PPP融资模式在高速公路建设项目中的应用研究——以兴延高速公路项目为例

　　摘要

改革开放的40年来，中国的高速公路建设规模不断扩大。目前，在很多城市，高速公路不仅仅只采用单一的XX投入建设，而是采用了新颖的PPP模式。它的主要优点是，它缩短了施工周期的基础，它减少了由XX部门承担的风险和吸引社会资本与国家的保障，实现了XX与投资者之间的共赢的目标。但在诸多好处的背后PPP融资模式也会带来不同于XX部门所承担的风险，比如投资规模较大、工期紧张以及资金链不稳固等因素。本文以兴延高速公路为例来分析它的具体实施程序以及可能面临的各种风险和这种风险导致的后果，并且根据兴延高速公路项目存在的问题提出具体的建议。最后本文根据掌握的相关资料给予在中国实施PPP融资的模式的有效建议。

　关键词：兴延高速公路;PPP项目;风险分析;风险应对策略

随着我国经济的不断发展与进步，经济的增长的同时也会产生巨大的道路建设需求,高速公路对我国的运输来说举足轻重。同时，高速公路是我国的公共基础设施中特点鲜明的一类项目，高速公路资金投入多，整个建设运营时期长。过去，XX负责投资和运营。但是近年来,高速公路不断地向前发展并且发展的质量也不断上升，XX的独立负责已不能满足高速公路的建设需求。因此，XX与社会资本的合作显得更加切实可行，由此形成了PPP项目。而又因为PPP模式本身具有一些局限性，高速公路PPP项目在建设过程中也可谓一波三折，本文所研究的北京兴延高速项目就是我国高速公路PPP模式非常具有代表性的一个例子。

　　一、PPP模式基本概述

　　（一）PPP模式概念

PPP模式通常被翻译为“公私合作伙伴关系系统”，它一般是为了城市基础设施（比如：高速公路）的建设又或者是除了实物建设以外的其它无形的公共服务从而使民间企业也加入到XX的合作中的共同产物。XX和民间企业在彼此信任的基础上成为合作伙伴，并签署一系列为了保证建设质量和服务质量的合同，在合同中明确他们的权利和义务，最终实现1+1>2的结果。

　　（二）PPP模式参与方介绍

1.XX

和以往相同的一点是基础设施建设基本上都是由XX部门发出的。XX部门拥有最终的拥有权，但通常是给予民营企业一定的特许经营权，由最终确定的民营企业进行建设，XX主要是提供贷款担保。XX应该对项目的可行性首先进行一次分析，然后就是各个项目的招标环节，也必须对投标的几家公司进行彻底的考核，不能在这期间出现贿赂的情形必须严格确定考核人员，考核人员与竞标公司的代表无亲属关系，并确定最终的企业。

2.私营企业

私营企业是XX发出投标文件以后，对PPP项目感兴趣或者进行竞标的民营企业。由他投入资金并且成立项目公司。而私营企业的选择往往是至关重要的，因为项目以后的建设是由私营企业进行负责，所以XX在选择企业时，应该从里到外，企业的背景，资金水平，社会对他的评价，以及合作过的相关记录等进行评价，XX部门往往需要更小心谨慎，选择拥有雄厚资金和声誉良好的企业。

3.项目公司

项目公司是临时建立起来的，专指为了某个特定的PPP项目而组建起来的，主要人员包括XX代表和民营企业为了此项目布置的人员以及其他的相关人员。项目公司一旦设立起来，由它对整个PPP项目进行规划，包括最初从中标后的寻找资金，项目的战略安排，建设，运营和移交项目给XX。移交之后，此项目就算完成，临时建立的公司也将作出有关的事项清算，最终以解散结束。

　　二、PPP模式工作流程

　　（一）项目前期准备阶段

项目准备工作：一是聘请专业人员进行咨询；二是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容；三是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构；四是设计项目主要商业原则；五是财务分析，编制财务模型；六是确定投资人比选方式和原则。

