乡规民约与基层社会治理

　　1研究背景

　　中国古代长期以来是由皇权和宗法伦理支撑的高度集权的国家，但是由于受到当时的历史条件的限制和制约，国家对大部的地方社会实际管理存在着明显的不足之处。一直以来,乡村基层社会治理是由以地方精英为领导核心的基层组织,它是由组织成员共同制定的条约规范来进行基层治理的。作为中国古代基层社会的主要治理方式,传统乡规民约的内容包含了乡村社会的方方面面，例如调整社会成员之间的关系、提供生活上救济和救助、经济方面的劳作与生产、保护生态环境、提倡传统文化思想等各个方面。这有利于维护传统乡村社会现存的社会秩序,同时也维维护了国家与基层社会的良好互动关系,从而对整个基层社会结构的稳定与发展起到重要作用。

　　新中国成立后的前30年，国家通过建立人民公社体制对乡村社会的控制深入，将村民限定在国家的政治秩序和意识形态之中，使国家的法令直接下达乡村，原有的乡规民约瓦解。这样的直接治理形式耗费大量人力、物力、财力，同时也出现了各部门之间权力划分不清等问题，使得下达的政策偏离基层社会现实问题，造成了基层社会治理的无序和混乱。在一定程度上是激化了国家和基层社会间的矛盾。七十年代后期，由于家庭联产承包责任制的产生，使农民获得了自主权和独立权在农业生产和经营管理上，但是在乡村社会公共事务上却陷入没有人管理、没有人负责的无序状态，加之没有传统乡规民约的道德束缚，不良社会现象在农村社会开始蔓延。1983年1月2日，xxx印发了《当前农村经济政策的若干问题》的通知，明确提出要增强家庭和睦和乡邻团结，改变村风村貌，通过制订乡规民约来建立社会主义新风尚。自此乡规民约在国家的推动下得到了改进和发展。

　　由此可见，单纯依靠国家法律制度调控农村社会具有一定的距离和难度。乡规民约这种传统的社会治理模式对现代社会基层治理具有重要的意义。

　　2研究目的、意义

　　（1）研究目的

　　以传统乡规民约的概念、内涵为切入点，对乡规民约有大致的认识与了解。并对其中的文化形态做为主要的探讨对象，从乡规民约的思想渊源、乡规民约的制订方式来深入认识乡规民约的形成，分析其执行过程中的利与弊，从而提出对现代乡规民约发展建设的建议，服务于现代基层社会的治理中。

　　（2）研究意义

　　随着我国村民自治制度的确立，作为村民自治的主要手段，乡规民约又重新回到了公众视野。现代的乡规民约与传统的村规民约一脉相通，其内涵在于对现代的乡规民约在农村社会治理中的作用与价值做出全面深入的研究。目前，充分发挥农村治理中乡规民约的作用，对于国家的官方制度的有效运行是有益的。乡规民约未来走向与创新的主要方向，是指导乡规民约的不断自我完善，并与国家法律互动,最终成果是融入国家法律体系中。乡村治理的理念和农村规章制度中优秀的传统文化，将在社会主义新农村建设和和谐社会中发挥重要作用。

　　1国内综述

　　自二十世纪三十年代开始，杨开道、王兰荫、王宗培、林耀华、王光明等对乡规民约做出了一系列的先进性解释与研究。从80年代中期到90年代末期乡规民约主要侧重于挖掘和整理，研究基本停留在对约文的简单介绍和分析层面上，例如刘子安《论明清的家法族规》、甘德明《碑石上的法规》、安广禄《我国最早的乡规民约》、费成康主编《中国的家法族规》等。二十一世纪初至今，人们开始从各个视角对乡规民约展开研究，对乡规民约的功能、属性、完善等方面进行深入的研究。

