城管行政执法存在的问题及对策

　　[摘要]城管行政执法活动是城市经济水平快速发展的必然衍生品，自城管行政执法模式被正式确立以来，城管行政执法虽已取得了不小的成就，但仍有较多不能被忽视的问题，如暴力执法、违反法定程序执法现象仍然严重，执法部门自由裁量权过大等，损害了XX形象，侵犯了公民利益，破坏了社会和谐。法律法规的不完善、执法理念和执法方式的不妥当以及城管行政执法人员素质不高是城管行政执法存在问题的主要原因，因此有必要从完善城管行政执法相关法律法规、转变行政执法理念与方法以及提高城管行政执法团队人员素质几个层面完善城管行政执法，建设和谐法治社会。

　　[关键词]城管行政执法；存在的问题；原因；对策

　　自1996年《行政处罚法》和2006年《治安管理处罚法》施行以来，城管行政执法模式被正式确立。近些年来，城市经济水平的高速发展带来的结果便是与城市行政管理有关的内容被不断增加和细化，城管行政执法活动开始遍布城市的各个角落，与人民大众的日常生活更加地紧密相连，在当代社会中有着极为重要的作用。然而，任何事情都有两面性，在城管行政执法工作无可代替的今天，其仍有较多不可被轻视的问题，如执法方式过于粗暴，执法手段过于严苛；部分执法人员行为不妥，举止不当；违反法定程序执法现象严重等等，这些问题都是我们构建和谐社会过程中无法忽略的重要问题。

　　所谓城管行政执法，是指城管行政主体依据《行政处罚法》、《行政强制法》及相关地方性法规的规定对我国城市管理各方面事务行使相对集中的行政处罚权。[1]相对集中的行政处罚权则是指一个行政机关（城管行政执法部门）在有关法律条文的规定下，通过一定的法律程序，相对集中地行使相关行政机关（城市秩序管理、市容市貌维护、市政设施建设等部门）行xxx力的法律制度。

　　在实际生活中，人们常常简单地将“城管行政执法”称为“城管”，因而导致将城管行政执法工作错误地直接等同于城市管理工作，事实上，城管行政执法工作与城市管理工作二者不可一概而论，它们既有区别又相互联系。城市管理有广义与狭义之分，广义的城市管理是指对城市的一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理；狭义的城市管理通常仅指市政管理，即对城市的基础设施、公共服务和社会事务等进行管理。一般我们所说的城市管理工作仅指狭义的城市管理，即市政管理。

　　城管行政执法就是指将分散在城市管理诸多领域内的工作集中于一个部门，并对城市规划、建设、运行等工作进行监督，避免出现多部门执法、进而侵害公民基本权益的现象。城管行政执法模式不仅能更好地整合各领域、各部门之间的执法，增强各行政机关彼此之间的监督，实现城市管理各领域内决定权和执行权之间的分离，从而在较大程度内将行政执法的全局作用展露出来，促进执法水平的提高。

　　1.执法人员专业性要求度高

　　据上所言，城管行政执法部门的执法范围庞大而冗杂，需要处理的事务多而繁琐，在执法过程中所需适用的相关法律法规也较多，因而对城管执法人员的专业性要求较高。城管行政执法人员只有具有与执法内容相一致的专业知识水平，才能在执法过程中妥当、高效、实时地解决争议和纠纷，实现执法目的。因而要求城管行政执法人员必须熟练知晓相关的法律法规，恰当地、准确地依照法律法规开展工作，以法服众.

　　2.执法相对人复杂

　　城管行政执法活动覆盖了社会生活的各个角落，如保证市容市貌、维持交通秩序、维护公共基础设施建设、协助公共治安等等，这就造成城管行政执法的相对人也较为复杂，分布在城市生活的各个领域之中。作为行政执法的先锋队，城管行政执法人员的执法行为与人民大众休戚相关，其直接面对广大群众的诉求、触及广大群众的利益，因而在工作上需要引起高度的重视、投入更多的心力。

　　3.执法事务繁琐

　　2017年住建部出台的《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”由此可见，城管行政执法的执法范围包含了城市管理的诸多方面，分散在市政建设、公益事业、城市交通、市容市貌、工商管理、水务管理、食品药品监督等多领域内，可谓多而繁琐。

　　自城管行政执法模式被正式创立以来，城管行政执法的地位已日渐重要，对经济的发展和社会的繁荣富强起着不可忽视的作用。然而，任何事物都有两面性，虽然城管行政执法已取得较大进步，但仍有一些问题阻碍着城管行政执法的进一步发展。

