我国的双重国籍问题研究

摘　要

我国现行《国籍法》于1980年颁布施行，明确提出我国不承认双重国籍，实行单一国籍政策。但在现实中，在立法和执法领域，我国的国籍管理工作存在一定漏洞，导致双重国籍现象层出不穷，我国国籍管理部门的工作陷入困境。因此，我国双重国籍问题亟待解决。本文以我国双重国籍问题为中心展开，通过对双重国籍涵义的界定、表现、学界争鸣、行政机关在执法实务中的把握、产生双重国籍问题的原因的研究，提出处理我国双重国籍问题的基本方向及对策，对于我国如何在坚持单一国籍政策不变的基础上，使国籍制度更好适应社会发展，减少双重国籍问题，提供可参考的建议。

关键词：双重国籍；国籍法；国籍管理

一、我国双重国籍问题表现

（一）双重国籍问题的界定

国籍是指一国公民属于该国的法律资格，体现了公民与国家之间的法律联系。国籍既是公民对其国家承担责任的根据，也是国家对其进行外交保护的依据。双重国籍，从字面含义中理解便是个体的国籍数量为两个。由于各国立法背景的不同，因而在国际上没有形成也不可能形成统一的国籍规定，故各国根据本国国情实行不同的国籍制度，这便导致了国籍认定方式的差异性，如有的国家将血统作为认定国籍的方式，而有的国家并不关注血统，而是以个体的出生地作为认定国籍的方式，从而不可避免地出现了双重国籍问题。根据我国对于国籍认定的有关内容，出台了《国籍法》，在该法中对于国籍的认定采取单一认定方式，并且要求公民只能够具有单一国籍，而不得具有双重国籍，若是中国公民获得了外国国籍，那么自身的中国国籍将会自动丧失。

（二）我国双重国籍问题的表现

1.我国海外华人存在事实上的双重国籍

对于实践中的双重国籍的问题，多数发生于华人之中，而公众对于华人与华侨的概念似乎会存在混淆，前者指的是加入了外国国家中，而自动的放弃了中国国籍的人员；后者指的是虽然长时间的生活在国外，但是仍然具有中国国籍，在国外拥有永久居留权的人。我们要弄清楚两者的概念，华人和华侨性质截然不同，华侨虽然是长时间的生活在国外，但是并没有取得外国国籍，而仍然是隶属于中国公民。对于华人而言，由于我国实行的是单一国籍，对于双重国籍的人员，将会自动的丧失中国国籍，华人在加入到外国国籍后，便不再是中国公民。尽管我国对于双重国籍进行了规定，但是在实践中仍然有较多实践难题，一些定居国外并且申请加入外国国籍的人员，如较为常见的在海外长期居住的华人，在获得双重国籍后，他们对于自己的中国国籍仍然持有保留态度，并不会向有关部门主动进行，另一方面他们还会隐瞒自己真实的国籍情况，隐瞒自己加入外国国籍的事实，以同时享受两个国家的福利待遇。在这种情况下，法律的作用变得微乎其微，双重国籍很难被发现。第一，在子女国籍归属问题上，如果我国公民与外国公民缔结婚姻，而外国公民所在地是采用血统主义的认定方式，那么对于该段婚姻中的子女的国籍将会在我国与外国分别进行认定，从而获得了双重国籍。第二，如果我国公民在自动申请或加入外国国籍后没有到相关部门主动注销我国的公民身份，那么对于该公民而言，其便获得了我国与外国的双重国籍。第三，若是我国公民获得了双重国籍，根据我国国籍法的相关规定，该公民应当要自动的丧失中国公民的身份。但是对于公民而言，其外国国籍并非是主动获取的，若是由于不可抗因素或者特殊原因被迫获得的，那么不能够采取一刀切的方式剥夺该公民的中国国籍，而是应当要根据具体情况而定，在公民因特殊情况才被迫获得外国国籍的情况下，那么我国仍然是保留其中国公民的身份，故也不可避免地产生了双重国籍的问题。上述提到的实践中的多种现象，均是公民拥有双重国籍的情况，而我国对此并没有解决的对策。我国只承认单一国籍，但是对于实践中大量双重国籍现象仍然无法避免。对于海外华人而言，其不仅保留了中国国籍，而且加入了外国国籍，在享受了外国公民优惠政策下，也持有中国公民的身份，享受着我国给予国内公民的各种待遇，并且，只要新的国籍加入国对于国籍要求并不严格，对于加入新国籍的公民并不要求其退出原国籍，那么双重国籍的情况将很难避免，造成对我国国籍管理工作和我国公民权益的双重侵害。