　（二）项目招投标实施阶段

1.协议编制

XX应该对招标条件进行细化，编制协议时提前与相关专家开展探讨会，确定文件内容，对此项目涉及的高难度技术、分工情况作出概述，落实商务边界条件。

2.竞争性程序

首先，招标文件公布，其次，在确定期限内投标人进行投标并准备号竞投的内容，竞标开始前，XX相关部门需要制定评分标准以及竞投规则，确立评分技术人员，开始竞标。

3.签署协议

竞标结束以后，由技术人员开始总分，并得出结果。在相关地方贴出最终中标的企业。随后，根据时间安排与企业签署项目协议，中标企业与XX联合成立项目公司，并叮嘱有关事项，确保资金链完整。

　　（三）项目实施阶段

1.项目建设

首先，项目公司与每个联合单位签订正式合同。二，项目公司组织有关单位开展项目开发。在开发过程中，XX和相关部门监督其过程，积极的进行相互沟通不要等问题多了的时候再解决。

2.项目运营

项目公司全权负责项目的运营，在签署协议时确定了特许经营的期限，所以在此期间项目公司需要根据协议以及社会责任做好相关的运营以及对高速公路的日常维护。为了确保项目的运营和维护按照协议进行，XX，未中标的企业，投资者和社会居民有权监督项目，如果发现纰漏，可以对XX进行举报，必要时对举报行为有所奖励。

　　（四）合同终结阶段

在招投标，建设，运营阶段任务完成后，来到了合同终结阶段。合同的终结应该是在特许经营期满时，在此时，项目公司应主动与XX取得联系，将项目的所有权归还给XX。在交接的有关事宜进行时，XX需要检查协议中的各项内容及指标项目公司是否都已达到要求，并交代后续项目持续服务的事情以及服务质量。

　　三、PPP模式在高速公路项目应用中的必要性分析

　　（一）减轻XX的财政压力

PPP模式在很大程度上减轻了XX的财政压力,其中一部分资金融资由私营企业负担,也充分体现了私营企业的巨大资金力量优点，这样以来,不仅解决了XX财政支出的巨大压力,进而言之在私人资本的合作加入下,也必然会引入竞争力强大的先进技术的人力管理经验，价格会更加贴近成本价而被多方认可,以达到优胜劣汰。能够生存下来的企业必然会有壁垒来维护自己的利益,更进一步完善公司的经营体制。

　　（二）加快推进交通基础设施的建设

当今社会交通基础设施在人民生活中的重要程度愈发明显,大力发展交通基础设施已成为社会最迫切的需求。新引入的PPP模式吸纳的大量民间资本恰好解决了基础建设对资金的大量需求,并且在XX部门的支持下,资金的运用以及项目的进行获得了更大程度的保障。去年年初,国家财政部门发布了在交通领域采用PPP模式的管理模式,它解决了中国交通领域的多年固有的问题,而且在其他方面比原来更加完善。PPP模式已然成为当今中国社会某些领域的最优方式。

　　（三）加大私营部门参与度

XX部门拥有相对完善的体制和资源，私营企业有更多有效的资金来源，XX部门的宏观管控一定程度上降低了项目实行起来各方面的风险，私人部门的注资有利于XX部门资金负担的减轻，PPP模式会使二者更加贴近融合完善，相互促进相互弥补对方的缺点，使PPP模式在项目发展过程中充满更多不一样的色彩。

　　四、PPP模式在高速公路项目应用中的风险

我们从风险发生的不同阶段大致可以划分为以下三个部分：

　（一）项目招标阶段的风险

项目招标阶段是整个流程中最先开始的阶段。这时XX可能面临信用风险。私人部门可能会承受合同风险、投标决策和报价风险。信用风险是指XX可能对竞标的私人公司的信用和实力都没有相当的了解和认识，这样不仅会浪费大量的时间还会耗费人力和资源。合同风险是一般合同中都有风险条款和一些明显或隐含对私人部门不利好的条例。投标决策和报价风险是指私人公司要采取什么样的竞拍决策和报价过高就有可能失去中标而报价过低则会影响利润甚至亏损。

　　（二）项目建设阶段的风险

首先，PPP项目大多是由XX发起实行，拿到地不成问题但是后期的项目运营中对于土地的利用上也许会出现纠纷。其次，建设成本的控制也是极为关键的一个问题，初期规划的成本若是过低可能导致后期建设过程中超出预算，迫使投资者追加投入，影响项目利润。另一方面，工程建设的质量在诸多风险中也显得尤为突出。质量若是不达标，将严重影响工程进度，甚至竣工后还有可能返工，不但降低了资金的利用率，也产生了不必要的人工成本以及时间的浪费。