　　分析中国对乡规民约的研究热潮都是在“民治”思潮下开展和深入的，一是清代的“地方自治”思想，二是改革开放时期的“村民自治”思想。杨开道先生作为乡规民约研究的代表人物认为，乡规民约主要体现了中国基层治理的两个重要特征:一则民治;一则官治，晚清地方自治思潮兴趣以后，“民治”的概念就深深根植于乡规民约与农村建设之中，并且后来学者们继续对其进行的研究。中国村民自治制度的建立，是清朝末年民国初年“自治”思想的延续。随着清朝末年西方社会科学的传入，特别是“国家—社会”双重分析范式的引入，建立了“官治—民治”的乡规民约研究理论基调。第二，“中心—边缘”角度下的乡规民约。“中心—边缘”角度看，乡规民约在一个区域或文化共同体内是一种特殊和规范，强调乡规民约的“地方性知识”特征。由于文化结构和自然结构的差异，在民族主体性规范边缘上存在着客观的“地方性知识”。从这一角度来看，已有研究强调，乡规民约以“地方性知识”为特征的主要来源于宗教文化结构和区域自然结构的差异。第三，“传统—现代”角度下来看乡规民约的“传承性”。从历史的视角分析，一些学者在研究中将乡规民约作为“社会史的规范史”，在传统历史中探求治理方法和现代基层治理建议，为连接传统与现代作出努力。第四，“规范—秩序”角度下的乡规民约“治理性”。学者们通过实证方法分析了乡规民约的具体实施方法的研究，分析乡规民约在维护社会基层秩序、实现社会融合、树立风向标上发挥着“治理性”的作用。

　　2国外综述

　　关于中国乡规民约在国外学术界的讨论，没有具体的、系统的研究。首先，从法律文化的角度，如日本学者滋贺秀三、岸本美绪、寺田浩明等有关明清时期的乡规民约进行研究，他们所关注的重点是了传统乡约形式之一的家族法规乡规民约制度的形成，从法律多元化角度分析包含乡规民约包的天理人情，是另一组与国家法律和规范。其次，从法律多元的视角来分析包含乡规民约在内的非正式规范。乡规民约发展到现代基层社会的治理和维护基层社会秩序中发挥着重要作用。成为现代重要的社会规范之一，持有这种观点的学者包括罗伯托•曼格贝拉•昂格尔、约翰•格里菲斯、胡克、劳伦斯•弗里德曼及千叶正。第三，从中国少数民族习惯法的角度出发，探讨少数民族习俗。但在探讨中对乡规民约与习惯法并没有严格区分。例如，早期日本学者研究了中国X地区和海南的地方习惯法，还有满铁调查组在内蒙古自治区和东北地区的民族习惯法研究。第四，从乡村治理的视角，论述乡规民约的治理功能。X学者杜赞奇从国家内卷化的视角出发，讨论了国家权力向农村扩张而导致基层治理模式的变化。第五，从纠纷解决的角度出发，论述以乡规民约为主导解决纠纷的模式。X学者黄宗智讨论了清朝州郡官吏与乡绅的民事审判应该是“第三条路”，州县官员依赖当地乡绅在纠纷解决上利用乡规民约和习惯法进行调解等等强调了民间自发形成的规范的重要性。这些观点到今天仍然对我们有学习的作用。

　　1文献资料法

　　在论文的前期工作中，可以通过书籍、知网、报刊等获得乡规民约与基层社会治理的有关材料，分析并筛选数据。认真理解和乡规民约的含义，并进行有效分析从中提炼对基层社会治理的作用。

　　2比较研究方法

　　作为历史发展的产物，乡规民约的发展在不同的历史阶段也有所不同，每个时代都有鲜明的标志。因此，比较研究方法可以用来得出不同时期、不同地区和不同类型的乡规民约的结论。

　　我国学者在不同的研究视角下，对于乡规民约的概念有不同的界定。其中最具有代表性的观点有：

　　卞利先生在对明清时期徽州地区的民间规约的研究中认为“乡规民约是指在某一特定地理范围内，通过一定组织、人群一起商议制定的某一地区组织或人群在一定时间内共同遵守的自我管理、自我服务、自我约束的共同规则。它包括族规家法、行政和自然村落乡规民约、社会规则和规章、禁约、议事、和息文约等一系列分类。

　　段友文先生分析乡规民约则认为非官方的、非政令的、由乡村民俗群体制定的用来维持乡村社会生活秩序的一种民俗控制力量，其内容包括到桥梁、钻井浇灌、栽树护林、迎神赛会、禁赌防盗等几方面的乡村生活。

　　谢晖先生则将乡规民约分为广义和狭义来区别，广义指所有乡土社会所具有的国家法之外的公共性规则，狭义则只是在国家xxx力量的“帮助、指导”下，由村民们“自觉地”建立的相互交往行为的规则。

