摘 要
三权分置是我国继家庭联产承包制后的又一重大土地制度创新，对于落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”发挥了重要作用，推动了农村土地改革的进步。本文旨在通过对“三权分置”政策的分析，结合我国当前的改革现状，保障“三权分置”下农民权益。
关键词：三权分置；土地承包权；问题及对策
一、引言
2014年11月，xxx发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次发布了关于农地“三权分置”的规定。为此，我国正式开始了农业土地的“三权分置”改革，并公布了一系列政策文件，《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。2016年10月，中共中央和xxx办公厅发表了《关于改善农村地区土地承包权分配制度的意见》。在2016-2017连续两年，中央1号文件严格强调落实“三权分置”，随后，xxxx报告指出，要加强和完善农村基本经济体系，深化农业体系改革，完善土地承包三权分置制度。在2018年的年末，第十八届XXXX常务委员会第七次会议通过的农村《土地承包法修正案>》，基本延续二审稿的内容，删除了一审稿中关于土地承包权概念的论述，可见，在土地承包权的讨论上，仍存在较大争论。
二、农地“三权分置”下农民保障权案例分析
案例经过2008年，原告李维祥以其同胞姐姐李格梅为被告诉至南京市江宁区人民法院，请求法院救济其被侵犯的土地承包经营权。南京市江宁区人民法院以继承权纠纷为由予以立案。在案件审理过程中，法院查明案件争议标的物为原、被告父亲李圣云生前土地发包中享有土地承包经营权。原被告所在的集体经济组织共进行两轮土地承包经营权发包，第一轮原被告尚未成年与其父母亲共同生活，共获得6.68亩土地的承包经营权。1995年该集体经济组织再次进行土地承包经营权的发包，此时原告和被告已经成年并各自组建了家庭。在以农户为单位的进行发包的土地承包制度下，原告、被告以及其父李圣云各自获得一定数量的土地承包经营权。随后，由于年纪增大无力进行农业耕作，李圣云将其享有的1.54亩土地转包。此后，李圣云夫妇相继离世，其土地承包经营权转包收益由被告李格梅享有。原告对此不服，遂诉至法院，请求法院判决其分得一半的转包收益。因原被告的争议与发包方村委会有直接的利害关系，法院追加了村委会为第三人参加了诉讼。
焦点问题李维祥诉李格梅案基本案情涉及案件争议的焦点，可以分为两个层面，直接焦点和间接焦点。
（1）继承人是否能在原权利人死后享有继承权？
首先，本案直接焦点层面。该层面是解决可继承性，也即土地承包经营权原权利人死亡其享有的权利，其继承人是否以继承的方式来享有该部分的权利。继承问题涉及到一般继承和特殊继承，如果认为土地承包经营权是一般性的财产权利，可适用一般继承。然而我国目前法律规定，土地承包经营权应属于特殊继承。现有的法律《继承法》、《农村土地承包法》、《农业法》，其中的规定不尽完善，留下了许多亟待解决的问题。一种观点认为，“土地承包经营权不是一般的财产权利，无法适用《继承法》的一般继承规则。因此，应依据《农村土地承包法》的规定，除林地外家庭承包方式享有的土地承包经营权是不能继承的”。另外的观点则认为，“土地承包经营权是一种私权，尤其在《物权法》明确界定为用益物权的基础上，土地承包经营权的限制继承是不合法的，因此本案争议的标的可继承性也是于法有据的”。
（2）土地承包经营权主体是谁、由谁来享有？
根据我国《农村土地承包法》、《土地管理法》农村土地承包经营权主体主要存在集体经济组织成员和农户之争。一种观点认为农户作为土地承包经营权主体是得到法律明确授权的，这主要体现为我国《农村土地承包法》的直接规定。因此，本案原告、被告以及李圣云三个“农户”是相互独立的，相互之间不存在继承问题。与此相反，另一种观点对此持否定态度，他们认为农户在我国法律体系中不具有民事主体资格，土地承包经营权的主体依然是自然人，也即集体经济组织成员。
三、农地三权分置下农民承包权保障法律问题
（一）土地承包权取得制度存在的问题
1.土地承包权取得与丧失主体不明晰
