浅析货币政策与银行监管的协调

　　摘要：货币政策与银行监管职能的分离和合并各有优缺点，一国不论选择什么样的监管模式，都必须在这两项职能之间建立良好的协调与合作机制，否则，不论是银行监管，还是货币政策，其有效性都将受到严重影响。本文在分析我国货币政策与银行监管职能协调问题的基础上，提出有针对性的政策建议。

　　关键词：货币政策；银行监管；协调；合作

　　金融监管职能从人民银行分离后，人民银行主要承担“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”的职责。但是这并不意味着人民银行完全不承担银行监管职能，根据《中国人民银行法》第三十二条的规定，它仍然保留对货币市场和银行机构部分业务的检查监督权，包括：存款准备金管理、特种贷款管理、银行间同业拆借市场管理、银行间债券市场管理、外汇管理、黄金管理、经理国库、资金清算、反洗钱等。因此，在分业监管体制下，研究货币政策与银行监管职能的协调问题，有利于提高我国金融监管效率，避免金融风险在不同市场间相互传导。

　　分业监管体制下的协调问题，得到理论界和决策层的高度重视，并很快在法律中得到明确和规范。如《中国人民银行法》第九条规定“xxxx建立金融监督管理协调机制，具体办法由xxxx规定”，《银行业监督管理法》第六条规定“xxxx银行业监督管理机构应当和中国人民银行、xxxx其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”，《中国人民银行法》第三十二条和第三十四条对人民银行实施银行业金融机构检查监督方面也作出了规定等。根据上述两部法律的规定，人民银行和银监会均非常重视监管协调问题，建立了多层次的监管合作机制。然而，由于政策目标、实施手段以及工作方式等不同，目前看来在协调方面的困难和矛盾较为突出。

　　货币政策和银行监管职能由人民银行统一负责时，两目标如出现冲突，只是人民银行内部的事情，通过行长办公会等机制就能解决。机构分设后，如果人民银行与银行监管部门就宏观政策动向、金融风险和金融稳定等方面应采取的措施产生分歧并难以取得一致意见时，目标冲突就容易外部化，最终可能要提交到xxxx进行统一决策。外部化在一定程度上降低了决策的效率。

　　货币政策的传导有赖于央行对货币政策工具的使用。在市场化程度较低的情况下，银行对基础货币供求的反应较迟钝，从而削弱了一般性政策工具的效用，导致人民银行更多地使用信贷政策、利率杠杆、“窗口指导”等选择性工具。其中，非刚性政策工具的实施需要依靠监管力量的支持。在人民银行集货币政策和银行监管权力于一身时，可以通过宽松或严格的监管来配合扩张或紧缩的货币政策，并通过行使对商业银行的检查权确保货币政策的贯彻实施。职能分离后，货币政策的传导因失去了银行监管职能的支持，可能导致货币政策实施效果的下降。

　　无论是货币政策还是银行监管的有效性都有赖于信息的充分透明，而本质上货币政策和银行监管又存在强烈的信息互补性。分立前，人民银行可以通过支付清算系统监控银行的资金流向和流动性，也可以通过非现场手段或现场检查的方式收集银行信息，此时，信息共享比较容易实现，至少人民银行的领导可以随时获得来至两方面的信息。职能分离后，信息的交换在一定程度上出现机构性障碍，从而减弱了信息的互补性，最终对二者的政策实施和工作开展产生一定的负面影响。

　　银监会作为银行监管机构没有手段对陷入困境的商业银行提供流动性支持，而人民银行作为最后贷款人，需要在充分了解危机银行具体经营状况的基础上才能提出救助方案。银行监管职能的分离，使人民银行行使最后贷款人的职责时，更多地需要依靠银监会对困境银行作出的判断。然而，由于信息、权利及责任的不对称性，容易导致人民银行与银监会对银行风险情况的不同理解，从而错过防范和救助银行危机的最佳时机。

　　虽然部分国家认为货币政策与银行监管职能分离，更有利于一国宏观经济政策的实施和银行业的发展，但是，他们也注意到不论选择什么样的监管模式，都必须在这两项职能之间建立良好的协调与合作方式，否则，不论是银行监管，还是货币政策，其有效性都将受到严重的影响。国际上中央银行和监管机构之间的协调与合作方式包括：