　　（三）项目运营阶段的风险

1.流量风险

收费制度的合理性是影响高速公路项目收益的直接因素之一，若收费标准产生较大偏差可能影响使用者的出行方式，以致高速公路客流量的降低，另一方面，PPP模式下的项目发展还是要受到XX宏观政策的调控，因其所有权始终属于XX，出资者只拥有其使用权，政策的变动也可能直接影响项目的最终收益。

2.养护风险

养护风险是指在项目运营阶段中的维护周期,维护质量以及维护成本等因素。所以该模式下的监管环节就显得尤为重要，PPP模式的运营前期是由私人管理，维修周期可能会出现滞后拖延问题。维护成本也是运营阶段不可忽视的关键点。它主要由原材料成本，工具成本和人工成本组成。养护过程中的任何一个环节成本的提升都可能影响整体的养护效果。

（四）项目移交阶段的风险

1.法律变更风险

当法律发生变化时，PPP项目在移交阶段就会有一定的风险。中央层面的法律变更和地方市XX层面的法律变更都将在一定程度上发生PPP项目合同中约定的转让内容不符合现行法律，因此法律变更将影响转让PPP项目的阶段。

2.行业规定变化风险

公共基础设施的不同领域都有相应的行业法规，并经中国主管部门（局）批准。如果行业法规发生变化，可能会导致PPP项目合同中参与者的权利和义务发生变化，这将对PPP项目移交阶段产生一定影响。

　　五、兴延高速公路项目PPP融资模式应用实践

　　（一）兴延高速项目概况

兴延高速公路位于京藏高速公路西侧，南北走向。它始于南部的西北六环路，终点在京藏高速公路的北部。它的总长度为42.2公里，最长隧道长5.7公里，桥隧比达70％以上，项目总投资约143亿元。兴延高速的建设从2015年6月开始，2018年投入使用。

该项目具有以下特点：

（1）资金投入多。兴延高速公路总投资约143亿元，每公里成本约3.4亿元。正是由于采用了PPP模式才能实现项目。

（2）施工困难。兴延高速公路共建有5条隧道，全长约42公里。其中3千米以上的隧道有3处，最长的部分达到了5.7千米，其施工难度可想而知。

（3）施工时间紧张。随着延庆花园协会于2019年4月正式启动，兴延高速公路被用作此基础设施，必须在2018年12月完成。绝对建设期不到40个月。时间要求非常严格。

　　（二）兴延高速项目PPP融资模式的可行性

1.该项目实施有法律保障

2005年，全国人大通过了“北京城市基础设施特许经营条例”，这是北京市城市轨道交通和公路基础设施项目的首要重要保障条例。法规的颁布有效地规范了高速公路等。有关特许经营项目的实施方向，运营流程和责任分工的详细信息也有明示。兴延高速公路项目的顺利实施也有赖于该条例的颁布。

2.XX部门支持

依据项目计划，由北京市XX主管基础交通设施部门的副秘书长亲自带头，成立了相关项目负责小组，对该项目的实施进行监督与检查，兴延高速项目的实施在XX部门的支持下显得更加通畅无阻。

3.项目模式新颖

兴延高速项目采用的PPP模式在我国该类特许经营类项目中思想领域较为超前，XX宏观管控加上民营企业的大量注资成为了高速公路基础化建设中极为有效的一种方式，该种模式具有市场号召力强大、资金利用率高以及发展前景良好等诸多优点，也正因如此，我国的很多建设类项目都开始逐渐尝试PPP模式。

4.计划完整，方案可行性高

该项目的方案由北京市工程咨询公司等专业机构全程定制、监管，方案编排谨慎并且招标计划实施顺利，资金来源稳定，这些因素都为项目整体的完成打下了良好的基础。

5.制定了合理的收益分配及风险分担机制

该项目通过设计保证交通流量，超额收益分配，土地征用和拆迁风险分担以及XX批准的设计变更补偿等机制，为社会投资者带来合理的预期回报。此外，项目合同中标明的业务盈余分配机制和风险分担模式相对完整合理，资本投资者的权益得到有效保障，社会资本积累成为企业成功的必要因素。

