期两市市值的1.06%，相当于GDP的0.71%。因此，未来必须要健全与完善企业年金制度。

　　一是完善法律制度，用法律规范企业年金制度运行，特别是尽快制定《企业年进发》，用法律条文明确规定企业年金的保障目标、与基本养老保险的关系、实施的条件以及管理规则等等，只有真正从法律层面进行了保护与实施，才能够保证惬意的落实。

　　二是提供税收等优惠措施引导企业年金制度发展。X著名的企业年金401K计划，便是使用一些列有关的税收支持政策。因此，税收优惠政策应该影响企业年金发展的重要政策。具体实施方法：首先是在资金来源上对企业和雇员应缴纳的企业年金少征税或是不征税；二是对企业年金的投资运营给予优惠政策免缴所得税。

　　5.3.2大力发展个人储蓄养老保险

　　未来我国应该加快个人储蓄型的养老保险积累，第一现有的商业养老保险，目前上海也在准备试点，个人税延型的商业养老保险，这也是加快每一个人为自己未来的养老尽一份责任的很好的载体。

　　另一方面也可以借鉴X像有关制度，每一个个人现在事实上，除了国家给的养老之外，很多我们的父辈都是靠储蓄养老，所以我们的观点是希望能够把储蓄养老变成投资养老，建立个人帐户，X从70年代建立个人退休帐户，到目前为止已经积累了4.9万亿美金的规模。所以对于我们来说是很好的借鉴，充分发挥每个个人在自己未来的养老尽早做一个养老帐户。这样真正把储蓄养老转化为投资养老，真正把间接融资过高的比例降下来。

　　除此之外，XX也应该给予大力支持，特别是制定相应的税收优惠政策，包括通过免税以及延迟纳税等方式，包括个人购买长期养老保险的所得税优惠政策等等，从而真正促进出巡相投资转化，加快储蓄-投资传导机制的形成。

　　养老金缺口财政支付能力研究是一个复杂的问题，又是养老保险制度改革过程中必须解决的一个现实问题。1997年，我国对传统的城镇养老保险制度进行了改革，建立了通胀结合的基本养老保险制度。2005年12月，xxxx又颁布了《xxxx关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，其核心人物逐步做实个人账户，完善社会统筹和个人账户相结合的基本制度。个人账户做实后，社会统筹部分的支付压力日益沉重，是基本养老保险的财政支付危机也日益显现。为了探索性制度下养老金缺口的财政负担能力与可行性，本文针对此问题进行了深入研究与分析，其结论如下：

　　一、 公共财政是一种与市场经济相适应的普遍财政模式，它以市场失灵为基础，以满足社会公共需要为特征。中国随着市场经济体制的建立，财政模式发生了根本的变化，财政支出结构也已经做了相应的调整，但是与建设公共财政的要求还相距甚远。中国财政支出中经济建设费用和行政管理费用明显偏高，而包括养老保险支出的在内的社会文教指出以及公共服务支出严重不足。

　　二、 本文涉及了两种养老金缺口的解决方案：方案一是XX建立固定的财政拨款机制，每年从财政中拿出5%的资金弥补养老金缺口；方案二是严格按照“实缺实补”的原则投入财政资金弥补养老金缺口。

　　三、 养老金缺口的财政支付不仅嫩巩固促进养老保险事业的可持续良性发展，而且对国民经济的发展也会起到良好的促进作用，会产生良好的社会经济效应。养老金缺口的财政支付首先慧聪总体上促进经济增长；其次，养老金缺口由财政给予，会使老年退休退职人员的收入有了可靠的保证，提高老年人晚年的生活水平，从而缩小收入分配差距，理顺收入分配关系，促进社会公平，进而具有较强的收入再分配效应；再次，养老金缺口由财政支付可使老年人退休后生活水平得到保证，从而会刺激老年人消费，同时对其他年轻人而言，也会起到一种示范作用，从而在总体上起到刺激居民消费的效应；最后，养老金缺口由财政弥补会提高养老保险支出在财政支出中的比重，改善财政支出结构，从而起到完善公共财政结构和职能的作用。

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