　　1.存在暴力执法现象

　　目前，我国的城市经济正在多元化发展，大批农民工和部分城市下岗人员选择从事一些摊贩化买卖，在这样的社会大背景之下，城管行政执法部门作为与各色各样相对人直接接触的XX机关，势必会损害到不同人群的权益，最终站在了摊贩化买卖经营人群的直接对立面。近些年来，关于城管执法人员暴力驱逐、殴打小贩的新闻已然司空见惯，如2008年湖北天门市城管执法人员暴力殴打相对人致死[4]、2013年“5.31延安城管踩人事件”[5]等，这一系列事件都反映出城管行政执法中存在暴力执法现象，表明在城管行政执法过程中还有较多亟需完善的地方。

　　2.执法程序违法现象普遍

　　执法人员违反程序执法，是现行城管行政执法的又一问题。依法执法是城管行政执法的首要要求，而程序正义更是实体正义的有效保障，公允、文明、依法依规依程序执法，才能获得人民大众的体谅和拥戴。然而，现实情况却是城管执法人员在执法时不严格依照法律、法规规定，未遵循相应的执法程序进行执法的现象较为普遍，损害了广大人民群众的基本权利，引发了行政相对人对城管执法人员的怨愤和不平，最终必然会造成行政相对人与城管执法人员之间的矛盾，引起执法冲突。

　　3.城管行政执法自由裁量权过大

　　作为相对集中地履行城市管理各个领域内行政机关行政处罚职能的部门，城管行政执法部门的职权行使主要表现在对各类违法违纪行为的查处。为了实现城管行政执法职能的最大功效，行政立法授予了执法部门较为多的自由裁量权。尽管自由裁量权的赋予加快了城管执法办案的速度，一定程度内促进了其办案效果更为灵活有效，但由于一些执法人员水平不足、能力不够，对法律授予自由裁量权的用意了解不是十分清楚，故而造成了自由裁量权的滥用，侵害了当事人的基本权益，最终影响了法律的公平与公正性。

　　4.城管行政执法职权范围没有明确规定

　　据上所言，城管行政执法的职权范围纷繁复杂，然而令人惋惜的是，我国现在并没有相关的法律条文对城管行政执法的职权范围作出具体明确的规定，再加上法律赋予了城管行政执法部门较多的自由裁量权，使得在处罚和执行过程中，城管的自由裁量成为主流。“立法的真空是恣意行为的罪魁祸首”，城管行政执法职权范围没有明确规定，导致了行政执法职权范围成为了城管执法部门的“自留地”,且相对人对城管执法部门的行政行为缺乏有力的救济途径，最终造成了城管行政执法人员和执法对象产生冲突的局面。

　　1.损害XX形象

　　作为当今社会城市管理的先行者，城管行政执法部门代表XX直接面对广大人民，是XX与人民之间的连接者，其一举一动都会对XX的形象产生影响。现如今城管行政执法活动中存在着许多不规范的执法行为，这都会导致XX在人民群众中的公信力逐渐缺失，严重损害XX的形象。

　　2.侵害公民利益

　　城管行政执法工作遍及群众生活的很多地方，影响非常广泛，与行政相对人的利益紧密相连，而占据城管行政执法相对人比例较大的是生活在城市中的弱势群体，这些人大都是在贫困线周围挣扎，因为要满足基本生计的需求而选择在城市里生活。城管执法人员作为与该群体直接接触的XX行政人员，应保证该部分人群基本的生计生存权，保障他们的利益，然而其执法行为的不规范却会直接导致公民的利益遭到侵害。

　　3.影响社会和谐

　　构建和谐社会是当前党和XX不懈努力的奋斗方向和目标，而城管行政执法过程中存在的各项问题带来的后果即是XX的形象遭到损害、公民的利益受到侵害，人民大众的抗争意识被激起，XX的公信力、法律的权威性均会受到损害，进而会引起城管行政执法部门和公民之间的纠纷，造成社会和谐的难以保证。因此城管行政执法的完善，关系着XX形象的塑造、公民权益的维护以及和谐社会的构建。

　　1.相关法律法规不完善

　　由于没有完备的法律法规，城管行政执法活动便只能借助其他法律法规中有关城市管理执法的内容作为执法依据，这种借助让城管行政执法工作有了许多的弊端，首先，执法依据分布在各规范性文件中，使得执法依据内容太过松散、冗杂，容易使执法人员在选择执法依据时有凌乱的感觉，进而影响了行政执法行为的公平性和公正性；其次，分布于各法律法规中的执法依据会随着该法律法规的变更而变更，使得城管行政执法的执法依据一直处于不稳定的状态中，无法正确发挥法的预测作用等。综上所述，不断完善与城管行政执法有关的法律法规，使城管行政执法工作有法可依势在必行。

