我国海事调查制度的不足与完善

　　摘要：海事调查是维护海上航行安全以及防止或减轻海洋污染的重要手段，而不同国家之间又存在着不同的国情和制度的历史演进，所以各国实行的海上事故调查体制都有自身特色，我国的海事调查制度也是如此。但随着改革开放的不断深入，我国现行的海事调查制度越来越凸显其在实际操作上的“软肋”与不足，这与建立一个较高标准的水上安全运输环境是背道而驰的。本文分为四部分，第一部分对我国海事调查制度的进行了概述；第二部分我国海事调查的现状及原因分析，从我国海事调查制度的具体现状出发，分析具体原因；第三部分推进完善我国海事调查制度的策略，了解我国现行的海事调查制度，在深入分析现状及原因的基础上，完善我国海事调查制度的策略。第四部分得出结论。

　　关键词：海事调查制度；海上事故；策略

　　随着改革开放和社会主义市场经济的确立，我国海上运输业正处在成长的良好势头，但是从海上航运业安全的角度看，又是海上事故的多发期。因此，我国在海上运输业良好发展阶段，控制和减少航海事故的发生是迫在眉睫的首要任务。尽管事故的发生有其偶然性，但也有其规律性，海事调查正是寻求事故发生规律的有效方式，海事调查报告的公开化和调查建议的采纳是避免类似事故再次发生的有力保障。然而，在我国现行的海事调查体制已不能满足我国目前海上运输业的需求，也不符合民众对程序公正和权利保护的利益诉求，需要尽快改革和完善现行海事调查制度，使之与我国的海上运输业同步发展，更好地为经济建设服务，保障社会的和谐稳定。

　　海事调查制度是以解决海上交通事故为目的而产生的，为达到这一目的，我国XX采取了立法措施，于1982年9月2日第六届XXXX常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国海上交通安全法》，1982年9月2日中华人民共和国xxxx令第七号公布，自1984年1月1日起施行。于1990年1月11日xxxx批准，经1990年3月3日交通部令第14号发布了《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》等。用法律手段规范海事调查处理工作，收到了良好的效果。海事调查事故制度的确立，对增进海上人身和财产安全，促进海上交通运输业的发展起到了积极作用。

　　海事主管机关是法律授权的海事调查处理机关，我们从事的海事调查处理工作从目前来看具有以下四方面的属性。首先，海事的调查是行政调查，这是由我们本身的机构性质所决定的。海事机关代表XX实施的调查是XX行为，调查具有行政管理性质；其次，从工作实际看，在实施具体调查行为的过程中具有技术调查的性质，海事调查的过程就是为查清船舶、设施在事故过程中存在的技术问题；第三，海事调查具有安全调查的性质，通过海事调查我们要总结事故的经验教训，预防同类事故再次发生，达到航运更安全的目的；第四，海事调查具有责任调查的性质，海事调查要判明的责任是事故发生的因果责任，即事故各方在事故具体过程中应承担的过失责任。这一责任不能等同于行政责任，它是判定行政责任、民事责任、刑事责任的重要技术依据。

　　1.海上交通事故调查处理工作的目的模糊

　　我国现行的海事调查制度对我国海上运输业的发展起了积极作用，为我国的经济建设作出了贡献。但随着我国市场经济发展和法制化进程的加快，我国目前的海事调查制度所存在的弊端已逐渐凸显出来。首先对海上交通事故调查处理工作的目的还存在模糊认识，据《中华人民共和国海上交通安全法》第43条规定“船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。”这一规定明确了海事主管机关调查海上交通事故的职责所在。据《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第15条规定“港务监督根据对海上交通事故的调查，作出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生的原因，判明当事人的责任。”基于当前我国的相关法律、法规中没有明确海事调查的目的是“通过事故调查提出提高安全度的建议和意见来促进交通运输安全”，导致了海事人员对海事调查目的在认识上不统一，也使有的调查人员主观地认为等级比较小的海事投人的精力相对要少，应重点调查一些大的海上交通事故，这种观念的存在，就从根本上模糊了海上交通事故的目的。

　　2.关于事故调查处理的结果、报告程序及有关文书还没有规范化

　　目前，我国对海上交通事故的调查处理及报告仅有原则的要求，而没有详细的实施措施。各个单位的调查处理及报告程序等各不相同，有关的调解申请、调查报告书、调查记录纸等都没有固定的格式和统一的规格。《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第16条规定了《海上交通事故调查报告书》应包括的内容，也只是笼统的带过，而对事故调查、处理、报告程序及有关文书等还没有严格的要求和规范。这些问题的存在，对案件的归档和统一公开极不方便。

