[摘要]近年来，我国城市生活垃圾污染日趋严重，然而针对城市生活垃圾污染问题的相关法律并不完善，还存在源头控制不到位、XX责任不明确、垃圾分类回收制度不完善以及市场控制制度不健全等问题。因此，我国应该加强源头控制、明确XX责任、完善垃圾分类回收制度以及实行市场化的生活垃圾处理制度，以应对日益严峻的形势。
[关键词]城市生活垃圾；源头控制制度；垃圾分类回收制度；市场控制制度
人口密度的急剧增加必然带来城市人口负担的加重，而伴随着人口爆发所产生的城市生活垃圾也越来越多，污染了我国各个城市和地区的生活环境。中国大部分城市找不到合适的地方来处理与日俱增的城市生活垃圾。以江苏省省会——南京为例，南京市的三座垃圾处理厂的日均生活垃圾实际处理量都已经超过设计可达的最大处理量了，南京市垃圾处理厂的超负荷运转问题的背后，是一个经济发达的全国二线城市在生活垃圾处理上的失败，南京作为一座历史文化名城和先进的发达城市尚且如此，可想而知，中国其他城市的生活垃圾污染问题应该有多么严重了！因此，笔者关注到我国城市生活垃圾污染问题的严重性，从法律的角度出发，研究我国城市生活垃圾污染防治法律中存在的问题，试图提出一些可行的建议，借此完善我国城市生活垃圾污染防治的法律问题，从而为解决我国城市生活垃圾污染问题贡献一份力量。
一、城市生活垃圾及其立法
(一)城市生活垃圾的概念及特点
1.城市生活垃圾的概念
城市生活垃圾属于固体废物中的一种，它的概念是相对于工业固体废物和农业固体废物而言的,“固体废物按不同标准可作不同的分类，如按固体废物的来源不同，可分为工业固体废物、农业固体废物和城市生活垃圾”[1]。“根据我国《固体废物污染环境防治法》,法律意义上的生活垃圾,是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物”[2]。具体可作以下分类：居民生活垃圾、城市生产垃圾以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。
（1）居民生活垃圾
城市生活垃圾一是指居民生活垃圾,即城市居民在日常生活中投放弃置的废物，例如厨余垃圾、废旧皮具、破旧电器、废旧书籍和报纸、各种瓶子和罐头等。
（2）城市生产垃圾
城市生活垃圾二是指城市生产垃圾，即生产者为城市居民提供日常生活服务过程中产生的固体废物，包括企业、事业单位、国家机关和其他社会团体在生产过程中产生的生产垃圾，例如为城市居民提供日常生活服务的餐厅、酒店、医院、超市、商场等在销售商品或者提供服务时产生的各种垃圾都属于城市生活垃圾的范畴。
（3）其他被视为城市生活垃圾的固体废物
城市生活垃圾三是除了上述两种城市生活垃圾外,法律、行政法规规定作为城市生活垃圾的固体废物,如建筑工程垃圾、废弃建筑垃圾以及公共场所的清洁垃圾。
2.我国城市生活垃圾的特点
我国城市生活垃圾具有三个主要特点：第一，污染危害性，大规模且混杂的城市生活垃圾的堆积对城市生态环境造成了巨大的破坏，危害了空气、土壤、水体以及城市居民的身体健康。第二,可重复利用性,这些大量聚积的生活垃圾中包含了许多具有回收利用价值的可回收垃圾，如果将这些可以回收利用的生活垃圾同其他垃圾一样集中填埋、焚烧，不仅会产生二次污染，而且浪费了一大笔宝贵的资源。第三,复杂性,由于我国缺乏具体可行的垃圾分类标准,城市生活垃圾通常以多样的形式混合在一起,其中不乏大量可回收垃圾和可堆肥垃圾,甚至还有许多有毒有害的垃圾，混合杂乱的堆放方式加大了城市生活垃圾的治理难度。