土地承包权取得与丧失制度不明晰使得土地承包权主体模糊不清，主要是学术界对家庭联产承包责任制下土地承包权的主体是个人还是农户，还没有形成共识。采取“农户说”观点的，是以我国2019年1月1日实施的最新的《农村土地承包法》第15至17条、《民法总则》第55条为理论依据的。分析这些条款可知，这些条款存在相同点，即都是以土地承包权主体为农户来规定其权利和义务。《土地承包法》第26条，并没有明确规定当承包方发生成员变化时应当如何调整承包地。便形成了集体土地产权的真空状态，农民个体或农户只对土地行使承包经营权，而不是农村土地的所有者。这种真空状态给另一种权力的侵入留下了可乘之机，那就是行政管理权，土地管理权代替了土地所有权。此外，“增(减)人不增(减)地”，也是对农户说观点的一个支撑。实践方面，其认为具有家庭血缘关系的农户作为农村最基本的生产和生活单位，作为土地承包权的权利主体，符合传统农业生产的特点，有利于农村土地产生最大的价值。从实践方面，该观点指出农村集体经济组织内的每一位成员，应当都有权承包集体发包的土地。
2.确权登记颁证制度落实难度大
（1）基层组织成员对确权颁证制度缺乏认识
关于土地承包权的确权登记，基层组织成员还未能形成一个全面的认识。由于基层组织成员对土地承包权确权颁证制度缺乏统一全面的认识，因此不少群众对确权登记没有足够的积极性，很被动。有的村民认为开展确权颁证活动没有意义，还有的村民认为在确权颁证制度实施过程中牵涉各方利益，容易引发冲突。这些情况都是村民对确权颁证制度认识不到位的体现。
（2）确权颁证工作依据与实际情况不符
确权颁证工作以旧台账为依据，与实际情况存在出入。确权颁证实施过程中的数据主要依据双方在第二轮承包时签订的土地承包合同，而没有从实际情况出发，把承包地的面积、地块等实际变化忽略了，使得确权颁证工作在部分地区未能落实到位。比如，有一部分承包人，未经办理变更登记，私下互换承包地，导致承包合同记载的承包地位置和实际位置不符，给确权颁证工作的落实增加了难度。
（二）土地承包权继承制度存在的问题
1.土地承包权难以作为继承权客体
我国2019年1月1日最新实施的《农村土地承包法》第54条规定:“若该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承;在承包期内，其继承人可以继续承包”。我国曾经将土地承包经营权能否继承的问题提上立法议程，但最后不了了之。2002年，我国起草了农村土地承包法，规定可以依法继承土地承包经营权，但是该条规定在最终出台的法律中被删除。之后，最高法院专门针对土地承包经营权是否可以继承出台了司法解释，规定通过林地承包、招标方式获得的土地承包经营权可以被继承，但是关于家庭承包的土地承包权的继承问题没有做出明确的规定。根据《继承法》第3条、第4条的规定，个人承包可以继承，但是对于家庭承包的土地承包权是不是能够被依法继承，同样没有做出明确的规定。在土地承包经营权的继承问题上，还有一个问题存在，即把土地承包权当作继承权的客体有一定的障碍。权利包括财产性、人身性两种权利。前者是可以依法继承的，人身性权利则不可以。因土地承包权继承较其他财产性权利的继承之间存在着特殊性，故其继承具有一定的困难。土地承包权难以作为继承权的客体，主要理由有两点：一是部分理论认为土地承包权不具有财产属性，因而无法根据《继承法》的规定进行继承。持该观点的学者认为，农户是土地承包权的权利主体，而个人不是。所以土地承包权不能当作个人财产而被继承。土地承包权人有权依法对承包土地占有、使用并进行收益，而土地的所有权属于集体经济组织，权利人无法拥有完全的所有权，在继承的过程中就存在实践障碍。其二，在继承土地承包权的过程中，土地承包权因具有较强的身份属性，而不能被依法继承。土地承包权的权利主体，要求必须是本集体经济组织的成员，根据继承法的规定，遗产不包括身份权利，所以继承人不能继承土地承包权。可见，从现有的理论和实践上看，土地承包权被继承遇到一定的阻碍。
2.继承权继承主体的问题
对于土地承包权之继承权主体问题，目前存在“农户说”和“农民说”。持前者观点的学者认为现阶段的土地承包经营权的权利的主体就是对于农户的定义解释中的“家庭承包的承包方”。否认”农户”是家庭承包土地承包经营权主体的学者并不赞同上述观点。他们认为“家庭承包的承包方”和土地承包经营权的权利主体归为一列是缺乏理论支撑的，而这两者其实是两个范畴的、值得讨论的学术研究。可以看出对于法律条文理解的差异是二种观点的分歧。在现行法上土地承包经营权的权利主体仍然是以户为单位订立承包合同下户内的农户内部人员。当然在“三权分置”后农户并不是土地承包权和土地经营权的权利主体。“农户”说的理论虽然更多的是寻求二者的一个平衡，注重调和二者的关系，但是当财产性和身份性真实的发生冲突难以调和时，其还是更加倾向于土地承包经营权的身份性。”三权分置”后土地经营权延续了现行法上土地承包经营权的财产权属性。