2.我国非法持有外国护照的公民存在事实上的双重国籍

公民持有护照，是作为出入国境与外国旅行中证明身份的有效证件。根据出入境管理部门的资料可以得知，我国非法持有外国护照的公民不在少数，大致可以分为以下几种类型：一是贪图便利型。这类公民大部分是商人，通过地下渠道非法购买外国护照以便拓展海外生意，方便自己出境洽谈商务，防止中间商在其中牟利。二是逃避法律型，这类公民大部分是一些贪官，高价购买外国护照，把外国护照当作自己违法犯罪的“护身符”，方便自己在即将落马时携款潜逃，逃避我国法律的制裁。三是寻求出国跳板型，这类公民往往不是真的想要定居在持照国，而是想要借助持有的外国护照，移民到发达国家。这三类公民持有的外国护照虽然在法律上不合法，但是属于有效证件，非法持有外国护照在某种程度上意味着该公民拥有双重国籍。

二、学界以及实务部门的争鸣和立场

（一）学界的争鸣

1.承认双重国籍

该观点认为，随着我国国情以及国际局势的不断变化，我国的国籍政策也应该有所改变，应开放双重国籍。自1980年《国籍法》颁布至今，国籍问题变成了社会的热点问题，在每年的人大会议中，对于双重国籍认定的讨论也越发激烈。在2003 年，全国政协委员提起了双重国籍的提案，其中以叶佩英、陈铎等 12 名委员作为代表，其提案的主要内容是撤销我国不承认中国公民具有双重国籍的规定。在2005 年，民建中央对国籍问题也加以探讨，并且建议对于我国的国籍相关规定进行修改，废除以往的单一国家认定方式，而修改为双重国籍。并且也针对于国籍的实际运用提出了建议，在不能够修改国籍法的前提下，可以采取更加灵活的方式，以便利外国华人为出发点，如参考港澳同胞发放的《回乡证》制度，以及对于香港实行的《中国公民（海外）护照》等制度，从而能够为外籍华人回国创造便利。在2010年，在全国政协大会中，来自吉林的桥联xxxx、全国政协委员朱世增提出了新的提案，承认双重国籍能够有利于我国经济与社会的发展，能够引入更多的高水平阶层的人才，带来新的科学理念与技术，促进我国经济与社会跨入XXX。在2011年的全国两会中，朱永新作为人大代表，对于双重国籍提出了自身的看法，对于我国尚未承认双重国籍的现状，应当要采用更加灵活的方式，如出台特殊人才护照制度，以护照的方式保障外籍华人能够出入我国，引进更多的人才。在2011年的政协会议中，任全国政协外事委员会副主任的韩方明提出更多的方案，并非仅仅以护照的方式吸引人才，而是采取了“海外公民正”和“海外华裔卡”的方式，能够对于海外华人产生更加强烈的国家归属感，从而达到引进人才的目的。在2012年的两会，全国政协委员、华东师范大学博导叶建农认为应当要重视双重国籍问题，双重国籍违反了我国的单一国籍政策，若是要对于该种问题进行解决有两种途径，一种是通过立法的方式，正式的将双重国籍作为我国的国籍认定方式。另一种是采取严厉的措施从根本上制止双重国籍的情况出现。在2016 年，全国政协常委、广东省侨联副xxxx李崴对于我国的国籍法的现行规定提出了修改建议，对于外籍华人而言，在获得双重国籍后，并不自动的丧失中国国籍，而是允许外籍华人能够保留中国公民的身份，其认为这一举措将会有利于增强公民的国家归属感。不仅如此，李崴还提出对于外籍华人的亲属，如配偶、父母、祖父母等曾经获得中国公民身份的，仍然可以自动的恢复中国公民的身份，除非权利人主动的放弃该权利。综上所述，在我国主张开放双重国籍的声音多来越多。

