农村义务教育财政支出研究

【内容提要】我国基层教育的一大重要分支就是农村义务教育。农村义务教育是我国教育体系的一大发展基础，同时也为高等教育的开展奠定了基础。这不仅关系到农村中小学生的健康成长和全民文化素养的提高，还和农业和农村经济发展相关，甚至影响到社会主义的建设。2006 年《义务教育法》的修订和实施标志着中国义务教育发展的新阶段。现阶段，中国义务教育支出也在增加，不断推进和完善教育财政体制改革，促使义务教育财政体系得到了合理构建。现阶段农村义务教育方面，我国给予的财政投入还存在较多的问题。本文就农村义务教育与财政支出进行综合分析，收集与阅读有关理论基础，对不同的专家学者在此方面取得的相应成果加以归纳，同时针对性收集整理近年来的发展数据与资料，通过比较分析，研究了当下农村地区义务教育在XX财政的调控下存在的问题及其成因，并为未来农村义务教育财政支出的发展提供些许思路。

【关键词】农村义务教育 财政支出 财政体制

一、前言

（一）研究背景

教育是百年大计之本，教育是千秋伟业之首。民族的振兴，社会的进步需要教育，它可以在提高国民素质的同时促进人的全面发展。xx和xxx历来高度重视国民教育管理工作，xxxx报告中提到，中国梦的基础工程就是要建设一个教育强国，教育是未来发展的根基，提高对教育的关注与重视，是实现民族复兴的必要前提。要把教育置于优先发展的战略地位。改革开放以来，我国公共财政教育在教育领域的支出占GDP的比重也不断提高，自2012年突破4%后，就一直保持在这一水平之上。同时，随着“科教兴国”战略的不断推进，XX也高度重视农村义务教育，通过不断加大义务教育投入缓解矛盾。中国的农村义务教育在这样一个大背景下，也得以不断取得新的突破和进步，从教育部发布的2019年全国教育事业发展公报可知，九年义务教育巩固率实现了94.8%。尽管如此，义务教育在农村地区的发展一直以来还存在各种问题，需要进一步解决。本文对现阶段农村义务教育发展状况进行了初步调查，探寻遭遇困境的原因，以此提出政策性建议，能够对农村义务教育的发展产生一些积极影响。

（二）文献综述

本文查阅了大量的财政教育支出书目，并借鉴了相关文献、论文、杂志等各种资料。研究发现，公共财政教育支出依旧是当前的热门话题，不仅是财政领域的问题，同时也是一个社会问题，诸多学者都对此问题有所评论。

1.农村义务教育发展问题的研究综述

尹鹏与赵鹏程（2004）在对农村义务教育资源配置进行研究过程中选择的研究角度是义务教育管理体制，通过研究了解到在义务教育管理体制方面，我国XX还存在认识合理性与科学性不足的情况，这也是XX在教育资源投资方面积极性不高，缺乏热情的一大原因。这反过来有致使农村义务教育无法实现资源的合理分配[]；方铭琳（2007）对义务教育资源配置不平衡，缺乏完善性和健全性的原因进行全面分析，表示主因是国家税费改革[]。秦玉友与曾文婧（2018）基于供求视角，就存在于我国农村教育中主要矛盾做了较为全面的阐释。需求矛盾主要是：农村人口密度处于较低水平，教育质量欠缺，由此使得学校教育规模无法得到很好的发展，进而获得较高的效益；供给矛盾主要有：义务教育资源总量投入不充分，不同地区教育水平有着显著差距[]。