四、完善我国“三权分置”下农民土地承包权制度的建议
（一）完善土地承包权取得制度
1.健全土地承包经营权主体变更制度
一要明确土地承包经营权取得规则。确立成员个人的主体地位。首先必须确定土地承包经营权的标准，主要有以下两种情况。1.出生时取得。如果配偶双方或其中一方是这一集体经济组织的成员，其子女从出生时就自动获得权利。关于“非婚生子女”，法律赋予他们与婚生子女同样的法律人格，也有成为取得成员的资格。在这种情况下，成员取得资格的时间以出生证上的时间为准，如若没有出生证明，以当地派出所或者村民委员会登记的时间为准。2.因婚姻取得。结婚后在在集体经济组织中承担义务，并且没有做违背集体经济组织的事情，非会员组织成员通过与本组织成员结婚获得这项权利。此时，自其户籍迁入之日起取得成员资格。
二要促进土地使用权的结构调整，以确保土地承包经营权在中长期投资中的长期稳定性，并满足农民的土地调整需要，以实现更公平的分配。在整个农村地区适用“高度稳定、小规模调整”的原则，通过适用土地调整标准，“诸如三年一小调，五年一大调”，大大减少了改革的阻力。农地“三权分置”改革为促进土地承包经营权调整提供了新思路。成员作为土地承包经营权的拥有者，可以规定合同所涉土地的开发权，期限与其性质相符，且承包期限只能在土地承包经营权的剩余期限内，并确保农业土地使用不发生变化，以实现改革目标，即“承包权，放活土地经营权”。通过转让分配的担保合同，确立土地使用权以换取财产性收益，从而使成员能够从改革中获得更大的利益。
2.完善土地承包权确权颁证制度
首先在思想方面开展好宣传，加强法律规范宣传解读，对于确权过程里面的每一环节皆要阐释清晰、解读完全，使普通民众能够充分认识到确权所具有的重大价值和作用。让农民能够从思想方面切实地支持确权颁证工作的进行，在根源上消除妨碍确权的阻力。毫无疑问，宣传是推动确权工作的重要切入点，可以在根源上彻底解决问题。农民认识到确权工作对保护农民的土地承包权权益具有重大意义后，他们自然就会踊跃地参与到土地确权颁证的工作中。
必须转变在确权过程中将二轮承包时的台账作为标准的工作方式，应当按照农户现在拥有的承包地这一依据，对于承包地作实地测量，确定土地位置、面积等基础数据。假如实测数据和承包协议不统一，那么应当按照实测数据登记，作为农户应该补充签署或是重签承包协议，从而让承包地同承包协议保持统一，切实做到承包权确权至户。县级以上XX将按照农户这一基础单位对于集体成员发放承包权证书。发证之时，承包土地的面积、位置等应该作详细登记，且同实测数据、承包协议、权利证明都做到统一。构建县级以上农地承包数据资源库，且对公众开放查询。构建完善的承包权确权颁证信息管理系统，对于承包权的变动进行动态监管。
（二）明晰土地承包权继承制度规定
1.完善土地承包权继承制度法律法规
我国2019年1月1日最新实施的《农村土地承包法》第54条规定：“若承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包”。可知，法律对土地经营权的继承问题进行了规定，可是不足的地方在于该法并未就承包权继承有关内容进行规制。立法机构出于农村土地社保作用和保障土地稳定发展的考虑，对该问题进行了回避。可是，伴随农村土地所具有的财产性日益增强，城乡二元体制改革、农村社保机制构建等，土地经营权所附带的生活保障功能将逐渐削弱和淡化，到那时，农地承包继承权方面的立法就成为大势所趋了。1992年出台《农村土地承包法》的时候，其草案里面一开始设计了承包经营权允许继承这一内容。所以，本文认为，对于该法加以修订之时，能够把1992年草案里面土地承包经营权继承相应规定稍微修改纳入当中，从立法上承认这一权利的可继承性。具体内容即是“土地承包权可依法继承”。法律应明确规定，以家庭承包方式取得的土地承包权可以继承以及继承条件等。例如，土地承包权继承者必须为集体经济组织一员。如此规定，不但支持对于土地所进行的流转，坚持土地权利“长久化”的目标，还使得在法律适用中有法可依，避免司法混乱带来的不公平现象，保护土地承包权主体的合法权益。
2.明确继承权权利主体