　　X、德国和韩国等国家的金融法律直接规定协调与合作的框架和内容，英国的金融法律则对合作的机制作出原则性的要求。

　　对法律中难以细化的协调与合作事宜，如具体的职责分工、信息收集与交流及工作机制等内容，通过签署谅解备忘录进行明确，如英国、德国和澳大利亚。

　　在操作层面上通过一系列安排，对协调与合作机制进行深化。包括：在管理层面上安排交叉参加对方的理事会或董事会。如澳大利亚中央银行和证券投资委员会派代表参加审慎监管局的董事会；监管局派代表参加中央银行的支付系统委员会；建立协调委员会定期召开协调会议，讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题并协调各项政策与业务。如德国建立了由金融监管局和中央银行参加的金融市场监管论坛，协调监管局与中央银行之间的监管事宜，并对影响金融体系稳定的综合性监管问题提出建议。在业务层面上通过加强信息交流和政策协调，相互提供服务并联合进行检查，合作处理有问题的金融机构，以及通过工作人员的借调安排等形式来建立多方位的合作关系，并增进机构之间的合作文化。如X于1977年成立由美联储等5个机构组成的联邦金融机构检查委员会，该委员会是一个常设机构，下设多个委员会、办公室和工作组，从事统一报表格式和要求、编制和发布统一的银行业绩报告、协调监管政策和方法、促进信息交流与共享、解决信息系统技术问题等各项具体工作。这样不但避免了重复监管和监管真空，也避免了给被监管机构带来过多的负担，提高了多家监管机构协调监管的效率。

　　促进协调合作机制的良性运作。在建立协调合作机制方面，我国已经具备了一定的法律基础。如《中国人民银行法》第九条规定“xxxx建立金融监督管理协调机制，具体办法由xxxx规定”、《中国人民银行法》第三十五条和《银行业监督管理法》第六条对中国人民银行和银行业监督管理机构之间建立信息共享机制作出规定、《中国人民银行法》第三十四条对人民银行实施银行业金融机构检查监督方面作出规定等。有了法律基础，我们应该构建适当的组织架构，发挥监管合作的最大效益。初步设想是借鉴X模式，建立多层次的协调合作组织框架：一是由人民银行总行和银监会各派代表共同组建协调委员会，负责指导全国和地方的协调合作事宜，加强各部门的协调配合，达到分工合理、沟通顺畅、决策科学。二是人民银行省会中心支行（地级中心支行）与相应的银监局（银监分局）成立协调工作组，在上级组织的指导下负责本区域的协调合作事宜。三是人民银行和银监机构的各级分支机构内部应设立相对应的协调合作部门，承担日常协调合作工作，以促进合作机制在上下联动、信息传递、风险预警、危机处置等方面的配合并形成监管合力。

　　货币政策和银行监管两方面信息的互相依赖程度很高，如果信息共享效果不理想，将影响双方的决策效率。一是强化联席会议制度。银监会与人民银行建立的联席会议制度，能在一定程度上加强货币政策与银行监管的信息沟通，但是，双方如果重视不够，其有效性就会大打折扣。因此，必须强化联席会议制度，交流各自的政策执行情况，研究协调合作的相关事宜。会议的内容至少应包括：通报经济金融运行情况、货币政策和监管工作情况；通报本部门近期出台的重大政策、重要文件和决定；研究执行货币政策和实施银行监管过程中需要协调的新情况、新问题。通过强化联席会议制度，加强货币政策与银行监管之间的协调，提高货币政策执行的有效性和银行体系效率的稳定性。二是建立综合信息共享系统。我国银监会成立后，由于部门间信息协调与共享的难度较大，为了提高金融监管效率，银监会斥巨资开发的信息管理系统，一定程度上与人行的信息管理系统重叠，造成了资源浪费。笔者认为，我国可借鉴澳大利亚模式，由金融监管局、中央银行和统计局共同开发的一个服务于三家机构的统计报告系统，既可提高信息共享的效率，又可降低获取信息的成本。三是提高货币政策和银行监管的透明度。人民银行和银监会应建立定期信息发布制度，通过互联网和电视、报纸等新闻媒体向公众公开相关的金融信息，推动银行监管和货币政策的“高效、有序、透明”，加强双方在政策措施上的协调性，提高决策的准确性。四是实行交叉人事制度安排。通过交叉人事制度安排提高信息的共享性，国外有很多成功的经验。如英格兰银行负责金融稳定的副行长兼任金融服务管理局（FSA）理事会的理事，FSAxxxx兼任英格兰银行理事会的理事等。我国人民银行和银监会之间也可考虑建立高级管理人员互换交流、定期磋商制度，特别是分管信息统计的高级管理人员，以保证人民银行和银监会之间的有效协调，使重大的宏观决策保持较强的信息互通性。