　　2.城管执法理念和执法方式存在问题

　　当人们提到“城管”时，自然就会联想到城管人员暴力驱逐小贩、城管人员与群众发生争执街头斗殴等，这都表明了城管行政执法有很多缺陷，而产生这些问题的一个主要原因是城管行政执法人员执法理念和方式存在问题。现如今城市管理人员达到执法目的的主要方式是行政处罚，行政指导只作为辅助性的执法方式存在，而行政执法所面临的相对人大多是生活在城市中的弱势群体，这样的执法手段很难实现预想的效果，也不会让被处罚人员心悦诚服，甚至会导致他们大呼冤枉，也就不能对法律感到敬畏。而且这样的执法方式会让公民觉得城管执法人员缺少一种人情味，即城管管理理念缺乏人性化，最终引发执法人员与普通民众之间的冲突，导致执法部门和行政相对人处于对峙的状态。

　　3.城管行政执法团队部分人员素质不高

　　自从我国的城管行政执法模式被正式确立，迄今为止，各地城管执法人员的资质水平仍旧有所差别，合同工大量存在。且根据对我国目前城管行政执法队伍的人员组成的调查，我国现行城管执法队伍中大部分都是转业军人，也有一些通过托关系、走后门进来的，真正具有专业法律知识和水平的法科毕业生寥寥无几，这一调查结果表明了我国城管行政执法人员的录用机制有一定程度的不足。没有规范性的录用制度挑选合适的、专业性的执法人员进行城市管理，使得城管行政执法团队总体执法素质不高，拉低了城管行政执法水平。

　　没有与城管行政执法有关的完备的法律法规是我国目前城管执法的主要困境，为了更好地突破这一困境，应加快对城管行政执法相关法律法规进行完善的脚步。

　　1.填补法律空白

　　在我国城市经济水平快速发展的此刻，城市管理的日渐困难不可忽视，我国在城管行政执法领域内的立法仍旧存在许多空白地段，造成城管行政执法机关的执法依据和法律地位常常受到质疑。正因为如此，填补城管行政执法相关法律法规的空白地带已成为解决城管行政执法问题的当务之急。

　　尽管2016年xxxx出台的《城市管理行政执法条例》和2017年住建部颁布的《城市管理执法办法》一定程度上弥补了城管行政执法多年来没有专门性法律规范的尴尬境地，但针对冗杂的城市管理活动来说，这是远远不够的。据此，笔者认为国家有必要制定《城市管理法》，再配以相应的法规，逐步建立体系化的、规范性的城管行政执法法律体系，以此来指导和制约城管行政执法活动，做到切实有效地保证公民的各项基本权利、保障其合法利益，并进一步明确城管行政执法工作的执法依据，巩固城管行政执法部门的地位，维护法律的权威和尊严。

　　2.明确城管行政执法各部门职权

　　城管行政执法的职权范围包含了市政建设、城市规划、交通秩序、园林绿化、市容市貌、食品药品监督、工商管理等等诸多方面，可以说覆盖了城市百姓生活的方方面面。而城管行政执法模式的实施又易造成城管行政执法部门的职权范围与很多部门重叠，因而在执法过程中难免会与其他部门产生矛盾，造成XX资源的浪费，甚至激化XX内部的矛盾，损害XX的形象。

　　城管行政执法部门的设立是为了解决城市管理各领域内长久以来的综合管理缺失、多部门执法、执法不便民等诸多问题，以此来维护城市和谐发展，因此，明确城管行政执法部门的职权就显得尤为重要。只有合理地、恰当地明确城管行政执法部门的职权范围，将城管行政执法部门职权范围法定化，避免城管行政执法职权模糊不清，造成自由裁量权的滥用，才能将城管行政执法的效用发挥地淋漓尽致，实现设立城管行政执法部门的目的。

　　3.规范城管行政管理机制的设置

　　目前，各个地区的城管行政执法机关管理机制的设置差别较大，没有统一的规范，总的来讲，有下面的三种形式：一是在市、区两级分别设置城管行政执法机关，区级机关受市级机关和区XX的双重领导；二是在区级设置城管行政执法机关，由区级机关向街道办事处派驻执法队伍，被派驻的执法队伍受区级机关和街道办事处的双重领导；三是仅在市级设置执法机关，由市级XX统一管理。[8]各个城市城管行政执法机关管理机制设置的不尽相同会带来许多不利之处，如:城管行政执法工作缺乏统一的规划、城管行政执法部门缺乏统一的管理；城管执法的独立性很难有所保证等等，所以，规范城管行政管理机制的设置势在必行。