不承认双重国籍该观点认为，我国现行《国籍法》确立的单一国籍原则经过了40年的实践检验，是正确且符合我国国情的，不应承认双重国籍，应坚持单一国籍政策。《国籍法》的颁布不仅解决了当时我国和东南亚各国的国籍冲突问题，还改善了我国的周边环境，与周边各国建立起了良好的国家关系。同时，单一国籍原则也消除了我国和其他国家在国籍管理方面产生冲突的可能性。尽管越来越多的国家开始放开双重国籍，承认或者默认双重国籍的存在，但世界上的大多数国家还是秉持着单一国籍的原则。原因很简单，承认双重国籍不可避免地会带来国籍冲突。面对国籍冲突，不同的国家采取的方法也不同，目前最普遍为大多数国家的国籍认定方式主要是以当事人居所地的国籍为优先认定国籍，或者是按照当事人取得不同国籍的时间为判定标准，先取得的国籍为优先国籍，也有部分国籍是以与当事人联系最密切的国家为国籍国。当国籍冲突涉及到司法管辖权时，这种冲突就变得更加复杂和尖锐。国籍冲突不仅仅是一个国家的内部事务，还影响着国家间的关系。为了维护良好的国际关系，营造良好的国际环境，从20世纪30年代起，国际社会就在减少国籍冲突方面做了很多工作，在国际公约中也明确规定了“一人一国籍”政策，我国对于国家的认定方式是单一国籍，而这一规定也是符合国际社会处理国籍冲突的基本精神。因而对于我国的国家利益而言，要想达到利益的最大化，应当坚持不承认双重国籍。任何国家的制度和政策都是以国家的根本利益为出发点和落脚点的，做出任何决定都秉持国家利益大于一切的原则，我国也不例外。不承认双重国籍政策是我国从国情和国际形势出发作出的正确决策，我国的人口众多，国家仍然处于发展中，坚持单一国籍政策有力地维护了我国周边环境的安全稳定，增进了与邻国的友好关系，与周边国家建立起了良好的国家关系。此外，确立单一国籍原则与我国的根本利益也是一致的，近几年来，我国经济快速发展，X等西方大国一直坚持着“中国威胁论”，不断抹黑、唱衰中国，不承认双重国籍，坚持单一国籍原则，有利于我国的和平稳定发展。如果我国放开双重国籍，必然会引起东南亚国家的猜忌和怀疑，不利于我国周边环境的稳定。近些年来媒体频繁曝出贪腐官员携赃款潜逃境外的新闻，究其根因还是我国国籍和出入境方面管理的不力。很多贪腐官员都持有另一国家的签证或护照，他们拥有的双重国籍身份已经成为他们逃避法律制裁的一种手段，故在打击腐败行为中，对于护照的使用应当要抱有严谨的态度。目前我国阶层分化加剧、贫富差距严重，社会阶层固化，社会人群态势并不呈橄榄型分布，国内民生问题、公平问题亟待解决，如果承认了海外华人的双重国籍，那么海外华人就会利用双国籍身份在国内外都享有一定的福利待遇，这些人本就是经济水平较高的一个群体，他们在社会资源的分配上已经较普通公民有一定优势了，承认他们的双重国籍必定会招致国内民众的强烈反对，激化社会矛盾，我国任何制度政策实施的根基都在于群众，因此，我国在国籍政策上还应坚持单一国籍政策。