2.农村义务教育财政支出问题的研究者综述

钱量（2007）指出，税费改革以前，各乡村自主负担农村义务教育的经费，但这对于十分脆弱的乡村财政而言，无异于螳臂当车。乡村教育财政难以承担巨大的债务压力，最终又由农民来承担，在持续累积乡村债务的同时会在一定程度上增加财政风险。农村义务教育在国家实施税费改革之后，财政负担只是由乡、镇一级XX向县级XX转移，更高层级的XX部门职责根本就没有改变。由此可以反映，在分级办学的制度之下，义务教育投资的大部分责任落在于财政最薄弱的地方XX。为了满足需求，县乡XX将负担转移给弱势群体——农民，从而导致人民教育农民办的尴尬局面[]。梁文艳和胡咏梅（2013）提出，由于我国XX投入仍然呈现“低重心格局”，县级XX教育财政投入表现出一定程度的“挤出效应”。各行政区域内教育经费配置的要保证城乡公平、校际公平，农村教师工资水平偏低，各方面的社会保障制度等不够完善，农村家庭教育负担仍然很重，学生资助投入不能保证都严重制约着农村义务教育的工作的开展[]。

二、概念界定

（一）义务教育

义务教育是广大适龄儿童和青少年务必要接受的教育，是国家必须予以保障的公民福利。事实上，这是一个有一定年限的义务教育制度，义务教育主要以国家相关法律法规为依据，对我国全部适龄儿童进行落实。因此，中国义务教育的最主要特征是强制性，同时也具有普遍性和免费性的基本特征。马丁路德最早提出了义务教育概念，且《义务教育法》是由德国最先颁布并实施。我国的义务教育从1911年正式开始。中华人民共和国成立以来，对义务教育提出了各项要求，同时大力发展公共教育事业，保障了公民受教育权的实现。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》规定:“国家举办各种不同学校，普及初等义务作为教育”，这是新中国成立以来，中国首次依法普及初等义务教育。九年义务教育在1985年正式实行，并明确义务教育办学体制实施分层管理。

（二）义务教育财政支出

财政支出(财政支出) 指的是在社会主义市场经济体制下，XX针对社会公共需求进行公共产品和公共服务的提供。财政支出指的是通过各种形式对国家的财政收入进行合理支配的分配过程。是“流水线”上的第二个环节。只有按照国家行政、社会事业计划以及国民经济发展的需要统筹安排使用好国家公共财政收入，可以由此对国家的正常运行提供基本保障，更好的履行国家的基本职能。

国家财政支出的一大重要组成部分就是义务教育财政支出，义务教育财政支出是指XX为满足社会公众对义务教育发展所需的一切活动的费用。本文的义务教育财政支出是国家财政部门以年度安排为依据，向教育机构以及学校进行财政教育经费的划拨。国家财政性教育经费主要包括公共财政教育经费，企业办学贷款以及社会服务收入等相关费用。

三、中国农村义务教育财政支出现状和问题分析

（一）农村义务教育财政支出的现状

本文对相关数据资料进行查阅，基于结构和总量两方个视角，对我国义务教育财政支出进行现状调研。

1.农村义务教育财政支出的规模

财政支出规模可以对一定时期内XX经济资源的占用情况进行体现，同时可以将经济主体与财政之间的经济关系进行体现，全面发挥财政的职能作用。可以通过财政支出规模对国家的财政投入力量进行体现。一般使用两个指标对财政支出规模进行衡量和测度：绝对规模和相对规模。绝对规模指的是从整体出发对财政支出的增长速度以及数量进行考察，相对规模指的是在国民收入当中财政支出的占比。绝对规模的变化反映的是量的增长，是一种比较明显直观的变化，主要依靠绝对指标来衡量；相对规模的变化则反映的的是质的提高，依靠相对指标来衡量。量变与质变是辩证统一的，量变是质变的必要准备，质变是量变的必要前提。分析近年来农村义务教育财政支出的变动情况，既要关注量的积累，也要关注质的变革。只有将二者结合起来分析，才能直观全面的反映农村义务教育财政支出存在的问题。

（1）农村义务教育财政支出的绝对规模

考虑到数据的可获取性，表3.1和图3.1选取了2008至2018年十一年的数据展开针对性的研究分析。分析表3.1可以发现从2008年到2018年，我国农村义务教育的财政支出增长了2.5倍，由原本的3710.71亿元发展到11576.3亿元。