　　再次，海上交通事故的调查和处理工作没有分开，海上交通事故的调查和处理虽然是一个有机的整体，但如果由一个调查人员调查，可能会出现由于调查人员判断上的失误导致处理上的偏差，以及由于调查人员与当事人当面接触，在责任的判定上也会存在不公。西方国家目前采取的调查和处理(西方称为“审判”)采取了分离制度，有效解决了上述出现“不公”的问题。然而两者之间又不是毫无联系的，二者既相互合作，又相互制约。这种制度有利于保证海事案件调查处理的准确性、公正性和合理性及执行法律的严肃性，我国在这点上有待于学习和借鉴。

　　最后，海上交通事故调查处理工作的公开透明度不高。事故调查的原则是公开、公平、公正。只有做到了公开，才能做到公正和公平。而我国目前海事调查处理工作无论从调查、处理还是到结论都未进行公开，甚至海上交通事故调查报告书也未公开。相关的法律、法规对此也没有明确的规定。

　　3.事故处理结果公开透明度不高

　　由于海上交通事故处理结果公开透明度不高，导致了海上交通事故发生的经验教训没有很好的被我国航海业吸收，海上交通事件常有发生。尽快改革与完善我国目前的海事调查制度，使之与我国的改革开放和法制化步伐保持同步，更好地为我国经济建设服务，已迫在眉睫。但在执行力度上存在一定的难度，责任不明确，有关部门和人员为个人的一己私利，隐瞒事故处理结果。

　　1.在海事调查处理中，责任不明确

　　海上交通事故调查性质具有责任性，调查结果是双各方关注的焦点。当调查结果涉及到调查人员切身利益时,就会因个人利益而影响海事调查结果。船员在接受调查时要考虑自身的利益,迫使接受调查的人员不提供真实的情况;此外对船舶具有管理职责的一些组织机构,如海事机构、保险机构、港口管理机构、地方XX行业管理机构等如果事故调查触及其本身利益,也会对事故调查产生不利影响。在我国的《安全法》和《海事调查处理条例》中，都没有规定由于行政机关所为的行政行为，给行政相对人造成损害时，应给予赔偿的责任。因而也就没有行政机关工作人员赔偿国家损失的规定，仅做了象《海事调查处理条例》中的规定，即仅给予行政处分。这是不符合我国宪法和行政诉讼法的有关规定的。另外,船员在接受调查时受到社会各界的压力,很难如实反映情况。海事调查人员也受到利益方面的压力,有一些事故虽然已经查明了事故原因,但不能如实反映真实情况,特别是一些社会影响大的事故,往往这方面的影响更为突出。毕竟我国的法律体系还不健全,缺少必要的法律做依据，法治化建设任重道远，需要我国XX部门的大力支持。

　　2.海事调查体制不完善

　　海上交通事故的发生受各方面因素的影响,管理在事故发生过程中往往起到很大的作用。主管机关管理的成功与否直接关系到船舶的安全。在事故发生时往往会发现在船船员管理、船舶交通控制、通航环境管理、船舶管理等方面存在问题,影响了船舶安全或者直接导致了事故的发生。这里不仅涉及到检验机关、船舶建造，同时也涉及到了海事系统自身的问题。在实际调查工作中,时常会发现海事管理工作存在缺陷,成为事故发生的直接或间接因素,海事调查人员虽然发现了问题所在,但对问题的调查却存在难度。常因受到自领导、兄弟、同事等的压力,不能暴露出现的问题,对发现的问题避而不谈或者将发现的问题控制在局部,小范围内解决掉。这严重影响了海事调查的真实性和客观性,阻碍了我国海事事业的发展，从根本上说是由于我国海事调查体制所决定的。

　　3.安全调查地位偏低

　　海事调查的目的是通过海事统计分析和案例分析,找出海上事故发生的特点和规律,有效预防和避免类似事故发生。国外一些发达国家的海上事故调查是全面的安全性调查,海事调查目的纯粹是为了避免类似事故的再次发生,其调查结果不作为惩罚调查人员的依据,其他任何机关都不能将调查结果用来诉讼,安全性调查是唯一的目的。而我国海事调查虽然也具有安全性调查的性质,但在实际操作中对安全性调查重视程度还偏低。首先体现在不够重视对事故潜在因素的调查,虽然查明了事故发生原因,但没有往深层次查明查明潜在的原因;其次,有关领导和有关部门对海事调查人员所提出的安全性建议意见不够重视,虽然发现了问题,但没有及时解决问题。