（二）行政机关在执法实务中的把握

在实际工作中，公安部门无法及时准确地掌握出境人员的国籍变化情况。由于世界各国关于入籍的法律法规不同，很多中国人申请了外国公民的身份，获得了外国国籍，但是并没有向中国的有关机关报告有关情况，仍然保留着中国公民的身份，这一现象也是造成了双重国籍难以禁止的主要原因。同时我国公安部门难以准确的界定当事人是否具有双重国籍，我国国籍法中对于公民的国籍身份的认定是以公民取得外国国籍时，便自动的丧失了中国国籍。但是对于海外华人而言，其中国公民的身份丧失需要主动的报告有关情况，而在实践中主动报告的情况较少，大多数是采取隐瞒的手段，并且到驻外使领馆中对于中国护照申请延期，从而使得双重国籍的身份得以保留。在以往中，我国为了更好的识别公民是否具有双重国籍，而主动的与外国进行联系，希望能够获得外籍华人的有关身份信息，但是该要求并未得到回应，外国坚持个人信息受到绝对保护，拒绝向外泄露。因而如今我国为了审查公民是否具有双重国籍，采取的办法是在外籍华人进入我国国籍时，对于其身份信息进行入库调查，在数据库中进行搜寻是否具有中国公民的身份，若是一旦发现外籍华人具有中国公民的身份，那么便要求该华人自动的放弃自身的中国公民身份，只有经过审查是单一国籍时，才能够获得中国签证延期。但是在实践中出现很多外籍华人为了逃避丧失中国公民的身份，在签证的有效期内便离开中国境内，从而保全双重国籍的身份。且我国对于出入身份管理信息制度并未完善，公安与外交部门之间的信息渠道不畅通，身份信息不共享，因而这也对排查双重国籍具有一定的困难。对于外籍华人而言，其保留双重国籍的目的在于不仅想要享受外国国家的国民便利，而且想要享受中国的国民便利。因而公安部门对于该种现象提出了相应的对策，在对双重国籍不认可的前提下，完善出入境政策制度，弥补国籍法中未规定的内容，完善相应的法律体系，也为以后的国籍法修订进行实践探索。

三、我国产生双重国籍问题的原因

（一）立法原因

站在立法角度，当前，我国《国籍法》虽然在施行当中，但在法条中如何具体实施并没有详细的规定。我国现行《国籍法》于1980年颁布，距今施行已有40年。随着社会的发展，大大小小的国籍问题不断显露出来，双重国籍便是最凸显的问题。我国国籍法采取的是单一国籍制度，对于公民的双重国籍身份不与认可，并且在第4条中对于新生儿的父母双方或者一方具有中国国籍，并且该新生儿的出生地为中国的情形加以规定，新生儿具有中国国籍，因而从该条文中，我们可以得出一个推论，如果父母一方为中国人，另一方为外国人且该国国籍取得采用血统主义原则，两人所生子女出生在中国，对于该子女的国籍将会产生重复认定，既拥有中国国籍，也拥有外国国籍。根据我国国籍法的第5条规定，对于父母双方或者一方具有中国国籍，且新生儿的出生地为外国的情形，分为了两种情况，一种是新生儿在外国出生时并未获得外国国籍，那么自动的获得中国国籍；另一种是新生儿在外国出生时获得了外国国籍，那将不能够在获得中国国籍。但是我国国籍法的规定较为原则性，内容的具体性不够，难以准确的界定“定居”以及“外国国籍”的有关概念，这也导致了司法实践中认定难的问题。同时在我国国籍法中对于双重国籍的不认可进行了规定，对于中国公民生活在外国的，资源的加入到了外国国籍中，那么中国国籍的身份便自动的失去。这一条文似乎是规定了我国只承认单一国籍，否认双重国籍，但是在实践中，存在着大量取得了外国国籍的华人不主动去有关部门注销中国国籍或者刻意隐瞒自己的双重国籍的情况。因而这一规定就会丧失其该有的法律约束力。如此一来，由于各国国籍取得认定的方式各不相同，我国只认可单一国籍的存在，但实际上从立法的角度来看，并不能从根源上阻止双重国籍现象的产生，甚至双重国籍现象变得越来越多。