表3.1 农村义务教育财政支出及其环比增速

资料来源：《中国教育经费统计年鉴（2008-2019）》

　　图3.1 农村义务教育财政支出及其环比增长速度

　　资料来源：《中国教育经费统计年鉴（2009-2019）》

如图3.1，从国家财政性教育经费的角度来看，在义务教育阶段，教育经费财政支出总额一直趋于增长，经费支出的总量总体呈现上升趋势。由此可见，国家始终从满足人民美好生活需要出发，亟待实现农村义务教育高质量发展。从其增长速度来看，2008-2018这十一年来农村义务教育财政支出整体有着较大的增长幅度，2013年之前波动幅度较大，2013年之后发展相对平缓。增长幅度在2012年达到了发展巅峰，从2015年开始出现了增长下降的发展趋势。

可见，国家采取的义务教育相关政策，会在一定程度上影响农村的发展，与此同时，国家在义务教育方面的支持力度还在持续增长。但我们不可否认的是，财政教育支出的增长量和增速波动较大，部分年份的增速甚至仅为上年的四分之一，且增长量仅为上年的一半左右。农村义务教育的发展进程放缓在一定程度上受到了国家财政投入总量的不稳定的影响。

（2）农村义务教育财政支出的相对规模

从2006年开始，我国开始针对农村义务教育实施经费保障机制。义务教育工作开始得到XX部门的高度重视。针对农村义务教育工作xxxx做了进一步的推动。农村义务教育财政支出，最近几年呈现持续增长的发展趋势。分析表3.2可以了解2008年到2017年期间我国农村义务教育的支出情况以及整体的国家教育财政支出情况。

表3.2 2009-2019年全国农村义务教育支出、国家财政性教育经费、GDP统计表

资料来源：2009-2019年《中国教育经费统计年鉴》、《中国统计年鉴》

分析表3.2可知，国内生产总值及国家财政性教育经费总量逐年上升，农村义务教育财政支出总量也同步提升。总体而言，我国农村义务教育财政支出占国家财政性教育经费的比重以及占国内生产总值的比重均呈现出先下降后上升的趋势。在国家教育财政支出当中，农村义务教育的财政支出占比达到了32%，在国家总体GDP当中农村义务教育支出的占比达到了1.3%。可见国家对农村义务教育工作的重视程度。

　　图3.2 2018年国家财政性教育资金分配比例图

　　资料来源：2019年《中国教育经费统计年鉴》

我国财政教育支出最近几年呈现持续增长的发展趋势。我国公共财政教育支出在2018年同比增长了8.15%，支出数额达到36995.77亿元。在公共财政支出当中的占比为16.75%。分析图3.2可以发现，在国家财政教育支出当中，我国义务教育财政支出在2018年的占比为52.11%。在各级各类学校教育中占比位列世界第一，比位列第二的普通高等本科总投入占比高出了近36%。

实际上，近年来，我国财政教育支出呈现持续增长的发展趋势，其中义务教育的支出占比超过了50%。农村义务教育占义务教育财政支出的比例更是不断攀升，据统计，2018年，农村义务教育支出高达60%，而城市义务教育支出仅有40%。这充分说明，国家亟待促进义务教育的发展，尤其是农村义务教育。

2.农村义务教育财政支出的结构

表3.3 全国小学和初中教育设施配备合格的学校比例

资料来源：《全国教育事业统计发展公告（2015-2019）》

从表3.3可以看出，2015年至今我国小学和初中教育设施配备合格的学校比例每年都在不断增长，这说明我国每年都在投入大量财政资金进行教学基础设施建设。但2019年我国初级中学当中有4%的教育设施设备不达标，不达标的小学占比有5%。由此可见，国家在基础设施建设以及教学设备配备方面，还需要加大投入力度。