(二)我国城市生活垃圾问题的危害
中国城市生活垃圾污染问题形势严峻，“根据环境保护部发布的《2016年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，此次发布信息的大、中城市一般工业固体废物产生量为19.1亿吨，工业危险废物产生量为2801.8万吨，医疗废物产生量约为68.9万吨，生活垃圾产生量约为18564.0万吨”[3]。这一数据比《2015年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》中公布的生活垃圾年产生量增加了1747.9万吨。从这个调查数据中不难看出，我国生活垃圾的年产生量连年递增，并且增长幅度也呈现递增趋势，由此可见，城市生活垃圾的治理已经是全社会不得不加以重视的事情了，是一件火烧眉毛的大事情！
城市生活垃圾严重地污染着空气、土壤和水体,对居民身体健康造成极大的危害，具体包括：
1.城市生活垃圾对空气的污染
城市生活垃圾的随意堆放，容易产生大量的有毒有害气体，这些有毒有害气体主要包括甲烷、硫化氢、氨气以及二氧化硫等。由于缺乏有效处理这些气体的基础设施，这些无法处理的有毒有害气体将会对城市生态环境产生持续性影响，使得城市空气质量下降。城市垃圾的不当处理，例如在垃圾焚烧时,还会产生氯化氨、氟化氢、氧化硫、甲醛、氮氧化物、碳氧化物、有机酸等污染性气体,污染空气,严重损害居民身体健康。
2.城市生活垃圾对土壤的污染
城市生活垃圾经过长期露天堆放之后，“其含有的有毒有害成分会渗入到土壤之中，使土壤碱化、酸化、毒化，破坏土壤中微生物的生存条件，影响动植物生长发育”[4]。在地表径流的作用下，有害物质会进一步扩散至附近的地区，使得相邻地域的土壤中经年累月地积聚着不同程度的有害物质，严重破坏了土壤的成分和结构，使得农作物中掺杂了不同程度、不同类型的有毒有害物质，间接损害了城市居民的身体健康。
3.城市生活垃圾对水体的污染
直接排放进入河流、湖泊等淡水流域的城市生活垃圾以及生活垃圾散发入空气中的有毒有害物质遇冷凝结形成雨水落入水体，将会对水体造成灾难性的破坏。一方面城市生活垃圾中的有毒有害物质会被溶解入水体之中，改变水体质量，威胁了城市居民的饮水安全；另一方面，在被污染的水域中生活的鱼类、藻类以及其他生物将被进行一次残酷的淘汰，水域中的一大部分生物将会死亡，而幸存下来的生物体内包含了各种抵抗这些有毒物质的因素，包括基因、遗传以及化学等多种因素，经过繁殖，这些变异的生物将会越来越强大，未知的威胁也越来越突出。
4.城市生活垃圾的其他危害
城市生活垃圾除了可以通过上述三种方式间接作用于人体，还能够直接作用于人体，例如人体直接吸入城市生活垃圾中的有害物质以后，将会出现不同程度的病变反应。除此以外,城市居民家庭中最常见的危害，就是生活垃圾腐化之后，容易招引蚊虫苍蝇，同时这些生活垃圾的堆置有利于鼠类繁殖，存在鼠疫隐患。
(三)我国城市生活垃圾污染防治的立法现状
我国是法治社会，城市生活垃圾污染的防治问题必然离不开法律,在日趋严重的污染情势面前,除了需要社会各界达成高度共识以外,最重要的依然是通过法律的手段让城市生活垃圾污染问题得到有效的解决。因此,我国多部法律法规涉及到了生活垃圾污染的防治，为我国城市生活垃圾的治理提供了一些法律的参考意见。
1.《固体废物污染环境防治法》中涉及城市生活垃圾管理的规定