（二）执法原因

站在执法角度，我国在对国籍进行管理的过程中涉及到很多行政管理部门，比如公安部及地方公安机关、外交部，除此之外，还有出入境管理部门在出入境证件检验时对其核查。我国国籍法中明确的规定了国籍申请的有关机关，分为国内与国外，在国内，申请人所在地的市、县公安局作为有关部门，可以对于申请人的国籍申请进行受理。在国外，可以受理国籍申请的机关为中国领事机关和外交代表机关。外交代表机关和公安机关属于不同的XX部门，在对国籍进行管理时很难在认定国籍时达成统一。且国籍的申请和注销是一种被动的行政行为，如果公民不主动提出退籍申请，我国行政管理机关很难掌握公民的国籍情况。除此之外，对于那些违反我国国籍管理规定从而拥有双重国籍的公民在法律上也并没有实质性的惩罚措施。对于我国公民国籍的取得、丧失以及出入境，无论是户籍管理部门还是出入境管理部门，任何有国籍管辖的部门都有管理权，并没有统一的机构来实施。在国籍管理的实际工作中，我国没有仔细划分其具体工作。所以在处理国籍冲突时，往往会出现无人能管，无人愿意管的情况。

四、处理我国双重国籍问题的基本方向及对策

（一）修改完善《国籍法》

我国《国籍法》于1980年颁布实施，在过去的40年里《国籍法》对于我国国籍管理方面的工作有着突出贡献，但是现行《国籍法》也存在着和当今社会不太协调的地方。根据我国国籍法的第4条可以看出，我国国籍认定方式是采取结合认定方式，即血统与出生地结合，如果父母一方是中国人，另一方是所在国家采用血统主义的外国人，子女在中国出生，那么所生子女出生时就已经具有了中国国籍与外国国籍。我国国籍法第9条对于双重国籍身份的公民，自动的丧失了中国国籍的身份进行了规定，但是对于自动丧失的规定仅仅局限于法律条文中，并无实际的举措，丧失中国国籍的身份仍然需要当事人向有关部门提出申请，在这一方面，我国现行《国籍法》并没有规定更为详细的法条。这只是其中两个例子，诸如此类的问题如果仔细探究还有很多，但是面对这些问题，我国现行《国籍法》并没有给出具体规定和解决措施，从而导致我国双重国籍的现象越来越多。随着社会的发展进步，我国相关法律也应该及时完善，双重国籍现象逐年增长，在坚持单一国籍原则基础上适当修改完善我国现行《国籍法》是解决这一问题的最主要措施。

（二）加强完善国籍信息管理体系

我国应继续坚持单一国籍原则，通过加强完善国籍信息管理体系这一措施来缓解我国的双重国籍问题。首先，完善公民国籍信息库体系。造成双重国籍问题出现的原因除了我国现行《国籍法》本身存在的漏洞外，最主要的原因还是申请加入外国国籍的公民取得外国国籍后不主动到有关部门注销中国国籍，而我国国籍管理部门又是处于被动的行政管理的状态，只要我国公民不主动去有关部门报告自己已经加入他国国籍的情况，我国的国籍管理部门就难以发现这一事实，很难及时接收我国公民已经加入外国国籍的相关信息。针对上述问题，我们要加强我国的国籍管理，整合我国国籍管理部门、出入境边防检查机关、各级公安机关、我国驻外领事馆等的所有数据信息，将有关公民的国籍信息建立数据库加以保存，从而实现对我国公民国籍的有效管理。其次，畅通与他国的国籍信息渠道。国籍问题不仅仅是我国的内政问题，涉及国籍冲突甚至司法主权冲突时，还会关系到与他国国家间的关系。所以在解决我国双重国籍问题时，除了要加强国内国籍管理工作外，还要加强与他国的交流合作，这一点主要针对我国公民加入其他国家国籍时瞒报不报的情况，畅通了与外国的国籍信息渠道后，即使我国公民没有去有关部门主动申报已经加入他国国籍的事实，我国的国籍管理部门也能够获取到相关信息，那么能够自动的剥夺当事人的中国国籍身份。