　　笔者认为，行政立法应当将城管行政执法部门纳入我国行政管理体系，在全国统一规范城管行政管理机制的设置，且主要注重基层执法部门的设置，可以考虑在市、区级创设“城管行政执法局”，将其作为市、区县XX的职权部门或派出机关加以管辖；在乡、镇一级则设立“城管行政执法分局”，受城管行政执法局和乡镇XX二者的领导；在街道，居委会等设立“执法所”，并沿袭之前的城管执法部门在各辖区内设立执法中队，与街道办事处联合执法的做法，从而形成统一的、规范的城管行政执法网。

　　城管人员作为与广大人民相关权益有密切联系的城市管理者，必须明确他们的职责是为群众创造一个更为美好的生活环境，据此，城管行政执法人员应准确树立执法理念、恰当运用执法手段。关于这一点，有下列几个角度的完善建议：

　　1.树立城管行政执法人员人性化执法理念

　　近年来，城管暴力执法与商贩暴力抗法的事件数不胜数，究其根本这是城市市容整洁和公民基本生存权二者之间的斗争。我国城市化水平现处在日益高速提升的状态,而基本的生存权又是人权得以实现的重要保证，真正的城市化应当能包容不同层次的人群，保障其基本的生存权。所以，城管行政执法人员要积极树立人性化执法理念，照顾不同人群的生存权。

　　“以人为本”、“尊重和保障人权”是人性化执法理念的战略目标，2004年宪法修改时“国家尊重和保障人权”被加入其中，使人权的保障有了宪法上的意义。城管行政执法的相对人大多是在城市生存贫困线周围挣扎的社会的弱势群众，他们总是为了生计而疲于奔命，是以，应充分保证他们的生存权，优先照顾他们的权益和诉求，更好地为其提供公共服务。“以人为本”不应仅仅只是一句口号、一个文本,而要运用到每一个的矛盾解决上，城管行政执法人员要加强人权观念，准确地树立执法理念，努力维护公民的合法权利，尊重群众的各项基本权益，构建和谐法治社会。

　　2.树立城管行政执法人员公共服务理念

　　为了更切实有效的完善城管行政执法、解决其长期以来存在的问题，仅有人性化执法理念是远远不够的，城管行政执法人员还要树立公共服务型执法理念。城管行政执法人员应牢记“为人民服务”的工作宗旨，树立公共服务理念，一切为了人民，一切依靠人民，从群众中来，到群众中去，加强自身的服务意识、完善行政执法手段,努力提高城管执法水平，朝着转变XX公共职能、建设服务型XX的目标前进。

　　3.改善城管行政执法方法

　　城管行政执法从目的上来讲即保持城市的整洁和秩序，然而在执法过程中，一些执法人员常常选择一条最不人性化、最容易激化矛盾的道路，采取暴力、无序的执法方式，这种执法方式在人民大众权利观念日渐苏醒的今天，表现地更为苍白。

　　据此，城管行政执法人员必须从源头上对行政执法方法进行完善。首先，在执法过程中，城管应当以服务群众的理念指导自己的行为，时刻注意自己的言谈举止，谨记自己代表着XX、代表着国家的形象；其次，执法手段要得当，以行政指导为主，辅以行政处罚，且处罚要注意分寸、宽严适度，以实现执法目的而不是惩罚行为人为目标；最后，需遵循法定程序执法，以法律为依据，以事实、道理服众。

　　除了完善城管行政执法相关法律法规和转变执法理念及方法外，提高城管行政执法人员整体素质也是完善城管行政执法的对策之一。

　　1.规范城管行政执法人员录用制度

　　行政机关行使国家授予其的各项职能，完成XX的法治建设，维护公民的种种利益，“执法人员是执法工作的具体操作者，是XX与百姓直接的接触者，在某种层面上，他们是XX的形象代言人。”[10]因此，行政执法人员理当具有符合其行使XX职能和完成法治目标的专业水平。