　　《辞海》中将乡规民约解释为“指由当地村民共同制定并要求共同遵守的规约。”在《中国大百科会书》中将乡规民约解释为“中国民间社会长斯以来自发形成的、依靠习惯和道德力量发挥约束的行为规范和行为模式。”

　　各界学者虽然对乡规民约概念的界定都具有一定的原由，但是却都存在着局限性。尽管一些学者指出了乡规民约具有时效性、地域性和群体自发性等特征，但在乡规民约的分类中却包括私人契约在内的乡村社会出现的所有民间规则纳入其范畴之内，或是将所有“官方”的乡村社会的规则排除在公共行为规范之外等。这些界定都存在一些乡规民约的局限性。

　　分析各学者的研究成果，我们可以认为乡规民约是由某一特定地理范围内的组织或人群共同商议制定的、以书面文字或口头协定为主要传递方式、用于维持农村社会生产生活秩序的、拥有一定权威性的内部公共行为的规范。

　　这里我们还要说明一下“乡约”与“乡规民约”有所区别。虽然《中国大百科全书》中将二者等同，但董建辉的《“乡约”不等于“乡规民约”》中则认为，乡规民约是一种基层社会组织的重要形式，人人都要遵守的一种社会行为规范，而“乡约”则是基层社会中以社会教化为主要目的的一种民间组织形式，二者涵意不相同，历史发展的道路也不同等。可以看出，“乡约”与“乡规民约”之间存在着一定的区别和相似。

　　家族规约：家庭法是传统中国乡民社会中乡规民约的一种体现形式。这可能是所有民族的共同特征，因为他们生活在一起，崇拜祖先，崇拜天神，崇拜他们的亲戚，崇拜他们的亲戚。这种情况导致了中国古代社会结构中对家庭规则的特殊偏好和关注。在世界的不同地区,宗族,家庭,家族,并分析村庄形成之前的前任的一些不同形式的发展,各种形式前身,各种不同形式的家法、族规或村落民约都存在具体的“服务”对象,就是它的内部成员,也就是说乡规民约的管理范围是其内部成员。它的作用对超出这个群体边界的外部成员,起不到一定作用或是不具有原本的约束性。

　　乡里规约：官方在乡民社会的一种非正式经验。到目前为止,中国主体仍然是由官方主导的社会,特别是在基层社会中,就更是如此。在大多数的当地规则只有单词的意义,这是按照上级的要求和制定,作为“管理村”的基础,它不是可行的在现实实践中,原因是总是不能严格执行,然而,分析的意义仍然是一个重要的路径我们观察到基层组织。这些农村规章制度主要由基层组织或委托起草的人员组成。由他们依照一定的法规制定出广泛村民成员认同的内容,这在很大程度上可以反映出成员对于其权利、权力、责任、义务和控形式的认可。

　　习惯规约：是中国乡民社会乡规民约的另一种存在形式。习惯是社会交往的规律，在一定的地理范围内，人们在生产和生活的长期过程中“自发地”形成。人们根据这种不明确的书写规范来制定沟通规则，解决彼此之间的纠纷和矛盾。

　　关于乡规民约的起源，在研究者们看来存在三种不同的起源，一是认为中国历史上第一部乡规民约是公元11世纪中叶北宋时期著名学者吕大钧在其家乡蓝田制定的《吕氏乡约》。另一些人认为是王铭铭先生根据《宋史•范仲淹传》中的相关记载所提及到有关内容应该为历史上最早的乡规民约。最后一种说法是董建辉先生在对河南偃师县出土的一方东汉时期的《汉待廷里父老僤买田约束石券》进行考证后认为，该石券是由东汉时期的二十五位居民在自愿、自主基础上所订立的自我管理规约，完全符合乡规民约的基本特征。总之，多数学者认为北宋以前这一时期的乡规民约可以算是中国传统乡规民约的最初形态。

　　两宋时期乡规民约有了一定的发展，陕西乡绅吕大钧在其家乡制定的《吕氏乡约》可以说是历史上第一部乡约类的乡规民约，具有划时代的意义，它几乎涉及到了乡村生活的各个方面，体现了乡规民约的内容，它还建立了具体、有形、严密的乡约组织，其目的的主要是加强地方自治。然而两宋时期的乡规民约并没有得到中央xxx的承认和支持，因此在所执行的地区、数量，还没有形成体系。