（三）为外籍华人提供便利措施

2004 年 8 月，公安部与外交部针对外籍华人在中国的居留出台了相关的办法，即《外国人在中国永久居留审批管理办法》。在该办法中提出了中国“绿卡”，并且对于相关制度进行了完善，流程更加的规范。在2017年4月，公安部也启动了对于外国人永久居留证件的审批流程，对于外国人在中国居住提供了更规范化的管理。在2017年5月，公安部开始发放外国人永久居留身份中，这些措施对于吸引外资和优秀人才、促进我国经济发展具有积极作用。随着经济全球化不断深化，世界各国之间的交往越来越密切，我国改革开放也不断深入，顺应世界发展趋势，积极融入到世界发展的大潮中。然而，随着中国经济的发展，与其他国家的竞争越来越大。综合国力的竞争归根结底还是人才的竞争。在我国出台《外国人在中国永久居留审批管理办法》前，十年间的外国在华永久居留权的恶审批数量较少，仅仅只有7356名。而在2016 年，公安部共批准了 1576起永久居留的有关申请，与上年度相比，数量大大的提升。因此可以看出我国对于外国人在华永久居留的审核条件并不宽松，而是较为严谨。在《外国人在中国永久居留审批管理办法》中，对于中国“绿卡”的申请，外籍华人与外国人的申请条件是相同的，但是两者是存在差异的。外籍华人在本质上与中国血脉相连，对中国有更加深厚真挚的感情，也更愿意为祖国的发展做出贡献。故对于外籍华人的绿卡申请条件应当要更加的宽松：第一对于外籍华人申请中国绿卡的，相关的申请周期应当要加快效率，缩短时间；第二，外籍华人的签证居留时间应当要适当的延长；第三，对于外籍华人在华读书的，应当可以允许外籍华人在完成学业后，可以直接签发工作签证，减少签证程序。通过以上对于外籍华人的便利措施，能够更好的增强外籍华人对于中国的归属感，促进我国经济与社会的发展。

对于双重国籍的认可，本质上是要求获得国民待遇，外籍华人获得中国“绿卡”，将能够享受中国对于国民的优惠待遇，而国民待遇是国家给予本国国民的基本待遇，其范围涉及较广，在政治领域中，拥有国民身份的当事人能够参与到政治事务的管理中，如实行选举权等，对于该种权利是关乎到政治权利，不应当赋予外籍华人。而对于医疗领域或者是教育领域中，外籍华人能够享有与国民同等的待遇。在2012年，我国出台了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，在该规定中明确的表明了外籍人员在拥有中国永久居留权后，能够在除政治领域意外的范围内享受国民待遇。但是也应当要清醒的认识到，中国地域广阔，但是人口基数众多，对于绿卡的开放应当持有谨慎态度，在外籍华人不能够获得永久居留权时，能够在其他领域中给予适当的优惠，如外籍华人未能获得绿卡时，可以简化他们在出入境时的手续、给其子女就学等生活问题提供便利。只要让外籍华人享受到了他们认为应该享受的待遇，就能减少他们要求开放双重国籍的意愿，这在一定程度上也能解决双重国籍问题。

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