　　城管行政执法人员的录用制度应严格规范。在这一点上，2016年xxxx颁布的《城市管理行政执法条例》做了相关规定，其第七条规定：“城管执法机关的行政执法人员应当采取统一考试、考核等办法，从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用，建立完善录用、考核、培训、交流与回避等制度，加强执法队伍建设和管理”；2017年住建部出台的《城市管理执法办法》的第十七条第一款也规定“城市管理执法人员应当持证上岗”。据此，笔者认为，首先，可以采用考试的方式测试城管执法人员的专业知识水平，其次，通过面试的方式判断待录用人员的道德品性，最后，应增强对城管执法人员的执法能力的训练，建立上岗培训体系，树立其人性化、公共服务型的执法理念，改善其执法方法。

　　通过规范的城管行政执法人员录用制度，使城管执法人员持证上岗，可以吸收合格的、优秀的人才进入执法队伍，吸纳我国经过正规法律教育、有一定法律专业知识的法科毕业生，从执法人员的层面对城管行政执法加以完善，在执法过程做到公正执法和保障公民权益的有机统一，最终实现依法行政。

　　2.健全城管行政执法监督机制

　　当今社会，国家、XX的行xxx力不断扩大，在这样的情形下，规范和监督行政执法机关行xxx就显得非常重要，而城管行政执法权作为和公民权益痛痒相关的行xxx，更应加以规范和控制。我国目前城管行政执法职权的配置已有较大进步，然而，与其相对应的监督管理机制仍旧裹足不前，这就造成了行政执法机关及其工作人员的各种违规违法行为日趋增加，所以需要健全城管行政执法监督机制来解决这些问题。

　　完善城管行政执法部门的监督机制可以从人民代表大会的监督、城管行政执法部门内部的监督、司法机关的监督和社会监督这四个方面来进行：首先，要改进和完善人民代表大会对城管行政执法的监督，提高人大代表的整体素质，充分发挥人民代表大会对城管行政执法部门执法权的监督效能，推动城管行政执法监督机制立法的进程；其次，要加强执法部门内部的监督，做到监督部门和执行部门相分离，规范城管行政执法部门中各部门的工作重心，健全整体监督机制；然后，行使司法机关的审判机能，加大法治宣传教育的广度和深度，保证司法机关的独立性，保障审判权对行政执法的监督；最后，要注重发挥社会监督的效用，社会的监督主要有国家政治团体如党、政协的监督、社会组织的监督和公民的监督等，应极力增强公民的监督意识、提高公民的监督能力，切实保证公民的监督权利，发挥政治团体的监督实效。只有对城管行政执法实行全方位的监督，才能将城管行政执法部门的行xxx发挥到更好、更有利的地步。

　　3.建立城管行政执法责任追究制度

　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[12]，“而国家权力中最需要控制的则是行xxx”[13]。国家强制力是行xxx得以实现的重要保证，而国家强制力就好像是一把双刃剑，虽保证了行政执法的效率，但也容易导致行政执法人员对行xxx力的滥用。城管作为行政执法活动的具体操作者，与公民的财产权益和人身权利一脉相连，一招不慎便会侵害公民的基本权益，所以，为了保障公民的财产权益和人身权利，保证行xxx合理、有效地运用，从而建设和谐的法治社会，建立专门的城管行政执法人员责任追究制度迫在眉睫。

　　2005年《xxxx办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》中提出的“行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任”为追究相关行政执法人员的法律责任、建立专门的行政执法人员责任追究制度提供了法律上的依据。

　　建立专门的城管行政执法人员责任追究制度，从一开始就严格规范城管行政执法人员的执法责任，有利于将责任落实到个人，使执法人员依据自己本身的行为承担有明文规定的法律责任，得到相对应的惩罚，以此保证公民基本合法权利的实现，保障行xxx的有效实施，实现法治国家的建设。

　　迄今为止，城管行政执法模式已经历经了许多岁月。其在确立之初，即以提高行政执法的整体效益、解决行政执法机关多年来重复执法、损害公民利益的问题为目的，这么多年城管行政执法也发挥了许多积极作用，取得了非常显著的成效。但其本身依旧有许多问题存在，例如仍有许多不规范执法的行为存在、城管行政执法部门自由裁量权过大等等，针对这些问题可以从法律法规的完善、执法理念和执法方法的转变以及城管行政执法队伍整体素质的提高这三个方面提出解决对策，以尽可能地完善城管行政执法。令人欣慰的是，对城管行政执法的完善已然引起了国家的足够重视，例如住建部为城管行政执法发布了专门性的法规——《城市管理执法办法》，并于2017年5月开始实施，相信不久的将来，城管行政执法一定会发展地越来越好，美好的和谐法治社会也将得到更好地建设。

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