　　明清时期的乡规民约成为济世安民之良策得到大力推广。乡规民约得到方孝孺、吕坤、王阳明等一大批地方官员的倡导，这一时期乡规民约在规模和内容上得到了极大的发展。但是到清代，乡规民约进一步受到封建统治者的控制，逐渐在内容上趋同，曾经的不同地域和不同的宗族之间的原有特色逐渐消失，失去了“乡民自治”的基本特色。

　　在民国时期乡规民约的进步在数量和内容上有很所大的突破。这一时期的发展主要有晏阳初、卢作孚、阎锡山等进行的乡村建设运动，还有宗族在内的各地乡村社会基层组织积极的变革。民国时期乡规民约仍沿袭着以往的儒礼教化之风的主流思想影响，同时其也受到西方宪政思想的影响，为传统乡规民约的内容了新的内涵。

　　近代以来，1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》且在1988年6月1日开始试行实施，从此村规民约在制定上制定进入了一个由法建制的较为规范的时期，在试行期间乡规民约从形式到内容上得到了完善并走向成熟，并在此基础了演变出了更为规范的村民自治章程。1988年修订生效的《中华人民共各国村民委员会组织法》中第一次出现了“村民自治章程”的字样，成为与乡规民约一起的村民自治的载体，也标志着村民自治逐渐走向成熟。2010年十一届全国人大常委会十七次会议修订了村民委员会组织法，这是村民自治的又一个新的发展时期。

　　乡规民约的内容包含了许多，几乎涉及到乡村社会村民物质生主和精神生活的各个方面。大致分为兴办学校和教育、公共资源管理、生态环境保护、调整社会关系等。通过这些了解可以更准确的认识乡规民约对基层社会治理的作用。

　　乡规民约是基层社会组织专门制定具体的规条，作为一种非正式制度,乡规民约约束了基层社会成员行为选择的大部分空间,通过这些条约规范村民的行为和习惯，协调了乡村社会的关系，维持了正常的乡村社秩序。乡规民约作为基层治理手段，在调节邻里纠纷和维持乡土社会秩序方面发挥了重要的作用，虽然缺乏法律效力，但能有效地约束人们的日常行为。在当代基层政治中体现在保障基层民主，实现村民自治、教育和村民自治，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。分析现代影响因素在许多国家的影响，地方规定体现了基层自治制度，积极贯彻执行XXX政策，保障国家法律生活、生产和管理秩序，加强精神文明建设。例如，浙江省慈溪市附海镇海晏庙村《村规民约》第六章就是对“民主参与”有关的规定:其中第27条就要求村民“积极参与村级民主管理，珍惜自身民主权利，坚持从本村公益事业发展和全体村民共同利益出发，认真提建议、作决策、选干部”。在“自治、法治、德治”的乡村传统重建和现代综合治理过程中，农村习俗在新农村社会秩序建设中发挥了应有的作用。国家权力适度干预，重建村落新型共同体，调整乡规民约的内容和程序，加强乡村精英服务和村民的积极参与，是促进基层治理体系、治理能力现代化的重要选择。从法治中国、法治社会建设来看，全面推进依法治国并不仅仅只是国家法律的任务，作为国家法律之外的乡规民约也能够起到关键性作用。

　　分析大量的乡规民约资料我们可以得出乡规民约都与乡村社会经济生产有很大关系，这是由地方规定的农业生产、使用和管理方式，村民在合作互助和公共资源保护之间形成的，农村基层社会的农业生产活动稳定有序，使其经济稳定和协调发展。古代农业生产力总体水平较低。农业生产工具落后，一家之力往往不足以保证生产和生活，所以村民经常互相帮助，这样有利于农业产量上的稳定。各个时期各地乡村社会普遍存在有关生产互助的乡规民约，例如西夏时《龙祠乡社义约》中指出“其社内之家，使牛一犋，内有倒死，出社人自备饮食，各与助耕地一晌，其锄田人，社随忙月，灾害，自备饮食，各与耕田一日。其助耕耘者不行，依法在意罚钞一两五钱。”这种乡规民约很少有特定的详细记载，原因在于大多农户出身于下层，文化知识水平不高，他们并没有书写文字的能力，同时这种互帮互助的形式存在很多不确定因素，大部分是人依靠口头的约定来进行的乡民之间的行为。