如何正确管理和防治城市生活垃圾，在《固体废物污染环境防治法》中，第三十八条至第四十九条具有明确的规定,概括而言,主要包括以下几点:
第一，城市生活垃圾的收集和处置主要由XX进行。
第二，XX应当推行实施城市生活垃圾的回收利用。包括：改进燃料结构，发展清洁能源和组织净菜进城等。
第三，城市中处理生活垃圾的基础设施和场所禁止擅自关闭和拆除。
第四，工程施工单位对于在工程中产生的建筑工程垃圾、废弃建筑物等固体废物不能随意堆放，应当及时清运和处理。
第五，公共交通运输单位应当经常清理垃圾，因为公共交通运输工具属于公共场所，经营单位有义务保持公共场所卫生。
第六，城区开发建设单位和公共设施、场所的经营管理单位应当配套建设生活垃圾收集设施。
2.其他相关立法
除此以外，关于城市生活垃圾污染防治的法律法规,主要还包括:《环境保护法》和《清洁生产促进法》等法律法规。同时,xxxx有关部门还出台了若干政策、标准和规范性文件。虽然上述立法和政策对于治理城市生活垃圾污染具有一定的效果,体现了一定的法治水平，但是距离世界发达国家,如日本、X等,依然具有较大的差距。
二、我国城市生活垃圾污染防治法律制度存在的问题
(一)源头控制不到位
1.“减量化”、“资源化”的规定不具体
治理城市生活垃圾污染主要遵循三个原则，即“减量化”、“资源化”和“无害化”，其中除了“无害化”清晰明确,“减量化”和“资源化”的规定并不具体。“减量化”是指尽可能地减少甚至不产生城市生活垃圾;“资源化”是指对于已经产生的城市生活垃圾中可以回收利用的部分进行再生产，实现生活垃圾价值的最大化。虽然这三项原则是我国目前最具有深远意义的城市生活垃圾处理原则,但是仍然存在诸多缺陷,概括而言主要包括以下两点:第一,“缺乏一部治理城市生活垃圾的综合性法律，这对于从宏观角度制定法律，并协调各个单行法之间的矛盾和冲突，使其不论是从内在精神实质还是在外在形式上，能够成为一个整体方面，大有益处”[5]。第二,就我国目前的情况来看,不管是东部沿海的经济发达城市还是中西部地区的起步型城市，针对城市生活垃圾污染所颁布的单行性法律大都千篇一律，未能结合每个城市的生活垃圾污染的具体情况制定。
2.源头控制力度不够
治理城市生活垃圾污染的第一步必然应当是从源头上尽可能地减少生活垃圾的产生,然而实际中,城市生活垃圾污染的源头层出不穷，主要原因是：第一，“净菜进城”的规定没有明确的措施,以至于大量不合规的厨余垃圾依旧肆无忌惮地产生;第二,对于生产产品的包装没有明确的标准,造成大量产品过度包装,废弃的产品包装物堆积增加城市生活垃圾的数量;第三,一次性产品的滥用造成城市生活垃圾产生数量的进一步增长。
(二)XX责任制度不明确
XX对于解决环境问题、保障居民生存权具有不可推卸的责任和义务,目前我国通常采用XX自营的模式处理城市生活垃圾,这一模式决定了XX在我国城市生活垃圾污染防治中拥有不可或缺的地位,因此，治理城市生活垃圾污染必须要明确XX职责。然而,现行的法律体系对于XX环境保护行政主管部门的各职能部门责任的规定过于笼统,使城市生活垃圾污染防治工作的进展停滞不前。
环境保护行政主管部门的各职能部门之间具体工作范围不明确,导致各自为政、相互推诿,污染防治工作效率低下。大家都知道，“xxxx环境保护行政主管部门建立固体废物污染环境监测制度，制定统一的监测规范，并会同有关部门组织监测网络”[6]。目前，我国环境监测制度主要包括宏观决策、现场执法和技术支持等方面。宏观决策是指，环保局下属的各部门统一指导环境监察机构开展工作,总揽环境污染防治工作。现场执法是指，环境监察机构现场执法，处理各种违反环境保护法律的行为，代理环保局执行行政处罚。技术执法是指有关技术部门为环境监察机构提供后台的技术支持，辅助环境监察机构完成环境执法。