6.运作过程规范

完整有效的项目计划书只是项目进行的一个良好开端，在项目的PPP模式下，XX控制和私人资本的良好结合也有利于计划是否如期完成甚至超过计划。所有投标人的商业条件都优于XX的预期，最低价格仅为控制价格的53％。通过公开招标，不仅宣传了项目的卓越性，而且成功吸收了大量商业资金的投资，保障了所有参与者的利益，减少了XX部门的初始投资，PPP融资过程得到缓解。

　　（三）兴延高速项目PPP模式的具体实施程序

1.方案预算阶段

经初步预算，当项目收费机制为0.5元/车公里时，报价预算为1.88元/公里，XX补贴标准为1.38元/公里，一次性补贴为5.7亿元。

2.招标文件阶段

经过多方商榷确定运营模式以后，考虑到总投资、贷款利率、准备金率等多方面因素的可能影响，初始设定费率汇总和调整。最终，重新调整的报价为1.67元/公里，标准车是第二个信封控制价格，以确保投标人在合理的市场和充分公平的竞争中报告基本年标。

3.投标结果预测

2015年8月26日,兴延高速公路PPP模式正式开标，全国共有六个公司部门提交了招标意向。在招标网站开标时，只公开所有投标人的投标前页面内容，然后根据招标文件中的投资和运营成本计算基准年的通行费标准。

从最后总投资呈现的大数据来看，每个投标人的投标过程成本呈下降趋势；从建安费用的角度来看，大多数投资者对招标文件的建设表现出更大的兴趣；在运营费用方面，运营成本报价与预算计划有所不同；自下而上的交通流量表明，投标人高度符合最低交通流量奖励积分（下降5％）；来自XX就私人投资者的投资额而言，它基本上与XX承诺的投资额一致。从开标现场获得的数据分析，利用市场导向模型吸引投资，项目确实减少了繁荣公路规划的总投资和后期成本，大大缓解了国家财政压力，减少了比例。保证了流量。降低XX对私营部门的承诺风险。总而言之，通过市场导向系统，它满足了XX减少公路投资和建设以及后期运营成本的要求。

　　（四）兴延高速项目PPP模式应用中的问题分析

1.资金预算过高

项目总投资143.5亿元，每公里成本3.4亿元。根据原“XX资本+债务融资”融资方式，XX将投入约130亿元资金，而相关财政部门的实力难以承担。该项目虽由XX部门以及民间企业共同投建,但特许经营其间的前期投入XX部门也会给予一定补助，在此期间若出现财政收入下滑甚至收难抵支的情况,那极有可能难以弥补债务缺口。

2.项目建设难度大

整个兴延高速公路共有5条隧道，其中3条超长隧道超过3公里。最长的隧道总长度为5700米。北京最长的八达岭潭河沟隧道长度仅3455米，此项目进行具体建设的有关部门和专业人士并不拥有建设如此之长的隧道的经历。所以施工中存在一定的困难。考虑到大规模的建设，必须仔细考虑原材料的选择，并在确保施工质量的条件下选择成本效益。材料，以避免原始成本超出预算的情况。

3.项目运营中的问题

（1）实际运行情况难以控制。该项目是一个商业项目，社会投资者必须承担更大的运营风险。如果实际交通流量变化与预测分析不匹配，以及竞争道路的建设或现有道路的重建和扩建。运营成本的不确定性是由区域差异和法规引起的，导致运营成本风险，如成本计量不足和服务标准有待提高。

（2）实际流量难以把控，预期收入无法达成。项目收入主要取决于过去车辆收费，但实际交通流量必须偏离预测数据。如果实际交通量过低或阶段不足，实际收入将难以达到目标水平。项目计划的规定：运营期运营年度的实际标准交通量低于XX当年承诺的最低交通量，并按照最低年度执行约定的标准车辆交通量。XX承诺的交通量。该条款在一定程度上降低了社会投资者的收入风险，但实际上增加了XX财政支出的数额。