　　乡规民约可以保护资产的分配，集体资产是农村资产的主要形式，而集体资产是指归乡(镇)、村集体全体成员集体所有的资源性资产和非资源性资产，主要包括集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源;集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产。农村集体资产是重要的物质基础之一，农村集体资产配置的许多地方性法规和保护的规定被详细讨论，村民可以根据村集体资产的监督和配置和保护的情况。集体经济组织、村民委员会、村民团体应当按照《村规》的规定，向村民披露集体财产的现况。

　　农村习俗一直是观察和研究中国农村社会的重要样本。作为学术分析，传统的地方性法规以传统的道德、正义、培养和浓厚的风俗为己任，协调基层的关系，以加强农村社会秩序的稳定为主要目标。,由村民自己制定和自愿共同遵守,且在执行上组织化和制度化。中华民族的优良传统是仁崇义、爱国爱乡、敬老爱老、家庭和谐、和平友好、诚实守信、勤劳节俭的美德，地方规则促进良好的社会风气，优良的文化传承，促进继承和发扬地方规则的传统美德。乡亲和谐共处是大多数地方性法规，都强调了农村社会公共伦理、价值观和行为的价值，甚至影响和制约了国家法律在农村社会实施和执行中的规范制度。他的思想潜意识地融入了村民的生活，规范了基层的秩序，维护了基层社会治理的稳定。乡村治理中通过乡规民约改变陈旧风俗习惯、推进移风易俗也就成为可能，完善了基层社会的治理。贵州锦屏华寨村为节省村民置办酒成本以及避免街坊邻居帮忙浪费大量时间，对办主办方进行规定:“进屋、结婚、嫁娶，打三招等，酒席规定一天，白事暂不规定，违者罚款2000元。”遏制了基层社会的不良风气。

　　传统的农村村落、古旧民居、历史文化村落、民族文化村落和世界文化遗产等为农村重要的人文资源，一些乡村也通过乡规民约进行资源管理、保护和利用。例如，贵州省锦屏县文斗苗寨就对村落文化遗产写进乡规民约中进行保护，从《文斗村村规民约》第17条规定中提到:“加强对村寨古物的保护，凡损坏古井、古树、古碑、寨门、亭阁等公共财产，除承担修复费用外，罚违约金500—1000元。”乡规民约的社会规范传播了中国传统文化,弘扬了中华民族传统的思想道德品格,因此,它在中国文化史上的地位我们可想而知的。

　　现代乡规民约与基层自治作为农村现代化发展的重点，在推进基层民主进程的基础上，形成了许多现代的价值观，现代治理在基层起着积极的作用。分析农村治理的积极作用主要体现在政治、经济、文化、社会、生态等方面，如全面调整基层社会关系，促进地方层面的综合经济和社会发展，提高农民的生活质量。

　　当前乡规民约的合法性审查机制不健全，乡规民约在制定、内容及实施方面现有的问题是影响乡规民约作用的重要因素。这些因素共同指向乡规民约的作用机制，致使乡规民约在乡村治理中的积极作用不能充分有效发挥，从而削弱基层群众自治力量，影响党和国家对乡村的控制，增加国家在乡村的治理成本，阻碍乡村治理法治化进程。

　　通过调查发现，现行的地方性法规存在的普遍问题是:公共透明度不高，缺乏规范性、程序性和民主性，往往受到国家行xxx力过大的引导，不能充分体现地方层面的自治。根据村民委员会组织法的规定，制定和修改村民自治的《民约》、《村民自治条例》等村规。而在实际中，一些村委会在制定乡规民约时，没有充分动员村民参与，往往由村党支部、村委会即“两委”组织村民代表大会讨论通过，或者根据乡镇“范本”直接拟定。

　　就乡规民约对的内容而言，它是比较笼统的。目前，一些地区农村规章制度的内容过于原则性、空洞、不可执行、不可操作性。或者是千篇一律，脱离现实，没有目标。然而，在一些经济欠发达的农村地区，农村习俗更倾向于将传统习惯法制度化，而将国家的法律内容则较少表达。在内容上陈旧过时，无法适应农村新的社会形势，存在着更新滞后状况。