　　人民银行监管职能分离后，人民银行仍然具有部分的银行现场检查权。为了降低监管成本，减轻被监管单位的负担，人民银行和银监会应在年初相互通报年度现场检查工作计划，如果双方拟安排的检查内容重复或相似，应主动协调并调整检查项目。可借鉴德国经验，人民银行和银监会在检查项目安排上如有冲突，可以考虑一方取消检查项目、组成联合现场检查组或委托对方进行检查等方式，以节省监管资源、提高监管效率。银监会开展与人民银行业务有关的现场检查，应事先告知中央银行，并将检查结果和处理决定抄送人民银行，以加强双方现场检查的有效性。

　　货币政策通过信贷渠道的传导离不开商业银行，它与一国银行业是否接受良好的监管、金融秩序是否稳定、银行机构是否健全以及信贷市场是否有效有着直接的关系。通过健康的银行体系传导货币政策意图进而影响利率等价格变量，最终影响实体经济。我国在1997年至1999年期间的信贷配给传导机制表现为各经济主体货币需求约束的动态博弈，所以产生了银行的“惜贷”和企业的“慎贷”行为，使贷款行为出现收缩，导致人民银行的扩张性货币政策在机构传导中弱化。为了提高货币政策的有效性，就必须多渠道疏通货币政策传导障碍，保障传导渠道通畅有效。不断发展地方中小金融机构，填补国有银行分支机构撤并留下的空白，为中小企业提供多层次的金融服务；健全商业银行内部激励约束机制，促进信贷投放科学合理，为信贷渠道的疏通提供有效的途径；加强金融监管，规范金融秩序，促进适度竞争，营造良好的金融环境。同时，人民银行和银监会要动态地关注各商业银行对货币政策的反映程度、速度和效果，如果其执行中与实际意图相悖，要及时协商对策，共同采取措施，促进货币政策的优化。

　　1、实施宏观审慎管理，建立逆周期资本缓冲机制。宏观审慎管理是货币政策与金融监管协调配合的重要结合点，它着眼于整个金融体系，目标是防范系统性金融风险、维护金融稳定，主要特征是建立更强有力的、体现逆周期性的政策体系。政策工具主要包括逆周期的资本要求、杠杆率、拨备等审慎性要求。风险通常是在信用扩张时期积累而在信用收缩时期显现，逆周期资本缓冲机制（如资本、拨备等）能够在信贷过度增长且可能引发系统性风险时，促使银行储备更多资本，即建立更具前瞻性的逆周期资本缓冲，以抑制信贷的过度扩张；在经济下行、信贷周期出现逆转时，可以释放银行的逆周期资本缓冲，以吸收损失，保护银行体系免受剧烈冲击。逆周期资本缓冲机制不仅可以保证单个银行在压力状态下能够正常经营，还能确保在信贷周期逆转时，整个银行体系有充足资本来维持信贷的增长，避免在货币政策和金融监管在经济萧条时期的潜在冲突，使两者更好地协调配合，维护好金融稳定。

　　2、完善中央银行与金融监管机构之间的协调机制。加强部门沟通，实现金融监管政策与央行货币政策的有效协调和配合。央行在制定货币政策时需要充分考虑商业银行和企业的微观结构行为以及监管当局对银行风险控制的影响；监管当局在制定实施监管政策时，也应从整个金融体系的角度来考虑。两部门根据职责分工实现统筹协调，密切关注宏观经济形势变化和金融业运行情况，加强对系统性金融风险的分析和研判，强化对金融风险化解和处置行动的配合。同时，建立相应的宏观审慎监管共享数据库，加强金融稳定信息、数据共享，实现信息、数据共享的规范化和常规化。

　　参考文献

　　[1]胡莹、仲伟周：《资本充足率、存款准备金率与货币政策银行信贷传导：基于银行业市场结构的分析》，《南开经济研究》2010年第1期

　　[2]马勇：《系统性金融风险：一个经典注释》，《金融评论》2011年第4期

　　[3]马勇、杨栋、陈雨露：《信贷扩张、监管错配与金融危机：跨国实证》，《经济研究》2009年第12期

　　[4]张凯：我国货币政策与银行监管协调问题探讨，西南金融，2007-04-15