4.项目移交中的问题

首先没有符合性能测试要求的权利和技术法律文件，并且在移交阶段，项目公司在前期的建设和运营时期签订了许多重要合同，包括项目工程合同，运营服务合同，原材料供应合同，产品或服务采购合同，融资租赁合同，保险合同和租赁合同等等。没有合法的转移或转移管理程序或程序，并存在后续争议的风险。

（五）针对兴延高速PPP项目问题的解决对策

1.XX方提升项目补贴金额

市XX承担工程总投资的25%(39.9亿元人民币）和征地拆迁费（4亿元人民币），共计约7亿元人民币，剩余资金由项目公司进行融资，社会投资者通过自筹资金处理。在运营期间，通行费标准与实际收费标准之间的差额由北京市XX进行填补。

该补贴计划的实施有利于建立公平，公开，透明的市场规则并且在一定程度上缓解了项目设计期计划投资额紧张的压力，另一方面该补贴计划的实施也合理地分配了XX与社会资本之间的项目风险。

2.严格要求施工方资质以及实力，保证工程进度

为确保项目的高质量完成，项目的招标方式将公开招标，中标的社会投资者将直接负责建设和施工，以节省建设的时间。第二次竞标，在强制投资资格条件下，社会投资者必须具备一级以上的公路建设总承包资质，并具备在复杂山区建设高速公路的经验和成果。中标的社会投资者直接负责项目的建设。

3.设定保底车流量

XX和社会资本合作项目应体现风险分担原则。该项目的一个较大风险是交通量变化的风险。因此，在设计计划时，XX和投资者会考虑交通流量的风险。投资者和XX分别承担一定的交通流量变化风险。

在之前，交通流量的设置是确保80%。此时，项目自有资金的内部收益率接近长期银行存款利率，基本可以满足投资者的投资机会成本。在后期规划研究过程中，保证交通量的比例被用作招标文件中的奖励项目，以鼓励社会投资者在80％的基础上减少保证交通的比例，从而降低风险。

　　（六）小结

兴延高速公路的成功建设对于我国PPP项目的发展具有重要的现实意义。首先，该项目是国家级推动PPP模式并引入一系列新的相关法规以来在中国第一个顺利完成建好的高速公路。该项目为我国其他PPP建设项目的发展提供了参考经验。二是我们采用的PPP模式，切实的降低了以往XX独立运营模式（减少8％）和运营成本（减少78％）的投资，并将收费标准降至0.88元/标准车辆·公里。三，项目的成功实施将贯彻xxx的有关精神，促进区域经济增长，推动本市高速公路市场化进程，解决城市高速公路集中建设的资金需求，实施市XX提高运营管理水平，降低投资运营成本。这些要求具有重要的现实意义。

　　六、完善我国高速公路PPP投融资模式的建议

　　（一）重视合作伙伴的合理挑选与后期的合作

在PPP融资模式中，合作伙伴的选择显得尤为重要。传统的合作伙伴选择模式并不完全契合PPP这种新型融资体系产品公共化程度高、合作者众多且合作期限长的特点，所以项目初期，首要的任务是确立行之有效的合作者选择体系，并挑选出合适、可靠、有能力的合作人，项目在后期实施过程中才能得以保障。

　　（二）引入激励约束机制，完善各部门的职责

建立有效的激励机制，吸引和留住人才，充分调动员工积极性，做好企业是当务之急；建立健全的约束机制，鼓励系统内的员工和领导者勤奋工作，不滥用权利，创建最大的企业。收益已迫在眉睫。激励机制可以从两个方面入手。一方面，它是利益的直接刺激。对于项目管理层来说,他们可以将自己的收入与一般员工区分开来，缩小收入差距，或改变收入形式。收入可以是年薪制和股权分配制。收入的增加可以有效地刺激他们的特殊劳动价值。另一方面，精神动机相结合，以获得良好和持久的结果。有必要澄清项目各部门的责任，增强他们的使命感，使他们在分工中找到自己的意义。这将有助于所有执行人更好地履行职责并行使其权利。