　　4.资金投入有限，影响了海事调查质量

　　海上交通事故调查是一项专业技术性工作,调查并不是发生事故后简单的做笔录就能查清事故的原因的,查清海事事故的真实原因是需要投入大量的人力、物力及财力的,需要专业的技术手段才能真正确定事故的原因。比打捞或者水下勘察才能确定事故的可靠原因,这就需要投入大量的资金。不要从经济角度考虑有可能打捞的费用超过船舶残值,要为长远利益考虑，通过打捞最终确定了事故原因,可能会预防多起同类事故,挽救更多的生命,其长远的社会效益是不可以用金钱衡量的从目前看海事调查部门,技术装备水平普遍偏低,调查所需要的必要工具、设备缺乏,不能得到有利的后勤保障,资金投入不能得到保障。再者资金投入不足限制了海事调查人员更好的发挥海事调查水平,影响了海事调查质量。

　　随着我国加入ZTO步伐的加快，如果不尽快改变我国海事调查制度的现状势必影响我国的经济建设。我国目前已组建了全国水上交通事故调查专家委员会，并已有效运作，这对改变我国海事调查制度面临的问题必将产生积极的作用。另外我们要借鉴发达国家的海事调查理念和制度安排，可以通过制度引入加以改进，推进完善我国目前海事调查制度的发展。主要体现在以下几个方面:

　　海上事故调查处理的作用是由我国的海事管理体制所决定的，所以必须改革现行的管理体系。目前我国海事调查体制还不完善,在调查中会受到种种利益群体的制约,形成的调查报告往往不能真实地反映事故的全部情况。存在这些问题归根到底是海事调查体制的问题,是系统问题,不是技术问题。应该从系统的角度去考虑,海事调查部门应有足够的权威性,国家应尽快完善海事调查制度，使被调查人员不受相关利益方所左右,逐步与国际通行的海事调查体制接轨。

　　目前，我国还没有专门的海事交通事故调查处理机构，迫切需要建立专门海事调查处理工作的机构或部门，改变从属于某一部门的现状，实现海事调查工作的相对独立性，具体的海上交通事故是由各级海事机构的某个机构分支来处理，这在体制上存在很多问题。我国履行海上安全监管的海事机构实行垂直管理．海事调查职权由海事机构的内设部门行使。且该部门还承担其他的职责。海事调查作为内设部门，与航空、铁路、公路等其他事故调查部门的合作就相当有限。在现行的制度框架内，特别重大事故的调查才由地方XX或xxxx归口管理部门组织成立特大事故调查组，实现人员和资源的共享。从行xxx力制衡考虑．海事调查作为一个独立的机构开展工作更能体现海事调查的本质目的事故发生的原凶有多方面，可以从“人、机、环境、管理”人手展调查，但是对于监管部门履职不到位、特别是对其自身未按要求履职的元素虽容易调查，但往往不予深查。缺失对海上安全监管权力的有效监督和制约建立权力制衡机制，将海事调查职能分离来独立运作，则事故调查必定更为全面；同时，也可进一步监督海事机构正确行使职权，积极履行职责。所以，独立或相对独立的海事调查机构是查明事故原真相的前提条件。

　　在我国，只要是拥有海事行政执法证的人员均可以从事海事调查处理和行使海事调查处理职权，海事调查人员队伍管理和其他的行政执法管理人员没有太大差别，也没有特殊性。应该对于海事调查人员进行特殊性的考核管理，例如：对海员的要求很严格，出身不仅要具有大副以上或与其同等资历的资格证书，另外要有敬业精神、技巧、处事方法、职业道德方面、廉洁自律等方面考核都很严格。由于其不但要调查国内的船舶事故而且有国际的，所以必须要求合格的人员担任，实现海事调查的规范化，与国际接轨。

　　《海上交通安全法》是1983年制定1984年施行的，《海上交通事故调查处理条例》是1990年施行的。随着我国经济日新月异的发展，有些条款已不适应当前经济发展的需要，因此建议法制部门尽快调研，出台新的《海上交通安全法》和《海上交通事故调查处理条例》，以适应新时期经济发展的需要。新《海上交通安全法》和《海上交通事故调查处理条例》的制定要借鉴国际上先进的法律条款，并着重增加海事部门进行海事调查处理目的和性质的内容，以及海事调查处理中航政建议的性质，突出海事调查的目的是通过对发生海事的调查提出改善安全的建议来增进水上交通运输安全。

　　新《海上交通事故调查处理条例》要增加海事调查处理的程序和处理结果进行公开的内容，并在调查处理的程序中明确进行调查和处理工作必须分离，由不同人员负责;同时规定航政建议的涉及方要履行的义务和不履行的处罚等内容。使新《海上交通安全法》和《海上交通事故调查处理条例》等相关法律、法规既与国际接轨又适应我国航海事业发展的需要。