由此可见,目前我国XX治理环境污染问题、履行XX职责主要依托的是环境监察机构。然而，环境监察机构的性质并不能与具有实权的环境保护部门相提并论，具体而言：第一，环境监察机构不具备独立执法的法律依据。第二，环境监察机构仅仅只是环境行政主管部门的代表，虽然实际工作中大部分工作都是由它来进行，其他部门不管不顾，但是它的法律地位相当的低。
综上所述,当前我国XX履行环境保护的职责多数只是从行政职能上出发,仅仅依靠没有独立执法权限的环境监察机构执法,而其他环境管理部门相互推诿、各自为政,城市生活垃圾污染治理效率极其低下。
(三)垃圾分类回收制度不完善
现阶段,我国各大中小城市对于城市生活垃圾的收集主要以混合投放、混合收集为主,多数回收来的城市生活垃圾采用填埋和焚烧的方式处理,这种混合收集加之填埋、焚烧的处理方式造就了我国城市生活垃圾污染极端严峻的形势。
虽然我国很多法律都牵涉到垃圾分类回收的内容,但是这些法律大都是顺带提及,并且法规条文一般散乱无章,尚未形成系统性的垃圾分类回收制度。例如,在《清洁生产促进法》中虽然规定产品包装物应当选择科学合理的回收利用的方案,但是这类法规条文单一独立、零散杂乱,仅仅只是在形式上规定要进行垃圾分类回收利用,却没有明确究竟应该如何实现垃圾分类回收利用,往往缺乏实际意义。
当前我国法律对垃圾分类的规定流于形式,实现垃圾分类缺乏实际可操作的标准和制度,因此,我国亟需建立一套可操作性强的垃圾分类回收制度。
(四)市场控制制度不健全
中国的GDP总量早已经超过日本成为继X之后的全球第二大经济体,然而,与之相反的是,X和日本等先进发达国家的生活垃圾年处理率和无害化处理率远远高于中国，中国的垃圾处理水平低于世界平均水平。我国垃圾处理能力的弱势与我国强大的经济实力极不匹配,造成这种情况的主要原因是:我国垃圾处理以XX为主导,市场控制制度极其不完善。具体展开来说，包括：
1.XX经营模式落后,垃圾处理效率不高
我国XX处理城市生活垃圾主要依靠环卫事业单位展开,这些事业单位分别隶属于不同层级、不同地域的XX部门,其中牵涉到了不同的利益主体,协调工作相当困难。
2.垃圾处理费征收率低,垃圾处理行业利润薄
城市生活垃圾处理收费制度在我国迟迟没有建立，大多数城市尚没有开始征收城市生活垃圾处理费，少数已经征收的城市收缴率较低，收缴的费用远远不足以支付城市生活垃圾处理的高昂成本。因此，我国的垃圾处理行业成本过高、利润过低，没有XX补贴，民间资本不屑于进入垃圾处理行业。
3.XX垄断经营,垃圾处理成本高昂
垃圾处理成本主要包括劳动力成本、运输费用、垃圾处理费用。目前,在垃圾处理行业中缺乏市场控制,缺乏正当的竞争,仅仅由XX垄断经营,导致垃圾处理成本居高不下。
三、完善我国城市生活垃圾污染防治法律制度的建议
(一)加强源头控制
1.对“减量化”原则和“资源化”原则进行完善
“减量化”的立法完善。长期来看,主要是通过引入市场控制制度减少城市生活垃圾源头的产生。短期而言,主要是通过XX制定法律法规来控制和减少城市生活垃圾源头的产生。具体而言:第一,不同地方XX根据本地的实际情况,遵循“减量化”的原则,制定具体的地方性法规。第二,强化对企业排污的源头控制。第三,建立居民城市生活垃圾违规弃置的处罚机制,尽可能地减少城市居民产生的生活垃圾。