（二）农村义务教育财政支出存在的问题

党和国家深入贯彻XXXxxxx和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻落实全国教育大会精神和XXX教育方针。加快推进教育现代化，努力将中国建设成教育强国，办好人民满意的教育，在各级各类教育教学事业都取得了新进展。同时国家在农村义务教育的发展方面也取得了显而易见的成效。2019年，全国共有小学和初级中学21.26万所；招收学生3507.89万人；在校学生数量为1.54亿；专任教师人数为1001.65万；九年义务教育巩固率94.8%；小学的学龄儿童净入学率99.94%，初中毕业生人数1454.09万人，增长6.31%。但是，财政支出总量不足、结构不合理等问题仍然存在于我国农村义务教育发展的进程中。

1.财政教育支出总量不足

表3.4 国家财政性教育经费与GDP及财政支出的关系

资料来源：《中国教育统计年鉴（2020）》

我国著名的经济学家厉以宁指出提出这样一种观点，在人均GDP达到800至1000美元的情况下，中国教育与经济的良性发展只有当公共财政教育支出占国内生产总值的比重能够达到下限——4.07%-4.25%才可以实现。早在1993年，xxx颁布的《中国教育改革与发展纲要》就确定：要逐步提高的比重，到20世纪末要达到国内生产总值的4%。然而，在多种因素作用下，我国并未能如期完成这一目标。而是在2012年，我国国内生产总值中国家财政性教育支出的比重才首次超过4%。

虽然我国财政性教育支出绝对值实现了持续稳定增长，但与发达国家的公共教育支出水平还有一定差距。从世界银行的统计数据中我们可以看到，早在2001年，许多高收入国家，如澳大利亚、日本、X和英国等，国内生产总值中公共文化教育支出的比重就达到了4.8%，而许多中低收入国家，如哥伦比亚、古巴等，国内生产总值中公共教育支出的比重的均值也可以达到5.6%。出现上述状况的原因有很多，但最重要的是我国财政性教育经费是受到多种因素的影响，一方面受其自身经济增长速度的干扰，另一方面还受到GDP和财政收入的增速的限制。我国财政收入在1994年分税制改革后的增长速度有目共睹，但相较于发达国家，我们还有很长的路要走。此外，发达国家财政支出占国内生产总值的比重远高于我国。所以在财政支出总量有限的情况下，尽管财政支出中教育财政支出的比例已保持在17左右%，但整个国家财政性教育经费不仅由国内生产总值来决定，还受到财政支出总量的影响，所以占GDP的比重仍然较低。总结来说，还是我国的综合国力不够强大。

时过境迁，中国取得的经济成就有目共见，国内生产总值从1997年的79715.04亿元到2019年的986515.2亿元,增加了12倍，财政支出从1997年到2019年也增加了25倍。但是, 从1997年至2019年，财政支出中国家财政性教育支出的比例却一直维持在维持在15-20%之间。从全球来看，中国的教育规模也是首屈一指，截止到2019年，全国共有53.01万所各级各类学校，相较于2018年共增加了1.13万所，环比增长2.17%； 2.82亿各级各类学历在校生，比2018年增加660.62万人次，环比增长率为2.40%； 1732.03万专任教师，与2018年相比增加59.18万人次，环比增长3.54%。此外，近年来，大学的学生人数急剧增加。因此，相较于各级各类学校与学生的扩张速度与规模，国家对于教育的财政投入力度还是有所不足，不能够满足人民的教育的渴望。