　　我国现行的法律法规政策仅对海上交通事故调查与处理进行了规定，而不包含船舶污染事故等。尽管我国现行的《海上交通事故调查处理条例》定义的事故包括船上人员的伤亡事件，但是实际操作中将船上人员的伤亡事故只作为单纯的生产事故，未进行进一步的调查。在这一点上西方发达国家对海事的定义与国际海事组织在海事调查章程（IMOA.849（20）决议）中对海事的定义基本一致，既包括海上交通事故，还包括船舶污染事故和人员伤亡事故等，范围比较广，调查事故不能只看事故本身的大小，而是要从长远利益出发，提高海上交通安全度（包括船舶污染事故）。在我国现行的海上事故调查体制下，船舶污染事故的调查不属海事调查的范围。而我国目前的海事调专业人员却只调查水上交通事故，忽略船舶污染事故的调查，对专业调查资源利用上不充分。在调查方式上，与西方国家也有较大的差别，西方国家均实行事故分类调查。例如：澳大利亚ATSB实行限制数量调查，并将事故按性质和严重程度划分为5类，通过初步评估确定是否开展现场调查（Fieldinvestigation）。此类调查显示出，国家对事故的调查不注重看事故严重与否，重要的是看调查是否对预防事故、减少损失有帮助。而我国海事调查制度很少考虑事故调查对预防事故的再犯是否起作用，调查资源不能集中于有价值事故的调查。我国在调查方法上可以借鉴国外的经验，在海事事故调查过程中善于运用各种方法取证，如模拟试验方法：它并不是一种针对事实的证明，而是汇集与事故有关的证据材料，揭示事故2发生的不必然性，帮助调查人员形成内心确认的一种分析手段。可以规定事故调查机关可以运用类似方法揭示事故发生的因果关系，认定事故原因。因此，从我国航海运输业发展事故多发的特点出发，扩大调查范围，实施分类海事调查显得尤为必要。

　　我国在对事故调查后都会作出报告，大多数调查报告也附有调查处理建议，即使在特别重大事故的调查程序中对如何执行事故处理建议未做具体的规定，导致了事故调查建议很少在实际中应用。同时，由于事故调查处理建议缺乏有效的公开制度，使得提出的建议也是形式多于内容，公众也难于监督，更缺少对建议方反馈的监督机制。因此，有必要建立事故建议的跟踪机制，及时公开建议的应用和执行情况，让公众更好地从中吸取教训，同时也便于公众行使对事故调查的监督权。

　　西方国家为了确保海事调查尽可能发现事故发生的真相，从制度上分离了事故原因调查与事故责任认定，专门的事故调查机构只调查事故发生原因，对于调查中采集到的证据不作为对事故责任认定的依据。对事故责任的追究由另一部门履行，一般为负责行使海上安全监管职责的机构履行。当然，他们也不是机械分离的，如X海事调查局在调查海上事故时成立的调查组一般均吸纳海岸警卫队调查人员，但是海岸警卫队负责的事故责任调查另行开展。为了确保事故调查的公正性，X实行开放式事故调查，事故调查主要围绕怎样更准确地描述事故的原因，事故发生的真相，尽可能多的赋予各方发表意见的权利，全面搜集信息。与行政责任调查不同，事故调查不对调查对象保密，平等对待事故当事人。并且在事故调查制度中引入了听证制度，确保事故原因分析尽可能客观、符合实情。

　　由此可知，部分国家通过原因调查与责任调查的分离以及公开调查过程等制度安排来确保事故调查的客观公正，在调查机构独立的基础上分离原因调查和责任调查成本较低；而日本由于调查机构与履行海上监管职责的机构属同一XX部门，由于引入类似于诉讼的审查制度，导致调查效率难于提高，成本较高。因此，我国在调查机构独立的基础上，实行原因调查与责任调查分离的方式是完全可行的。

　　由于各个国家的国情不同，各国的海事调查制度也就不尽相同，各国的海事调查制度也都经历了较长的演变过程。在社会主义计划经济时代，我国的海事调查制度有其合理性，并且发挥了很大的作用，但随着改革开放的深入，计划经济向市场经济的转型，现有体制的弊端日益凸显，迫切需要对我国现行的海事调查制度进行改革和完善。《海上交通事故调查处理条例》是首份也是目前唯一的一份由IMO批准并随《SOLAS公约》强制实施的海事调查方面的法律文件，具有非常重要的意义。我国作为IMO的A类理事国，在各方面都应尽快与国际通行原则接轨。但是，我国在海事调查方面的规定与《海上交通事故调查处理条例》有着较大差异，也存在一些不合理之处。《海上交通事故调查处理条例》的强制实施对我国海事调查制度提出了新的挑战和严格的要求，有关部门应进一步关注，结合我国的国情进行综合考虑，以完善我国海事调查的法律规定。

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