“资源化”的立法完善。进一步提高城市生活垃圾中可以回收利用的部分的再利用率，通过立法加强对再生资源回收利用。具体而言:第一,对于居民垃圾中的废纸、废塑料、破旧家具、废弃家电、废弃瓶罐等可以回收利用的再生资源,XX应当制定法律法规鼓励居民自觉收集并组织相关部门进行回收。第二,对于商业垃圾(医疗垃圾除外)中可回收利用的再生资源,XX应当规定企业对这些再生资源自行批量回收利用,并对相关企业予以XX补贴。
2.源头控制的其他措施
第一,“鼓励净菜上市(每300t毛菜会产生60t垃圾,仅此一项即可减少24%的生活垃圾量)”[7]。具体而言：首先，XX相关部门需要对进入城市的农副产品进行严格把控,对于不符合规定的农副产品坚决抵制并进行相应的罚款,对于符合标准的企业和个体商户给予税收优惠。其次，企业应当尽可能地降低“净菜上市”的成本和价格,在符合标准的同时,维持合理的市场价格水平。
第二,XX应当定期对城市居民进行“垃圾分类回收”的宣传教育,鼓励和引导居民进行垃圾分类,对于没有实行垃圾分类的居民小区进行罚款。
第三,尽可能地减少一次性物品的使用频率，必要时期可以实行一次性商品的管制措施,并且对一次性商品加征消费税,限制人们使用一次性商品,提高可重复利用物品的使用率。
(二)明确XX责任
1.行政职能
在XX的行政职能上,构建一套多部门相互协作管理的行政体系处理城市生活垃圾污染。第一,对环境保护行政主管部门的要求。提高环境监察机构在环境保护部门中的相应地提高行政地位,保留环境监察机构作为执行机构的设置。第二，对其他部门的要求。在执法过程中,其它部门协同环境监察机构进行现场执法，提供有关信息，保证环境监察机构拥有足够的执法依据。第三,对环境监察机构的要求。环境监察机构在现场执法过程中，应当实时反馈执法的实际情况,并对相关情况作出书面的调查报告并提出相关建议,协助其他部门进行宏观决策。
2.经济职能
在XX的经济职能上,可以通过立法的方式，加大XX扶持,提高民间资本对于垃圾处理行业的投资兴趣，改变XX自营的单一模式。常用模式包括:“移交-经营-移交”模式、“建设-经营-转让”模式和“建设-拥有-运营”模式等实现垃圾处理模式的市场化。具体的来说，可以通过结合上述三种模式，并且在相关立法中增加对合格企业的市场准入标准的规定实现XX的经济职能。
3.社会职能
在XX的社会职能上,一方面，XX可以通过大量的宣传教育,使城市居民树立垃圾处理的正确观念和意识,激发城市居民积极主动地参加治理,营造良好的环境保护氛围。另一方面，XX还可以通过生活垃圾投置的立法化实现XX的社会职能，对没有按规定投置生活垃圾的居民和企业进行处罚。
(三)完善垃圾分类回收制度
1.实行生产者责任制度
依据“污染者承担”原则,通过立法明确生产者的责任，实行生产者责任制度对于城市生活垃圾污染的治理具有十分重要的意义，“生产者责任制度要求产品的生产者不仅要对所生产产品的质量瑕疵以及生产过程中造成的环境污染负责，还要对无瑕疵的产品或包装废弃后承担回收利用或者处置的责任”[8]。概括而言,生产者的主要责任有:第一,生产者应当采用可以回收利用的产品包装物进行生产,并且制造业厂家有义务对产品进行回收和再利用。第二,生产者对于其所生产的商品产生的有毒有害垃圾必须强制回收，并且应当采取单独存放、集中销毁的方式进行处理。然而,我国目前的有毒有害垃圾分类回收现状中,大多数有毒有害垃圾与可回收利用的垃圾混合在一起进行回收,治理难度极大,而且长期混合存放容易产生有毒有害物质,对空气、土壤、水体和居民身体健康造成巨大危害。因此，我国应当实行生产者责任制度，明确生产者对产品的分类回收责任。