2.财政教育支出结构不合理

我国教育财政支出在质数总量当中的占比不足，同时没有合理的支出结构。不合理的支出结构会进一步加大地区间的义务教育发展水平，使得我国的经济和社会无法得到均衡发展。

(1)中央和地方财政教育支出结构

表3.5 中央与地方财政性教育经费的比较

资料来源：《中国统计年鉴（2019）》

分析表3.5可知，财政性教育经费支出中不论是中央还是地方的总量和比重，都是呈现上升趋势。中央从2008年的981.6亿元增加到2018年的2918.6亿元，地方财政从2008年支出9468.0亿元上升到2018年支出34007.1亿元。我们可以很明显的看到，地方XX在这段期间每年都承担了绝大部分的国家财政性教育经费支出，2010年是十一年间最少的一年，但地方XX财政性教育经费支出也占到全国总量的89.93%；最高之年为2013年，达93.32%。1992年《义务教育法实施条例》规定，各级地方XX在积极义务教育学校的投资过程中，出资方是各级地方XX。地方XX在教育费征收过程中要遵循相关法规。中央明确规定，针对部分具有经济困难的地区以及少数民族需要给予一定的义务教育补助。在措施改革过程中，中央渐渐将义务教育的管理责任和财政责任向地方XX加以下放。“分权化”举措又在地方XX中得到很好的运用，再次向乡镇XX进行义务教育责任的下放。乡镇XX对教育集资以及教育费附加等相关措施进行采取，将义务教育的经费投入责任向农民进行转嫁，由此形成了新的教育体制“三级办学、两级管理”。利用该体制可以逐层进行义务教育经费的下放，使得农村义务教育存在的经费不足等问题，得到客观层面的有效解决。但是最终义务教育经费的主要承担者均为农民，一定程度上使得农民的经济负担进一步加重，导致农村义务教育财政纵向失衡。

(2)城市与农村义务教育财政支出结构

表3.6 五省人均GDP、国家财政性教育经费和农村普通初中教育费比较

资料来源：2019年《中国教育经费统计年鉴》、《中国统计年鉴》

随着改革开放进行，我国区域经济发展呈现东、中、西部梯度失衡状态，不同的地理区位间教育投资存在较大差距，尤其是东部经济发达省份与西部欠发达省份之间差距较大。表3.6选择了我国东中西三个不同方位的五个省份进行研究。这五个省分别是江苏、浙江、安徽、湖南和青海，其中江苏、浙江属于我国经济发达地区，各个领域都处于发展前沿，财力较为雄厚，对教育领域的财政投入相对较多,因而农村普通初级中学的教育经费水平也较高；安徽、湖南位于我国中部，经济财力一般，对教育领域的财政经费投入也相对较少，因而其农村普通初中教育经费较低；而青海是西部地区，经济较落后，受其地区经济制约，对教育的财政经费投入很少，其农村普通初级中学教育经费水平相较于其他省份要低得多。从表3.6的数据可知，2018年江苏、浙江、安徽、湖南和青海五省的人均GDP的比是1:0.88:0.47:0.46:0.42，同期国家财政性教育经费之比是1:0.76:0.53:0.54:0.10。与此相对应，2018年五省农村普通初中义务教育经费之比是1:0.80:0.96:0.96:0.15。由此可见这些地区在财政教育经费投入上存在很大的差距。

四、农村义务教育支出存在问题的原因

近年来，中国农村义务教育发展迅速，成绩斐然。本文第三部分选用了2008-2019年财政教育支出等各个指标数据，分析了这些年间我国农村义务教育现阶段的发展状况，从中可以看出我国财政在农村义务教育领域投入方面仍然有所欠缺。接下来将会对数据统计结果进行分析，在此基础上针对性的指出农村义务教育财政支出方面存在的问题以及问题产生的原因。

（一）地区经济发展不平衡

农村地区义务教育的财政投入总量与经济发展状况高度相关，当经济发展水平到相对较高的的水平时，财政教育投入就会越多；当经济发展水平越低，财政教育投入就会出现总量不足的情况。xxx在1985年正式颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出要建立由乡办初中、村办小学的地方负责，对农村义务教育进行分级管理的管理体制。由此使得，虽然在义务教育与投入方面承担大部分责任的是中央财政。但是因为我国各省份之间社会经济发展水平差距悬殊，甚至同一省份内部社会经济发展水平差距也很明显，因此不同地区对于教育的各级财政投入的投入不到位，已经造成了不同省份之间、同一省份内不同市、县、镇以及城市和农村之间的义务教育发展水平差距持续增长。因此要对中央、省、市、县、乡各级XX进行明确的责任划分，保证农村义务教育有着足够的资金投入，推动义务教育在农村地区的稳步发展。