在“三权分置”下，应允许农户土地承包权和土地经营权，以促进和进一步改善农村地区土地制度的改革。但是，如果不对继承人施加限制，就有可能破坏土地承包人之间的关系，不利于农地三权分置的实施。在“三权分置”下，当农户继承土地承包权和经营权时，由于农户的土地承包权和经营权是相互独立的，这两种权利可以由同一主体行使，也可能分属不同的主体。不同的情况下有必要研究如何落实继承人的继承权。
首先，本报告讨论了农户承包权的范围，农户承包权权利主体仅限于农村集体经济组织的成员。这是由农户承包权所承载的社会保障功能决定的，因此该权利的继承主体仅限于本集体经济组织成员之内，其他主体缺乏继承资格。第二，分离出的土地经营权作为一项独立存在的权利用益物权，土地经营权本身没有身份限制，继承人是否属于本集体经济组织成员？根据法律的基本原则，继承人在土地经营权方面享有平等的继承权。最后，如果承包人只有不属于农村集体经济的人作为继承人，不属于农村集体经济的成员，就农户承包权取得的资格而言，农村集体经济外的人不具有本集体经济组织成员资格，其意义类似于自动退出承包地的成员，当然不能继承。
3.明确土地承包权为继承权客体
继承权客体为遗产。我国《继承法》第3条指出，所谓遗产的定义为自然人死后所遗留的合法财产。据此可知，遗产具备四大特点：其一，具备时间特定性质，一定是个人死时所遗留财产。承包权继承出现于承包权人死亡后，承包权人在生前享有直接的占有、使用承包地并对土地进行收益等各项权利，其将土地承包权如何处理均不发生继承，只有在承包权人死亡时，才会发生继承，因此土地承包权继承满足在时间方面的特定性质。其二，涵盖财产与财产性权利。土地承包权属于一类用益物权，而这类物权自身具备对于物的占有使用收益的排他性权利，上述对于财产使用价值是用益物权财产性价值的表现，逐渐转变为物权的土地承包权毫无疑问具备了财产性权利特点。作为农民借助承包地开展生产、或是进行流转、或是因为征收获得补偿等方式取得金钱收益，皆能表明这一权利所具有的财产性。另外，不可以当作遗产加以继承的权利义务里面涵盖了同被继承人人身无法分割的人身权。就当前中国农村集体经济来说，尽管不能改变承包权在初始获取阶段所具备的人身属性，可是还是没有上升至同人身无法分割的层次。“三权分置”之下，作为承包权人能够把自身所拥有的承包与经营等权利分别流转给别人，假如出现了分置，作为承包权人已然丧失了初始获取这一权利的人身专属特性，改变了这类无法分割的人身性。乃至“三权分置”以前，作为承包经营权一旦转让出去后，这类人身专属性也不复存在。其三，遗产应当是合法的。土地承包权毫无疑问获得立法承认，具备了合法性。其四，存在限定特性，也就是遗产属于被继承人所遗留的个人财产，其在之前所占有或是使用的归属他人之财产并不可以继承。前面已阐述了，“三权分置”背景之下，作为承包权主体本质上即为个人，所以承包权人死时所留的权利，也是他的个人财产，可以进行继承。
五、总结
当前随着农村土地改革的不断进行，农村土地流转进程取得显著成效，但在一些方面仍存在缺陷，土地对农民来说是最基础的生活和生产资料，在三权分置制度下，应切实保障农民权益，尊重农民意见，因地制宜推动农村土地改革。
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谢 辞
这篇论文所涉及的议题是结合目前工作，在同事帮忙建议下，和我的指导老师交流后定下的，在前期的实习积累经验，到中期的修改和讨论，及最后的反复斟酌，我希望能尽自己最大的努力，写出一篇具有现实意义的论文。但是在具体实施的过程中，我还是遇到了相当多当初没有预料的困难，也曾经令我迷茫和彷徨，论文最终的定稿，也没有我当初设想的那么完美，但是总归是自己尽力完成的著作。论文得以顺利完成，要感谢的人实在太多了。首先要衷心地感谢我的指导老师，您严谨的治学态度，开阔的思维，循循善诱的指导一直给我很大的帮助。当我对论文的思路感到迷茫时，您为我理清思路，指导我往一条比较清晰的思路上进行修改。在论文的不断修改中，我也努力做到及时积极地跟老师交流，因为我觉得这样可以使得我的论文更加完善。同时也要感谢谢同事，结合他们多年工作经验提供的一些资料，帮忙给出建议，论文的最终完成，也是一波三折。在不断完善和修改的过程中，也让我更加懂得“一分耕耘才有一分收获”的道理。再次对您表示感谢。
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