2.生活垃圾分类立法化
制定生活垃圾分类标准,立法规定居民分类投放垃圾。我国现行法律没有明确居民对于投放生活垃圾应当进行垃圾分类,生活垃圾分类回收制度执行起来相当困难。因此,通过法律法规规范居民对生活垃圾进行分类十分必要。具体而言,主要有以下措施:第一,制定一套明确的城市生活垃圾分类标准。第二,对于违反垃圾分类规定的居民进行行政处罚。第三,“要充分利用广播、报纸、电视等媒体传播手段，宣传节约、环保理念，增强居民的环保意识”[9]。
(四)实行市场化的生活垃圾处理制度
1.转变XX管理模式,实行垃圾处理收费制度
长时间以来，我国城市生活垃圾处理就是社会福利事业的代名词,具有极大的公益性。同时,大多数城市实行XX免费处理城市生活垃圾，这不仅不利于城市生活垃圾污染的防治,而且极大地浪费了国家的投资经费和地方的财政拨款。因此,XX应当通过建立起一套可操作的垃圾处理收费制度,弥补垃圾处理费用的不足、节约国家经费和地方拨款,进一步提高城市生活垃圾管理水平,使我国城市生活垃圾处理成为一项“有利可图”的可持续发展产业。
2.打破XX垄断经营,引入市场化竞争
目前，在我国城市生活垃圾处理行业中，XX独揽了投资、建设、运营和管理等所有事项，导致我国城市生活垃圾处理效率低下，成本高昂。究其根本，主要原因是：“在城市生活垃圾处理上，我国主要采用XX的运营模式，这种方式不仅效率低并且增加了财政压力，而且垃圾治理的成本最终会转移到纳税人身上，引其不满”.
要想解决这一问题，最好的方法是引入有效的市场竞争。这样做的好处有：一方面可以减轻XX的财政压力；另一方面，有效的市场竞争可以提高城市生活垃圾的处理效率，降低垃圾处理的成本。
借鉴国际先进经验，引入市场化竞争的方式主要包括：“TOT”模式、“BOT”模式以及“BOO”模式。针对我国当前城市生活垃圾处理行业的现状，笔者更倾向于采用“BOT”模式。
“BOT”模式(Build-Operate-Transfer),即“建设-经营-转让”模式,主要是指XX和私人企业达成协议，由XX向私人企业颁发行政许可，允许私人企业在规定的期限内筹集资金建设城市生活垃圾处理的相关基础设施，同时拥有该项目的产权和经营权，在符合XX要求的前提下，自行经营管理该设施并提供有偿的城市生活垃圾处理服务。“BOT”模式的主要特点是：“在合同期限内,垃圾处理业务将全部市场化,垃圾处理有关的基础设施全部由私人供给,XX只在期限结束时收回所有权”[11]。
我国自1995年首次引进“BOT”模式用于广西来宾电厂以来，至今已有二十余年，除此以外，“BOT”模式还被运用于上海黄浦延安东路隧道复线和北京京通高速公路等项目上。因此，采用“BOT”模式处理我国城市生活垃圾污染问题较为符合中国国情，同时我国对于采用“BOT”模式也已经积累了丰富的经验，采用“BOT”模式能够更快地推进我国城市生活垃圾处理的市场化。
四、结语
我国城市生活垃圾污染防治法律体系存在源头控制不到位、XX责任不明确、垃圾分类回收制度不完善以及市场控制制度不健全等诸多问题。现在的法律中缺乏相应的解决对策，因此，采取以上几点措施进行完善我国相关法律的不足以及解决我国城市生活垃圾防治中的法律问题是十分迫切和必要。
参考文献
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