（二）义务教育行业的性质特殊

义务教育是纯公共产品，但在现实情况下，有限的公共资源被各种行业、各领域争相抢夺，都迫切希望XX能够优先考虑它的发展。并且XX一般会优先考虑给回报率高、周期短且回报明显的产业投放财政资金，例如国防、立法、治安、行政等，而教育行业一般不会被优先选择。同样，XX官员会为了凸显政绩偏向于对各类规模较大的企业与矿产、油田、交通等利益回报大的行业的投入，或者像城市建设这种百姓显而易见的行业的投入，对于义务教育行业这类周期长，见效慢且效果难以测度的行业重视度不高。

（三）基层XX管理意识不强

我国现阶段农村义务教育管理机制是“由地方XX负责、分级管理、以县为主”。由上至下进行行政管理的纵向发展，针对教育管理活动承担主要管理责任的是县级以上的不同层级教育部门。一些乡镇XX不需要对农村义务教育进行管理责任的相应承担，其工作重心应集中在三农问题上，提高了此类问题的重视度和关注度，忽略了本身责任所在的农村义务教育发展问题。认知偏差会在一定程度上使得制定农村义务教育管理政策过程中缺乏前瞻性，会导致各种问题的出现，无法针对存在的问题提出有效可行的解决措施。实施农村义务教育管理，一些地区出现了自由放任的工作态度，进行原因分析在于基层XX没有树立正向的责任观，缺乏政绩要求，基层XX出现了懒政思想。

五、完善农村义务教育财政支出的建议

（一）建立农村义务教育财政支出稳定增长机制

我国农村义务教育事业现阶段虽然整体有着较好的发展态势，但是缺乏成熟的发展模式。在农村义务教育方面和发达国家进行比较，我国相关财政支出比发达国家的平均水平还低。所以需要进一步提高在该领域财政投入，实施总量稳定增长机制的构建是极为必要的。国家需要从实际发展情况出发，对义务教育财政支出进行科学统筹。国家需以地区经济发展水平为依据，对义务教育投入机制做科学有效的动态调整。结合实际，综合考量对农村义务教育在教育质量与教育公平中出现的问题，全面落实义务“三个增长”教育政策，推动相关财政支出实现稳步增长，将义务教育的正向作用做最大程度的发挥。

（二）建立农村义务教育资源共享机制

国家在发展过程中针对落后地区进一步提高了财政投入力度，如中西部等地区，总体而言和东部相比，在资源配置效率方面仍处于较低水平，从中可以看出我国资源配置制度存在一定欠缺。国家XX部门为了有效解决上述问题规定了分级财政体制，就农村义务教育，对不同地区不同层级XX的财政支出的责任承担进行了明确。针对农村义务教育资源，从中央至地方优化纵向转移支付制度的同时，能进行了跨省共享机制的构建。一些省份若拥有较为丰富农村义务教育资源，那么可以向其他资源欠缺的省份通过共享机制进行资源转移。在省份与省份间，地区与地区间，建立帮扶模式，缩短发达地区与贫困地区的差距。同时可以进行教育成本补偿制度的制定与实施，从而帮助经济落后地区在教育领域中获得更好的发展，使得各省市农村义务教育资源可以得到平衡发展，实现义务教育资源的共享。在义务资源配置方面，坚持XX领导，秉持公平公正，基于全局视角实施统筹，使得农村义务教育资源可以得到公平合理的配置，实现优质资源共享。

（三）建立农村义务教育监督考核机制

县级XX在进行农村义务教育工作过程中，需要进行督导考评标准的制定，进而对不同乡村小学以及教育点实施更好的监督与指导。将过去太繁杂的考核目标和考核任务加以删减，保证权责统一，对各乡镇XX进行服务范围的划分与明确，基于公共服务完成绩效考核路径的针对性设计。同时，对于农村义务教育服务过程中贡献较大的工作人员可以予以物质加精神的奖励。

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农村义务教育财政支出研究

价格 ¥9.90 发布时间 2022年11月20日

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