　　（三）制定特定项目的特定管理方案

项目管理方案的制定主要可以从五方面来考虑，即规范性、层次性、适应性、有效性与创新性。规范性是项目管理制度最大的也是最重要的特性，项目进程的规范化管理是项目有序进行的前提条件，也是预期收益有可能达成的基本保障。但是，光规格的管理还不够，应该有层次结构。通常的管理系统可分为三个层次：责任制，工作职能制和业务基础制。这些级别相互关联，相互补充，并具有不同的作用。适应性的提出是为了项目计划更好更快的完成，不是单纯为了盈利而运营，而应当适应营业环境，才能达成更好的效果。有效性是指系统的管理和实施。不建议在纸上谈话。项目计划的制定还要求各级和员工有效实施质量和数量，以实现目标。与此同时，在当今经济和技术快速发展的时代，创新尤为重要。同一行业之间的竞争，即使是同一项目中不同投资者的股份份额也是一个非常普遍的问题，那么新的股份共享制度这有利于解决项目内部矛盾，技术研发部门的创新更有利于整体成本节约。

　　（四）强化融资过程的风险管理

针对PPP融资模式的风险管理问题，XX部门应当建立起正确的风险评价体系，配备专业人员对风险进行评估并针对不同方面的风险进行提前把控，联合风险评估的结果与风险成本，并制定相应的解决计划当风险发生时把损失降到最低。

　　（五）健全法律规范

PPP模式已成为中国经济发展的引擎之一。办公厅，xxx，财政部，国家发展和改革委员会相继出台了一系列政策文件，以规范和引导PPP模式。然而，对于PPP的相关参与方来说仍然有许多不规范的行为。所以作为项目参与者的相关XX部门不但有项目的最终拥有权,也应肩负起规范PPP融资模式的相关法律法规,为融资项目的实施保驾护航,并设立专门的法律咨询机构,配备具有专业法律服务能力的资深行业专家,以在项目进行过程中随时能够解决出现的法律问题。

　　七、结论

综上所述，PPP融资模式的引进，吸纳了大量民间资本的涌入。XX部门通过借助私营企业的资金链、技术优势以及运营效率等达到了为社会民众提供更多更优质的基础服务的目的，降低了项目融资的风险，可谓是一种互惠互利的双赢模式。这种融资模式已经慢慢渗透到中国的各行各业，使中国的经济建设和社会发展做出了不可磨灭的贡献。

参考文献

[1] 刘晓. 基于案例的公路PPP项目风险分析[J].交通世界.2017(18)

[2] 孙莉萍. PPP模式下高速公路项目风险管理研究[J].工程建设与设计.2017(10)

[3] 潘建楠,谢异凡. 从审计的视角看PPP模式各参与方的风险及应对措施[J].知识经济.2017(09)

[4] 姜东民,赵争. 高速公路PPP项目投资风险管理研究[J].价值工程.2017(11)

[5]孙月峰,许明昊,蒋民阳,张小永,张表志. PPP模式下高速公路建设项目团队胜任力影响因素[J].土木工程与管理学报,2019,36(01):42-47.

[6]张华,杨芬. PPP模式下高速公路建设项目的融资风险分析与对策研究[J].工程建设与设计,2018(23):299-301.

[7]马涛. PPP模式在京津冀高速公路建设中的应用[J].合作经济与科技,2018(18):54-56.

[8]程孟萍. 高速公路PPP项目财务风险管理研究[D].安徽财经大学2017

[9]孙雪娟. PPP模式下高速公路项目的风险评价与分担研究[D].浙江海洋大学2017

[10]吉选,潘怀信,梅伟,巫娜燕,张嘉惠. 基于供给侧结构性改革的PPP高速公路项目运营模式研究[J].价值工程,2018,37(26):67-69.

[11] 杨霞. 高速公路PPP建设模式研究[J].商业经济.2017(05)

[12] 宋扬. PPP模式下高速公路建设项目融资风险及对策[J].工程建设与设计.2017(06)

[13] 张逸谦. PPP模式在我国高速公路建设中的运用与风险研究[J].建材世界.2018(03)

[14] 任蕊. 对基础建设PPP项目财务评价指标体系构建及实践的思考[J].科技经济导刊.2017(33)

[15] 杲晓锋,王冬卫,王艳荣,耿会锋. PPP模式在城市轨道交通建设中的应用[J].科技创新导报.2018(01)

[16] Wei Xiong,Xueqing Zhang.The Real Option Value of Renegotiation in Public–Private Partnerships[J].Journal of Construction Engineering and Management.2018（03）