　　一些村庄的乡规民约在实施过程中通常成了“挂在墙上”的文字，实践性和效力性不强;基层组织依照乡规民约对违约的村民进行处理时，村民也会认为处理不公而拒不执行。乡规民约的生存空间被挤压，随着人口快速流动，“空心化”“空巢化”日趋明显，原有村落共同体逐渐衰落，甚至消解。同时，城乡融合是漫长的过程，虽然城乡分界不再如过去清晰。

　　相对于XX法律而言，乡规民约具有具体的治理原则和管辖权，虽然在内容上，其受XX法令的影响越来越深，但乡规民约和XX法律依然却存在着冲突。乡规民约是法治国家、法治社会建设的重要内容。当代中国农村社会作为中国社会的一部分,从规范的角度和国家法律制度的支持与大传统是分不开的,但当地规则反映基层治理的权利和治理权利是相同的和不同的,两者之间的关系在于:复杂的需求和互补,当需要深思熟虑的相互联系,但也大大避免积极直接干预。这种干预，如果发生，主要是应双方的要求。例如当农村社会中存在一定的争端之后，家庭和组织经常会派成员出面进行“和平谈判”，用来求得和平解决方案。农村中如果出现伤害案件、财产案件甚至于强奸类的严重刑事案件，都可通过“私了”手法得到解决，或是按照本村的规定对其进行处罚，并非按照法律规定来处理。村民们一直以来认为诉讼是一件具有高昂成本的处理方法，而且还可能得不到自己理想的结果。更重要的原因是，村内成员认为这样做符合一定的“人情”。在一些落后的农村地区依然存在早婚、包办婚、买卖婚等行为，以及妇女无继承权等规定，这些明显是与现代XX法令中的原则与规定相悖，是XX法令所不容许的。

　　这里所说的服务对象的特殊性意味着只有村庄内部成员才有资格享受本村权利,对待外部成员则采取另一类标准。通过学习我们知道乡规民约在基层社会存在着不同的形式，由于每一个乡规民约所管辖的区域不同，各个乡规民约之间是独立的。不同地区、氏族、家族、宗族和村社以前都是这种生活共同体的一种种形式,不同的家法、族规和村落民约所“服务”的对象,就是它的内部成员,超出这个群体的界限,它的作用或被削弱或不为他人所认可。分析当代的乡规民约很大程度上继承了传统,它只允许于内部成员的资源共享,所以它拥有对这些“成员”的承认权,也就是说如果你想拥有这个村庄的权利，就要先成为这个村庄的成员。这就使部分外来人员排除在他们的体系之外，受到不同的待遇，例如乡规民约不承担保护不在其管辖范围内的人的责任,但对其惩罚权却有增加。在同样的事情下,对内的处罚要轻于外人,对内处罚往往可以通过各种手段减轻或替代,但是对“外人”而言,由于社会关系所起得作用会减少,减轻或替代的概率很低。内外成员的分划和不同处理,加剧了乡村公共领域的缺乏。乡规民约的范围以村庄为边界,如果村民个体离开了村庄组织的范围,村民在公共场所出现的问题可能无有人管理,或者被转到该村民自己的村中处理，村民在公共区域很难寻求到保护,在现代社会中人口流动频繁，这样的特殊性不利于基层社会的稳定。

　　虽然乡规民约在一定的程度上维护了基层社会秩序的稳定,但对于当代中国社会的可持续发展却起到了一种钳制作用。乡规民约还需要不断的发展与完善，适应变化了的现代基层社会生活的实际需要。

　　乡规民约作为乡村治理手段，在调节邻里纠纷和维持乡土社会秩序方面发挥了重要的作用，虽然缺乏法律效力，但能有效地约束人们的日常行为。从国家治理现代化视域来看，乡规民约只有依托多元主体共同参与，才能重获发展活力，只有在依法自治前提下汲取优秀文化传统，才能获得村民普遍认同与遵守。因此，乡规民约必须做出调适，实现由传统到现代的转型。

　　新中国在立后，我国的社会管理体制经历了由统治到治理、由党政集权到分权参与、由管制统领到协商服务、城乡二元到城乡一体化的发展过程。1987年11月24日,第六届全国人大常委会第二十三次会议审议并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》,于1988年6月1日起试行实施。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》中第一次出现了“村民自治章程”的词语,并将其与村规民约一起作为村民自治的载体。20世纪90年代了中期以后，提出了“乡村治理”概念，使学者们能够接近农村社会，解读和分析农村社会。基层治理包含了广泛的研究内容，其中有治理体制、治理机制、治理模式、治理手段、治理组织等，无论研究内容如何、角度如何，始终围绕农村社会治理的核心。

　　2017年10月18日中国xxxx第十九次全国代表大会上，xxxxxxxxxx代表第十八届中央委员会作报告时指出，实施乡村振兴战略，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，营造共建共治共享的社会治理格局，完成XX治理和社会调节、居民自治良性互动。中国xxxx第十八届三中全会同样指出，建设法治中国，必须“坚持法治国家、法治XX、法治社会一体建设”。从法治中国、法治社会建设来看，全面推进改革依法治国并不只是国家法律的内容，作为国家法律之外的乡规民约也能够起到关键性作用。

　　1、加快建设新型村落共同体。村落共同体是现代国家与基层社会结构建设的重要组成部分，也是村庄秩序形成的社会基础，是村民和谐共处的沟通平台。它的建立既需村民广泛参与，也离不开制度化组织的有力支持。而乡规民约的生成与实施，正是从制度规范角度，对村落共同体的诠释。

　　2、调适乡规民约的内容和程序。乡规民约既包括规定，体现国家意志，又包括约定，体现民众愿望。当代乡规民约建设的重中之重就是建设能够寄托、表达人们情感的“民约”，目的是醇化风俗、保护生态、促进社会和谐。因此，坚持法治原则，与时俱进，乡规民约作为传统文化的一部分是基层治理的重要形式,其中广教化而厚风俗文化传统至今仍是乡村社会治理的核心所在。保留传统乡规民约中合理优秀的条目，保障村民合法权益，摒弃和规避现存乡规民约中落后、不合时宜的内容，净化和优化乡村社会生态；坚持指导思想与主导价值统一，以社会主义核心价值观统一思想，引领乡规民约的发展与完善，体现村民共同的价值理想与人生追求。

　　3、增强乡村精英服务和村民有效参与。遵守和维护乡村秩序与规则，离不开乡村精英的努力和村民支持。他们是国家与村民之间的中介，以乡规民约为纽带,是村民与外界沟通的桥梁，也是村民集体中的利益代表。乡规民约制定的主体应该是村民，从中走出来的乡村精英应担当起为村庄服务的重任。同时，乡规民约的制定，必须依靠基层社会组织，将其成为村民利益的表达渠道，将利益转化为乡规民约的内容，发挥普通村民在乡村公共事务中的主要作用。理顺国家权力，农村精英与农民阶级的关系，最大发挥非正式制度的作用，国家管理降低成本，增强人民的独立意识，是建设社会主义新农村的必然选择。

　　4、加强国家权力适度干预。国家行政的干预程度和策略，对乡规民约的制定和发展及其实践路径走向，具有原则性指导作用。有效增强乡规民约的权威性和合法性，维护乡村社会的既有秩序。乡规民约作为存在于国家正式制度之外的民间制度，要符合国家意志，确保村民自治在国家法律范围内的合法性，保护村民自治的热情和成果。

　　乡规民约在乡村传统再造和现代“自治、法治、德治”融合治理过程中，对新乡土社会秩序的构建，发挥了应有的作用。国家力权适度干预，重建新型村落，调整乡规民约的制度和规范，加强乡村精英服务和村民的有效参与，是促进基层治理体系、治理能力现代化选择路径。

　　当前乡规民约在制度、内容和实施层面的目标实现需要有健全的制度予以支持和保障。乡规民约是党和国家治理乡村经验教训的总结，是社会主义新农村建设的重要手段，是推进城乡一体化建设的重要途径，是国家法律在乡村实施的重要载体，传统乡约制度在现代社会的延续，是习惯法传承与推广的重要途径，也是其他基层治理的重要基础。乡规民约是一把双刃剑,其利在于缺乏国家行xxx力和经济生产条件下维持社会的稳定、净化社会风气、保护生态环境等都发挥这重要的积极作用；而受到局限性的影响,乡规民约中也有许多扭曲人性、压抑人格自由、限制社会进步的落后思想,尽管它们适应当时的社会发展水平,但也对中国基层社会持续性健康发展起到了一种消极作用。

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